Kulturdepartementet Postboks 8030 Dep 0030 OSLO Deres ref.: Vår ref.: Arkivnr: Dato: AVESTVOL 057 &13 14.01.2017 S 16 / 8479 L 3615 / 17 Ved henvendelse vennligst oppgi referanse S 16 / 8479 Framlegg til ny forskrift om offentlege arkiv Høringsuttalelse fra Asker kommune Asker kommune er svært positive til at departementet har satt i gang revisjon av arkivforskriften. Kommunal forvaltning har siden forskriftene trådte i kraft hatt store endringer i arbeidsmetoder, måter å organisere virksomhetene og hvordan tjenester skal leveres på. Mye av dette har vært drevet at økt brukerfokus og effektivisering men mest av alt er det den teknologiske utviklingen som har vært pådriver. Digitali sering og nye muligheter med teknologi har endret også hvordan arkiv og dokumentasjon skapes og brukes. Disse endringene gjør det nødvendig med en helhetlig vurdering av regelverket for arkiv og det er viktig at også Riksarkivarens forskrift revideres som et ledd av denne forskriftsendringen. Det at flere bestemmelser fra forskriftene er foreslått flyttet til Riksarkivarens forskrift uten at det er lagt fram et forslag på hvordan denne skal bli eller en prosess for når den kommer, gjør at vi gir høringssva r uten å se hele bildet. Dette er utfordrende. Stortingets beslutning om å starte arbeidet med en revisjon av arkivloven i 2017 åpner for at regelverket for arkiv kan bli helhetlig og moderniseres slik at det gir bestemmelser som favner både nåtidens og fremtidens digitale dokumenter, prosesser og systemer. Det er viktig at revisjonen av arkivregelverket ses i sammenheng med andre bestemmelser som er viktige for feltet som for eksempel o ffentleglova, f orvaltningsloven og p ersonopplysningsloven. Gradvis revidering av regelverket Høringsnotatet sier at revisjonen skal legge vekt på digitalisering, forenkling og modernisering. Asker kommune er enig i at det er en fornuftig tilnærming og ser at det er gjort betydelig jobb med dette i forslaget som er på høring. Samtidig mener vi at r esultatet ikke er teknologinøytralt. Høringsnotatet stadfester at «etter at arkivforskrifta vart vedteken har offentlege verksemder i hovudsak gått over til Utviklingsavdelingen Postboks 353 1372 Asker E - post post@asker.kommune.no Nettside www.asker.kommune.no Telefon 66 90 90 00 Org.nr. 944 382 038 mva.
2 elektronisk arkivdanning og arkivbevaring.» og «Ein stor del av kommunikasjonen skjer i system utan arkivfunksjonar.» Likevel har forslaget til ny forskrift har beholdt bestemmelser som utelukkende er skrevet for papir og fokusert på administrative saksbehandlingssystem i stedet for å utvide til å favne arkiv og dokumentasjon som skapes og brukes utenfo r Noark system. Arkivforskriften har svak eller ingen regulering av organisasjonsformer som kommunale selskap, interkommunale aksjeselskap og private virksomheter som utfører offentlige oppgaver. Denne måten å organisere offentlige oppgaver på har vokst fr am siden arkivforskriften trådte i kraft men er dessverre ikke med i det nye forslaget. I forslaget til ny forskrift sier at en del av det som er tatt ut av forskriftene kan overføres til Riksarkivarens forskrift. Det er problematisk å gi en uttalelse til om dette er tilstrekkelig uten at det foreligger et forslag til hvordan denne skal bli eller hva som skal overføres dit kontra det som fjernes helt fra regelverket. Vi ønsker at planen for gjennomføring av revidering av riksarkivarens forskrift samt revis jon av arkivloven blir som er tenkt med det videre arbeidet med dette blir lagt fram. Dermed er det forslaget som foreligger dessverre ikke blitt en gjennomgående modernisert forskrift med bestemmelser som favner nåværende og kommende behov. Vi har forst åelse for at det kan oppleves som hensiktsmessig å revidere gradvis men mener samtidig at forskriftene slik den er lagt fram nå ikke kan settes i verk. Oppdatering og modernisering går dessverre ikke langt nok, dette er spesielt godt synlig i bestemmelsene i del II Arkivprosessar. Samtidig mangler forslaget en nødvendig forankring av fagansvaret i de arkivdannende virksomhetene. Arkivansvaret Asker kommune støtter behovet for å ta bort detaljstyringen av hvordan funksjonen med ansvar for arkiv - og dokumen tforvaltning skal organiseres men foreslår at setningen «Det overordna arkivansvaret ligg hos den øvste leinga for organet» tas inn i 1 igjen. Sletting av 2-1 ivaretar virksomhetenes behov for selv å kunne organisere gjennomføringen av arkiv og dokumen tforvaltning men vi mener at kravet til et fagansvar må opprettholdes og foreslår at det tilføyes i 1. Definisjoner Definisjoner slik de er foreslått i 2 er nyttige for å gjøre regelverket tydeligere. En slik definisjonsliste får den effekten når defi nisjonene er presise, er avstemt mot annet regelverk og standarder som er i bruk samt reflekterer den praktiske bruken. En del sentrale begrep for arkivregelverket er definert i annet lovverk. Det kan vurderes å henvise til de mest sentrale. I tillegg er d et behov for å skrive definisjonene på en slik måte at de omfatter både fysiske og digitale arkiv samt at arkivet ikke er redusert til
3 enkeltdokumenter men inkluderer kontekstinformasjon som transaksjoner, metadata og behandling. Flere av definisjonene opp leves ikke som dekkende. På bakgrunn av det forslår Asker kommune endring i noen av definisjonene: Arkivmateriale utvide definisjonen ved å bruke dokumentasjon som inngår i eit arkiv Dokumentasjon bruk definisjon i den norske oversettelsen av ISO30300 Arkivdepot utvide definisjonen slik at den inkludere r tjenestene ved et depot i tråd med bestemmelsene 28 og 32. Institusjon eller anna organisatorisk eining som har kompetanse, teknisk utstyr og hensiktsmessige lokale for bevaring, forvaltning og t ilgjengeliggjering av eldre arkivmateriale Avlevering bruke en definisjon som er uavhengig av format. Overføre arkivmateriale til arkivdepot. Det bør vurderes hvor omfattende en slik liste kan være før den er igjen kan bli uhensiktsmessig detaljert. Aske r kommune foreslår å ta inn noen sentrale begreper som vi savner i forslaget. Arkivdanning Deponering Dokumentasjonsforvaltning Journalsystem Arkivsystem Saksbehandling Internkontroll Endringen fra arkivplan til internkontroll gjør at regelverket for ar kivdanning og dokumentasjonsforvaltning er i tråd med øvrige tjenesteområder i kommunen. Det er en velkommen endring som vi mener vil bidra til å øke integrering av arkiv og d okumentasjonsforvaltning med ledelses - kvalitetssystemer og internkontrollrutiner som allerede er i bruk. En internkontroll skal ivareta styring og kontroll av arbeidet med området den gjelder. Asker kommune mener derfor det vil være en fordel å knytte kravet om en internkontroll til anerkjente standarder for internkontroll på samme måte som det gjøres i blant annet i eforvaltningsforskriftens 15. Kravet om en internkontroll bør også tilpasses sammen med vurdert risiko og virksomhetens størrelse og tjenester samt kobles sammen med oppfyllelse av arkivloven og andre lover som har bes temmelser med betydning for arkiv og dokumentasjon, som forvaltningsloven, offentleglova og personopplysningsloven. Rutiner og kontroll av tilgang til arkivlokaler, servere og rettigheter i arkivsystem slik de er beskrevet i blant annet 7 og 8 samt 12 a) til e) bør innarbeides i internkontrollen. I tillegg til en internkontroll for dokumentasjon og arkiv mener Asker kommune det vil være nødvendig at det stilles krav til at
4 bestandsoversikt, beskrivelse av forskjellige arkiv og arkivperioder og andre o versiktsdokumenter som har vært en del av arkivplanen videreføres. Lagring av digitalt arkivmateriale utenfor Norge Asker kommune mener at lagre for digital informasjon utenfor Norge må kunne tas i bruk slik det er beskrevet i Nasjonal strategi for bruk av skytjenester. Videre mener vi at det også må kunne åpnes for den delen av informasjonen som er arkivmateriale men at forslaget til 22 ikke er tilstrekkelig slik den er foreslått. Å ta i bruk lagring av digitalt arkivmateriale utenfor Norge stiller st ore krav til virksomheten som skal gjøre det på flere områder. Risikovurdering i forhold til tap av informasjon, informasjonssikkerhet, tilgang, eierskap til materialet og kontroll er eksempler på vurderinger som må også ivaretas for en løsning der lagring en skjer hos en tredjepart men innenfor Norge også. Når lageret skal være utenfor Norge må flere vurderinger tas samt at de allerede nevnte må utvides. Asker kommune mener 22 ikke ivaretar et minimumskrav for å skulle tillate lagring av digitalt arkivm ateriale utenfor Norge. Dette er begrunnet i følgende punkter: Hver virksomhet er tillagt ansvaret for å vurdere hvor utenfor Norge det er forsvarlig å lagre digitalt arkivmateriale. Asker kommune mener de fleste offentlige organ ikke innehar nødvendig kompetanse til å ta denne vurderingen og mener det bør ivaretas av et overordnet organ å gi retningslinjer for dette. Asker kommune mener det ikke er tilstrekkelig at bestemmelsene i arkivloven skal oppfylles. Andre lover regulerer også oppbevaring av doku mentasjon. Dette gjelder for eksempel bestemmelsene i kapittel V i personopplysningsloven. Det bør også være krav om en risikoanalyse i forhold til type materiale som ikke egner seg for lagring utenfor Norge, selv om den type materiale ikke er underlagt b estemmelser som regulerer forholdet. Selvstendige rettssubjekt Asker kommune savner en regulering av selvstendige rettssubjekt i forslaget til forskrift. Det finnes flere forskjellige typer kommunale selskap, interkommunale selskap og private som utfører offentlige tjenester innenfor områder som utløser et betydelig dokumentasjons - og arkivbehov etter andre lover som for eksempel offentleglova, opplæringsloven, forskrift om organisering av brannvesen. Uten en plikt til både journalføring, arkivering og be varing mener vi at innbyggernes rett til innsyn ikke er ivaretatt i realiteten. Asker kommune mener selvstendige rettssubjekt som er underlagt offentleglova også bør underlegges bestemmelsene i arkivforskriften. Lagringsmedium
5 Krava til holdbarhet og til gjengelighet er ikke definert og Asker kommune foreslår at det gis prinsipielle føringer for hva dette innebærer. Forslaget åpner for digitalisering av arkivmateriale. Det er en ønsket utvikling men er ikke tilstrekkelig presisert i teksten. Et arkiv bestå r av dokumenter i en sammenheng som fysisk arkivstruktur, sammenheng mellom dokumenter og transaksjonsdata. Det bør stilles krav til at disse sammenhengene gjenspeiles i digitaliserte arkiv samtidig som det bør stilles krav til kvalitet ved selve digitalis eringen. Lokaler for arkiv Asker kommune oppfatter 7 og 8 til å være skrevet for fysiske papirarkiv og foreslår at de moderniseres. Arkivprosesser Asker kommune har vanskelig for å se at bestemmelsene er oppdatert til å ivareta dagens og fremtidig pra ksis der dokumentasjonen og arkivene som behandles i stor grad mottas via digitale kanaler. Epost har lenge vært dominerende men vi ser også at andre løsninger som sikker digital forsendelse, Altinn, portaler og samhandlingsløsninger overtar. Asker kommu ne skaper og behandler mye av sin dokumentasjon i system som ikke er Noarksystem men som likevel utgjør en stor del av det arkivmaterialet som kommunen forvalter. 9 er ikke tydelig i å inkludere dette i sin definisjon av journalføring. Journalføringspli kten av organinterne dokument er tett knyttet til offentleglova samt organets vurdering av hva som er teneleg. Vurderingen bør basere seg på hva som dokumenterer faglig skjønn og vurderinger som ligger til grunn for handlinger eller vedtak. Asker kommune m ener at 10 fokuserer ensidig på administrativ saksbehandling og stiller krav til opplysninger som ikke støttes i flere system som brukes for annen saksbehandling. Et eksempel er den sterke knytningen til sakbegrepet gjennom krav til et saksnummer. Aske r kommune mener dette er eksempel på at bestemmelsene ikke er utvidet til hele dokumentasjonsmengden og at de derfor må skrives om for å oppnå dette. Asker kommune vil i tillegg påpeke at en stor del av innsynet som behandles i kommunene er partsinnsyn de r behovet for å dokumentere kravet og gitt innsyn er annerledes enn i innsynskrav på bakgrunn av offentleglova. Forslaget strammer inn kravet til å bruke Noarksystem til all dokumentasjon og arkiv i 11. Dette er uheldig og rimer ikke med beskrivelsene i nnledningsvis i høringsnotatet og i er kartlegging av digitalt arkivmateriale i kommunene gjort av SAM DOK i 2015. Asker kommune mener 11 vil virke mot det overordnede målet om å kunne forvalte dokumentasjon og arkiv på en best mulig måte for samfunnet. S lik vi ser det vil den også begrense videreføring av allerede eksisterende og fungerende løsninger som var basert på nåværende bestemmelse.
6 Derfor mener vi 11 må endres til å kunne inkludere system som har er fullgodt dokumentert. 12 f fastslår et vik tig prinsipp for hva som er post til organet. Dagens teknologi har imidlertid utvidet formatene på det som regnes som post. En av disse er epost som er saksdokumenter. Disse blir ofte sendt og mottatt i hver enkelt ansatts e - postboks. Praksis er å se på de tte som personlig adressert post. Det er gjort undersøkelser i forskjellige offentlige virksomheter som tyder på at denne behandlingen fører til en underregistrering av e - post. Vi har også sett saker der SM S har vært journalføringspliktig, men ikke er send t til registrering av mottaker. Teksten som foreligger er skrevet slik at den passer for tradisjonell brevpost, og den bør moderniseres slik at den i større grad er prinsipiell og ikke begrenser seg til de utvekslingsmetodene vi bruker i dag. Den må ta i nnover seg både e - post, SM S og andre kanaler som er og kommer i bruk. Vi foreslår derfor at 12 f moderniseres og flyttes til del 1 i forskriftene. Periodisering, bortsetting, overføring, deponering og avlevering Asker kommune har ikke detaljerte innspill til bestemmelsene som gjelder disse områdene og som er dekket av 13 19, 20 og 23-33. Generelt har ikke de nevnte bestemmelsene ivaretatt digitale arkiv på en god måte. Her er forskriftene fortsatt preget av å skulle forvalte fysiske papirarkiv samt at den går inn i detaljert gjennomføring. En løsning kan være å skrive overordnede bestemmelser som beholdes som en del av forskriftene mens det lages spesifiserte veiledninger for gjennomføring av oppgavene for he nholdsvis digitale og fysiske arkiv. Med vennlig hilsen Anja Jergel Vestvold Leder Dokumentsenteret Dokumentet er elektronisk godkjent Kulturdepartementet, Postboks 8030 Dep, 0030 OSLO