Finanskomiteen Stortinget 0026 Oslo Deres ref: Vår ref: 118417-130 Oslo, 24. februar 2016 EIENDOMSSKATT KOMMUNENE MÅ GIS RETT TIL INNSYN OG KLAGEADGANG VED TAKSERING AV VANNKRAFTANLEGG 1 KOMMUNENES INNSYNS- OG KLAGERETT BØR VEDTAS VED NY SKATTEFORVALTNINGSLOV Landssamanslutninga av Vasskraftkommunar (LVK) organiserer 173 kommuner som alle har eiendomsskatt på verk og bruk, herunder vannkraftproduksjonsanlegg. I motsetning til hva som hovedsakelig gjelder for andre eiendomsskatteobjekter fastsettes eiendomsskattegrunnlaget for kraftanlegg av ligningsmyndighetene, fortrinnsvis Sentralskattekontoret for storbedrifter (SFS), jf. eiendomsskatteloven (esktl.) 8 B-1 første ledd. Kraftanleggenes eiendomsskattegrunnlag beregnes på bakgrunn av opplysninger som årlig innleveres fra skattyter etter reglene i skatteloven 18-5. LVK ber Finanskomiteen gi kommunene formell innsyns- og klagerett ved fastsettelse av eiendomsskattegrunnlaget for kraftanlegg. LVK er tilfreds med at Finansdepartementet i forslag til ny skatteforvaltningslov i Prop 38 L (2015-2016) viderefører kommunenes adgang til søksmål om grunnlaget for utskriving av eiendomsskatt på kraftanlegg. Kommunenes krav om formell innsyns- og klagerett over eiendomsskattegrunnlag for kraftanlegg er imidlertid ikke etterkommet. LVK ber Finanskomiteen gi kommunene denne grunnleggende rettssikkerhetsgarantien for å få prøvd om kraftanleggenes eiendomsskattegrunnlag er korrekt fastsatt. Eiendomsskatt på kraftanlegg er av stor betydning for kommunene, som årlig mottar om lag 2,35 milliarder kroner i slik eiendomsskatt. Kommunene er eneste kreditor for eiendomsskatten, og det er kommunene som holdes rettslig ansvarlig for uriktige vedtak fattet av ligningsmyndighetene. 2 BEGRUNNELSE FOR KOMMUNENES INNSYNS- OG KLAGERETT 2.1 Kommunene har formell klageadgang for andre eiendomsskatteobjekter og klageadgang er en grunnleggende rettsikkerhetsgaranti For andre skatteobjekter er kommunene ved formannskapet gitt formell klageadgang, jf. eiendomsskatteloven (esktl.) 8 A-3 (3). Som følge av at fastsettelsen av skattegrunnlag for vannkraftanlegg er overført ligningsmyndighetene, gir ikke denne bestemmelsen kommunene innsynsrett eller klageadgang for slike vedtak. Kommunene har kun adgang til å anmode om omgjøring av 160224_b_finanskomiteen_eiendomsskatt_klage_innsyn_ligning_kraftanlegg_lvk_cl Landssamanslutninga av Vasskraftkommunar Akersgaten 30 Pb 1148 Sentrum, NO-0104 Oslo Tel: (+47) 99 11 99 00 Fax: (+47) 947 47 000 Org. nr: 975 625 117 Bankgiro: 8601 20 60159 www.lvk.no
Landssamanslutninga av Vasskraftkommunar Side 2 av 5 kraftanleggenes ligningsvedtak, eventuelt gå til søksmål. Dagens ordning innebærer derfor en forskjellsbehandling mellom kraftanlegg og øvrige eiendommer for så vidt gjelder muligheter for forvaltningsmessig overprøving. I Prop. 38 L (2015-2016) side 189 gir Finansdepartementets følgende begrunnelse for ikke å etterkomme LVKs krav om klageadgang: «Departementet går ikke inn for å innføre klageadgang for kommuner i saker der skattemyndighetene fastsetter eiendomsskattegrunnlagene for vannkraftanlegg, slik Landssamanslutninga av Vasskraftkommunar foreslår. Kommunenes interesser ved fastsetting av eiendomsskattegrunnlaget anses tilstrekkelig ivaretatt gjennom øvrige regler om blant annet søksmålsadgang, jf. punkt 21.3.» (uthevet her) At kommunene har adgang til å gå til søksmål kan ikke begrunne at kommunene ikke skal gis innsyn eller klageadgang. Tvert imot bør en søksmålsadgang her som ellers følges av en forvaltningsmessig klageadgang, se nærmere beskrivelse i punkt 2.2. Det er en grunnleggende rettsikkerhetsgaranti å få prøvd forvaltningsvedtak ved klage før eventuelt søksmål for domstolene. Vi viser bl.a. til uttalelser i Frihagens «Forvaltningsrett II: Saksbehandling» (1992) s. 221: «Både for partene og myndighetene er det videre gjerne en fordel først å få underinstansens vedtaks lovlighet og gyldighet prøvet av overordnede forvaltningsorganer, fremfor å gå direkte til domstolene. En rettssak blir gjerne både kostbar for partene og arbeidskrevende for forvaltningen.» Tilsvarende er også lagt til grunn i forarbeidene til ny tvistelov, jf. Ot.prp.nr. 51 (2004-2005) s. 344: «Departementet anser det gjennomgående som ønskelig at klageretten er uttømt før det blir reist søksmål.» Denne garantien gjelder like mye kommuners eiendomsskattekrav som private borgeres rettigheter. Retten til klage er blant annet begrunnet i behovet for smidige, rimelige og effektive løsninger av tvister. Uten forvaltningsmessig klageadgang blir kommuner tvunget til å ta ut søksmål mot staten. 2.2 Kommunenes manglende klageadgang fremtvinger søksmål om spørsmål som kunne vært løst gjennom klage LVK mener kommunenes manglende klageadgang fremtvinger søksmål om spørsmål som kunne vært løst gjennom klage fra kommunen. Det fremstår lite heldig prosessøkonomisk at kommunene må gå veien om søksmål for feil som kan rettes etter klage. Eventuelt kan uriktige verdsettelser bli stående fordi kommunen ikke ønsker å ta risikoen med et søksmål når klageadgangen er avskåret (og innsynsretten begrenset, se nedenfor). For eiendomsskatteåret 2016 kan tre ulike søksmål tjene som eksempler, hhv. Vennesla og Bykle, Lærdal og Høyanger kommuners søksmål mot Sentralskattekontoret for Storbedrifter (SFS). LVK har fått opplyst at kommunene forut for søksmålene begjærte innsyn i kraftanleggenes ligningsgrunnlag, og at det ble sendt begjæring om kontroll og endring av ligningen til SFS på bakgrunn av antatte feil ved eiendomsskattegrunnlagene.
Landssamanslutninga av Vasskraftkommunar Side 3 av 5 Bakgrunnen for anmodningene var at kommunene hadde erfart vesentlig reduksjon i eiendomsskatteinntekter fra ett år til et annet. Eventuelle feil ved kraftverksligningen ett år vil ofte trekke ned eiendomsskattegrunnlaget i en femårsperiode, siden verdsettelsen er basert på et rullerende femårssnitt. For Vennesla og Bykle er det tale om 1,4 millioner kroner i reduserte inntekter fra 2015 til 2016 fra Hunsfoss kraftverk. Kommunene antar at redusert eiendomsskatt i hovedsak skyldes økte driftskostnader. SFS har opplyst at kommunenes omgjøringsbegjæring ikke vil bli realitetsbehandlet da kontoret ikke prioriterer kontroll av dette kraftanlegget ut fra ressurshensyn. For Lærdal kommune har eiendomsskatteinntektene fra Borgund kraftverk blitt redusert med om lag 7 millioner kroner fra 2014 til 2016. Også Lærdal antar at redusert eiendomsskatt i hovedsak skyldes at driftskostnadene har økt betraktelig de siste årene. SFS har opplyst at kontoret trolig vil kunne ha en avgjørelse klar innen første halvår av 2016. Selv om det er grunn til å tro at kommunens omgjøringsbegjæring vil bli realitetsbehandlet, har kommunen ingen garanti for dette. For Høyanger kommune utgjør inntektsreduksjonen fra Eiriksdal kraftverk 2,5 millioner kroner. Kommunen mener eiendomsskattegrunnlaget for 2016 er fastsatt for lavt og i strid med reglene i sktl. 18-5 andre ledd. Som svar på Høyanger kommunes omgjøringsbegjæring har SFS opplyst at kontoret vil vurdere om det skal gjennomføres nærmere kontroll av forholdene, men har ikke kunnet gi noen garanti for slik behandling. Felles for samtlige søksmål er at disse kunne ha vært unngått om kommunene var gitt formell klageadgang. Videre er det felles for sakene at kommunene mangler tilstrekkelig informasjon for å konkludere med hvor stor andel av inntektsreduksjonen som skyldes feil i eiendomsskattegrunnlagene. Noe av årsaken til dette er at kommunene ikke gis innsyn i helt grunnleggende elementer i verdsettelsen av det enkelte anlegg, noe som skyldes at ligningsmyndighetene tolker kommunenes innsynsrett etter esktl. 18 innskrenkende. Selv om kommunene selv mener å ha utilstrekkelig informasjon, har de alle sett seg nødt til å ta ut søksmål for å avbryte søksmålsfristen. I de siste årene har kommunene oftere enn før opplevd at omgjøringsbegjæringer kommunene mener er velbegrunnet ikke blir behandlet. Også av denne grunn tør ikke kommunene lenger å vente på behandling av innleverte omgjøringsbegjæringer uavhengig av søksmålsfrister. Etter hva LVK har fått opplyst ha kommunene i samtlige søksmål anmodet om at sakene stanses i påvente av realitetsbehandling hos SFS. Søksmålene kunne som nevnt alle vært unngått om kommunene var gitt formell innsyns og klageadgang. En klageadgang hadde sikret kommunene en realitetsbehandling hos SFS, slik at kommunene ikke risikerer å tape adgangen til å angripe ligningen for eiendomsskatteåret 2016. Videre ville en klageadgang sikret kommunene en forsvarlig saksbehandlingstid i den enkelte sak. Som eksempel kan nevnes at Lærdal kommune har ventet siden 15. januar 2015 på at kommunens omgjøringsbegjæring skal tas til behandling hos SFS. En inntektsreduksjon på 7 millioner kroner skaper en svært krevende økonomisk situasjon for kommunen, og det er følgelig behov for en snarlig avklaring for kommunens videre budsjettplanlegging. 2.3 Behovet for kommunal klagerett er tilstede og et nødvendig supplement til ligningsmyndighetenes kontroller På anmodning fra medlemskommunene foretok LVKs advokater i 2010/2011 en gjennomgang og kontroll av kraftverksligninger på vegne av medlemskommunene for kraftanlegg som lå under maksimumsverdien. LVKs kontroll med påfølgende anmodninger til SFS om omgjøring av vedtak, medførte endringsvedtak og en økning i eiendomsskattegrunnlagene på over 1,8 milliarder kroner fordelt på 12 kraftverk. Dette tilsvarer til sammen 12,6 millioner kroner i for lite eiendomsskatt for skatteårene 2010 og 2011 til de berørte
Landssamanslutninga av Vasskraftkommunar Side 4 av 5 kommuner. Manglende eiendomsskatt ble tilbakebetalt fra kraftverkene. Uten maksimumsverdien som fremgår av eiendomsskatteloven 8 B-1 fjerde ledd, ville økningen vært langt høyere, der formuesverdiene i enkelte ligninger ble doblet. Etter hva LVK får opplyst erfarer kommunene at SFS i liten grad foretar kontroll av opplysningene fra skattyter, der det kun er skattyter som kan fremskaffe nødvendig dokumentasjonen for å fastsette korrekt skattegrunnlag. Både enkeltkommuners erfaringer fra tidligere år og LVKs erfaring etter gjennomgangen av kraftverksligninger viser at kommunenes kontroll med takseringen er et nødvendig supplement til ligningsmyndighetenes kontroller. Det er LVKs syn at en formell klageadgang vil bidra til flere riktige eiendomsskattegrunnlag. Det bør være en felles interesse i at midler som i dag unndras fra beskatning, faktisk kommer til beskatning, og dermed det offentlige til gode. Å gi kommunene formell klageadgang, slik man har for alle andre skatteobjekter, vil samtidig skape en likebehandling og et mer helhetlig administrativt system mellom stat og kommune. 3 LVKS FORSLAG TIL LOVTEKST Den enkleste måten å regulere kommunenes klageadgang på er å ta inn i ligningsloven 9-4 at kommunene har samme klageadgang som skattyter der eiendomsskattegrunnlaget fastsettes av ligningsmyndighetene. I og med at klageadgangen for skattyter også er omhandlet i eiendomsskatteloven, bør det vurderes om det tilsvarende skal tas inn en presisering om kommunenes klageadgang i esktl. 19 annet ledd. Uansett bør det i tillegg vedtas en presisering av kommunenes innsynsrett i esktl. 18. LVKs tilføyelser til dagens ordlyd i de nevnte bestemmelsene er uthevet: Innsynsrett, esktl. 18: «18. Skattekontoret skal gjeva eigedomsskattekontoret alle opplysningar det ligg inne med og som trengst til utskriving av eigedomsskatten, eller som er nødvendig for å kontrollere at eigedomsskattegrunnlaget er riktig. Eigedomsskattekontoret skal ha melding dersom skattytaren klagar over eigedomsskattegrunnlaget, jf. likningslova 9-2.» Klageadgang, ligningsloven 9-4: «Kommunen og den som skal svare skatt etter lov av 6. juni 1975 nr. 29 om eigedomsskatt til kommunane har samme rett til å klage etter 9-2 som skattyteren har, over avgjørelse som får betydning for eiendomsskatten. Kommunenes klagefrist er seks uker fra eiendomsskattegrunnlaget er sendt til kommunen.» Eventuell presisering av kommunenes klageadgang i esktl. 19: «19. Skattytaren kan klage på den utskrivne eigedomsskatten. Klaga må gjevast inn skriftleg til eigedomsskattekontoret innan seks veker frå det seinaste tidspunktet av den dagen det vart kunngjort at eigedomsskattelista var utlagd eller dagen skattesetelen vart sendt i samsvar med 14. Klage over verdet kan bli fremja kvart år i samband med den årlege utskrivinga av eigedomsskatt, dersom det ikkje er klaga på same grunnlag tidlegare år. For anlegg for produksjon av elektrisk kraft og bustader som vert verdsette etter 8 C, kan klaga ikkje gjelda det verdet som er sett på eigedomen ved likninga, jf. likningslova 9-4. For anlegg for produksjon av
Landssamanslutninga av Vasskraftkommunar Side 5 av 5 elektrisk kraft kan kommunen på same måte som skattytar klage over verdet til skattekontoret, jf. likningslova 9-4. Avgjerd i klagesak frå kommunen får verknad for formueslikninga åt skattytaren. 1 Er eigedomen bortleigd og skal leigaren svara eigedomsskatten, har leigaren likevel høve til å klaga over det verdet som ligg til grunn for eigedomsskatten. Klaga må vera sett fram for skattekontoret, innan fristen som er nemnd i første leden. Avgjerd i klagesaka får verknad også for formueslikninga åt eigaren.» Med vennlig hilsen Landssamanslutninga av Vasskraftkommunar Torfinn Opheim Leder 1 I praksis betaler ikke kraftverkseierne formuesskatt. Siste setning har derfor ingen praktisk betydning i dag, men er inntatt av systemhensyn for det tilfelle at formuesskatt gjeninnføres for kraftforetak.