Høringssvar fra Arkivverket - arkivforskriften

Transkript

1 Kulturdepartementet Postboks 8030 Dep 0030 OSLO Deres ref Vår ref. Dato 2016/23385 HILLAN Høringssvar fra Arkivverket - arkivforskriften Her følger høringsuttalelsen fra Arkivverket: Generelle merknader Høringsnotatet bygger på det utkastet Arkivverket gav til Kulturdepartementet i vår. I vårt arbeid, som ble gjennomført med relativt kort tidsfrist, la vi vekt på å gi et forslag som besto av en helt nødvendig revisjon av arkivforskriften, basert på de punktene Kulturdepartementet gav i sitt oppdragsbrev til oss: 1. Tilpasse arkivregelverket til digitalisering 2. Modernisere språk og begreper 3. Forenkling slik at regelverket i mindre grad regulerer arkivfunksjoner i detalj. Fra Arkivverkets side ble det i vårt utkast til høringsnotat pekt på at områder som journalføring, periodisering, arkivbegrensning, bevaring og kassasjon samt deponering og avlevering er helt nødvendig å revidere, men at disse vil kreve mer utredning enn det som var mulig innenfor mandatet og tidsrammen. Vi la til grunn at det vil bli arbeidet videre med revisjon av regelverket. Arkivverket påpekte også at det kan være behov for å gjennomgå arkivforskriftens virkeområde, men at det ikke lå i mandatet i denne omgang. Dette vil for eksempel være svært relevant på områder hvor offentlig tjenesteyting settes ut til private aktører. I høringsnotatet fra Kulturdepartementet er områder der Arkivverket har omtalt gjenstående revisjonsbehov, i stor grad tatt ut. Arkivverket er helt enig med departementet i at det er behov for en ny arkivforskrift som er tilpasset moderne arkivforvaltning. Vi forstår det allikevel ikke slik at utkastet rent innholdmessig utgjør den nye arkivforskriften som dekker arkivskapernes behov. Det er for eksempel fremdeles slik at arkivforskriften etter sin ordlyd er noe vektet mot papirarkiver, mens bestemmelsene som er relevante for den digitale arkivforvaltningen i stor grad går frem av Riksarkivarens forskrift. En helt ny arkivforskrift bør ha hovedfokus på digital arkivdanning og arkivering, men dette vil kreve mer dyptgående og grundige vurderinger enn det har vært rom for i denne omgangen. Vi forstår det slik at det vil bli arbeidet videre med gjenstående problemstillinger. I vår høringsuttalelse kommenterer vi i en del tilfeller forslag vi selv har vært opphav til fordi vi ser at det er nødvendig og / eller hensiktsmessig å presisere enkelte bestemmelser noe bedre enn vi har klart i første omgang. Postadresse: Organisasjonsnr. Telefon : Se post@arkivverket.no

2 2 I vårt forslag til departementet, og i gjeldende arkivforskrift er det flere steder hjemler som gir Riksarkivaren adgang til å gi forskrifter. I Kulturdepartementets høringsforslag er det gjennomgående valgt formuleringen utfyllende som presisering av forskriftshjemmelen. Arkivverket er oppmerksom på arkivloven 12 som sier at det kan gis utfyllende forskrifter. Vi er allikevel usikre på hvordan vi skal forstå denne presiseringen, og om den faktisk risikerer å begrense Riksarkivarens adgang til å gi forskrifter i større grad enn nødvendig etter arkivloven. For eksempel har forslaget til 5 om klassifikasjon en slik begrensning, samtidig som forskrifter om klassifikasjon kan være nokså omfattende. Også i forslaget til 7 og 8 om arkivlokaler og spesialrom er begrepet utfyllende brukt. Dette er omtalt nedenfor i kommentarene til disse bestemmelsene. De enkelte bestemmelsene i forslaget Til 2 Definisjonar Det er positivt at definisjoner er samlet i en egen bestemmelse. Det er allikevel enkelte av definisjonene som ikke treffer tilstrekkelig godt. 2 a) Arkivmateriale Vi foreslår at definisjonen tas ut av forskriften. Definisjonen er snevrere enn definisjonen av «arkiv» i arkivloven 2, og det gir risiko for misforståelser. Arkivverket tror det kan være mer hensiktsmessig å gjennomgå definisjonen av arkiv og arkivmateriale i tilknyting til revisjonen av arkivloven. 2b): Dokumentasjon Begrepet dokumentasjon brukes ikke som et eget selvstendig begrep noen steder i forskriften. Selv om begrepet er et godt arkivfaglig begrep, er det risiko for at det ikke gir en definisjon som pr i dag er nyttig i arkivforskriften. 2g): Avslutta arkiv Denne definisjonen har Arkivverket selv foreslått, men vi ser nå at den ikke er helt heldig. Begrepet bør sees i sammenheng med bruken av begrepet «avsluttet» andre steder i forskriften, for å unngå misforståelser, f.eks «avsluttede arkivdeler» i sammenheng med deponering og avlevering fra organer som ikke har avsluttet virksomheten sin. 2h) Arkivdepot Begrepet arkivdepot kan ha blitt for snevert i utkastet i og med at definisjonen sier at et arkivdepot er et lager for arkiv. Et arkivdepot har fleire oppgaver enn å være lagringssted for analogt eller digitalt materiale, for eksempel bevaring og tilgjengeliggjøring. Arkivdepot bør ikke defineres som ensbetydende med lagringsstedet. I tillegg vil definisjonen gi en utfordring i forhold til skylagring og lagring hos eksterne private parter. Vil disse da måtte anses som arkivdepot med de oppgavene som i lov og forskrift er lagt til slike depot? 2j) Avlevering Definisjonen samsvarer med Arkivverkets eget forslag, men den fører til at det blir ingen forskjell på deponering og avlevering i forskriften. Definisjonen bør derfor få en henvisning til arkivloven 10. eventuelt kan behovet for å ha denne definisjonen vurderes nærmere. Til 3 Internkontroll for arkiv Begrepet internkontroll er ikke definert i selve bestemmelsen. Dersom det er ønskelig å gjøre dette i bestemmelsen er det eventuelt mulig å ta inn følgende formulering fra høringsnotatet punkt 2.2.2: «Systematiske tiltak som skal sikre at virksomhetens aktiviteter planlegges, organiseres, utføres og vedlikeholdes i samsvar med krav fastsatt i eller i medhold av arkivlovgivningen.» Bestemmelsens første ledd slår fast at internkontrollen skal inneholde «rutinar for dokumentfangst, journalføring, innsyn, og kvalitetssikring av arkiva». Dette er i tråd med Arkivverkets opprinnelige

3 3 forslag, men vi ser nå at det gir risiko for å blande sammen innsyn og tilgangsstyring. Vi foreslår derfor følgende formulering:.rutinar for dokumentfangst, journalføring, tilgangsstyring, og kvalitetssikring av arkiva». Videre foreslås det presiseringer i bokstav e) og d). Av internasjonal teori fremgår det at klassifikasjon er en systematisk representasjon av forretningsaktivitetene til en virksomhet, og dermed er det som viser hvilke prosesser arkivdokumentene inngår i. Da passer klassifikasjon bedre inn som en del av bokstav d). I så fall blir ny ordlyd slik: Bokstav d endres til: «klassifikasjon, som mellom anna viser kva prosessar arkivdokumenta inngår i.» Bokstav e endres til: «oppdatert systemoversikt som viser kvar arkivdokumenta er lagra.» I tillegg foreslås en presisering i bokstav f) ved at det vises til 21 slik at det går klart frem at det ikke er meningen å pålegge plikt til å utarbeide bevarings- og kassasjonsplaner i større grad enn det som allerede følger av forskriften for øvrig. Videre kan bokstav b) gi en referanse til 12 om behandling av arkivdokument, og bokstav d) kan gi en referanse til 5 om klassifikasjon. Til 6 Lagringsmedium Riksarkivaren har merket seg forslaget til ny formulering av bestemmelsen fra Høgskolen i Oslo og Akershus. Dette foreslår noe mer utførlige regler enn departementet foreslår i 6. Arkivverket viser også til vårt forslag til 2-5 der blant annet følgende formulering ble foreslått: «Riksarkivaren kan fastsetje, gjennom generelle føresegner eller særskilt vedtak, at elektroniske system allereie når dei blir oppretta skal ha eksportfunksjonar som sikrar at informasjonen i dei kan overførast til nye system eller arkivdepot på eit eigna lagringsformat og med fullgod dokumentasjon.» Arkivverket tror det er hensiktsmessig at bestemmelsen gjøres noe mer utførlig og tydelig, og at Riksarkivaren får en tydelig hjemmel til å stille krav om eksportfunksjoner i elektroniske arkivsystem. For ordens skyld nevner vi at forskriftsadgangen også må gjelde i forhold til formater, og ikke bare lagringsmedium. Til 7 og 8 Krav til arkivlokale og spesialrom Bestemmelsen er fortsatt i stor grad rettet mot papirarkiver, og bør i større grad også omhandle oppbevaring av elektroniske arkiver. Sikring og oppbevaring av arkivmateriale har tradisjonelt konsentrert seg om krav til sikring av de lokalene hvor (papir)arkiver er lagret og oppbevart. Arkivverket tror det vil være mer hensiktsmessig å utforme krav til sikring og oppbevaring av arkivmateriale, enn det er å kun stille krav til utforming av arkivlokaler. Vi viser til vårt forslag til utforming av kap IV. I høringsuttalelsen fra Høgskolen i Oslo og Akershus fremheves det at det er behov for å stille krav når eksterne oppbevarer arkivmateriale også i andre tilfeller enn ved bruk av skytjenester fra utlandet. Arkivverkets forslag til 4-4 ville gitt noe større muligheter til å forskriftsregulere krav til oppbevaring og sikring av arkiv enn 7 og 8 gir rom for. I 8 går det ikke frem hva et spesialrom er og hvilket materiale som skal oppbevares der. En overordnet bestemmelse om spesialrom bør si noe om dette. Tidligere har bestemmelser om spesialrom for arkiv kun vært gjeldende for bortsettingsarkiv og depotarkiv. Bakgrunnen for dette er at mennesker i større grad vil oppholde seg i rom som huser dagligarkiv.

4 4 Riksarkivaren kan gi utfyllende forskrifter om arkivlokaler og om spesialrom. Arkivverket er i tvil om hvorvidt dette betyr at Riksarkivaren vil kunne gi bestemmelser om hvilke typer materiale som skal oppbevares i spesialrom. Det er også spørsmål om Rikarkivaren gjennom utfyllende forskrifter kan gi tilstrekkelige og hensiktsmessige krav til oppbevaring og sikring av arkiv. I datarom kan det for eksempel være andre tiltak enn håndslukkingsapparat som gir godt brannvern. Spørsmålet er da om ordlyden i 8 allerede legger så tydelige rammer at Riksarkivarens forskriftsadgang er avgrenset til å gi utfyllende bestemmelser om for eksempel håndslukkingsapparat, brannalarmer mv. Til 9 Journalføring (og i noen grad til 10-12) Bestemmelsen er likelydende med gjeldende krav, bortsett fra enkelte språklige presiseringer i tråd med Arkivverkets forslag. For ordens skyld gjør Arkivverket oppmerksom på at dett er en av de bestemmelsene hvor det kan være behov for mer omfattende revisjon for å tilpasse paragrafen til digital saksbehandling. Det er etter hvert en utfordring at de mer detaljerte reglene for hva som skal arkiveres, og hvordan, i så sterk grad er knyttet opp mot journalføring etter offentleglova. Arkivering/registering handler ikke bare om å kunne gi innsyn i henhold til offentlighetsloven, men også å ha orden i eget hus. I tillegg er journalføringen knyttet til saker. Det er en rekke transaksjoner som ikke passer inn i saksbegrepet, som det likevel er svært viktig at registreres og arkiveres. Det kan for eksempel også være aktuelt å skille mellom journal og register. En del dokumenter må og bør registreres selv om de ikke er journalpliktige. Begrepet saksdokument defineres i offentleglova, mens arkivloven definerer arkiv som dokument som vert til som lekk i ei verksemd (arkivloven 2 bokstav b). Begrepet saksdokument er da snevrere enn begrepet arkiv. Et eksempel på arkiv kan være forskjellige typer dokumentasjon i en pasientjournal, innføring av informasjon i et politiregister osv, mens slik dokumentasjon ikke uten videre er saksdokument som skal journalføres. Også i skole og undervisning vil det være en rekke dokumenter som er arkiv, men ikke saksdokument. Når arkiv og journalplikt etter offentleglova er knyttet så sterkt sammen, skaper det utfordringer. De elektroniske arkivsystemene bygges da i stor grad opp for å ivareta journalplikten, mens arkivplikten i realiteten ikke er til for å legge til rette for innsyn, men for å holde orden på den dokumentasjonen som skapes i organet. Arkivverket håper at dette er et av de områdene som det vil bli arbeidet med videre fremover, for eksempel i tilknyting til revisjon av arkivloven. Til 11 Krav til elektroniske journal- og arkivsystem Bestemmelsen erstatter gjeldende 2-9 Elektronisk journalføring og er likelydende med Arkivverkets forslag. Ved å ta med formuleringen arkivsystem og ved å ta ut formuleringen normalt kan det være risiko for at bestemmelsen forstås dit hen at fagsystemer uten journaldel for journalpliktige dokumenter nå skal følge Noark-standarden. Det har ikke vært hensikten, men i høringsuttalelser er det sannsynlig at denne problemstillingen blir tatt opp. Arkivverket foreslår allikevel ikke noen endringer i ordlyden nå, men avventer høringsuttalelsene og vil bistå departementet med en eventuell omformulering av ordlyden dersom dette er ønskelig og om periodisering, deponering og avleveringstidspunkt Bestemmelsene er i stor grad likelydende med Arkivverkets forslag, og for ordens skyld gjør Arkivverket oppmerksom på at dette området ikke ble vurdert med tanke på endringer i det forslaget Arkivverket utarbeidet. Det er imidlertid klart at disse områdene har behov for revisjon, jf Arkivverkets omtale av dette i punkt 10 i Arkivverkets utkast til høringsnotat, om gjenstående revisjonsbehov, og punkt 6.2 om

5 5 periodisering. Mulige konseptvalg i MAVOD-utredningen omhandler slike problemstillinger og kan dermed komme med forslag som vil forutsette endringer i disse reglene. Vurderingene som må gjøres ved en revisjon av periodiseringsreglene bør ses i sammenheng med det pågående arbeidet knyttet til å finne løsninger for mellomlangsiktig og langsiktig lagring av digitalt skapt arkiv. Ved deponering eller avlevering av digitalt skapt materiale må det tenkes nytt om avleveringstidspunkt og -sted. Det er ikke opplagt at det vil være det mest naturlige å videreføre dagens regler om råderettens overgang ved avlevering av arkiv i staten, hvem som skal betjene materialet og ta stilling til innsynskrav mv. Et mulig alternativ inntil videre, kan være å flytte til Riksarkivarens forskrift dersom det er mulig. Arkivverket foreslår derfor at departementet vurderer å ta ut disse bestemmelsene fra forskriften, og erstatte dem med en mer generell samlebestemmelse med forskrifthjemmel til Arkivverket. Dersom departementet mener dette kan være en hensiktsmessig løsning kan Arkivverket bistå med forslag til formulering av en slik bestemmelse. 20. Bevaringspåbod Det er mulig at også journaler bør underlegges et generelt bevaringspåbud, blant annet fordi disse ofte er en viktig nøkkel inn til arkivmaterialet. En alternativ løsning kan eventuelt være å innarbeide dette i bevarings- og kassasjonsbestemmelsene i Riksarkivarens forskrift. 21 Kassasjon Bestemmelsen omhandler både bevaring og kassasjon, og tittelen bør derfor være Bevaring og kassasjon, som også er en innarbeidet og godt kjent arkivfaglig formulering. I Riksarkivarens forskrift 3-6 og 4-5 går det frem at det skal fastsettes kassasjonsfrister. Dermed er det mulig at det gir bedre harmoni mellom arkivforskriften og Riksarkivarens forskrift dersom 21 første ledd sier at det skal fastsettes hvor lenge materialet skal oppbevares. Riksarkivaren tror også det kan sikre balanse mellom personvern og arkivhensyn dersom plikten til å fastsette konkrete kassasjonsfrister blir forsterket. Formuleringene i 2. ledd og 4. ledd bør være like, og følgende formulering foreslås: Riksarkivaren gir forskrift om generelle kassasjonsreglar. 22. Lagring av digitalt arkivmateriale utanfor Noreg Tilsyn vil være en utfordring, og denne utfordringen deler Arkivverket med andre tilsynsmyndighet som berøres av slike løsninger, som f eks Datatilsynet. Arkivverket forutsetter at det arbeides videre med generelle tilnærminger til denne problemstillingen, for eksempel gjennom arbeidet med Nasjonal strategi for bruk av skytjenester. I Arkivverkets opprinnelige forslag til kap IV var det foreslått en generell bestemmelse om Riksarkivarens adgang til å gi forskrifter om krav til arkivlokaler og oppbevaring og sikring av arkiv ( 4-4). Når denne bestemmelsen er tatt ut, vil det ikke være adgang til å gi forskrifter om bruk av skytjenester fra utlandet. Riksarkivaren tror det kan være hensiktsmessig å åpne opp for å forskriftsregulere dette området nærmere. Samtidig vil det kunne være vanskelig å se en god begrunnelse for hvorfor man kun gir adgang til å gi forskrifter om lagring av arkivmateriale i utlandet. Høringsuttalelsen fra Høgskolen i Oslo og Akershus tar også opp disse problemstillingene. For statlige organer gjelder det en avleveringsplikt til Arkivverket. Disse arkivene vil dermed før eller siden bli tilbakeført til Norge. For kommuner gjelder andre regler. Kommunene har selv ansvar for sine arkiver. I teorien kan man da tenke seg at utenlands skylagring fører til at kommunale

6 6 arkiver forblir lagret i utlandet. En forskriftshjemmel kan sikre adgang til å gi avgrensninger når det gjelder lagringstid og type materiale som kan lagres i skytjenester fra utlandet. I noen tilfeller kan arkivmateriale anses som (eller sidestilles med) kulturminner etter kulturminneloven. Kulturminneloven 23 har et utførselsforbud. Forskriften til denne bestemmelsen gjelder avhending (utførsel og innførsel) av kulturgjenstander. Selv om arkivskapers adgang til å lagre digitalt arkivmateriale i utlandet ikke er å sidestille med avhending, er det mulig at en forskriftshjemmel kan bidra til å sikre harmoni mellom formålene med utførselsforbudet i de respektive lovene. 27. Avleveringsplan og gjennomføring av avleveringa Vi forslår at det tas inn en presiserende formulering i første ledd, som ny andre setning: «I landsdekkjande etatar og verksemder mv, samrår Riksarkivaren seg med det sentrale nivået om ein samla avleveringsplan.» Med hilsen Guri Kaspara Lande e.f direktør for Strategi og styring Hilde Langaker seniorrådgiver Dette brevet er godkjent elektronisk, og har derfor ingen håndskrevet signatur.