Advokatfirmaet Simonsen Vogt Wiig Att. advokat Kenneth Mikkelsen Fredrik Langes gate 19-21 Pb 929 9259 Tromsø 21044 524 Deres ref: KMI/KMI Vår ref: 2015/197026 Dato: 16.02.2017 Org.nr: 985 399 077 DELVIS OMGJØRING AV VEDTAK ETTER KLAGE NORWAY SEAFOODS AS, AVD. KJØLLEFJORD Vi viser til klage av 27. august 2015 på vedtak av 13. juli 2015 fattet av Mattilsynet, region nord ved avd. Finnmark. Vedtaket gjelder virksomhetskarantene for Norway Seafoods AS sitt anlegg i Kjøllefjord (F260). Vi beklager lang saksbehandlingstid på grunn av saksomfanget og store saksmengder ved hovedkontoret. I klagesaker kommer saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven kapittel VI Om klage og omgjøring til anvendelse. Vi har vurdert at vilkårene for å ta klagen til behandling er oppfylt. Sakens bakgrunn Tilsyn og vedtak Bakgrunnen for vedtaket var en inspeksjon av virksomheten 5. mai 2015. I forbindelse med inspeksjonen ble det avdekket flere avvik på grunnforutsetningene for produksjon av trygge næringsmidler. Blant annet ble det observert at: - Fisk var lagret i mottak og saltfiskavdelingen som ikke er temperaturregulerte rom - Restråstoff var lagret utendørs uten kjøling eller beskyttelse mellom karene. Restråstoffet bar preg av at det hadde vært lagret ute over flere dager og det hadde en avvikende lukt. - Det var hull i kar som ble benyttet til lagring av is i filethallen. - Lysbord for kontroll av kveis (anisakis simplex) var innvendig befengt med grønske. - Det var urene kar med fisk på kjølerom, karene hadde gamle rester av fisk og blodrester. - Kar som var merket med røde kryss for at de ikke skulle brukes var fylt med fisk i salteriet. Mattilsynet Hovedkontoret, seksjon sjømat Saksbehandler: Mette Remø E-post: postmottak@mattilsynet.no (Husk mottakers navn) Postadresse: Hovedkontoret, seksjon sjømat Felles postmottak, Postboks 383 2381 Brumunddal Telefaks: 23 21 68 01
- Oljeklær som var i bruk på bryggeavdelingen var soppbefengt, og virksomheten hadde kun en sluse. - Det var ikke beskyttelse mellom karene med fisk som stod på kjølelageret. Karene var tydelig befengt med gamle fiskerester. - Gulvet i kjølelageret var befengt med gulsleipe (gult bakteriebelegg). Mattilsynet, Region Nord, avd. Finnmark (Region Nord) fattet på denne bakgrunn den 13. juli 2015 vedtak om virksomhetskarantene fra 1. august 2015 til 30. september 2015. Vedtaket var hjemlet i matloven 25 annet ledd. I vedtaket ble det også vist til at det var utført seks andre tilsyn i en periode fra juni 2010 der det også var avdekket avvik på grunnforutsetningene for hygienisk produksjon. På tre av disse tilsynene var det også fattet hastevedtak. I tillegg til tilsynene ble det vist til at det i 2014 ble gjennomført dialogmøte med ledelsen i Region Troms Finnmark (nåværende region Nord) og ledelsen i Norway Seafoods AS. Mattilsynet ved region Nord la derfor til grunn av virksomheten over flere år har vist manglende vilje til å følge regelverket. Mange av observasjonene på tilsynet som ble utført 5. mai 2015 var påpekt ved tidligere tilsyn og virksomheten har ved hver anledning gitt tilbakemelding om at forholdene var innskjerpet for å sikre regelverksetterlevelse, uten at disse endringene viste seg å være av varig karakter. En videre drift av virksomheten på denne måten ville kunne utgjøre en fare for mattryggheten. Avdelingens hensikt med å gi virksomhetskarantene var å få virksomhetene til å drive i samsvar med regelverket i fremtiden. Regionen la også vekt på at virksomheten kunne bruke karantenetiden til å gjøre nødvendige tiltak for å forbedre produksjonshygienen, oppdatere internkontrollsystemet og sikre etterlevelse av både dette og regelverket. Utsatt iverksettelse av vedtaket Advokat Kenneth Mikkelsen ba på vegne av Norway Seafoods AS, avd. Kjøllefjord om utsatt iverksettelse av virksomhetskarantenen den 2. august 2015. I brevet blir det vist til at virksomheten først ble gjort kjent med vedtakets innhold i media, samme dag som de mottok vedtaket på epost 2. august 2015. En umiddelbar stans av anlegget vil medføre konsekvenser for fiskeflåten da lokal flåte er i aktivt fiske og har ingen andre leveringsalternativer i Kjøllefjord. For å minimere denne konsekvensen anbefales det at virksomhetskarantenen ikke trer i kraft før i midten av uken. Det ble også vist til at de forholdene det reageres mot ligger tilbake i tid, at saken ikke har et hastepreg og at staten vil kunne komme i ansvar dersom stenging skjer før klagesaken er avgjort. I brev av 6. august 2015 besluttet regionen å ikke gi utsatt iverksettelse av vedtaket. Regionen informerte om at vedtaket ble sendt 13. juli pr. post til Strandveien 79/81, 9790 Kjøllefjord. Siden vedtaket ikke var kommet frem besluttet Mattilsynet, uansett grunn, at virksomhetskarantenen kunne forskyves med noen dager til 6. august. Samtidig hadde virksomheten i epost fra 5. august opplyst at de stenger sin virksomhet fra og med 6. august 2015. Den 7. august 2015 mottok region Nord ny begjæring om utsatt iverksettelse fra virksomheten ved adv. Kenneth Mikkelsen. I brevet ble det anført at Mattilsynet ikke foretatt en korrekt vurdering av de relevante kriteriene. Videre at det ikke er gjennomført en korrekt avveining av behovet for hurtig iverksettelse veiet opp mot de skadevirkninger gjennomføringen vil få for Norway Seafoods AS, avd. Kjøllefjord. Mattilsynet bes om å omgjøre sin beslutning innen kl. 15.00 mandag 10. august 2015. Dersom Mattilsynet ikke omgjør sin beslutning vil det begjæres midlertidig forføyning. Av brevet fremgår at de mener det foreligger mangler ved Mattilsynets vurdering. Blant annet foreligger det av flere grunner ikke behov for hurtig iverksettelse av vedtaket. Det står også at Mattilsynet ikke har foretatt en konkret vurdering av skadevirkningene som virksomheten vil bli påført. Som en følge av dette har ikke Mattilsynet foretatt en lovpålagt avveining etter Side 2 av 7
forvaltningsloven 42. Mattilsynet valgte deretter å gi utsatt iverksettelse av vedtaket 10. august 2015 frem til klagefristens utløp. Klagebrev med Norway Seafoods sine anførsler v. advokat Kenneth Mikkelsen Vedtaket ble påklaget den 27. august 2015 av advokat Kenneth Mikkelsen på vegne av Norway Seafoods AS, avd. Kjøllefjord. I klagen anføres det at vedtaket bygger på feil faktum og feil rettsanvendelse, samt at det foreligger mangler ved tilsynets overveielser og saksbehandling. Blant annet står det i klagebrevet at: - Tre av forholdene gjelder andre virksomheter og er av den grunn ikke relevante. - Et av påleggene gjelder overtredelse av dyrevernslovens bestemmelser og derfor utenforliggende. - Karantenevedtaket er bygget på observasjoner som ikke gjelder virksomheten og/eller som ikke representerer kvalifiserte overtredelser. - Flere av påleggene i tilsynshistorikken tilfredsstiller ikke kravene til begrunnelse i forvaltningsloven 25 og er derfor ugyldige. - Karantene ikke er et nødvendig tiltak siden vilkåret for og kompetansen til å ilegge karantene ikke lenger er tilstede. - Mattilsynets henvisning til at virksomheten har vist manglende vilje til å følge regelverket er uriktig og utenforliggende. - Mattilsynet legger til grunn en uriktig forståelse av 25 annet ledd. Som en følge av dette lider vedtaket av tilblivelsesmangler som ubetinget medfører at vedtaket blir ugyldig, og dels innholdsmangler som her kan ha påvirket innholdet i vedtaket hvoretter vedtaket er ugyldig, jf. forvaltningsloven 41. For mer utfyllende informasjon om innholdet i klagesaken vises det til saksdokumentene. Klagebehandlingen Region Nord sendte saken over til hovedkontoret for behandling 11. mars 2016. Regionkontoret korrigerte i oversendelsesbrevet enkelte av vurderingene i vedtaket samt noe av tilsynshistorikken, og har opprettholdt sitt vedtak. Regionkontoret vurderte de samlede regelverksbruddene slik at vilkårene for å virksomhetskarantene var oppfylt siden Norway Seafoods AS, avd. Kjøllefjord over tid til stadighet produserte varer som var i strid med en rekke krav i regelverket. I oversendelsen var det gjort en fullstendig gjennomgang av de omstendighetene som vedtaket og virksomhetskarantene var begrunnet i. Videre var det redegjort for hvilke forhold som var særlig alvorlige og hvorfor de mente at ileggelsen av virksomhetskarantene var forholdsmessig. I oversendelsen gikk region Nord grundig gjennom tilsynshistorikken og tok med alle tilsyn som var relevante i vurderingen av om det skulle fattes vedtak om virksomhetskarantene. Totalt blir det vist til at virksomheten har hatt tolv tilsyn over en fem års periode. For utførlig oversikt over den korrigerte historikken vises det til oversendelsesbrevet. I forbindelse med behandlingen av klagesaken ble det også gitt utsatt iverksettelse av vedtaket inntil klagesaken ble avgjort. Merknader til regionens oversendelsesbrev Hovedkontoret mottok den 17. juni 2016 merknader til regionkontorets oversendelsesbrev fra adv. Kenneth Mikkelsen på vegne av Norway Seafoods AS avd. Kjøllefjord. I Side 3 av 7
merknadene fremkommer det at Norway Seafoods AS, avd. Kjøllefjord, er av den oppfatning av regionkontoret fremmer et uriktig bilde av situasjonen ved anlegget, og de grep klager har gjort. Klager er videre uenig i at det foreligger slikt grunnlag for karantene som er presentert. Overordnet påpekes det at: Regionkontorets anførsel om at klager har akseptert regionkontorets saksfremstilling og regelanvendelse er uriktig Redegjørelsen avviker på flere områder fra tilsynsrapportene Redegjørelsen bringer inn tilsyn som ikke er relevante for saken Redegjørelsen bringer inn nye faktiske og rettslige anførsler I redegjørelsen er det inntatt en rekke faktiske feil I tillegg til dette har klager en rekke merknader til de enkelte problemområdene og det er også gjort en gjennomgang av disse fordelt på tema. Selv om klager har erkjent at det har vært problemer med etterlevelsen av enkelte av de krav virksomheten er underlagt, er de uenig i regionkontorets saksfremstilling når det gjelder omfanget og alvorlighetsgraden samt hva som er dagens situasjon ved virksomheten. Det er klagers oppfatning at underinstansens presentasjon av faktum gir et uriktig bilde av både de enkelte observasjonene, hva som reelt er et regelbrudd, de tiltak som er iverksatt og dagens status ved virksomheten. Regelverket Følgende regelverk er relevant i denne saken: Lov 19.des. 2003 nr. 124 om matproduksjon og mattrygghet mv. (matloven) Forskrift om næringsmiddelhygiene av 22. desember 2008 nr. 1623 som gjennomfører forordning (EF) nr. 852/2004 (næringsmiddelhygieneforskriften) Forskrift om internkontroll for å oppfylle næringsmiddellovgivningen av 15. desember 1994 nr. 1187 Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker av 10. februar 1967 Vår vurdering av saken Om regelverket Det grunnleggende hensynet bak næringsmiddelregelverket er å sikre helsemessig trygge næringsmidler, jf. matloven 1. Hovedansvaret for dette er plassert hos virksomhetene, jf. matloven 5. Regelverket er fleksibelt utformet slik at virksomhetene har mulighet til å finne rutiner og løsninger som passer sin drift. De rutinene og løsningene som virksomheten velger må imidlertid være egnet til å ivareta grunnforutsetninger for en hygienisk produksjon av næringsmidler. Virksomheten må derfor som en del av sin internkontroll ha gjort vurderinger og etablert rutiner for å sikre mattryggheten gjennom hele produksjonsprosessen, jf. forordning (EF) nr. 852/2004 art. 5 og internkontrollforskriften for næringsmidler 5. Dersom ikke virksomheten følger kravene i regelverket kan Mattilsynet fatte «nødvendige vedtak», jf. matloven 23. At vedtakene må være «nødvendige» betyr at Mattilsynet ikke kan gripe inn i den enkeltes rettigheter og interesser i større utstrekning enn det behov for å sikre etterlevelse av regelverket. Side 4 av 7
Et av virkemidlene Mattilsynet kan bruke for å sikre etterlevelse av regelverket er virksomhetskarantene. Virksomhetskarantene kan ilegges «virksomhet som unnlater å etterkomme vesentlige pålegg eller grovt overtrer bestemmelser gitt i eller i medhold av denne loven». I slike tilfeller «kan» en virksomhet «pålegges å stenge en eller flere aktiviteter for en nærmere avgrenset periode på inntil 6 måneder». En grov overtredelse vil for eksempel kunne være at en virksomhet til stadighet produserer næringsmidler som ikke er i samsvar med regelverket, slik at de samlede regelverksbruddene kan ses på som en vesentlig mangel, jf. forarbeidene til matloven (Ot.prp. nr. 100 2002-2003 Om lov om matproduksjon og mattrygghet mv. (matloven) side 161). Dette er altså et virkemiddel som er aktuelt å rette mot virksomheter som trenerer å etterfølge Mattilsynets vedtak, stadig gjør seg skyldig i regelverksbrudd og generelt utviser manglende vilje til å drive i samsvar med regelverket. Vurdering av om vilkårene var oppfylt på vedtakstidspunktet I denne saken mener hovedkontoret at de materielle vilkårene for å ilegge virksomhetskarantene var oppfylt på vedtakstidspunktet. Totalt sett forelå det historikk fra 12 tilsyn og i tillegg hadde det vært gjennomført dialogmøter med virksomheten. I seks tilfeller ble det fattet hastevedtak om stenging av virksomheten på bakgrunn av at det kunne oppstå helsefare. Tilsynshistorikken viser at de avvikene som er påpekt fra Mattilsynets side retter seg mot grunnforutsetningene for hygienisk produksjon av næringsmidler. Kort oppsummert retter avvikene virksomheten har fra regelverket seg mot: - Krav til hygiene, orden, renhold og personlig hygiene - Krav til styring med farer i egen produksjon gjennom bruk av internkontroll, fareanalyse, opplæring og prøvetaking - Krav til vedlikehold - Krav til emballering, merking og sporing - Krav til avvikshåndtering og korrigerende tiltak - Krav til avfallsrutiner og skadedyrkontroll Selv om Norway Seafoods AS avd. Kjøllefjord flere ganger hadde fremlagt dokumentasjon for å vise at avvikene er lukket, viser historikken at endringene i internkontrollen ikke ble implementert når det kom til de reelle produksjonsforholdene i virksomheten. Det er alvorlig når en virksomhet over tid har skjøttet sin produksjon på en slik måte at det kan medføre produksjon av helsefarlig mat. Selv om advokaten i klagen av 27. august 2015 og kommentarer av 17. juni 2016 imøtegår enkelte av punktene i Mattilsynets vedtak endrer ikke dette på det helhetsinntrykket vi har i denne saken. På grunn av at virksomheten over lang tid har hatt gjentatte og alvorlige avvik på grunnforutsetningene for produksjon av trygg mat mener hovedkontoret Norway Seafoods AS, avd. Kjøllefjord har både unnlatt å etterkomme vesentlige pålegg og grovt overtrådt bestemmelsene i næringsmiddelregelverket. Ved flere anledninger hadde regionkontoret brukt andre virkemidler overfor virksomheten (pålegg og stenginger) uten at dette har medført tilstrekkelige forbedringer. Dette viser at det var nødvendig for regionen å trappe opp virkemiddelbruken og bruke virksomhetskarantene for å ivareta hensynet til mattrygghet. I følge bestemmelsen i matloven 25 kan virksomhetskarantene ilegges for inntil 6 mnd. Side 5 av 7
For å vurdere hvor lang tid en virksomhetskarantene skal ilegges for må det tas hensyn til graden preventiv effekt i forhold til å påvirke fremtidig etterlevelse av regelverket og hvor hardt karantene rammer virksomheten. Hovedkontoret vil bemerke at for fiskerinæringen vil det ha stor betydning hvilke deler av året virksomhetskarantenen ilegges. I denne saken ga regionkontoret virksomheten en karantene på to måneder fra 1. august 30. september 2015. Sakshistorikken viser at virksomheten holdt stengt fra 6. august, men at det ble gitt utsatt iverksettelse fra 10. august. Dette betyr at virksomheten kunne kjøpe råstoff fra og med 10. august. Likevel ble ikke dette gjort før fra 16. august. Advokat hevder i sine kommentarer til regionens oversendelsesbrev at virksomheten i realiteten var stengt frem til 25. august ettersom det tar tid fra at råvarer er innkjøpt til de mottas ved virksomheten og produksjonen kan starte igjen. Av tall hentet fra Fiskeridirektoratet ser Mattilsynet at virksomheten i 2014 hadde kjøpt inn betydelige mengder kongekrabbe og snøkrabbe i perioden august september. I samme perioden var det kjøpt inn lite råvarer av torsk og hyse sammenlignet med andre perioder av året. Dette betyr at den ilagte karantenen rammet i høysesong for krabbeproduksjonen ved virksomheten. Ut fra de beskrevne forholdene på inspeksjonstidspunktet og at karantene rammet i høysesong for kongekrabbe og snøkrabbe mener hovedkontoret at en karantene på 3 uker kunne være tilstrekkelig for å oppnå regelverksetterlevelse. Dette ville gi tilstrekkelig tid til å få på plass og implementere en god interntroll som var egnet til å ivareta grunnforutsetningene for produksjon av trygg mat og sikre etterlevelse av regelverket i fremtiden. Nye opplysninger i saken Det ble gitt utsatt iverksettelse for deler av virksomhetskarantenen frem til klagesaken var endelig behandlet av hovedkontoret. Hovedkontoret har vurdert om Norway Seafoods AS, avd. Kjøllefjord, skal sone den resterende delen av virksomhetskarantenen og hva som eventuelt skal være lengden på denne. I denne vurderingen har vi lagt vekt på forholdene på tidspunktet for avgjørelse av klagesaken, jf. forvaltningsloven 34 annet ledd. I tiden fra vedtaket om karantene ble fattet av regionkontoret og til klage har blitt behandlet av hovedkontoret har det blitt utført fire nye tilsyn på virksomheten. Siste tilsyn ble utført 2. mai 2016. Dette tilsynet har, i motsetning til tidligere tilsyn, vist at det er faktiske forbedringer i virksomheten. I rapporten står det at: «Mattilsynets inntrykk av virksomheten er at omfanget av regelverksbrudd er på vei ned fra tidligere tilsyn og at renholdet generelt er blitt bedre. Vi har inntrykk av at virksomheten jobber for å bli bedre». Selv om tilsynsrapporten fremdeles viser at det er brudd på enkelte grunnforutsetninger er disse mindre alvorlige enn tidligere. Siden virksomheten jobber for å bli bedre og har økt vilje til regelverksetterlevelse er det uklart om å sone den resterende delen av karantenen er nødvendig. Sammen med endringen i de faktiske forholdene gjør dette at virksomhetskarantenen kan få karakter av å være en straff i stedet for å være en motivasjon til å drive i samsvar med regelverket i fremtiden. Selv om vilkårene for å ilegge karantene var oppfylt på vedtakstidspunktet har vi derfor besluttet at den resterende delen av virksomhetskarantene skal oppheves. Om nye tilsyn viser at Norway Seafoods AS avd. Kjøllefjord ikke klarer å etablere varige endringer i sin internkontroll gjør vi dere oppmerksom at det igjen kan bli aktuelt å bruke opptrappende virkemidler som virksomhetskarantene, eller tilbaketrekking av godkjenning. Side 6 av 7
VEDTAK/KONKLUSJON På bakgrunn av redegjørelsen over har Hovedkontoret fattet følgende vedtak: Hovedkontoret opphever den delen av virksomhetskarantenen det er gitt utsatt iverksettelse for overfor Norway Seafoods AS, avd. Kjøllefjord, jf. forvaltningsloven 34. Dette vedtaket er endelig og kan ikke påklages videre. Informasjon om dekning av sakskostnader Tidligere vedtak er med dette endret til gunst for klageren. Vi gjør oppmerksom på at vesentlige sakskostnader som har vært nødvendige for å endre vedtaket kan kreves dekket i medhold av forvaltningsloven 36. Dette gjelder likevel ikke dersom endringen skyldes klagerens eget forhold eller forhold utenfor klagerens eller forvaltningens kontroll, eller andre særlige forhold taler mot det. Søknad om dekning av sakskostnader må fremsettes overfor Mattilsynet ved hovedkontoret senest tre uker etter at melding om vedtaket her er kommet frem til klageren. Alle kostnader det søkes om dekning for må dokumenteres. Dersom det søkes om dekning for utgifter klageren har hatt til å la seg bistå av advokat, må dette dokumenteres med salæroppgave. Av salæroppgaven må det fremgå når advokaten har arbeidet med saken, hva som har vært gjort, samt hvor lang tid arbeidet har tatt. Med hilsen, Lise Rokkones Seksjonssjef Side 7 av 7