Hålogaland Revisjon AS Saksb.: Tor Sande e-post: fmnotos@fylkesmannen.no Tlf: 75 53 16 20 Vår ref: 2016/7277 Deres ref: Vår dato: 08.03.2017 Deres dato: 12.10.2016 Arkivkode: 320 Vedrørende kontrollutvalgets vilkår for tilsynsarbeid - Tysfjord kommune Det vises til kontrollutvalgets oversendelse av 12.10.16. Det er opplyst at kontrollutvalget opplever restriksjoner i utøvelsen av sin tilsynsoppgave, og derfor ønsker Fylkesmannens klargjøring av praksis og regelverk for enkelte spesifikke forhold som er nærmere beskrevet i denne henvendelsen. Litt om kontrollutvalget og dets funksjon Kontrollutvalget er valgt av kommunestyret og har i oppgave å forestå det løpende tilsyn med den kommunale (og fylkeskommunale) forvaltning. Denne oppgaven gjøres på vegne av kommunestyret som etter kommuneloven har det øverste tilsyn med den kommunale (og fylkeskommunale) forvaltning. Kontrollutvalget er avgjørende for å oppnå en velfungerende egenkontroll i den enkelte kommune eller fylkeskommune. En velfungerende egenkontroll styrker innbyggernes tillit til kommunen og er viktig for å sikre effektiv og rett bruk av ressursene. Aktørene er kommunestyret, kontrollutvalget sammen med sekretariatet, administrasjonssjef og revisor. Kontrollutvalget er kommunestyrets redskap og kommunestyret spiller en avgjørende rolle for hvilken oppmerksomhet kontroll- og tilsynsarbeidet har i kommunen. Kommunestyret har ansvar for å legge til rette for et handlekraftig kontrollutvalg som kan bidra til demokratisk innsyn og kontroll. Kontrollutvalget kan i stor grad selv bestemme rammene for sitt arbeid. Etter kommuneloven skal kontrollutvalget påse at kommunens regnskaper blir revidert på en betryggende måte. Utvalget skal også påse at det føres kontroll med at den økonomiske forvaltningen foregår i samsvar med gjeldende bestemmelser og vedtak, og at det blir gjennomført systematiske vurderinger av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra kommunestyrets vedtak og forutsetninger. Kontrollutvalget skal videre påse at det føres kontroll med forvaltningen av kommunens interesser i selskaper mm, jf. kom 77 nr. 5. STATENS HUS Kommunal- og beredskapsavdelinga fmnopost@fylkesmannen.no Moloveien 10, 8002 Bodø Telefon: 75 53 15 00 www.fylkesmannen.no/nordland Telefon: 75 53 15 00 Telefaks: 75 52 09 77 Telefaks: 75 52 09 77
Foruten forvaltningsrevisjoner og selskapskontroller kan utvalget innkalle administrasjonen til å orientere, besøke kommunale virksomheter og få gjennomført granskninger dersom dette er nødvendig. Utvalget skal ikke være en arena for partipolitikk eller overprøving av politiske beslutninger. Kontrollutvalget har utstrakt innsynsrett i den kommunale forvaltningen Problemstillinger Etter det som er opplyst og som Fylkesmannen er gjort kjent med tidligere, har kontrollutvalget over tid opplevd problemer med å få tilgang på den informasjon som utvalget mener å ha behov for til å kunne utføre sine tilsynsoppgaver. Utvalget ønsker som nevnt Fylkesmannens vurdering av noen spesifikke forhold som beskrives nærmere i henvendelsen. Det må innledningsvis presiseres at Fylkesmannen ikke har myndighet til å gripe inn overfor kommunen i et tilfelle som dette. Vår gjennomgang vil derfor være begrenset til generelle kommentarer knyttet til noen av de forhold/saker som trekkes frem. Rådmannen i Tysfjord er blitt gjort kjent med innholdet i henvendelsen hit og har kommentert dette slik: «Det vises til brev adressert fra Hålogaland revisjon AS (heretter HR) datert 12.oktober 2016, signert av både leder av HR og leder av kontrollutvalget (heretter KU) i Tysfjord. Dette tilsvar inngis av hovedsakelig to grunner: 1. Flere påstander om administrasjonen og rådmannen som funksjon er her nevnt. I den sammenheng foreligger det krav til kontradiksjon. 2. Der dette er relevant fra administrasjonen og rådmannen har tilsvaret som formål å balansere brevet fra HR. Det gjøres oppmerksom på at brevet ikke på noe tidspunkt er forelagt kommunestyret. Det er ved en tilfeldighet avdekket at det er sendt til Fylkesmannen og KMD fra adressat HR. KOMMENTARER: Rådmannen tar selvsagt ikke stilling til lovligheten av vedtak etc. Det presiseres likevel at de vedtak det refereres til er vedtatt i lovlig satt kommunestyre. På bakgrunn av KUs protokoll fra møtet den 22.februar 2016 så rådmannen seg nødt til å informere kommunestyret om uholdbare tilstander i saksbehandlingen fra KU/sekretariatet gjennom et Notat til kommunestyret. I tillegg har rådmannen hatt en diskusjon med KU/sekretariatet hva som er gjeldende honorering av sekretariats tjenester og forsvarlig saksbehandling av saker som skal forestås av kontrollutvalgssekretariatet. Disse forhold er også drøftet av et samlet Ofoten rådmannsutvalg, siden ansvaret for anbudet ligger i rådmannsutvalget og utlysningen i Narvik kommune. Rådmannsutvalget har bedt kommuneadvokaten i Narvik kommune avklare forhold som gjelder krav i hht kontrollutvalgsforskriften mm. Notatet fra kommuneadvokaten tar kun stilling til prinsipielle spørsmål vedr krav i hht nevnte forskrift. Det fremkommer i Notatet klart at kontrollutvalgssekretariatet skal holde seg innenfor gjeldende anbudsrammer for honorering og krav nedfelt i kontrollutvalgsforskriften. Rådmannen har de facto avklart at det har skjedd en overfakturering uten grunnlag. Sekretariatet har heller ikke overholdt krav til forsvarlig saksbehandling, da sakene som regel Side 2 av 6
behandles i KU møte uten forutgående saksbehandling. En slik fremgangsmåte utgjør en betydelig anslag mot rettsikkerheten. Det er heller ikke levert rapportering til kommunestyret i form av årsmeldinger, til tross at dette også er et krav i konkurransegrunnlaget. Dette er også noe som i varierende grad gjelder for kommunene som rådmannsutvalget representerer. Notatene vedlegges her og er selvforklarende. I brevet framkommer det at administrasjonen ikke har villet gi nødvendig informasjon til KU eller har nektet å gi informasjon etc. Dette er direkte feil. Det er utvilsomt at administrasjonen har en plikt å gi informasjon/dokumentasjon til KU. Problemstillingen er at KU/sekretariatet ikke evner å spesifisere hva som skal leveres, man ber derimot om «all informasjon». Dette gjelder spesielt sak KU sak 6/16: Saken er oversendt uavkortet til administrasjonen fra KU, dvs uten forutgående saksbehandling og der administrasjonen blir bedt om å svare på spørsmålsformulerende påstander uten et klart mandat, formål og klare problemstillinger. Og videre, der det er levert informasjon/dokumentasjon kommer det nye uspesifiserte krav som er vanskelig å forholde seg til. Administrasjonen/rådmannen har også vært i KU og muntlig informert om gjeldende saker. Muntlig informasjon blir tillagt varierende behandling uten forutgående formål / problemstillinger. Implikasjonen er at protokollene fra KU bærer preg av rene referater, mer enn vedtaksprotokoller som er det ordinære. En slik behandling er nettopp et resultat av manglende forsvarlig saksbehandling». Kommentarene fra rådmannen bekrefter at det er uenighet mellom utvalget og administrasjonen i kommunen om flere av de faktiske forhold. Innsynsrett Utvalget hevder at en ikke har kunnet avslutte saker fordi administrasjonen ikke har ønsket å gi den ønskede informasjon. Denne fremstillingen er som nevnt rådmannen uenig i. Fylkesmannen nøyer seg her med å konstatere at det her er uenighet. Kommunelovens bestemmelse om innsynsrett Når det gjelder kontrollutvalgets innsynsrett, så sier kommuneloven 77 nr. 7 at utvalget «..uten hinder av taushetsplikt, kan kreve enhver opplysning, redegjørelse eller ethvert dokument og foreta de undersøkelser som det finner nødvendig for å gjennomføre oppgavene». En lignende bestemmelse finner vi i kommuneloven 78 nr. 6 om revisors innsynsrett. Kontrollutvalgets innsynsrett er med andre ord absolutt. Når kontrollutvalget ber om innsyn/opplysninger, forutsettes det imidlertid at «bestillingen» er tilstrekkelig presis slik at administrasjonen kan etterkomme denne, jf. rådmannens merknader ovenfor. Når et innsynskrav gjelder en konkret sak, er det naturlig å oppfatte det slik at utvalget ønsker all informasjon i saken. Spørsmål som stilles må være så presise at administrasjonen kan besvare disse og at utvalget/revisor dermed får de svar en er ute etter. Ved uklarhet må både administrasjonen og utvalget medvirke til en løsning. Kontrollutvalgets rapportering til kommunestyret Om dette sier utvalget følgende: «Kontrollutvalget rapporterer resultatet av sitt arbeid til kommunestyret som er utvalgets oppdragsgiver. Kontrollutvalget i Tysfjord er av den oppfatning at i de saker der utvalget har innstillingsrett, skal sak fremmes for kommunestyret uten noen form for tilføyelser eller endringer fra administrasjonssjef eller andre folkevalgte organer i saksfremlegget. Dette vil eksempelvis være i saker som gjelder manglende oppfølgning fra administrasjonen, Side 3 av 6
årsregnskap, budsjett og rapporter for forvaltningsrevisjon etc. Kontrollutvalget sak 13/16 er en slik sak. Følgelig finner kontrollutvalget at det ikke er samsvar mellom kommunestyrets vedtak i pkt. 1 i sak 43/16 og gjeldende praksis for kontrollutvalgets rapportering. Kontrollutvalget finner det derfor urimelig at det i en sak som omhandler administrasjonens manglende tilbakemeldinger, først skal oversendes til administrasjonen for å få rådmannens kommentarer til saken inn i saksfremlegget. Kontrollutvalget mener følgelig at kommunestyrets pkt 1 i vedtaket strider mot gjeldende praksis. Kontrollutvalget i Tysfjord har ved noen anledninger opplevd at utvalgets saksfremlegg blir lagt frem til kommunestyret med administrasjonssjefens kommentarer tatt inn i saksfremlegget, og der rådmannen også står som saksbehandler på saken. Vi viser eksempelvis til saksfremlegg til kommunestyrets sak 18/16 (vedlegg 4). Kontrollutvalget er uenig i at saker der utvalget har innstillingsrett fremmes på en slik måte, og mener at slike saker fra kontrollutvalget skal gå uavkortet til kommunestyret uten endringer. Rådmannen skal riktignok ha anledning til å uttale seg om saken, men da mener kontrollutvalget at dette skal komme i en egen uttalelse som et vedlegg til saken. Rådmannen skal etter vårt skjønn ikke fremstå som saksbehandler der han kan inkludere egne synspunkter i kontrollutvalgets saksfremlegg til kommunestyret». Kommunelovens bestemmelse om kontrollutvalgets rapportering Kommuneloven 77 nr. 6 sier følgende: «Kontrollutvalget skal rapportere resultatene av sitt arbeid til kommunestyret eller fylkestinget. Før en sak rapporteres til kommunestyret eller fylkestinget skal den ha vært forelagt administrasjonssjefen til uttalelse». I merknadene til bestemmelsen heter det at plikten til å forelegge slike saker for administrasjonssjefen som et ledd i saksbehandlingen følger av det alminnelige forvaltningsrettslige prinsipp om at en sak skal være så opplyst som mulig før vedtak treffes, jf. fvl. 17. Prinsippet gjelder også saker som ikke angår enkeltvedtak. Bestemmelsen sier ikke noe om kommunikasjonen med kommunens administrasjon på et tidligere trinn i saksbehandlingen. Det gis likevel uttrykk for at kontrollutvalget ut fra kravet til forsvarlig saksbehandling, bør innhente uttalelser fra administrasjonen eller den/de avdelinger som har ansvaret for saksbehandlingen før det gås videre med saken. Av det som er sagt foran skal en sak fra kontrollutvalget før den rapporteres til kommunestyret ha vært forelagt rådmannen til uttalelse. I dette ligger det neppe at rådmannen har en selvstendig rett til å gripe inn og endre/skrive om kontrollutvalgets rapport/rapportering til kommunestyret. Endringer/tilføyelser forutsettes gjort av kontrollutvalget selv dersom rådmannen/administrasjonen for eksempel har påpekt faktafeil i rapporten. Rådmannens uttalelse bør uansett vedlegges rapporten til kommunestyret slik at eventuelle innvendinger fra administrasjonen er kjent ved kommunestyrets behandling. Denne forståelsen av kommuneloven 77 nr. 6 støttes av departementet i en uttalelse fra 2010. Her sies det blant annet følgende: «Departementet antar at bestemmelsen ikke kan forstås slik at den avskjærer en eventuell adgang for administrasjonssjefen til å uttale seg om saken verken skriftlig eller muntlig også etter at kontrollutvalget har behandlet saken og oversendt den til videre Side 4 av 6
behandling i kommunestyret. Departementet antar at heller ikke andre bestemmelser i lov og forskrift eller alminnelig forvaltningsrettslige prinsipper vil være til hinder for at administrasjonssjefen føyer til egne uttalelser. Departementet forutsetter at det i saksdokumentene tydelig fremgår hvilke opplysninger som er inntatt av administrasjonssjefen og hvilke opplysninger som kommer fra kontrollutvalget. Det er imidlertid begrensninger på administrasjonssjefens adgang til selv å formulere innstilling i saker som rapporteres fra kontrollutvalget. Etter departementets oppfatning hjemler kommuneloven 77 nr. 6 innstillingsrett for kontrollutvalget i saker hvor det rapporterer resultatene av sitt arbeid, jf. departementets uttalelse i brev av 7. oktober 2010, sak 10/1056. I saker hvor kontrollutvalget er gitt innstillingsrett, vil det ikke være anledning for andre hverken administrasjonssjefen eller folkevalgte organer til å avgi innstilling». En skal merke seg at departementet her uttaler at det ikke vil være noe i veien for at administrasjonssjefen føyer til egne uttalelser, men at det ikke vil være anledning til å avgi innstilling i de tilfeller der kontrollutvalget er gitt innstillingsrett. Spørsmål om kommunestyret kan begrense kontrollutvalgets innsyns- og undersøkelsesrett Kontrollutvalgets innsynsrett følger direkte av kommuneloven 77 nr. 7 og kan således ikke begrenses av kommunestyret, jf. det som er sagt foran. Som nevnt innledningsvis, så fører kontrollutvalget tilsyn og kontroll på vegne av kommunestyret. I merknadene til kommuneloven 77 nr. 1 er det presisert at kontrollutvalget er underlagt kommunestyrets økonomiske og administrative styrings- og instruksjonsmyndighet. Dette innebærer at kommunestyret kan vedta generelle eller spesielle instrukser for kontrollutvalgets virksomhet. Kontrollutvalget har som nevnt anledning til å føre kontroll og tilsyn med alle sider av den kommunale virksomheten herunder kommunale foretak. I kommentarene til kommuneloven 77 nr. 1 er det bemerket at kontrollutvalget ikke skal overprøve politiske prioriteringer gjort av kommunen, men kan kontrollere de vedtak som er fattet og om virksomheten ellers er i tråd med de rettslige krav som stilles til kommunen, herunder om vedtak er truffet av kompetent organ og etter korrekt saksbehandling, og at vedtak som er truffet blir gjennomført som bestemt. Ut fra det det som er gjengitt ovenfor om kontrollutvalgets rolle, må en kunne si at det ikke er meningen at kommunestyret skal begrense kontrollutvalgets undersøkelser så lenge det er snakk om tilsyn og kontroll. Administrasjonen plikter derfor å medvirke til at kontrollutvalget får den nødvendige informasjon for å kunne ivareta sine lovpålagte oppgaver. Når dette er sagt, så er det kontrollutvalget selv som avgjør hvilken informasjon de har behov for. Side 5 av 6
Avslutning Det spørres om det foreligger «ankerett» på kommunestyrets vedtak i sak 43/16. Når det gjelder spørsmålet knyttet til pkt. 1 i vedtaket, vises det til gjennomgangen foran. Kommunestyrets vedtak i sak 43/16 er ikke gjenstand for klage. Lovlighetskontroll etter krav, jf. kommuneloven 59, er heller ikke aktuelt da fristen for å kreve lovlighetskontroll for lengst er gått ut. Fylkesmannen har ikke ytterligere kommentarer til kontrollutvalgets henvendelse. Med hilsen Tor Sande (e.f.) underdirektør Dette brevet er godkjent elektronisk og har derfor ikke underskrift. Kopi til: Tysfjord kommune Postboks 104 8591 Kjøpsvik Side 6 av 6