Luftfartstilsynet CAA-N Postboks 243 8001 BODØ Deres ref: 13/03360-16 Vår ref: Stavanger, 19. Juli 2016 Høringssvar for endring av forordning (EU) 965/2012 når det gjelder helikopter offshore operasjoner med mer. Industri Energi har følgende kommentarer til denne høringen: Innledningsvis vil Industri Energi vise til vårt foreløpige høringssvar til Luftfartstilsynet datert 28. Juni 2016 og svarbrevet fra Luftfartstilsynet den 5. Juli 2016. Industri Energi er skuffet over at høringen ikke blir utsatt til momentene Industri Energi påpeker er avklart. Industri Energi er av den oppfatning at Samferdselsdepartementets konsekvensutredning og delstudien HSS 3B kan komme med momenter som kan ha innvirkning på høringsuttalelsene til denne høringen. Til informasjons- og høringsbrevet har Industri Energi følgende kommentarer: 3.1 Regler om krav til særskilt tillatelse for helikopter offshore operasjoner: Som det står i informasjons- og høringsbrevet: <<Det uttalte formålet med regelverket er å skape et harmonisert sett flysikkerhetsregler for helikopter offshore operasjoner (CAT, SPO og NCC) i Europa, og dernest gjennom slike felles sikkerhetsbestemmelser sikre aktørene i dette markedet like konkurransebetingelser (level playing field).>> Når man leser regelverket under ett så er det helt klart for Industri Energi at hensynet til level playing field er overordnet det sikkerhetsmessige aspektet ved regelverket. Hadde det vært en oppriktig interesse i EU for å bedre sikkerheten ved offshore helikopteroperasjoner hadde man i langt større grad tatt hensyn til den best etablerte praksis og fundert endringene i dyptgående studier. Industri Energi føler på ingen måte at dette er tilfelle. Norge er i verdenstoppen, om ikke verdensledende, på sikkerhet ved offshore helikopteroperasjoner. Vi frykter at konsekvensene av en totalharmonisering vil svekke sikkerhetsnivået i Norge. Vi kommer inn på de særskilte punktene for dette senere i høringssvaret. 4.1.1 Reglene om offshore helikopteroperasjoner: Luftfartstilsynet henviser her til Norsk Olje og Gass (tidligere OLF, ikke NOG) Retningslinje 066. Det er korrekt, som Luftfartstilsynet her påpeker, at disse retningslinjene blir fulgt som en bransjestandard og at 066 inneholder krav utover dagens forskriftskrav. Luftfartstilsynet skriver videre at 066 fortsatt vil kunne anvendes som bransjestandard med mindre de skulle inneholde dårligere sikkerhetskrav enn de kommende felleseuropeiske reglene. Her er det to faktorer Industri Energi vil påpeke.
Den første er at man her «glemmer» at standarden eies og revideres av oljeselskapene gjennom bransjeorganisasjonen Norsk Olje og Gass. Det at den siste sikkerhetsmessige barrieren er under kontroll av en organisasjon er etter vårt syn ikke heldig. 066 er i dag en veldig god retningslinje og den følges i stor grad av oljeselskapene. Samtidig er det viktig å huske på at det er menneske ne bak retningslinjen samt villigheten hos oljeselskapene til å bruke penger på dette som er avgjørende. Retningslinjen er på ingen måte hugget i stein og ildsjelene bak den lever ikke for evig. Man kan derfor tenke seg at i tider med lav oljepris og store kostnader at det blir kuttet eller slakket i disse kravene. Det andre momentet Industri Energi vil påpeke omhandler setningen om at 066 fortsatt vil kunne anvendes som bransjestandard med mindre de skulle inneholde dårligere sikkerhetskrav enn de kommende felleseuropeiske reglene. Her er det et ganske stort men mener Industri Energi. Hvem er det som skal vurdere om retningslinjen inneholder dårligere sikkerhetskrav? Er det EASA som skal foreta denne vurderingen og i så fall under hvilke kriterier? Et tankeeksperiment kan være krav til EBS. I Norge bruker man pustelungen som er integrert i drakten men EASA, inspirert av CAP 1145, ønsker seg EBS Cat A som er trykkluftbasert. Det er store konsekvenser og usikkerheter ved en slik innføring. Ville et krav om pustelunge i 066 bli sett på som et dårligere sikkerhetskrav og således være forbudt? Det er også betimelig å stille spørsmål ved kravet i 066 om norsk driftstillatelse. Vil dette være tilliatt all den tid formålet med det nye felleseuropeiske regelverket er å sikre level playing field? Industri Energi er ikke beroliget av forsikringene som gis av Luftfartstilsynet om at 066 vil kunne bestå som i dag. 4.2.1 Reglene om offshore helikopteroperasjoner: Om de nye felleseuropeiske reglene trår i kraft og Ptil og Sdir opprettholder dagens ordning så må det sikres at den tilsynsmessige fagkompetansen opprettholdes slik at man kan utføre kompetent tilsyn med landingsplattformer. 4.3.1 Reglene om offshore helikopteroperasjoner: Industri Energi kan ikke her se at Luftfartstilsynet har vurdert muligheten for at selskaper som i dag flyr på norsk sokkel og har norsk driftstillatelse flagger ut til en annen EU stat. De har vært uttalt fra CHC at de vil vurdere en utflagging av driftstillatelse. Dette sto svart på hvitt i regjeringens faktanotat om denne saken. Industri Energi vil også undrstreke det som kommer frem i punkt 4.4.3. Regelverket innebærer at Luftfarttilsynet ikke vil være tilsynsmyndighet hvis driftstillatelsen er utstedt i en annen EU stat. 4.4.1 Myndighet til å fastsette regler: Industri Energi mener at en utvikling hvor vi taper retten til å utvikle eget regelverk er sterkt bekymringsverdig. Norge er som Luftfartstilsynet selv påpeker et land med mye offshoretrafikk og fagkompetanse på området. Det å frasi seg retten til å regulere denne aktiviteten er Industri Energi imot. En regelverksendring gjennom EASA og EU kommisjonen vil være langt tregere og den vil innebære kompromisser som ikke nødvendigvis gir den beste sikkerheten for arbeidsfolk på norsk sokkel. Industri Energi syns det er et svakt argument at Norge vil kunne øve god innflytelse på disse. Når man ser på utviklingen av dette regelverket og prosessen som har vært så kan man ikke si at man fra Industri Energi s side har vært fornøyd med komromissene og barberingen av regelverket som har vært underveis i prosessen. Industri Energi finner det også ubetimelig av Luftfartstilsynet å komme med kommentarer i informasjons- og høringsbrevet som indikerer at dersom ikke Norge tilslutter seg regelverket så vil vi Side 2/6
bli utestengt fra et fremtidig regelverkssamarbeid. Dette er etter vårt syn ren spekulasjon og skremselspropaganda på lik linje med det man så i brexit diskusjonen. Industri Energi kan ikke se noen grunn for at ikke Norge skal kunne samarbeide med myndighetene rundt nordsjøbassenget om flysikkerhetsregler selv om vi velger å ikke implementere HOFO og frasi oss all nasjonal kontroll med regelverksutvikling og tilsynsaktiviteter. Industri Energi har også en viss skepsis knyttet til unntaket om at ny lovgivning skal skje gjennom EASA og EU kommisjonen. Dette har vårt oppe til diskusjon i Samarbeidsforum ved flere anledninger og Industri Energi er ikke beroliget av den muligheten som ligger i artikkel 14 (1). Legitime spørsmål vil her være hvem er det som til syvende og sist tar avgjørelsen om at sikkerhetsutfordringer ikke er ivaretatt i det felleseuropeiske regelverket? Er det Luftfartstilsynet eller EASA? Industri Energi er heller ikke beroliget av at denne muligheten er bekreftet muntlig av EASA og at de har uttalt at de vil vurdere å supplere reglene med veiledningsmateriale. Vil et slikt veiledningsmateriale også være gjenstand for kompromisser på lik linje med fremtidig regelverksutvikling? 4.4.2 Endringer på regelverkssiden: Industri Energi deler Luftfartstilsynets syn på at dagens regelverk er mangelfullt og delvis utdatert og at en vesentlig del av kravene som regulerer sikkerheten er å finne i Norsk Olje og Gass Retningslinje 066. Det er sørgelig at ikke Luftfartstilsynet og Samferdselsdepartementet har klart å oppdatere og videreutvikle vårt nasjonale regelverk i tråd med utviklingen som har vært innenfor dette området. Således kan det sies at det felleseuropeiske regelverket teknisk sett er bedre enn hva vi har i dag i Norge. Industri Energi mener likevel at det i seg selv ikke er et argument for at vi skal implementere HOFO og frasi oss nasjonal kontroll med regelverksutviklingen. Industri Energi mener dette er en lettvint løsning fra Luftfartstilsynets side som vil ha enorm betydning for fremtidig regelverksutvikling og kontroll med dette for fremtiden. Industri Energi anser det som en bedre løsning å beholde dagens nasjonale regelverk og heller jobbe for å oppdatere dette i tråd med praksis, forskning og utvikling som har vært. 4.4.3 Endringer på tilsynssiden: Nok en gang så vil Industri Energi påpeke at man her ikke bare kan basere seg på at man kan få inn helikopterselskaper som er sertifisert i andre EU/EØS land. Man må også ta i betraktning muligheten for at eksisterende helikopterselskaper velger å flytte driftstillatelsen til et annet EU/EØS land, gjerne med lavere avgiftsnivå enn i Norge for å være konkurransedyktige mot eventuelle nye operatører. Som tidligere nevnt så har CHC allerde uttalt at dette er noe de vurderer. Hvis driftstillatelsene befinner seg i andre EU/EØS land så mener Industri Energi at dette vil medføre at Luftfartstilsynet ikke vil kunne videreføre et tilsynsnivå slik som i dag. Dette først og fremst fordi det er landet som utsteder driftstillatelsen som vil ha tilsynsansvaret og et annet poeng er selvsagt hvordan Luftfartstilsynet vil finansiere en slik tilsynsaktivitet. Industri Energi finner det sterkt bekymringsverdig at tilsynsansvaret kan bli flyttet til hvilket som helst annet EU/EØS land. Industri Energi deler her bekymringene som fremstilles i informasjons- og høringsbrevet om at man risikerer å få inn helikopterselskaper og sertifiserende myndigheter som ikke har tilstrekkelig kunnskap om spesielle flysikkerhetsmessige utfordringer. Å få inn helikopterselskaper og tilsynsmyndigheter som mangler denne kunnskapen og erfaringen vil etter vår mening øke risikonivået ved helikopteroperasjonene. Dette begrunner vi ved at uten nødvendig kunnskap og erfaring vil nødvendigvis risikoen være høyere enn hos operatører og tilsynsmyndigheter som pr i dag innehar denne kunnskapen og erfaringen. Når det gjelder den kontroversielle diskusjonen om hvilken rolle vertsstatens luftfartsmyndighet skal ha i tilsynet med utenlandske helikopteroperatører så er det av ytterste viktighet at dette er klarert Side 3/6
før et beslutningen om å innføre HOFO tas. Ja, det er nok i EU i et totalharmoniserende regelverk kontroversielt å stille spørsmål ved et lands kompetanse/kvalifikasjoner på området. Men det er allikevel viktig at dette blir gjort. Industri Energi har vanskelig for å tro at andre EU/EØS land som f.eks Romania eller Hellas har den nødvendige kompetanse/kvalifikasjon til å vurdere helikopter offshore operasjoner på norsk kontinentalsokkel. En svekkelse i kvalitet hos tilsynsmyndighet øker risikonivået er vår påstand. Når det gjelder kompromisset som ligger i utkastet så er ikke Industri Energi beroliget av dette. Kompromisset et etter vårt syn meget svakt. Det at man får informasjon om at en helikopteroperatør skal operere på norsk sokkel og dermed har mulighet til å innlede en dialog er for dårlig. Det er etter vårt syn heller ikke sagt noe om hvordan slik informasjon skal gis. Er det tilstrekkelig med en tekstmelding eller en e-post? Skal det være et standardskriv som skal sendes til en dedikert adresse/adressant? Hva skal informasjonen inneholde? Det er heller ingen garanti for at helikopteroperatøren velger å høre på/rette seg etter eventuelle tilrådninger fra Luftfartstilsynet. Når det gjelder bestemmelsene i ARO.GEN 300 så er ikke Industri Energi betrygget av disse heller. Sett i forhold til i dag så er dette en svekkelse av Luftfartstilsynets muligheter for å føre et godt og kvalitativt tilsyn med helikopteroperatørene. Det at man har mulighet for å inngå avtale om samarbeid av tilsyn er ingen garanti, kun en mulighet om begge lands tilsynsmyndigheter blir enige. Her er det også rimelig å anta at dette vil kunne oppfattes som kontorversielt av andre EU/EØS land da man tilsynelatenede vil stille spørsmål ved kompetanse/kvalifikasjoner hos tilsynsmyndigheten. Det at man har en slik avtale med CAA UK vedrørende Norwegian mener vi heller ikke er relevant. Det blir i en slik sammenheng feil å sammenligne fixed wing med offshore helikopteroperasjoner da sistnevnte er langt mer komplisert på flere områder, f.eks operasjoneller utfordringer knyttet til geografi og vær/klima. Det at Luftfartstilsynet har mulighet for å gjennomføre et begrenset tilsyn er lite verdifullt da man ikke får sett totaliteten og man ikke kan kreve at helikopteroperatøren retter eventuelle avvik. Også her kommer spørsmålet om hvordan Luftfartstilsynet skal finansiere slike tilsyn inn. Kort oppsummert så medfører et totalharmoniserende regelverk at Luftfartstilsynet mister sin funksjon når det gjelder helikopteroperatører med driftstillatelse i et annet EU/EØS land. Muligheten for å opprettholde en tilsynsaktivitet vil fordre at man får informasjon om aktivitet på norsk sokkel fra helikopteroperatøren og at den utenlandske tilsynsmyndigheten ønsker et godt og fruktbart samarbeid om tilsyn hvor man også finner en nøkkel for fordeling av finansiering. Industri Energi kan ikke annet enn å se på dette som en svekkelse i forhold til dagens regelverk. 4.4.4 Kundekrav og interne selskapskrav: Industri Energi vil her vise til våre betraktninger rundt Norsk Olje og Gass Retningslinje 066 i punkt 4.1.1. Essensen her er at dette er noe som er kontrollert av oljeselskapene gjennom bransjeorganisasjonen Norsk Olje og Gass og at Luftfartstilsynet ikke har myndighet til å håndheve slike krav. 066 er i dag en en god retningslinje som i stor grad blir brukt som kontraksmessig krav av oljeselskapene og som helt klart bidrar positivt i sikkerhetsarbeidet. 066 oppleves i bransjen ikke bare som et supplement men også som en siste barriere i regelverket. Men, det er heller ingen hemmelighet at 066 medfører økte kostnader for oljeselskapet å følge ved kontraktsinngåelse. Industri Energi mener derfor det vil være sannsynlig at også disse kravene kan utfordres av oljeselskapene på sikt i økonomiske nedgangstider eller av små og mellomstore oljeselskap som skal drive nye eller gamle oljefelt med små marginer for profitt. Side 4/6
Det understrekes også fra Industri Energi sin side at Norsk Olje og Gass står i dag fritt til å revidere retningslinjen uten krav om involvering fra hverken myndigheter eller fagforbund. Det er også verdt å merke seg at dette er en anbefalt retningslinje. Det er ikke slik at oljeselskapene gjennom medlemsskap i Norsk Olje og Gass er forpliktet til å følge retningslinjen. Som Industri Energi også tidligere har påpekt så er det også mulige problemstillinger knyttet til aksept i EASA/EU for denne retningslinjen. Det står som sagt at bransjestandarden fortsatt vil kunne brukes med mindre den inneholder dårligere sikkerhetskrav enn de felleseuropeiske reglene. Industri Energi stiller nok en gang spørsmålet om hvem det er som skal ta en slik avgjørelse og på hvilket grunnlag. Dersom 066 i et fremtidig scenario ikke skulle være et kontraktskrav fra oljeselskapene så er det vel lite sannsynlig at helikopterselskapene vil benytte seg av dette. Dette vil da være en ekstra sikkerhetsbarriere som vil være kostnadsdrivende. Erfaring tilsier vel at i anbudsprosesser så legger man ikke på ekstra krav som fordyrer eget anbud i forhold til konkurrentene. Dette vil føre til at de felleseuropeiske reglene blir standarden om ikke oljeselskapene/kjøperen stiller ekstra krav. Dette har man som sagt ingen kontroll med. Det er imidlertid prisverdig at Luftfartstilsynet vil arbeide for å få relevante deler av kravet i 066 inn i regelverket, enten som felleseuropeiske regler eller som nasjonale tilleggskrav. Men det at Luftfartstilsynet vil arbeide for dette er en mager trøst om retningslinjen skulle miste dagens staus. Det å få dette inn i de felleseuropeiske reglene vil være en langvarig prosess som også innebærer kompromisser. Det er dermed med stor sannsynlighet en vil kunne anta at disse reglene vi bli kraftig utvannet, om de i det hele tatt kommer inn i regelverket. Når det gjelder å få det inn som eventuelle nasjonale tilleggskrav så vil det også der være svært begrenset hva man kan ta inn når man tar i betraktning at de felleseuropeiske reglene skal være totalharmoniserende. 4.4.5 Samarbeidsforum for helikoptersikkerhet på norsk kontinentalsokkel: Industri Energi deler her Luftfarts beskrivelse av Samarbeidsforum. Det Industri Energi frykter ved innføringen av de felleseuropeiske reglene er de indirekte konsekvensene som Luftfartstilsynet her skisserer. I dag ser alle aktørene viktigheten av deltagelse og medvirkning gjennom Samarbeidsforum. Industri Energi er ikke sikker på at en utenlandsk helikopteroperatør med de viktigste beslutningstakerne i et annet land vil se det eller prioritere dette på samme måte. For at Samarbeidsforum skal fungere må det også være en forståelse for trepartsmodellen og det må være en gjensidig tillit og anerkjennelse av hverandre i dette arbeidet. Det er ikke i alle EU/EØS land denne samarbeidsformen er vanlig eller akseptert og det kan medføre utfordringer for et eventuelt samarbeid. Samarbeidsforum vil også til en viss grad bli svekket ved det faktum at Luftfartstilsynet vil ha en annen rolle i et scenario hvor driftstillatelsene befinner seg i et annet EU/EØS land. Avsluttende kommentarer: Avslutningsvis så vil Industri Energi nok en gang få presisere at vi er skuffet over at høringen ikke ble utsatt til resultatene fra Samferdselsdepartementets konsekvensutredning og delstudien HSS 3B var avsluttet. I begge disse kan det fremkomme momenter som kan ha direkte og indirekte relevans for denne høringen. Industri Energi ønsker også å gi klart uttrykk for at vi er motstander av at Norge skal implementere HOFO som totalharmoniserende regelverk for offshore helikopteroperasjoner. Vi er som tidligere nevnt enig i at dette er et mer oppdatert regelverk enn hva vi har i dag og at det således er teknisk bedre. Dette mener likevel Industri Energi at Norge kan forbedre selv uten at vi frasier nasjonal kontroll med regelverksutviklingen. Ved å overlate regelverksutviklingen til EASA gjør vi oss en bjørnetjeneste ved at vi samtidig aksepterer at samtlige fremtidige endringer blir gjenstand for Side 5/6
kompromiss mellom de forskjellige EU/EØS landene i en langdryg regelverksprosess. Denne måten å jobbe er også fjernt for petroleumsindustrien da vi pr i dag har et funksjonelt regelverk nettopp for å kunne fange opp endringer og beste praksis så tidlig som mulig. Slik vil det da ikke være under totalharmoniserende felleseuropeiske regler. Hovedformålet med regelverket er å sikre level playing field og dette skinner godt igjennom regelverket som sådan. Industri Energi mener at Norge kan, slik en gjorde med offshoredirektivet, reservere seg mot dette da det omhandler operasjoner som i stor grad foregår på norsk kontinentalsokkel. Det å implementere HOFO fordi det er mer oppdatert enn dagens regelverk har en langt større negativ side enn enn positiv hvis man tar de indirekte konsekvensene i betraktning. Det vil også være spennende å se hvilken konsekvens brexit vil ha for Storbritannias forhold til de nye felleseuropeiske reglene og samarbeid innenfor helikoptersikkerhet i nordsjøbassenget. Med vennlig hilsen / Best regards Henrik Solvorn Fjeldsbø Forbundssekretær HMS / National Officer HSE Industri Energi Badehusgata 39 4014 Stavanger Tlf / cell phone: +47 99 20 64 74 E-mail: hsf@industrienergi.no Eventuelle brev som vedlegg er elektronisk signert hos Industri Energi Side 6/6