Rådmannen Kulturdepartementet Postboks 8030 Dep N-0030 OSLO Vår saksbehandler Elin Engen Harder Vår ref. 16 /40962//C66/&13/ oppgis ved alle henv. Deres ref. 16/1984 Dato Svar - Høring - ny forskrift om offentlige arkiv Rådmannen avgir på vegne av Trondheim kommune følgende høringssvar til forslag til ny Forskrift om offentlige arkiv. Rådmannen har følgende merknader til forskriften: 1. 1 Arkivansvaret i offentlege organ og 24 Arkivdepot og avleveringsplikt Grensegangen mellom dagligarkiv og depotoppgaver viskes ut i moderne arkivdanning. Rådmannen mener at en bør derfor se på arkivorganisering i lys av både ny 1 (arkivansvar), tidl. 2-1 Organisering av arkivarbeidet og ny 24 (arkivdepot). Skillet mellom arkivtjeneste/dagligarkiv og digitalt depot forsvinner fordi arkivet i moderne løsninger blir forberedt til bevaring/kassasjon og deponering allerede i danningsøyeblikket til og med før et eneste dokument blir skapt. Tradisjonelle registreringsoppgaver/journalføring er i ferd med å reduseres dramatisk og vil over tid forsvinne som oppgave for arkivet, etter hvert som hele virksomhetsområder digitaliseres. Rådmannen mener at det helhetlige og sammenhengende ansvaret for kommunens arkiv, inkludert depot bør tydeliggjøres. Man bør profesjonalisere og rasjonalisere de oppgavene man kan, også arkivoppgaver og behandling/formidling av informasjon fra arkivene. Et helhetlig arkivansvar kan være vanskelig å delegere eller blande med andre roller (for eksempel som enhetsleder eller rektor). Erfaring fra kommunale enheter viser at enhetsledere mister interessen for gammel dokumentasjon straks den har utøvd sin rolle som informasjonskilde i sanntid, og Rådmannen mener at noe annet ville være feil bruk av enhetens ressurser. Rådmannen tror at å fjerne 2-1 kan få konsekvenser for mindre kommuner. Store kommuner vil sannsynligvis uansett finne det hensiktsmessig å ha en arkivfaglig ansvarlig under administrasjonssjefen, selv om forskriften åpner for andre løsninger. Slik gjøres det også i forhold til informasjonssikkerhet og andre større fellesområder som krever faglig kompetanse. Postadresse: TRONDHEIM KOMMUNE Postboks 2300 Sluppen 7004 TRONDHEIM Besøksadresse: Maskinistgata 1 Telefon: +47 72548280 Telefaks: +47 Organisasjonsnummer: NO 942 110 464 E-postadresse: trondheim-byarkiv.postmottak@trondheim.kommune no Internettadresse:
Side 2 2. 2 Definisjonar Rådmannen er enig i at det er hensiktsmessig å samle definisjonene ett sted. En bør samkjøre med annet relevant lovverk, som offentleglova og ev. forvaltningsloven, som har lignende begreper. Kommunale enheter har for eksempel savnet en entydig beskrivelse av saksbegrepet. Begrepene arktivteneste og arkivdepot bør defineres tydeligere hvilke oppgaver tenker man skal ligge hvor. Jamfør også uttalelsen ovenfor. Arkivdanning bør defineres. Registrering/basisregistrering kontra journalføring (merk: Kommunen påpeker nedenfor at basisregistrering mangler) Avlevering kontra deponering bør defineres. Det bør gjøres rede for hvordan begrepene griper inn i hverandre når de ligner hverandre for eksempel dokument / arkivdokument / saksdokument. Arkivdepot er beskrevet som institusjon eller anna organisatorisk eining som har lokale for bevaring av eldre arkivmateriale. Beskrivelsen må være utdatert fordi den peker tilbake på papirarkiv og glemmer at det gjøres vel så mye deponeringsarbeid på servere og annet dataverktøy med digitale arkiver i arkivdepot. Eventuelt kan man beskrive digitalt depot som eget begrep, men da må det også finnes igjen et sted i forskriften. 3. 3 Internkontroll for arkiv, 9 Journalføring, ev. 18 Klargjering av elektronisk journal Rådmannen mener at internkontroll er en god og velprøvd metode som brukes på mange områder, blant annet informasjonssikkerhet. Innføring av internkontroll i forslag til ny forskrift for offentlege arkiv åpner for å opprette ledelsessystem for dokumentforvaltning istedenfor den gamle Arkivplanen, og dette er en mulighet Rådmannen liker. Rådmannen mener at forskriften må inneholde krav til hyppighet. Det må være krav om lagring og bevaring av resultat fra internkontrollen, i og med at den delvis erstatter dagens arkivplan. 3 Internkontroll sier at kommuner skal ha strategiar for langtidsbevaring og tilgjengeliggjering av bevaringsverdige arkiv. Rådmannen foreslår at det konkretiseres mer, for eksempel til mål og strategi. Det vises til gode formuleringer i Personopplysningsforskriften 2-3 Sikkerhetsledelse, jf. også eforvaltningsforskriften 15 første ledd. Rådmannen foreslår at et sjekkpunkt i ny 3 Internkontroll for arkiv påser at man har kontroll med om organet registrerer generelle retningslinjer for saksbehandlinga til organet i h t 9 Journalføring, jf. Offentleglova 14 b. Det syndes mye i det offentlige Norge vedrørende journalføring og arkivering av denne dokumenttypen. Den er essensiell hvis man skal forstå gamle vedtaks bakgrunn og innhold, når det har gått en tid. Rådmannen mener at forskriften må sørge for at normativ programmering ivaretas og innfortolkes. Eksempel: Når virksomhetsområder automatiseres / robotiseres er det ikke lenger snakk om å lage retningslinjer for saksbehandlinga ; da vil normative regler bli programmert rett inn i dataløsningene det skjer også i dag. Det er usannsynlig at denne normative programmeringen blir med Noark-uttrekk til langtidsbevaring. Det må eventuelt ivaretas gjennom arkivbeskrivelse, og sjekkes ut med internkontroll.
Side 3 Rådmannen mener at Arkivbeskrivelse som tematikk enten bør komme som punkt i internkontrollen, eller et annet egnet sted i forskriften. Når man jobber elektronisk, sitter man i praksis og jobber mot mange systemer på én gang, og alt er knyttet sammen i et nettverk av informasjon som må sees som én større datamengde, og som inngår i en større kontekst. Det kan til og med være snakk om en blanding av papirarkiv og elektroniske løsninger. Den større konteksten kan sannsynligvis best beskrives med tegninger og/eller i prosa sammen med avleverte systemer. Dette bør beskrives mens arkivet er aktivt, for det blir fort glemt. Pga flyktigheten og omskifteligheten i digitale løsninger, bør arkivbeskrivelse inn som funksjon i forskriften, og forskriften bør enten ha en henvisning til, eller helst en konkret oppstilling av, hvilke krav som stilles til god arkivbeskrivelse. Eventuelt kan funksjonen Arkivbeskrivelse inngå i ny 18 Klargjering av elektronisk journal og arkiv for deponering i arkivdepot. 4. 5 Klassifikasjon Rådmannen er enig i at man fjerner Arkivnøkkel til fordel for klassifikasjon. I kravet i forskriftens 5 står det at man bør skille mellom eigenforvaltning og fagsaker i klassifikasjonssystemet. Rådmannen ønsker en nærmere definisjon av begrepene, eventuelt under 2. Er det for eksempel statens nøkkel 0, 1 og 2 som ligger til grunn? Og hvor hører kommunens privatrettslige disposisjoner hjemme, for eksempel når kommunen handler som meg og deg, og ikke som kommunen? Som for eksempel avtaler om kjøp og leie? Rådmannen tror det er hensiktsmessig hvis klassifikasjonssystemet viser til Riksarkivarens forskrift bevaringsbestemmelsene, slik at saker kan merkes for bevaring eller kassasjon. 5. 11 Krav til elektroniske journal- og arkivsystem, 13 Journalperiodar, 14 Skarpt periodeskilje eller overlappingsperiode, 15 Bortsetjing av arkivmateriale og 16. Periodeinndeling i elektronisk journal og arkiv Departementet skriver i høringsnotatet at Ein stor del av kommunikasjonen skjer i system utan arkivfunksjonar. Rådmannen finner likevel ingen svar på denne utfordringen i forslag til ny forskrift om offentlege arkiv. Rapporten Riksrevisjonens undersøkelse av arbeidet med å sikre og tilgjengeliggjøre arkivene i kommunal sektor konkluderte med manglende sikring og tilgjengeliggjøring av arkivmateriale i offentlig sektor. Riksrevisjonen skrev at få elektroniske systemer i kommunal sektor er laget med tanke på at bevaringsverdig dokumentasjon skal sikres for framtiden. Flere viktige virksomhetsområder fra kommunal sektor var nevnt som konkrete eksempel. Det står videre at Den manglende sikringen gir etter Riksrevisjonens vurdering økt risiko for at mye bevaringsverdig dokumentasjon går tapt. Riksarkivet kartla senere at kommunene hadde en milliardgjeld hvis det skulle ordnes opp i forholdene. Det er mange fagsystemer som skal bevares. Mange passer dessverre ikke inn i Norsk arkivstandard (NOARK). Saksdokument er ikke definert i 2, så det fremstår ikke som klart og tydelig hva departementet legger i dette begrepet, men klassiske registre hører i hvert fall ikke hjemme i Noark-system. Kommunen ber om at forslag til ny forskrift om offentlege arkiv skal inneholde tilstrekkelig med retningslinjer og veiledning til at kommunene får god støtte til å gjennomføre enklest mulig digital arkivering av løsninger som er arkiv- / bevaringsverdige, men som ikke er, og kanskje ikke skal/bør være, Noark-baserte.
Side 4 Journalperioder bør være hensiktsmessige, men bør ikke være strengt fastsatt i forskrifts form. Rådmannen ber arkivforskrifta regulere forhold som eventuelt kan utløse periodisering. Deretter må arkivskaper selv undersøke om behovet likevel kan falle bort pga nye, moderne løsninger. Nye arkivløsninger kan ta i mot mer data enn tidligere, og de trenger sjeldnere periodisering av plasshensyn. Periodisering kan være komplisert og noen ganger uhensiktsmessig i arkivdeler som er ordnet etter objekt i evige arkivdeler (for eksempel eiendomsarkiv). Rådmannens nye arkivløsning eliminerer behovet for periodisering etter større organisasjonsendringer fordi det innføres flere nivå av klassifisering, som blant annet ivaretar proveniens. Kort sagt kan moderne løsninger ivareta behovet på andre måter enn før. Periodisering må være basert på hensiktsmessighet. Man kan godt snakke om digital bortsetting, og kommunen lurer på om 15 Bortsetjing av arkivmateriale bør få et digitalt innhold. Slik 15 ser ut nå, har man ingen bortsetting av digitale arkiv, og det er uklart om det har vært hensikten. 6. Kap. III i gammel forskrift utgår, 12 Behandling av arkivdokument Rådmannen mener at basisregistrering mangler i forskriften. Mange ganger skal det arkiveres dokumenter som ikke faller inn under 9 og 10, men som likevel er bevaringsverdige. Dette kan løses med forenklet registrering, såkalt basisregistrering. Det vises til Noark versjon 4.0 datert 1.12.2016 pkt. 5.1.2 og 5.1.3. Ny forskrift 12 punkter a) c) inneholder regler som gjelder alle typer registrering, mens d) g) gjelder bare for journalpostregistrering. Det fremkommer ikke av forskriften at man har noe annet valg enn journalføring og det nevnes ikke at basisregistrering finnes. Kommunen oppfordrer til å behandle begge registreringstypene i forskriften, og at det vises til registreringstypene i både 11 og 12. 7. 22 Lagring av digitalt arkivmateriale utanfor Noreg Departementet har spesielt bedt høringsinstansene om å si noe om dette temaet. Rådmannen finner at bruk av skybasert lagring først og fremst dreier seg om tillit, rettmessig tilgang og informasjonssikkerhetsrelaterte spørsmål. Den enkelte nasjon og det enkelte organ må nesten selv vurdere hva som er nødvendig sikkerhetstiltak for sin egen informasjon, og det må baseres på konkrete ROS-analyser. Det er imidlertid vanskelig å analysere langt inn i fremtiden og ta prinsipielt standpunkt. Når det gjelder langtidslagring har Rådmannen allerede besluttet at kommunens deponerte arkivmateriale skal lagres i sikringsmagasin med kopier tre steder i landet. Kommunen følger TRAC standard, ISO 16363, så langt råd. Arkivene skal lagres både i Trondheim, Oslo/Riksarkivbygningen og Nasjonalbiblioteket i Mo i Rana via medeierskap i KDRS (Kommunearkivinstitusjonenes Digitale RessursSenter). Skyløsninger og arkivering i utlandet er dermed ikke relevant som langtidslager for kommunen i nærmeste fremtid. Trondheim kommune har anskaffet en felles arkivløsning som er frikoblet og skilt fra saksbehandlingsprosesser, men som er styrket på integrasjon. Det tas sikte på at data kan skapes hvor som helst, bare det er vurdert som effektivt og sikkert nok, derfor også i skyen. Det er imidlertid besluttet at arkivdokumenter alltid skal overføres på sikker måte til kommunens felles arkivløsning dersom de er vurdert som bevaringsverdige og/eller hvis de krever arkivering i mer enn 2 år. I tillegg skal det gjennomføres ROS-analyser vedrørende saksbehandlingen. Rådmannen mener at det fortsatt er vanskelig å dokumentere at langtidslagring i skyen er helt sikkert. Trondheim kommune har likevel lagret store billedarkiver i skybaserte Flickr, men da er originalen
Side 5 fortsatt i papirs form, og en kopi av de publiserte fotografiene ligger i kommunens egne datalagre. Rådmannen er på kort sikt ikke fremmed for å ha kopi av arkiver i skyen, dersom sikkerhetsnivået tillater det. En kan dessuten ikke se bort fra at endringer i internasjonale sikkerhetsmessige forhold på sikt kan gjøre det vel så viktig å ha kopi av offentlige arkiver oppbevart hos en annen nasjon! Man må følge med på hva som skjer i internasjonale forhold. 8. 32 Tilgang til allmenta til arkivmateriale i arkivdepot Teksten gir inntrykk av å være utformet for papirarkiv. Rådmannen mener at innholdet med fordel omskrives slik at det også passer for originalmateriale som er bevart i digital form, og som lånes ut ved oppslag i elektronisk arkivløsning. Med hilsen Trondheim kommune Elin Rognes Solbu Kommunaldirektør Organisasjon Elin Engen Harder Enhetsleder Elektronisk dokumentert godkjenning uten underskrift