Forslag om redusert alkoholavgift på øl produsert av småskalabryggerier HØRINGSNOTAT 1. Innledning og bakgrunn Finansdepartementet har bedt Skattedirektoratet om å sende på høring utkast til regelendringer for gjennomføring av Bryggeri- og drikkevareforeningens (BROD) forslag om redusert alkoholavgift på øl produsert av småskalabryggerier. BROD har foreslått en trinnvis reduksjon av avgift på øl med alkoholstyrke over 3,7 til og med 4,7 volumprosent, for virksomheter som årlig produserer mindre enn 500 000 liter øl, alle alkoholstyrker medregnet. Det foreslås 20 prosent reduksjon for de første 50 000 literne, 15 prosent reduksjon for de neste 50 000 literne, 10 prosent for volumer mellom 100 000 og 150 000 liter og 5 prosent reduksjon for volumer mellom 150 000 og 200 000 liter. BRODs hovedbegrunnelse for forslaget er å bedre rammebetingelsene for bryggerinæringen i Norge, og stimulere til nyetablering og lokal småskalaproduksjon av øl. Avgiftsreduksjonen er forutsatt å omfatte øl produsert av både norske og utenlandske småskalaprodusenter. 2. Gjeldende rett Alkoholavgiftens formål er å skaffe staten inntekter, og å begrense de helsemessige og sosiale problemene forårsaket av alkoholforbruk, jf. Prop. 1 LS (2016 2017) Skatter, avgifter og toll 2017, punkt 10.2. Avgiftene på blant annet alkohol skal ifølge økonomisk teori settes lik de samfunnsøkonomiske marginale kostnadene ved alkoholbruk, jf. NOU 2007:8 En vurdering av særavgiftene, punkt 7.3. Alkoholavgiften er fastsatt i Stortingets vedtak om avgift på alkohol, og det er gitt regler om gjennomføring i kapittel 3-2 i forskrift 11. desember 2001 nr. 1451 om særavgifter (særavgiftsforskriften, heretter forkortet "saf."). Stortingets vedtak inneholder bestemmelser om avgiftspliktens omfang, avgiftssats, fritak og dispensasjon, mens særavgiftsforskriften blant annet har nærmere presiseringer av avgiftspliktens omfang og gjennomføring av fritak. Høringen her gjelder endringene i forskriften, men forutsatte endringer i Stortingets vedtak skisseres også til orientering. Avgiften er inndelt i tre grupper: brennevinsbasert drikk med alkoholstyrke over 0,7 volumprosent, annen alkoholholdig drikk fra 4,7 til og med 22 volumprosent, og annen alkoholholdig drikk til og med 4,7 volumprosent alkohol, jf. Stortingets vedtak 1 første ledd. Avgiftene på brennevin og vin beregnes av alkoholinnholdet. Svakvin, sterkvin og øl over 4,7 volumprosent (sterkøl) avgiftslegges likt når de har samme alkoholstyrke, mens brennevin avgiftslegges høyere per volumprosent og liter enn de øvrige alkoholholdige drikkevarene. Alkoholfritt øl (øl med alkoholstyrke t.o.m. 0,7 volumprosent) avgiftslegges etter regelverket for alkoholfrie drikkevarer. Avgiftene på alkoholholdig drikk har reelt vært uendret siden 2011. Virksomheter som skal produsere alkoholholdig drikk plikter å registrere seg hos Skatteetaten, jf. saf. 5-1 bokstav a. Registreringsplikten gjelder også for importører av alkoholholdig drikk med alkoholstyrke over 2,5 volumprosent, når det ikke foreligger særskilt tillatelse eller bevilling, jf. 5-1 bokstav e. Eksempler på tillatelser og bevillinger som nevnt, er AS Vinmonopolets tillatelse til innførsel etter alkoholloven 2-1 annet ledd, og kommunal 1
skjenkebevilling utvidet til å gjelde innførsel, jf. alkoholloven 4-2 tredje ledd. Innbetaling av alkoholavgift er basert på selvdeklarering, der de registrerte avgiftspliktige virksomhetene månedlig selv fastsetter avgiftspliktig mengde produsert og/eller innført vare, og betaler avgift i samsvar med dette til Skatteetaten. 3. Andre lands regelverk for småskalaproduksjon av øl 3.1 EU EUs Rådsdirektiv 92/83/EF av 19.10 1992 gir adgang til å redusere alkoholavgiftene med inntil 50 prosent for bryggerier med årlig produsert volum på under 20 millioner liter. Det følger av art. 4.2 i direktivet at ordningen kan omfatte "små bryggerier som er juridisk og økonomisk uavhengig av andre bryggerier, som produserer på en eiendom adskilt fra andre bryggerier, og ikke brygger på lisens". Småskalaprodusenter som eies av noen av de store bryggeriene (med årlig produksjonsvolum på 20 millioner liter eller mer), kan altså ikke omfattes av en eventuell redusert avgift. 3.2 Storbritannia I Storbritannia er øl brygget i småskalabryggerier ('small brewery beer') underlagt redusert avgift. For å kvalifisere for småskalabryggeri, må følgende vilkår være oppfylt: produksjon av øl i foregående kalenderår må ikke ha oversteget 60 000 hektoliter, produsenter må kunne anslå at også inneværende kalenderårs produksjon ikke overstiger 60 000 hektoliter, og mindre enn halvparten av øl produsert i foregående kalenderår må ha vært lisensprodusert øl, det vil si øl brygget på vegne av et annet bryggeri. Dokumentasjon på anslag over årlig produsert mengde øl må oppbevares i den enkelte produsents regnskap ('Beer Production Account'). Også i Storbritannia er de reduserte satsene trinnvis inndelt etter produsert mengde. Dersom årlig produksjon er under 5 000 hektoliter, er den reduserte satsen 50 % av ordinær sats. For produksjonsvolumer over 5 000 til og med 30 000 hektoliter, skal den reduserte satsen regnes ut ved bruk av følgende formel: Estimert årlig produsert volum 2 500 x ordinær sats For produksjonsvolumer over 30 000 til og med 60 000 hektoliter, benyttes følgende formel for å finne den reduserte satsen: Estimert årlig produsert volum 2 500 8,3 % av det volumet som overstiger 30 000 x ordinær sats Dersom taket på 60 000 hektoliter overskrides i løpet av året, vil den reduserte satsen likevel kunne anvendes for de første 60 000 hektoliterne (og full sats for det overskytende), så fremt virksomheten gjorde et rimelig anslag over årlig produsert mengde ('reasonably estimated'). Var anslaget derimot ikke rimelig ('untrue estimate'), skal alt øl produsert i det aktuelle året deklareres med ordinær sats. Øl innført fra utenlandske bryggerier kvalifiserer også til redusert sats, så fremt vilkårene for småskalaproduksjon er oppfylt, jf. første avsnitt over. Det er importøren som er ansvarlig for 2
at øl som innføres oppfyller vilkårene. Leverandøren/produsenten skal gi en skriftlig erklæring om at ølet er produsert av et småskalabryggeri, med årlig produksjon på 60 000 hektoliter eller mindre. Erklæringen skal oppbevares i importørens avgiftsregnskap. 3.3 Finland Finland har siden 1995 hatt regler om redusert alkoholavgift på øl produsert av små uavhengige bryggerier. Formålet er å kompensere for forskjellene i produksjonskostnader mellom små og store bryggerier, samt gjenopplive tradisjonell lokal ølproduksjon, og tilrettelegge for at landbruket og småbedrifter skal ha mulighet for tilleggsinntekt. Det fremgår av Lag om accis på alkohol och alkoholdrycker (29.12.1994/1471) at bryggerier som årlig produserer maksimalt 15 000 000 liter øl kan oppnå følgende reduksjon i alkoholavgiften: Maksimalt 500 000 liter: reduksjon på 50 prosent, Over 500 000 liter, men maksimalt 3 000 000 liter: reduksjon på 30 prosent, Over 3 000 000 liter, men maksimalt 5 500 000 liter: reduksjon på 20 prosent, Over 5 500 000 liter, men maksimalt 10 000 000 liter: reduksjon på 10 prosent Et vilkår for redusert alkoholavgift er at bryggeriene skal være juridisk og økonomisk uavhengig av andre bryggerier. For å oppnå avgiftsreduksjon må den skattepliktige kunne dokumentere slik uavhengighet. Bryggeriene har likevel en viss anledning til å samarbeide om ølproduksjon eller annen relatert virksomhet. Dette gjelder for eksempel oppkjøp av råvarer og rekvisita for produksjon av øl, samt emballasje, markedsføring og distribusjon. For små ølbryggerier som samarbeider gjelder vilkåret om maksimal ølproduksjon (15 000 000 liter årlig) bryggerienes samlete produksjon. Når det gjelder øl importert fra utlandet, fra et annet EU-land eller fra et tredjeland, har importøren også rett på redusert alkoholavgift. For å oppnå avgiftsreduksjon må importøren kunne påvise at produktet har blitt produsert i et bryggeri som ifølge finsk regelverk har rett til avgiftsreduksjon. 4. Skattedirektoratets vurderinger Vurderingene i det følgende gjelder forslag om redusert alkoholavgift på øl med alkoholstyrke over 3,7 til og med 4,7 volumprosent produsert av småskalabryggerier, slik det er fremsatt av BROD. Forslaget krever endringer i Stortingets vedtak om avgift på alkohol 1. Vi viser til forslag til vedtak romertall I og II, se punkt 7 under. I det følgende redegjør vi for hvilke vurderinger som ligger til grunn for forslagene til endringer i særavgiftsforskriften. Vi foreslår for det første at "øl" gis en egen definisjon i saf. 3-2-1, nytt tredje ledd, tilsvarende definisjonen av "brennevinsbasert drikk" i dagens annet ledd. Vi viser til at begrepet "øl" foreslås brukt i den forutsatte presiseringen i Stortingets avgiftsvedtak. Vi foreslår at definisjonen knyttes til tolltariffen (posisjon 22.03 for øl), slik definisjonen av "brennevinsbasert drikk" er. Videre foreslår vi en egen bestemmelse i forskriftens kapittel 3-2, der vilkårene for redusert sats fremgår, herunder en definisjon av "småskalabryggeri". I tråd med BRODs forslag, 3
foreslår vi at "småskalabryggeri" defineres som virksomheter som årlig produserer mindre enn 500 000 liter øl. Med "øl" menes her alt øl, ikke begrenset til øl med alkoholstyrke over 3,7 til og med 4,7 volumprosent. På denne måten sikres det at avgiftsreduksjonen reelt kun vil gjelde mindre bryggerier, og ikke også omfatte store bryggerier med liten produksjon av øl med alkoholstyrke i det aktuelle intervallet. For å fastslå om en virksomhet omfattes av vilkårene for "småskalabryggeri", må den selv, i forkant av hvert kalenderår, anslå forventet årlig produsert mengde øl. Anses virksomheten som "småskalabryggeri", skal den løpende betale den satsen som følger av Stortingets vedtak, for den korresponderende mengden øl produsert i det aktuelle intervallet (over 3,7 til og med 4,7 volumprosent). Dersom det viser seg at totalt årlig produsert mengde øl overstiger den øvre grensen på 500 000 liter, må imidlertid ordinær sats betales for hele årets produksjon av øl i intervallet 3,7 til og med 4,7 volumprosent, ettersom grunnvilkåret for redusert sats da ikke lenger er oppfylt. Dette gjelder selv om anslaget over forventet årlig produksjon ble gjort etter virksomhetens beste evne. I så tilfelle må virksomheten korrigere sin avgiftsfastsetting i ettertid. Det samme gjelder i motsatt tilfelle, dersom virksomheten anslår at årlig produsert mengde vil overstige 500 000 liter, men hvor det underveis i året viser seg at mengden blir lavere, slik at vilkåret for redusert sats likevel oppfylles. I sistnevnte tilfelle vil virksomheten ha rett til tilbakebetaling av avgift. I beregningen av forventet årlig produksjon, skal også eventuelle forventede eller faktiske returvarer telle med. Det samme gjelder varer produsert av vedkommende virksomhet på vegne av andre, enten ferdig emballert eller i bulk, ferdigvarer som konsumeres eller destrueres på virksomhetens godkjente lokale, og varer ment for testing o.l., uavhengig av om de etter testing anses tjenlig for konsum. Anslag over årlig forventet produksjon av øl skal dokumenteres, jf. saf. 2-8, og fremgå av virksomhetenes avgiftsregnskap, jf. saf. 5-8. Vi foreslår at de reduserte satsene gjennomføres direkte, det vil si at registrerte virksomheter som omfattes av definisjonen av "småskalabryggeri" fastsetter avgiften med redusert sats direkte i sin skattemelding. Et alternativ til direkte redusert sats, er en ordning med refusjon, der alle virksomheter fastsetter avgiften med full sats, og selv retter (egenretter) tidligere fastsatt avgift etter årets slutt, i samsvar med faktisk produsert mengde øl i det aktuelle året. Et valg mellom direkte fritak og refusjon vurderes som hovedregel etter en avveining av flere hensyn, der særlig hensynene til administrative konsekvenser og kontroll står sentralt. Et argument som taler for refusjon er hensynet til avgiftsmyndighetens kontroll med innførsel av øl fra småskalabryggerier i utlandet, se nærmere omtale av dette i punkt 5 under. En annen fordel med refusjon er at virksomheter med rett til redusert sats vil kunne vite eksakt hvor mye øl som faktisk ble produsert et gitt år. Dette bidrar til å sikre korrekt avgiftsfastsettelse. Det som taler mot en ordning med refusjon, er at den vil påføre både avgiftsmyndighetene og de avgiftspliktige økte administrative kostnader. Det vil bli større behov for senere retting av skattemeldingen, enn ved direkte redusert sats. Slike rettinger vil komme i tillegg til de ordinære fastsettingene i skattemeldingen gjennom året. Ved direkte redusert sats derimot, vil korrekt avgift i større grad bli fastsatt fortløpende, det vil ikke være behov for retting i etterkant, og de administrative kostnadene knyttet til fastsetting vil bli spart, både for Skatteetaten og for den enkelte virksomhet. 4
Etter en foreløpig avveining av de nevnte hensynene, foreslår Skattedirektoratet gjennomføring i form av direkte fritak. 5. Økonomiske, administrative og kontrollmessige konsekvenser Basert på innspill fra BROD, kan det årlige provenytapet ved gjennomføring av en avgiftsdifferensiering som foreslått, anslås til rundt 15 millioner kroner. Forslaget vil medføre økte administrative ressurser, både for Skatteetaten og for virksomheter med rett til avgiftsreduksjon. For virksomhetene, og da spesielt nettopp for mindre produsenter, vil det kunne være vanskelig å anslå forventet årlig produksjon av øl. Et slikt anslag vil involvere flere usikkerhetsfaktorer, og avhenge av forhold som på tidspunktet for når anslag må gjøres ikke nødvendigvis er helt avklart. Å foreta et slikt anslag er derfor isolert sett en administrativ byrde virksomhetene blir pålagt som de ellers ikke ville hatt, selv om vi antar at de vil anse dette for å være i egen interesse. Selve avgiftsfastsettelsen vil også kunne bli noe mer ressurskrevende enn den er i dag. Virksomheter omfattet av definisjonen av "småskalabryggeri" vil måtte forholde seg til fire ulike satser, og dermed fire avgiftstyper og grupper på skattemeldingen, for øl med samme alkoholinnhold, mot én avgiftstype og gruppe i dag. Forslaget innebærer økt behov for kontroll fra Skatteetatens side for å påse at egenfastsettingen er korrekt. De største kontrollmessige utfordringene som følge av forslaget antas å knytte seg til øl innført til Norge fra utenlandske småskalabryggerier, som også omfattes av forslaget. Skatteetaten har begrenset mulighet og rettslig grunnlag for å kontrollere utenlandske produsenter. Kontroll av om vilkårene for redusert sats er oppfylt for importert småskalabrygget øl, vil derfor i all hovedsak måtte knytte seg til dokumentasjon fra og kontroll av importørene. Importørene vil plikte å dokumentere at vilkårene for avgiftsreduksjon er oppfylt og fastsette riktig sats etter avgiftsintervallene. Gjennomføring vil forutsette at importørene har opplysninger om produksjonen i utlandet, og at importert mengde stammer fra «riktig» intervall i produksjonen. Importøren må ha oversikt over mengde importert øl fra hver enkelt produsent, også for øl importert av andre importører. Dersom vilkårene ved en senere kontroll viser seg ikke å være oppfylt, vil importøren bli etterberegnet for avgiften. Gjennomføring antas derfor å være utfordrende for importørene, og det er spesielt ønskelig med høringsinstansenes innspill til dette. Forslaget innebærer at likeartede alkoholholdige drikkevarer behandles avgiftsmessig ulikt, dels basert på virksomhetens produksjonsvolum, og dels på om produktet omfattes av avgiftslettelsen eller ikke. Forslaget gir dessuten incentiver til lav produksjon for å beholde redusert avgift. Dette bidrar isolert sett til at produksjonen ikke foregår på mest mulig effektiv måte. 6. Forholdet til EØS-avtalen Forslaget antas å innebære offentlig støtte. Et viktig formål med alkoholavgiften er å begrense de sosiale og helsemessige problemene forårsaket av alkoholforbruk, og avgiftssatsene er direkte knyttet til drikkevarens alkoholinnhold (alkoholnivå). En reduksjon av avgiftssatsen for øl produsert av småskalabryggerier, vil innebære en skattemessig forskjellsbehandling mellom produsenter av samme type drikkevare, basert på produsentens produksjonsvolum. Avgiftsreduksjonen bryter dermed med logikken for fastsettelsen av alkoholavgiftssatsen ellers. 5
For øvrig er EUs Rådsdirektiv 92/83/EF som åpner for avgiftsreduksjoner til små ølbryggerier i EU, ikke en del av EØS-avtalen, og er heller ikke avgjørende for den EØS-rettslige vurderingen av tiltaket. Støtten vil derfor ikke kunne iverksettes før det er avklart med ESA om tiltaket er forenlig med EØS-avtalen. Vi viser til utkast til avgiftsvedtak romertall II. 7. Forslag til regelverksendringer 7.1 Stortingets vedtak om avgift på alkohol Stortingets vedtak om avgift på alkohol 1 til 4 settes under nytt romertall I. Nytt romertall II skal lyde: 1 første ledd skal lyde: 1. Fra den tid departementet bestemmer skal det i henhold til lov 19. mai 1933 nr. 11 om særavgifter betales avgift til statskassen ved innførsel og innenlandsk produksjon av følgende varer med følgende beløp: 6
Alkoholholdig drikk Volumprosent alkohol Kr t.o.m. 0,7 avgiftslegges etter reglene for alkoholfrie drikkevarer Brennevinsbasert over 0,7 X,XX per volumprosent og liter Annen over 0,7 t.o.m. 2,7 X,XX per liter Øl mindre produsenter med volum under 500 000 liter årlig over 2,7 t.o.m. 3,7 over 3,7 t.o.m. 4,7 over 4,7 t.o.m. 22 over 3,7 t.o.m 4,7 XX,XX per liter XX,XX per liter X,XX per volumprosent og liter XX,XX per liter for volum t.o.m. 50 000 liter årlig XX,XX per liter for volum over 50 000 liter og t.o.m. 100 000 liter årlig XX,XX per liter for volum over 100 000 liter t.o.m. 150 000 liter årlig XX,XX per liter for volum over 150 000 t.o.m. 200 000 liter Etanol til teknisk bruk over 0,7 sats som for alkoholholdig drikk 7.2 Forskrift om særavgifter I forskrift 11. desember 2001 nr. 1451 om særavgifter gjøres følgende endringer: 3-2-1 nytt tredje ledd skal lyde: (3) Med øl menes drikk som hører under posisjon 22.03 i tolltariffen. Nåværende tredje og fjerde ledd blir fjerde og nytt femte ledd. Ny 3-2-3 skal lyde: 3-2-3. Reduserte satser for øl produsert av småskalabryggerier (1) Registrerte virksomheter kan betale redusert sats i henhold til Stortingets vedtak 1 på øl produsert av småskalabryggerier. (2) Med "småskalabryggeri" menes virksomhet som årlig produserer mindre enn 500 000 liter øl. 7
Nåværende 3-2-3 og 3-2-4 blir 3-2-4 og ny 3-2-5. Endringene trer i kraft fra [dato]. 8