ØKONOMISKE OG ADMINISTRATIVE KONSEKVENSER AV FORSLAG TIL TILPASNING AV FLYTTEFORSKRIFTEN 1. BAKGRUNN OG BEHOV FOR ENDRING AV FORSKRIFT Dagens flytteforskrift er fra 1985 og foruten små endringer er prinsippene i forskriften uendret. Forskriften ble til i en tid da hver konsesjon stort sett var tilknyttet kun én lokalitet, og ikke flere lokaliteter som er vanlig for matfiskkonsesjoner for laks og ørret i dag. Tildelingen av konsesjoner var basert på behovet for næringsvirksomhet i den enkelte kommune. For å sikre at virksomheten ble beholdt der den var tildelt, ble det etablert en sterk kommunetilknytning som nevnte forskrift gjenspeiler. Dette følger av hovedregelen i flytteforskriften 5 nr. 2 ved at Flytting av hele eller deler av et anlegg over kommune- eller fylkesgrense tillates ikke. Distriktshensynet har således vært sentralt i flytteforskriften. 1.1 Strukturendring i næringen. I årene etter at flytteforskriften ble vedtatt har strukturen i næringen endret seg ved at flere oppdrettsselskap i dag eier flere konsesjoner som igjen kan være fordelt over flere kommuner og fylker. Stadig økende konkurranse fra utenlandsk oppdrettsvirksomhet medfører dessuten et økt behov for fleksibilitet for næringen, slik at det sikres at norsk oppdrettsnæring fortsetter å være konkurransedyktig på det internasjonale markedet. Dette innebærer blant annet at næringen har hatt et økende behov for å skaffe til veie best mulige lokaliteter, samt å kunne konsentrere driften av konsesjonene på få lokaliteter. Egnede lokaliteter er sjeldne i enkelte områder. I tillegg kan nevnes at kommunegrenser i sjø også kan medføre uhensiktsmessige utnyttelse av fjordene. Løsningen på konsesjonsinnehavers problem kan være å søke om nye lokaliteter eller samlokalisering på eksisterende lokaliteter utenfor grensene for den kommunen hvor konsesjonen er hjemmehørende. I tillegg vil samlokaliseringer gi muligheter for å frigjøre betydelige arealer, som i neste omgang kan gi rom for annen etablering av oppdrettsvirksomhet, så vel som annen næringsaktivitet eller annen utnytting av området. Flytteforskriftens restriksjoner mot flytting av konsesjon over kommunegrenser, har i denne sammenheng ofte representert en uhensiktsmessig begrensning.
1.2 Grunnlag for fordeling av konsesjoner på kommunenivå. Når en i tildelingsrundene har valgt ut kommuner, har det ofte vært kommunens næringssvakhet som har vært grunnlag for en slik prioritering. Vurderingen av lokalitetenes egnethet har kommet i neste omgang når lokaliteter skulle godkjennes. I tillegg har kravet til lokaliteter endret seg i takt med erfaring og ny kunnskap. Som nevnt over har også ønsket om de beste lokalitetene vært et grunnlag for å ønske å flytte ut av en kommune. 2. UTREDNING AV KONSEKVENSER I henhold til Utredningsinstruksen fastsatt ved kongelig resolusjon 18. februar 2000, vil det i det følgende bli gjort rede for økonomiske og administrative konsekvenser av forslag til forskriftsendring, samt andre vesentlige konsekvenser der en spesielt har valgt å ta inn distriktsmessige konsekvenser. Det vil tas utgangspunkt i både eksisterende Forskrift om flytting og utvidelse av anlegg for oppdrett av matfisk og stamfisk av laks og ørret i sjøvann (heretter: flytteforskriften) og konsekvenser av forslaget til ny forskrift. Dette sees som hensiktsmessig med tanke på at det allerede eksisterer en forskrift som har lagt restriksjoner på næringen, og for å gi et realistisk bilde av hva slags potensielle endringer en står ovenfor ved å endre forskriften. Gjennomgangen av konsekvensene vil følge oppbygningen av forslaget til den nye forskriften, med unntak av konsekvenser i forhold til bortfall av bestemmelser. Disse er tatt med der dette anses som mest hensiktsmessig for å få en helhetlig fremstilling av konsekvensene. 2.1 Endring av overskriften Dette vil kunne medføre positive effekter, da forskriften tydeligere vil vise hva den regulerer. For forvaltningen vil dette innebære en forenkling ved lokalitetsklarering. 2.2 Ny regel om lokalitetsklarering ( 2) Da denne regelen kun er en presisering av hvordan flytteforskriften har vært praktisert, vil ikke regelen innebære vesentlige økonomiske eller administrative konsekvenser for næringen eller forvaltningen. Presiseringer kan imidlertid være med på å hindre tolkningstvil og tvister om hvordan bestemmelsen er å forstå. 2.3 Endring av saksbehandlingsreglene ( 3) Forslag til endring av saksbehandlingsreglene vil medføre forenkling både for konsesjonsinnehaver og forvaltningen. Ved at søknad sendes til regionkontoret først, vil saksbehandlingen kunne bli mer samordnet og effektiv. Dette følger av at
regionkontoret får mulighet for å sikre at kommunens behandling skjer ut fra korrekte forutsetninger. Dessuten er det en forenkling for søker at søknaden bare sendes i ett eksemplar. Videre medfører den foreslåtte meldingsordningen effektivisering samt ytterligere forenkling både for konsesjonsinnehaver og for forvaltningen. Av spesifikke næringsøkonomiske konsekvenser vil meldingsordningen medføre en besparelse for næringsaktørene både i tid og penger. I og med at det er lagt opp til melding og ikke søknad i de gitte tilfellene, skal det heller ikke betales gebyr. Dette gebyret er i dag på 12.000 kr per konsesjon per søker for hver lokalitet det søkes om. 2.4 Ufravikelige vilkår ( 4) Forslaget innebærer ingen realitetsendring i forhold til flytteforskriften 4 slik som den lyder etter 01.01.04. Forslagets 4 antas således ikke å medføre noen negative konsekvenser for næringen eller forvaltningen. 2.5 Fjerning av kommunebindingen/beskyttelsen Fjerning av kommunebindingen er den endringen i forskriften som potensielt vil kunne medføre de største konsekvensene både for næringsaktørene, og andre berørte parter. 2.5.1 Næringsøkonomiske konsekvenser Slik forskriften er utformet i dag er det på grunn av konsesjonens sterke kommunetilknytning lagt begrensninger på det mulighetsrommet som det totale antall lokaliteter ville gitt oppdrettsaktørene, gitt at de skal maksimere produksjonen. Det er store forskjeller i lokaliteters egnethet for produksjon av laks og ørret. En lokalitets egnethet gir seg utslag i både vekst, dødelighet, sykdomshyppighet etc, som hver for seg og totalt sett påvirker produksjonsevnen og derigjennom avkastningen til selskapet. Hvor mye et selskap potensielt taper ved å være begrenset til et gitt antall lokaliteter vil avhenge av den/de lokaliteten(e) som aktøren besitter i dag, og den/de lokaliteten(e) som aktøren ville hatt tilgjengelig hvis flytting av anlegg var mulig. Nedenforstående tabell tar utgangspunkt i ulike lønnsomhetsmål for oppdrettsselskaper og viser variasjonen i lønnsomhet mellom de ulike regionene i landet. Tallene er gjennomsnittstall for alle lakse- og ørretkonsesjoner. I denne sammenheng er det viktig å påpeke at forslaget til endret forskrift ikke åpner opp for flytting over regiongrenser bortsett fra i tilfeller hvor et slikt forbud vil slå særlig negativt ut. Likevel bygger tallene til en viss grad oppunder påstanden om at plassering av lokalitet vil ha effekt på inntjening for oppdrettsaktøren. Selv om det selvfølgelig er flere faktorer enn hvilke lokaliteter hvert enkelt selskap har, som påvirker lønnsomheten i det enkelte selskap.
Om en konkret flytting av et anlegg for et selskap vil gi gevinst for den enkelte aktør, er derimot opp til hvert enkelt selskap å foreta en bedriftsøkonomisk vurdering av i forhold til sin egen situasjon. Lønnsomhetsmål, 2002 Finnmark og Troms Nordland Trøndelag Møre og Romsdal Sogn og Fjordane Hordaland Rogaland og Skagerakkysten Produksjon per m3 (kg) Produksjon per årsverk (kg) Antall årsverk per selskap 23,1 25,3 28,4 36,5 24,4 23,6 15,5 266.766 306.453 310.217 446.738 396.771 368.648 309.747 6,2 7,6 7,9 6,2 7,7 5,6 5,9 Fôrfaktor 1,23 1,15 1,13 1,22 1,27 1,25 1,24 Produksjonsverdi per årsverk (kr) 4.420.848 5.446.942 4.967.619 7.419.937 6.339.712 6.537.682 5.251.857 Tabell 1. Tall hentet fra Fiskerdirektoratets lønnsomhetsundersøkelse, 2002. Som det også tidligere er påpekt kan det nevnes at bakgrunnen for mange av flyttesøknadene har sitt utspring i at selskaper har kjøpt opp virksomhet med tilhørende lokaliteter plassert i andre distrikter enn der de har hovedvekten av sin aktivitet. Som en konsekvens av dette vil det være lønnsomt med tanke på bedre utnyttelse av infrastruktur, minimalisering av fraktkostnader etc å flytte anlegg fra lokalitetene til de områdene der de allerede er etablert. Det totale bildet viser derfor at mulighetsrommet for en optimal tilpasning av oppdrettsvirksomheten for den enkelte aktør potensielt vil kunne øke om det enkelte selskap kunne tilpasset seg uavhengig av kommunegrenser. 2.5.2 Distriktsmessige konsekvenser Som tabell 1 viser, er det også variasjoner mellom hver region med hensyn til hvor mange arbeidsplasser oppdrettsaktivitet fører med seg, dvs en variasjon mellom 5,6 og 7,9 årsverk per oppdrettsselskap. Flytting av anlegg ut av kommuner og/eller distrikter vil nødvendigvis også kunne medføre at arbeidsplasser flyttes. For enkeltkommuner vil dette kunne slå negativt ut med tap av blant annet skatteinntekter. Ofte har også kommuner lagt til rette for at en oppdrettsaktør skal få
etablere seg i kommunen, gjennom å tilrettelegge gjennom sin planvirksomhet og for eksempel gjennom å utbedre infrastrukturen til beste for oppdrettsaktøren. På bakgrunn av dette vil flytting av anlegg for enkelte næringsfattige kommuner potensielt kunne medføre tap. Dette tapet vil imidlertid ikke realiseres hvis andre aktører velger å etablere seg på samme lokalitet. Da oppdrett per definisjon er en distriktsnæring, vil ikke dette slå negativt ut i særlig grad for distrikts Norge sett under ett. Ut fra en bedriftsøkonomisk vurdering vil et selskap søke oppdrettslokaliteter som gir de beste driftsresultatene. Det er flere faktorer som spiller inn i et slikt regnstykke, der egnet lokalitet er en av de mest sentrale. En lokalitets egnethet avhenger av god vannkvalitet, god dybde, gode strømforhold etc. Det er naturgitt at disse lokalitetene ikke nødvendigvis befinner seg i sentrale områder. Videre viser dagens praksis at mange selskaper har flyttet den faktiske produksjonen helt eller delvis ut av kommunen, uten at dette nødvendigvis er gjort formelt. Det antas at dette gjøres for å oppnå en rasjonell drift og ønsket fleksibilitet for selskapet. Formålet med at konsesjoner ble tildelt i bestemte kommuner, var for å gi arbeidsplasser og verdiskaping i tildelingskommunen. En konsesjon som ikke drives i kommunen har således kun negative virkninger. Det blir ingen verdiskaping i kommunen av at tildelte konsesjoner beslaglegger lokaliteter som ikke benyttes, og som således stenger for annen etablering. Framover kan det tenkes at kommunene må konkurrere om å tiltrekke seg oppdrettsnæringen ved å legge forholdene til rette for oppdrettsvirksomhet, og vise til gode, egnede lokaliteter for laks og ørret m.m. I denne sammenheng kan det nevnes at det har vært reist spørsmål om beskyttelsen av kommunene i flytteforskriften har vært med på å passivisere kommunene med tanke på å tilrettelegge for oppdrettsvirksomhet. Det kan også oppfattes som paradoksalt at det i tildelingsrundene deles ut konsesjoner der bestemte kommuner prioriteres, men at det ikke skal være et vilkår at driften skal foregå i kommunen. Imidlertid har utvelgelsen av kommuner vært foretatt av Fiskeridirektoratet i alle tildelingsrunder, bortsett fra i tildelingsrunden 2002, etter anbefaling fra lokale politikere. Det har således i hovedsak ikke vært en sentral politisk styring på utvelgelse av kommunene. At bestemte kommuner er blitt valgt ut i tildelingssammenheng, kan en se på følgende måte: - En må ha tildelingskriterier når en skal prioritere mange søkere på få konsesjoner - De som får konsesjon i en bestemt kommune, gis muligheten til å drive der.
2.5.3 Plan- og arealmessige konsekvenser I dag er tilgang på lokaliteter et begrenset gode, og det er et uttalt mål at en ønsker å motivere næringen til lokalisering som er arealrasjonaliserende. Videre er det en mulig konsekvens at kommunene vil redusere sitt engasjement i å legge forholdene til rette for oppdrettsnæringen dersom kommunebindingen som ligger i dagens flytteforskrift oppheves. Mot dette kan det innvendes at flytteforskriften gjelder bare laks og ørret. Det er ingen kommunebindinger for konsesjoner for andre arter, og erfaringer tilsier at kommunene legger forholdene til rette både for at oppdrett av marin fisk og skalldyr skal etablere seg. 2.5.4 Hensynet til miljø og bærekraftig utvikling av oppdrettsnæringen Det blir stadig satt større fokus på at oppdrettsvirksomheten skal drives miljømessig forsvarlig. Det vil si at man ikke forringer lokalitetene slik at det kan fortsette å drives oppdrett i disse områdene. En friere mulighet til tilpasning vil også kunne gi en miljøgevinst ved at konsesjonsinnehaver gis mulighet for å flytte ut av områder som av miljøårsaker er lite egnet for oppdrettsvirksomhet 2.5.5 Mulige konsekvenser for andre næringsaktører Ved å oppheve kommunebindingen kan dette gi konsekvenser også for andre næringsaktører som befinner seg i de områdene der anlegg flyttes til/fra. Dette kan for eksempel gjelde slakterier, pakkerier, frakt og/eller andre som har lokal tilhørighet. Dette vil i utgangspunktet være mest aktuelt for små aktører med sterk lokal tilhørighet, da større selskaper ofte bruker egne slakterier etc uavhengig av hvor i regionen anleggene er plassert. 2.6 Endring av fylkesgrense til regiongrense ( 5) Å unngå binding på flytting innenfor fylkesgrensen der denne ikke er sammenfallende med regiongrensen vil være en liberalisering for næringen. Dette innebærer også en forenkling for forvaltningen da det derved ikke vil være behov for egne flyttegrenser innenfor regionen. Åpner en opp for at det gis dispensasjon for flyttinger over regionsgrenser i særlige tilfeller, kan dette imidlertid føre til merarbeid for forvaltningen ved at antall søknader antas å ville øke.
2.7 Begrensninger på konsesjonsnivå ( 6) Forslagets 6 første ledd antas ikke å medføre konsekvenser av vesentlig betydning, da bestemmelsen er i tråd med hvordan flytteforskriften 6 har blitt praktisert. Også her kan det imidlertid påpekes fordeler av at det foretas presiseringer av ordlyden. Forslagets 6 andre, tredje og fjerde ledd er imidlertid ny og vil kunne medføre konsekvenser. 2.7.1 Næringsøkonomiske konsekvenser Når det gjelder konsekvenser for næringen, vil forskriften kunne medføre administrative konsekvenser. Samtlige konsesjonsinnehavere må innen 1. januar 2005 ha undersøkt hvor mange lokaliteter de har knyttet til hver konsesjon. Finner oppdretter at de har flere enn maksimalt antall tillatte lokaliteter per konsesjon, må dette ordnes opp i gjennom henvendelser til regionkontorene om at bestemte konsesjoner må fjernes fra bestemte lokaliteter. Når det gjelder de økonomiske konsekvensene, antas det at disse blir mindre for majoriteten av oppdrettere. Som nevnt driver de fleste oppdrettere i dag på to eller tre lokaliteter, ofte i samdrift, og finner dette driftsøkonomisk forsvarlig. Videre er det grunn til å tro at de konsesjonsinnehavere som har mange lokaliteter knyttet til en konsesjon, i realiteten kun driver på et fåtall av disse. Hvilke lokaliteter den aktuelle konsesjonen rent faktisk driver på, kan imidlertid være vanskelig for forvaltningen å finne ut av, og det er nettopp det som gjør at det av kontrollhensyn anses som mest hensiktsmessig at et tak på antall lokaliteter per konsesjon innføres. Det anses også som hensiktsmessig at konsesjonsinnehaver gjennom den foreslåtte overgangsordningen får sjansen til å peke ut de lokalitetene selskapet i realiteten driver på, for den enkelte konsesjons del. 2.7.2 Konsekvenser for forvaltningen Videre vil forslaget kunne medføre økt arbeidsbyrde for forvaltningen i begynnelsen. Etter å ha mottatt henvendelser fra konsesjonsinnehaver, vil regionkontorene i løpet av 2004 måtte utstede en rekke nye konsesjonsdokumenter. For enkelte regioner antas dette arbeidet å kunne bli særlig omfattende. Det vil videre utstedes nye konsesjonsdokumenter ved tildeling av nye lokaliteter, og til nye samlokaliseringer. På den annen side legger vi til grunn at fiskeriforvaltningens kontroll av at regelverket overholdes, vil bli enklere og mer effektiv ved innføring av et tak på antall lokaliteter. Taket på antall lokaliteter, sammen med en effektiv håndheving av passivitetsregler og sanksjonsbestemmelser i forslagets 8, vil i stor grad bidra til å minimalisere det unødvendige arealbeslaget oppdrettere av laks og ørret står for.
2.8 Endring av passivitetsbestemmelsen ( 7) Endringen er kun en presisering og samordning av eksisterende regelverk. Dette kan bidra til en klargjøring og mer effektiv overholdelse av reglene om bortfall av konsesjon og lokalitet. Endringen antas ikke å ha noen konsekvenser utover dette. 2.9 Innføring av bestemmelse om tvangsmulkt, straff m.m. ( 8) Denne bestemmelsen er kun en henvisningsbestemmelse til gjeldende regelverk, og vil kun medføre positive konsekvenser ved at brukervennligheten av forskriften øker. 2.10 Fjerning av kommunebinding for konsesjoner for matfiskkoppdrett av laks og ørret tildelt i 2002 Det vil være en forenkling og effektivisering for forvaltningen å slippe å behandle disse konsesjonene annerledes. Videre vil dette føre til like forutsetninger for innehaverne av disse konsesjonene som for andre konsesjonsinnehavere.