Løsningsforslag eksamensoppgave høst 2014 offentlige anskaffelser noe bearbeidet høsten 2015

Transkript

1 Løsningsforslag eksamensoppgave høst 2014 offentlige anskaffelser noe bearbeidet høsten 2015 Innledende kommentarer Oppdragsgiver er her en kommune, Storevik kommune, og må følge anskaffelsesregelverket, jf. loa 2 første ledd og foa. (anskaffelsesforskriften) 1-2 (1). Her skal det ikke drøftes hvorvidt oppdragsgiver er et offentligrettslig organ, en slik drøftelse trekker ned. Kontrakten gjelder en rengjøringskontrakt, altså en tjenestekontrakt, jf. foa 4-1 d. Kontrakten går inn under loa 3 og foa 1-3, ingen av unntakene i foa 1-3 er aktuelle. Det er en prioritert tjeneste, jf. vedlegg 5 til foa kategori 14 «bygningsrengjøring». Her bommer mange. De som bommer bruker til dels prioritert tjeneste kategori 1 (vedlikehold) dels «andre tjenester» og uprioritert tjeneste. En del begrunner heller ikke sitt valg. Det at det er oppgitt feil CPV-kode (noe som ikke var meningen da oppgaven ble laget) har bidratt til forvirringen hos noen som løfter det fram. Vi har ikke trukket så mye for slike bommer så lenge det er et logisk resonnement bak og dere tar konsekvensen av det valget dere har gjort. Hvilke regler i foa skal kontrakten gå etter? Hvorvidt en prioritert tjenestekontrakt skal gå etter del I og II i foa eller del I og III er avhengig av kontraktens verdi. Kommunen anslår verdien av kontrakten til 1, 5 mill. kroner i året. (Vi må gå ut fra at det er eks. moms. Her er oppgaveteksten taus) Kontrakten har en varighet på 4 år. Beregning av en kontrakts verdi skal bygge på oppdragsgivers anslag av det samlede beløp oppdragsgiver kan komme til å betale på kunngjøringstidspunktet og være forsvarlig, jf. foa 2-3 (1) og (2). Vi har ingen holdepunkter i faktum for å kunne si at beregningen her ikke er forsvarlig, heller ikke de innkomne tilbudene tilsier at selve beregningen av kontraktsverdien pr. år ikke er forsvarlig. Dette betyr at kontraktens verdi er på 6 mill og langt overstiger terskelverdien for anskaffelser kommuner foretar av tjenester på 1,55 mill. kroner eks moms, jf. foa 2-2 (1). Konklusjon: Anskaffelsen skal følge reglene i foa del I og III Er kontraktens varighet ok? En del tar opp dette spørsmålet og det er helt ok såfremt det ikke brukes mye plass på spørsmålet. Kontrakters varighet er bare direkte regulert for dynamiske innkjøpsordninger og rammeavtaler, og slike kan inngås for maks 4 år. (Se foa 6-(4) og 6- (8) og 15-1 (4) og 15-4 (8)). Forøvrig må det vurderes konkret, men kontrakter på 4 år som her er ikke problematiske, det er lengre kontrakter som er det. 1

2 Har kommunen kunngjort kontrakten i tråd med regelverket? Anskaffelser som reguleres av del III i forskriften skal kunngjøres både i Doffin og TED jf. foa 18-1 (3). Anskaffelsen er ifølge faktum kunngjort i DOFFIN. Det er ikke opplyst noe om kunngjøring i TED noe som jo er en plikt her. Brudd på kunngjøringsplikten er i foa 4-1q definert som en ulovlig direkte anskaffelse Konklusjon: Anskaffelsen synes ikke kunngjort i tråd med regelverket og det er foretatt en ulovlig direkte anskaffelse Er valg av anskaffelsesprosedyre og fremgangsmåte ok? Kommunen har valgt en begrenset anbudskonkurranse. Det er en lovlig anskaffelsesprosedyre etter del foa del III, jf. foa 14-1(1). Ved begrensede anbudskonkurranser etter del III skjer anskaffelsesprosessen i to runder. Se for øvrig definisjonen av en begrenset anbudskonkurranse i foa 4-2 b) en begrenset anbudskonkurranse er en «anskaffelsesprosedyre som bare tillater de leverandører som er invitert av oppdragsgiver til å gi tilbud, men som ikke tillater forhandling». Først prekvalifiseres leverandørene, deretter skal de sende inn tilbud. Konklusjon: Konkurranseformen er ok Har oppdragsgiver fulgt reglene om frister som gjelder for konkurransen? Det følger av foa 19-2 (1) at fristen for mottak av forespørsler om deltakelse i en begrenset anbudskonkurranse skal være minst 30 dager fra den dag kunngjøringen ble sendt til TEDdatabasen, mens fristen for mottak av tilbud fra de som er kvalifisert og utvalgt til å delta i konkurransen skal være minst 40 dager regnet fra den dag den skriftlige invitasjonen og konkurransegrunnlaget ble sendt fra oppdragsgiver jf. (2). Frister angis i kalenderdager. Her er fristen for å melde seg på som deltaker satt til 15 dager og er for kort. Det fremgår ikke klart av faktum når konkurransegrunnlaget ble sendt ut, men vi må kunne gå ut fra at det senest ble sendt ut sammen med invitasjonen til å være med i konkurransen som ble sendt ut 20. juni. I og med at fristen var satt til 1. august og frister telles i kalenderdager er fristen for å levere tilbud isolert sett lang nok i forhold til minstekravene i foa del III. (Hadde kommunen fulgt regelverket med hensyn til fristen mht forespørsler på 30 dager ville prosessen med å velge ut leverandører som skulle få være med videre tatt lengre tid tilbudsfristen ville måtte settes senere.) De av dere som ender i del II må diskutere i forhold til foa 10-1 og om det er «tilstrekkelig tid». Når det gjelder fristen for å levere tilbud er det åpenbart at fristen er lang nok i og med at 2

3 den er lang nok etter del III. Det er altså «tilstrekkelig tid» i forhold til å melde seg på som leverandør som må vurderes. Det er også gitt en vedståelsesfrist på 45 dager her. Vedståelsesfrist vi si den tiden en leverandør er bundet av sitt tilbud. Foa 19-6 (1) sier at fristen ikke bør settes lenger enn det som er nødvendig av hensyn til behandlingen av tilbudene, det er imidlertid ikke gitt noen regler om maksimumslengder etc. Er det ikke fastsatt frist gjelder en frist på 30 dager. Helt ok å gi en frist på 45 dager. Den skal angis med klokkeslett også, det framgår ikke av oppgaveteksten at det er gjort. Konklusjon: Reglene om leverandørfrister i foa 19-2 (1) er brutt Ellers ok (klokkeslett burde vært med mht. vedståelsesfristen) Er kvalifikasjonkravene og dokumentasjonskravene som er stilt til leverandørene lovlige? Oppdragsgiver kan stille minimumskrav til leverandørene, herunder til deres tekniske kvalifikasjoner og finansielle og økonomiske stilling, jf. foa 17-4 (1). Oppdragsgiver står ganske fritt til å stille slike krav såfremt kravene er egnet til å sikre at leverandørene kan oppfylle kontraktsforpliktelsene og de står i forhold til den ytelse som skal leveres. Underproblemsstilling 1 Kravet til økonomisk og finansiell kapasitet Her er det stilt krav til økonomisk og finansiell kapasitet, altså krav til leverandørens finansielle og økonomiske stilling i form av krav til aktuelle leverandørers samlede omsetning og egenkapital. Minstekrav til omsetning ble angitt til minimum NOK i det sist avsluttede regnskapsåret og det ble stilt krav til at egenkapitalen var positiv i alle de siste tre årene. Disse kravene må i sin karakter (innholdsmessige) være helt uproblematiske i forhold til regelverket etter foa 17-4 (2). Føyer til at en måte å dokumentere krav til økonomisk og finansiell stilling på etter foa 17-8 er å legge fram årsregnskap, se (1) a og omsetning for høyst de siste tre år etter c, Noen diskuterer her om omsetningskravet er høyt i forhold til kontraktens verdi, se foa 17-4 (2). (Omsetningskravet er på 1,5 og kontraktsverdien er den samme). Det er fint å ta opp den problemsstillingen, men kravet er ikke for høyt. Se her forslag til ny forskrift 12-3 (1) a som bygger på nye EU-direktiver (høringsnotat 2). I bestemmelsen sies det at kravet til omsetning som hovedregel ikke skal overskride 2 X kontraktens verdi. Derimot er det større grunn til å stille spørsmålstegn ved egenkapitalkravet, at egenkapitalen skal ha vært positiv i tre år. Det kan være problematisk for nye leverandører å komme inn på markedet med et slikt treårskrav. Konklusjon: Kravene som er stilt er saklige, men kravet til positiv egenkapital i minst de siste tre årene er muligens uforholdsmessig, 3

4 Underspørsmål 2 Kan det stilles krav til gjennomføringsevne og referanser som her er gjort? Oppdragsgiver har stilt krav til referanser og gjennomføringsevne. Dette er krav knyttet til tekniske kvalifikasjoner. Kravet til gjennomføringsevne er helt ok. Det samme gjelder referanser. Dokumentasjonskravene som kan stilles i forhold til de tekniske leverandørkravene er regulert i foa Denne angir dokumentasjonskravene uttømmende. Som bevis på leverandørens tekniske eller faglige kvalifikasjoner kan det for tjenestekontrakter kreves liste over de viktigste leveranser eller utførte tjenester de siste tre år, herunder opplysninger om verdi, tidspunkt, samt navnet på den offentlige eller private mottaker. Liste over de viktigste referanser kan altså kreves for de siste tre årene se (1) c. nr. 1i foa 17-9 Det ble satt et minstekrav om at minst tre referanser måtte være knyttet til vask av sykehjem, altså erfaring med renhold i sykehjem. Et særlig spørsmål er knyttet til om dette kravet er uforholdsmessig etter foa 17-4 (2). Å kreve at leverandøren har erfaring med renhold i helseinstitusjoner må være helt ok, det stilles særlige krav til hygiene på et sykehjem/sykehus. De som utfører renholdet skal også forholde seg til pasienter, pårørende, vil få taushetsplikt (de vil få en rekke opplysninger om pasienter ved å overhøre samtaler og observere det som skjer i institusjonen). Men det å begrense erfaringen til renhold i sykehjem kan synes å være vel strengt. Erfaring fra renhold på sykehus, rehabiliteringsinstitusjoner etc. må kunne være tilstrekkelig. Her kan kandidatene eventuelt vise til to KOFA-uttalelser der KoFA gikk ganske langt i å akseptere leverandørkrav knyttet til erfaringer (KOFA 2003/31- bygging av skole, Asker kommune hadde stilt krav om at alle i prosjekteringsgruppa sammen hadde prosjektert skole tidligere noe KOFA godtok og 2003/109 Klagenemnda godtok et leverandørkrav om erfaring fra bygging av studentboliger). Konklusjon: Kravet til gjennomføringsevne og referanser og dokumentasjon er ok. Konklusjon med hensyn til forholdsmessigheten er ikke avgjørende Underspørsmål 3 Kan det legges vekt på egne erfaringer? Dette er en problemsstilling som få ser og som ikke forventes at dere ser. Den er lite diskutert i pensum, men enkelte av dere diskuterer dette ut fra en habilitetssynsvinkel. En av leverandørene (den som til slutt ble valgt) hadde kontrakt på renhold av et annet sykehjem i kommune. Vedkommende leverandør hadde ikke annen erfaring med renhold på sykehjem, men hadde erfaring med renhold på to sykehus. Egenerfaring med leverandører fra tidligere oppdrag kan være problematisk dersom oppdragsgiver kun legger en subjektiv vurdering til grunn. En tommelfingerregel er at slik informasjon må være av nyere dato, nedfelt skriftlig og leverandørene må være kjent med at oppdragsgiver skal bruke denne erfaringen. Her må det 4

5 vurderes om kommunen har brutt kravet til forutberegnelighet og likebehandling ved å legge vekt på slik erfaring i denne konkrete saken. Delkonklusjon: Konklusjon er ikke avgjørende Underproblemstilling 4 Skatteattest/HMS-erklæring Kommunen skal kreve at norske leverandører leverer skatteattest, jf. foa Ikke lenger plikt til å kreve HMS-egenerklæring, opphevet sommeren (foa 3-4 og 17-15). Er utvelgelsen av leverandørene lovlig? Kommunen kan begrense antall leverandører som skal få være med å gi tilbud i en begrenset anbudskonkurranse, jf. foa Alle leverandører som er kvalifisert trenger altså ikke inviteres til å gi tilbud, det kan skje en utvelgelse av overtallige kvalifiserte leverandører (en såkalt "avskalling"). Dersom kommunen ønsker å gjøre det, må dette være klart og tydelig kommunisert i kunngjøringen sammen med de objektive og ikke-diskriminerende kriterier eller regler oppdragsgiver vil benytte ved utvelgelsen av eventuelt overtallige kvalifiserte leverandører. (1) og (2) Her ble det angitt i kunngjøringen at antall deltakere skulle begrenses og de nærmere kriteriene for utvelgelsen ble angitt. Kommunen har satt en nedre grense, men ingen øvre grense. Det er fullt lovlig jf. (1) sammenholdt med (2), det står «kan». Kriteriene som er benyttet er knyttet til hvem som best tilfredsstiller leverandørkravene. Det må være helt OK, se blant annet veileder s. 123 og Bakken og Nordby s. 129 flg. Her har en plukket ut noen av leverandørkravene i ft. utvelgelse, og det er angitt i kunngjøringen. Oppdragsgiver benytter altså ikke alle som inngår i minstekravet i utvelgelsen. Det er også helt ok, men oppdragsgiver må benytte de kriteriene som er angitt. I denne casen sier oppdragsgiver at leverandørene skulle velges ut fra referanser og størrelse på egenkapitalen, men benytter i stedet referanser og omsetning. Det er ikke akseptabelt. Det er for øvrig opplyst at kommunen vektet de to kriteriene likt, men at vektingen ble ikke opplyst i forkant. I Nordby og Bakken s. 131 sies det at det ikke er noe krav etter regelverket at kriteriene skal vektes, men de må være gjennomsiktige. I en kjennelse fra den danske klagenevnden for utbud som denne delen av oppgaven bygger på ({KFU} Kongsvang Rengøringsservice A/S mod Vejen Kommune Klagenævnet for Udbud J.nr.: ) sier nemnden om dette spørsmålet «Sådanne kriterier er som udgangspunkt såvel objektive som ikke diskriminerende i den betydning, disse begreber anvendes i udbudsdirektivets artikel 44, stk. 3. Ordregiver har ikke pligt til på forhånd at fastlægge en vægtning eller prioritering af kriterierne jf. udbudsdirektivet betragtning 40. I udbudsbekendtgørelsens punkt III.2.3. er anført, at ansøgerne skulle fremkomme med en "referenceliste over de betydeligste lignende tjenesteydelser indenfor rengøringsservice, der er udført i løbet af de sidste 3 år. Referencelisten skal indeholde kundenavne, tidspunkter (kontraktstart - kontraktophør, alternativt igangværende) rengøringsarealer samt kontaktoplysninger til centralt placeret kontaktperson hos den pågældende reference." I udbudsbekendtgørelsens punkt IV.1.2. er 5

6 anført, hvordan vurderingen af ansøgernes referencer ville blive foretaget. Det har således måttet stå ansøgerne klart, at et eventuelt valg mellem dem skulle træffes på grundlag af en samlet vurdering af ansøgerens egenkapital og oplysninger om og fra de referencekunder, som ansøgerne valgte at anføre. Indklagede har et vidt skøn ved vurderingen af, hvilke ansøgere blandt de egnede og ikke-udelukkede, der efter de offentliggjorte kriterier er bedst egnede, og derfor skal prækvalificeres. Der er ikke på det foreliggende grundlag for at fastslå, at indklagede ved sin udvælgelse har overskredet grænserne for dette skøn.» Konklusjon: Utvelgelsen slik den er beskrevet i konkurransegrunnlaget er helt ok, men oppdragsgiver kan ikke benytte utvelgelseseskriteriet omsetning. Oppdragsgiver må i stedet benytte størrelsen på egenkapitalen Kan det gis tilleggsfrist for supplering av kvalifikasjonsdokumentene? Spørsmålet om tilleggsfrist som skulle diskuteres var hvorvidt ettersendelse av HMSegenerklæring var ok. Som omtalt foran er det ikke lenger en plikt til å kreve HMS-erklæring. Foa 21-3 gjelder tilleggsfrist for ettersendelse av dokumentasjon. HMS-egenerklæring faller nå utenfor det angitte. For øvrig nevner jeg at de i oppgaveteksten står at «denne leverandøren», dvs. Metode Renhold fikk slik tilleggsfrist noe som kan tyde på at ikke alle leverandørene fikk en slik tilleggsfrist. Alle må håndteres likt Har kommunen fulgt reglene for tildeling av kontrakt? Etter foa 22-2 (1) skal tildeling av kontrakt skje enten på basis av hvilket tilbud som er det økonomisk mest fordelaktige, eller utelukkende ut fra hvilket tilbud som har den laveste prisen. Her har kommunen valgt det økonomisk mest fordelaktige tilbudet. Dette er et ganske vidt begrep, men det må benyttes kriterier som har tilknytning til kontraktsgjenstanden, jf.(2). Foa 22-2 (1) angir kriterier, men disse er ikke uttømmende angitt, jf. det står blant annet. Kvalitet, pris, kundeservice og miljøegenskaper (som oppgitt i vår case) er kriterier som er nevnt i bestemmelsen. Kriteriet miljø er klart et kriterium som i utgangspunktet kan benyttes. Dette er nærmere spesifisert i ulike underkriterier. Disse må knytte seg til kontraktsgjenstanden og det gjør redusert kjemikalieforbruk, vannforbruk og forbruk av emballasje. Det skulle imidlertid også legges vekt på om leverandøren kildesorterte eget avfall samt om de brukte elbil under transport til og fra sine kunder. Disse kriteriene knytter seg ikke til kontraktsgjenstanden, renholdstjeneste. Det gjelder især det første kriteriet, men må også sies å gjelde transport til og fra oppdragsstedet. Se omtale av denne type kriterier i veilederen. Kriteriet kvalitet burde vært nærmere spesifisert og kunne for eksempel vært noe relatert til Standarder som er utarbeidet som NS-INSTA 800 Rengjøringskvalitet Veiledning til NS- INSTA 800, for eksempel til nivåene angitt der, men det siste er noe som dere ikke har forutsetninger for å kunne si noe om på en skoleeksamen. 6

7 I tillegg kommer at kommunen har valgt ikke å benytte ett av kriteriene de har angitt at de vil bruke, det gjelder miljøkriteriet. Det er det ikke adgang til å gjøre. Hensynet til forutberegnelighet mv. (Et firma påberoper seg å komme godt ut på etter kriteriet). Kommunen sier at den i tvilstilfelle vil legge vekt på lokal tilknytning. Det er i strid med de grunnleggende prinsippene i loa 5 og foa 3-1 (2) og er klart lovstridig, se KOFA-sak 17/2003 som formuleringen er hentet fra. Det fremgår også av foa 22-1 (2) at oppdragsgiver skal angi den relative vektingen som gis hvert av kriteriene. Det har oppdragsgiver ikke gjort. Det er bare der det etter oppdragsgivers mening av påviselige grunner ikke er mulig å foreta en vekting det kan unnlates. Oppdragsgivers begrunnelse at kommunen kunne «vente og se på tilbudene som kom inn» som de sa før de bestemte seg for vekting av kriteriene er ikke holdbar. Hvis det ikke er mulig på vekte skal for øvrig oppdragsgiver i kunngjøringen eller konkurransegrunnlaget angi kriteriene i prioritert rekkefølge med det viktigste først, se (3). Her er pris angitt først og skal vektes mest, det er ikke forutberegnelig å la alle kriterier telle likt. Ved en rengjøringskontrakt har leverandørene grunn til å tro at pris står ganske så sentralt. Konklusjon: Kommunen har brutt reglene om tildeling av kontrakt på flere og sentrale punkter Kan firmaet «Metode Renhold» klage til KOFA og hva kan KOFA prøve. Metode Renhold» AS har vært en av leverandørene i konkurransen og har saklig klageinteresse etter klageforskriften 6 andre ledd. Klagefristen på 6 måneder er overholdt. En vurderer ikke om en klage kan føre fram for å vurdere hvorvidt klagerett eller ikke. Klagen må gjelde «unnlatelser, handlinger eller beslutninger» under gjennomføringen av anskaffelser etter loa og foa. jf. første ledd. Her er Metode renholds s klage knyttet til forhold regulert i anskaffelsesregelverket. KOFA kan bare prøve anførslene og påstandene dette firmaet har påropt seg med hensyn til utvelgelsen av leverandører, og ikke de andre ulovlighetene ved behandlingen av denne klagen, jf. klageforskriften 12 tredje ledd siste setning. Vi har funnet at det er begått en rekke feil. Flere av disse kan KOFA ikke prøve fordi de ikke er påberopt, for eksempel kan ikke KOFA prøve om det er foretatt en ulovlig direkte anskaffelse eller at det foreligger brudd på fristreglene. KOFA kan prøve hvorvidt tildelingsbeslutningen er lovlig, og om vedståelsesfristen er utløpt for det har klager påberopt. 7

8 KOFA er et rådgivende organ og kan ikke «sanksjonere». KOFA kan ikke gi erstatning, men kan uttale seg om erstatningsspørsmålet. Det er opp til KOFAs skjønn om de vil gjøre det jf. klageforskriften 12. Her heter det at dersom KOFA «finner grunn til det» kan KOFA uttale seg om vilkårene for klager til å kreve erstatning anses oppfylt, se andre ledd siste setning. Normalt uttaler ikke KOFA seg om erstatningsspørsmål. Kan KOFA stoppe kontraktstildelingen til «Ryddig og rent AS? KOFA kan bare gi rådgivende uttalelser. Beslutninger som er truffet under en anskaffelsesprosedyre, for eksempel en beslutning om tildeling av kontrakt, kan settes til side inntil kontrakt er inngått, men slik beslutning treffes av domstolene og ikke KOFA, jf. loa 8. KOFA kan anmode kommunen om å avvente å skrive kontrakt inntil KOFA har vurdert spørsmålet, men det er ikke kommunen bundet av. Konklusjon: KOFA kan ikke stoppe kontraktstildelingen, men kan gi uttalelse om det har skjedd lovbrudd Er leverandørene bundet av sitt tilbud? Kan kommunen inngå kontrakt den 21. september? Vedståelsesfristen er satt til 15. september. Denne fristen er utløpt, kontrakt skrives den 21. september. Kommunen har ikke bedt leverandørene om å forlenge fristen. Oppdragsgiver kan, jf. foa 19-6 andre ledd innen rimelig tid etter fristens utløp, spørre leverandørene om de vil fastholde tilbudet. Fastholdelse av tilbudet etter fristens utløp kan kun skje dersom det ikke fører til en vesentlig endring av grunnlaget for konkurransen eller leverandørenes opprinnelige tilbud. Her løp fristen ut etter tildelingsbeslutning, men før kontrakt ble skrevet. Firmaet Skinnende rent AS som fikk kontrakten har akseptert forlengelsen i og med at de har skrevet under kontrakten. Men de andre har ikke blitt forespurt om forlengelse og har dermed heller ikke hatt mulighet til å akseptere noen forlengelse. Det har altså ikke skjedd noen formell forlengelse av vedståelsesfristen etter regelverket. Det erikke ok. Klart innenfor rimelig tid etter mm. Konklusjon: Leverandørene er ikke budet av sine tilbud da kontrakt skrives. Det er ikke gitt noen forlengelse av fristen i anskaffelsesregelverkets forstand i denne saken og kommunen kan ikke inngå kontrakten. Skulle kommunen avlyst konkurransen? Det er gitt regler om avlysning i foa 22-1 (1) om avlysning. Det må foreligge «saklig grunn» for å avlyse en konkurranse. Her er det begått flere og vesentlige brudd på regelverket fra oppdragsgivers side. Det er gjort en ulovlig direkte anskaffelse, det er benyttet 8

9 tildelingskriterier som ikke har tilknytning til kontraktsgjenstanden, det er ikke angitt vektingen av tildelingskriteriene, og det er tildelt kontrakt etter vedståelsesfristen. I slike situasjoner vil oppdragsgiver ikke bare ha adgang men kan også ha plikt til å avlyse konkurransen, noe som følger av EU-domstolens avgjørelser. Se bla. Bakken og Nordby s