Fylkesmannen i Vest-Agder Utdannings- og barnevernsavdelingen TILSYNSRAPPORT. Deltakerne får et introduksjonsprogram som er helårlig og fulltid

Fylkesmannen i Vest-Agder Utdannings- og barnevernsavdelingen TILSYNSRAPPORT Deltakerne får et introduksjonsprogram som er helårlig og fulltid MANDAL KOMMUNE FEBRUAR 2016 1

Innhold 1. Innledning... 3 2. Tema for tilsynet... 4 3. Beskrivelse av kommunens praksis og Fylkesmannens vurdering... 6 Kommunens organisering av arbeidet med introduksjonsordningen... 6 Introduksjonsprogrammet er helårlig, jf 4 andre ledd... 8 Introduksjonsprogrammet er på fulltid, jf 4 andre ledd... 8 4. Lovbrudd og merknader... 10 5. Klage... 10 Vedlegg 1: Oversikt over dokumentasjon... 11 Vedlegg 2: Lovgrunnlaget for tilsynet... 12 2

1. Innledning Denne rapporten er utarbeidet av Fylkesmannen i Vest-Agder etter tilsyn med Mandal kommunes forvaltning av introduksjonsloven. Tilsynet retter seg mot kommunen, jf introduksjonsloven 3 om kommunens ansvar. Tema for tilsynet beskrives annet sted i rapporten. Formålet med tilsynet Introduksjonsloven har som hensikt å sørge for at deltakerne blir aktive yrkesutøvere og samfunnsborgere og at de blir økonomisk selvstendige. For deltakerne kan brudd på introduksjonsloven ha rettssikkerhetsmessige konsekvenser som er i strid med lovens målsetting. Det kan også ha samfunnsøkonomiske konsekvenser gjennom forsinkelser i den enkeltes overgang til utdanning og arbeid. Forsinkelser kan føre til at det tar lengre tid før deltakeren blir økonomisk selvstendig. Tilsynet skal bidra til etterlevelse av loven som et bidrag til kommunens arbeid med å sikre kvaliteten i sin tjenesteproduksjon. Fylkesmannens tilsynshjemmel Lov om introduksjonsordning og norskopplæring for nyankomne innvandrere (introduksjonsloven) gir i 23 Fylkesmannen hjemmel til å føre tilsyn med kapitlene 2 til 4 og 25 tredje og fjerde ledd. Det betyr at det kan føres tilsyn med Introduksjonsprogram ( 2-7) Introduksjonsstønad ( 8-16) Opplæring i norsk og samfunnskunnskap ( 17-20) Nasjonalt introduksjonsregister - NIR ( 25 tredje og fjerde ledd) Tilsynet omfatter også forskrifter knyttet til disse lovbestemmelsene. Forholdet til kommuneloven 23 i introduksjonsloven sier at reglene i kommunelovens kapittel 10A gjelder for Fylkesmannens tilsyn. Kommuneloven gir Fylkesmannen rett til å be om opplysninger, rett til innsyn i saksdokumenter og adgang til kommunale institusjoner eller andre som utfører oppgaver på vegne av kommunen. Videre kan Fylkesmannen gi pålegg om å rette forhold som er i strid med lov og/eller forskrift, men før det gis pålegg, skal kommunen få en rimelig frist til å rette forholdet. Fylkesmannen skal også før det fattes vedtak om pålegg, ha vurdert virkninger pålegget kan ha for kommunens øvrige virksomhet. Når tjenester utføres av andre enn kommunen, skal krav om retting og eventuelle pålegg rettes til kommunen som ansvarlig for introduksjonsprogrammet. Kommunen plikter å sørge for at tjenesten utføres i samsvar med lov og forskrift. Fylkesmannens tilsyn er et lovlighetstilsyn, jf kommuneloven 60b. Begreper Disse begrepene brukes i Fylkesmannens konklusjon: Lovbrudd som er mangel på oppfyllelse av krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift. 3

Merknad er et kritikkverdig forhold som ikke omfattes av definisjonen for lovbrudd, men der tilsynet med utgangspunkt i krav fra myndighetene avdekker praksis som potensielt kan føre til lovbrudd. Merknad bør brukes i liten grad. Lovbrudd skal rettes, mens merknader er noe kommunen selv kan velge om man vil ta hensyn til. Om rapporten Tilsynet er basert på gjennomgang av et utvalg deltakermapper, redegjørelse fra kommunen og skriftlig dokumentasjon. Konklusjonene i rapporten er bare et uttrykk for hva man har sett gjennom den dokumentasjonen som forelå ved tilsynet. Rapporten sier heller ikke noe om kommunens forvaltning av introduksjonsordningen på andre områder enn de som er undersøkt gjennom tilsynet. Gjennomføring av tilsynet Grunnlaget for Fylkesmannens tilsyn er vurdering av tilsendt dokumentasjon og annen dokumentasjon Fylkesmannen har tilgang til. Fylkesmannen har foretatt en gjennomgang av tilsendte deltakermapper. Tilsynet er gjennomført slik: 1. Skriftlig varsel fra Fylkesmannen til kommunen om åpning av tilsyn 02.06.15 2. Mottak av dokumentasjon fra kommunen 14.09.15 3. Utsending av foreløpig rapport 30.11.15 4. Frist for skriftlig tilbake fra kommunen på foreløpig rapport 15.12.15 utsatt til 15.01.16 5. Møte med Mandal kommune 22.01.16 6. Mottak av ny og endret dokumentasjon fra kommunen 01.02.16 7. Tilsynsrapport, datert 24.02.16 2. Tema for tilsynet Det overordnede temaet for Fylkesmannens tilsyn er kommunens forvaltning av introduksjonsloven, 2 til 6, samt forvaltningslovens bestemmelser om enkeltvedtak knyttet til disse paragrafene. Tema for tilsynet følger av introduksjonsloven 4 andre ledd: 1. Helårlig program 2. Program på fulltid Tilsynet tar utgangspunkt i lovbestemmelser og tolkninger av disse. De nærmere tolkninger av lovbestemmelsene kan oppsummeres slik: Det følger av introduksjonsloven 4 annet ledd at programmet skal være helårlig. Det betyr at programmet skal følge arbeidslivets regler for ferie. Det følger videre av samme regel at introduksjonsprogrammet skal være på fulltid. Det vil si at programmet har en ytre ramme på 30-37,5 timer. Deltakelse i fulltidsprogram er en forutsetning for å få rett til introduksjonsstønad (jf. 8). Det er ikke adgang til å delta på deltid. Hvis en deltaker får problemer med å delta på fulltid, må kommunen vurdere å justere innholdet i vedkommendes individuelle plan. Kommunen må ta hensyn til omfanget og varigheten av problemene. Det kan også være aktuelt å justere de individuelle målene (jf. 6). Tilsynet tar utgangspunkt i lovbestemmelser og tolkninger av disse. De nærmere tolkninger av lovbestemmelsene kan oppsummeres slik: Helårlig program Det følger av introduksjonsloven 4 annet ledd at programmet skal være helårlig. Det er ikke adgang til å delta på deltid. Det følger av forskrift om fravær og permisjon ved nyankomne innvandreres deltakelse i introduksjonsprogram 6-2 at det for hvert kalenderår skal fastsettes ferie i opptil 25 virkedager (eller fem uker) for programdeltakerne. Dette tilsvarer ferielovens alminnelige ferietid, og betyr at programmet skal være 47 uker i året. Deltakerne har i tillegg rett til fri i alle årets bevegelige hellig- og fridager, dette følger av forskriften 6-1 4

hvor dagene er listet opp. Deltakere som ikke tilhører Den norske kirke har i tillegg rett til fri i opptil to virkedager for hvert kalenderår i forbindelse med feiring eller markering av religiøse høytider. Den enkelte ha rett til introduksjonsstønad i ferien. Den enkelte kommune bestemmer når feriedagene skal avvikles. Det er ikke gitt noen adgang til å ha aktivitet i planlagt ferietid, og dermed opparbeide seg fleksible rettigheter som kan tas ut på et senere tidspunkt. Kommunen kan gi alle sammenhengende ferier i fem uker, eller de kan gi noen dager til høstferie, vinterferie, jul og påske, og det resterende om sommeren. Kommunen må utarbeide et feriereglement eller praktisere regler om ferie og kommunisere denne praksisen på en måte som er tydelig og som skaper forutsigbarhet for deltakerne, i tillegg til at alle deltakerne behandles likt. I skolens ferier må kommunen sørge for et aktivitetstilbud, opplæring og/eller veiledning som er arbeidsrettet. Deltakerne kan også ha sommerjobb i ferien, det er også mulig å legge ordinært arbeid inn i programmet, se mer om dette under neste punkt. Program på fulltid Det følger av introduksjonsloven 4 annet ledd at et introduksjonsprogram skal være på full tid. Hva som menes med full tid er beskrevet i forarbeidene til introduksjonsloven. Program som ikke krever forberedelser eller etterarbeid skal være 37,5 timer per uke. Program som stiller betydelig krav til egenaktivitet skal være 30 timer per uke. Spennet mellom 30 og 37,5 timer gir rom for en viss grad av skjønn i tilpasningen av programmet. Dette skjønnet har til nå vært praktisert ved at kommunene i hvert enkelt tilfelle må gjøre en konkret og individuell vurdering av hva som er full tid for hver deltaker. Disse skjønnsmessige vurderingene av hva som er full tid skal nå automatiseres. Dette skal gjøres ved at tid til egenaktivitet og pauser iberegnes automatisk ved at en undervisningstime på 45 minutter skal telle som 75 minutter. Se definisjon av begrepet undervisningstime nedenfor. Dette medfører at deltakeren i perioder med mye undervisning vil få mer tid til egenaktivitet enn i perioder med mindre undervisning. Slik vil mengden egenaktivitet bli gradert og følge mengden undervisning. Dette vil ivareta den skjønnsmessige graderingen forarbeidene gir anvisning på i spennet mellom 30 og 37,5 timer, samtidig som kommunene spares for kompliserte og tidkrevende skjønnsmessige vurderinger. For alle andre tiltak i introduksjonsprogrammet regnes en time som 60 minutter. Med programtid menes i praksis den tiden som framgår av en timeplan eller ukeplan for den enkelte deltaker. Dette er tid som er underlagt faste rammer og kommunens oppfølging eller kontroll av at aktiviteten som inngår faktisk skjer eller er oppfylt. Studiedager/selvstudier kan kun være en del av programtiden dersom dette gis etter avtale mellom kommunen og den enkelte deltaker. Forutsetningen er at kommunene kan kontrollere oppmøtet og at kommunen følger opp at deltakerne har gjennomført de oppgavene som etter avtale skulle gjennomføres. Deltakerens egenaktivitet skal ikke være underlagt oppfølging eller kontroll fra kommunens side, ut over eventuell oppfølging av leksearbeid eller lignende. For deltakere i introduksjonsprogram skal det være rom for at timeantallet enkelte uker kan overstige 37,5 timer, mens antall timer andre uker kan være lavere enn 37,5 timer. I gjennomsnitt skal programmets innhold være 37,5 timer per uke i løpet av en periode på 52 uker, regnet fra deltakerens oppstart i program. Øvre grense for antall timer per dag og uke skal følge de ordinære reglene i arbeidslivet, jfr. arbeidsmiljøloven 10-4 første ledd, som fastslår at arbeidstiden ikke skal overstige 9 timer per dag og 40 timer per uke. Det er en forutsetning at deltakeren samtykker til et timeantall som overstiger 37,5 timer per uke. Deltakeren står fritt til å takke nei til et utvidet timeantall per uke. Det betyr at deltakeren ikke kan trekkes i stønad for fravær fra program som overstiger 37,5 timer per uke, uten at deltakeren på forhånd har samtykket til et utvidet timeantall. Kommunen har ansvar for å dokumentere at samtykke er innhentet. 5

Der kommunene har etablert en struktur med lengre programtid i en periode for å opparbeide tid til avspasering på inneklemte fridager, samt høstferie, juleferie og vinterferie, forutsetter dette at deltakerne samtykker i dette. Der en deltaker ikke har samtykket kan ikke kommunen pålegge vedkommende å delta, og trekke i stønaden dersom deltaker må gå etter avtalt programtid. Kommunen bør legge til rette for et fleksibelt kvalifiseringstilbud, for eksempel at aktiviteter eller praksis (arbeidspraksis eller språkpraksis) også på kveldstid bør kunne regnes inn i programtiden hvis deltaker selv ønsker dette. Arbeid kan inngå som en del av programtiden hvis deltaker ønsker det og kommunen mener at arbeidet er relevant for deltakernes individuelle plan. Deltidsarbeid utenom ordinær programtid må regnes som en aktivitet utenfor programmet.. Begrepet undervisningstime? En undervisningstime i norsk eller samfunnskunnskap etter introduksjonsloven kapittel 4 skal være 45 minutter. Det samme gjelder for deltakere i introduksjonsprogram som har opplæring i norsk og samfunnskunnskap som en del av programmet etter introduksjonsloven kapittel 2. Innholdet i opplæringen i norsk og samfunnskunnskap etter introduksjonsloven 17 er regulert i forskrift av 19. mai 2012 nr. 358 om læreplan i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere. All undervisning etter læreplanen skal regnes i undervisningstimer à 45 minutter. Introduksjonsprogrammet kan også bestå av andre opplæringstiltak som stiller krav til forberedelser og etterarbeid enn undervisning i norsk og samfunnskunnskap etter læreplanen, så som tiltak etter opplæringsloven eller språkpraksis. Slike tiltak skal også anses som en undervisningstime i denne sammenheng, hvilket vil si at hver 45 minutter med undervisning skal telle som 75 minutter i beregningen av om introduksjonsprogrammet er på full tid. Kommunen står fritt til å organisere pauser som de ønsker, forutsatt likebehandling og forutberegnelighet for deltakerne. Når og hvor lenge det skal være pauser må avgjøres på bakgrunn av en pedagogisk vurdering. Det er ikke adgang til å slå sammen alle undervisningstimene ved å legge pausene til slutten av dagen, for å oppnå en kortere dag. Vedlegg 2 beskriver de rettslige kravene. 3. Beskrivelse av kommunens praksis og Fylkesmannens vurdering Kommunens organisering av arbeidet med introduksjonsordningen I henhold til introduksjonslovens 3 skal kommunen sørge for at nyankomne innvandrere som er bosatt i kommunen få et introduksjonsprogram. Mandal kommune er organisert slik at gjennomføringen av introduksjonsprogrammet ligger under to ulike sektorer noe som krever godt samarbeid på tvers i organisasjonen. NAV Mandal administrerer introduksjonsordningen og bosettingsarbeidet av nyankomne flyktninger. Kvalifiseringsenheten har ansvar for opplæring i norsk og samfunnskunnskap, grunnskoleopplæring og for gjennomføring av undervisning i introduksjonskurs bestilt av NAV. NAV Mandal er organisert under sektor for Helse og Omsorg, mens Kvalifiseringsenheten ligger under Oppvekstsektoren. NAV Mandal har konkurranseutsatt introduksjonsprogrammet i de sommerukene Kvalifiseringsenheten har ferie. For 2015 og 2016, og med opsjon for 2017, er det inngått avtale med Mindus AS. 6

Informasjonsflyt mellom kommunale etater som er involvert i introduksjonsprogrammet. Programrådgiverne på NAV og lærerne/inspektørene på Kvalifiseringsenheten har løpende kontakt på epost eller på telefon. NAV og Kvalifiseringsenheten deler på ansvaret om språk- og arbeidspraksis. NAV er ansvarlige for å opprette og følge opp praksisstedet, og Kvalifiseringsenheten for å gi norskopplæring og/eller grunnskoleopplæringen samt avholde arbeidsrettet teori. Kvalifiseringsenheten har også ansvar for den pedagogiske oppfølgingen når flyktningene er ute i praksis. Det planlegges at en av programrådgiverne på NAV skal ha kontortid i Kvalifiseringsenhetens lokaler hver torsdag ettermiddag. Det planlegges i tillegg faste månedlige møter mellom programrådgivere og avdelingsleder for integreringsavdelingen i NAV og inspektør på Kvalifiseringsenheten. Leder og avdelingsleder på NAV skal møte rektor og inspektør på Kvalifiseringsenheten ca. annen hver måned. I 2013 ble det inngått en samarbeidsavtale mellom NAV Mandal og Kvalifiseringsenheten. Etter den tid har kommunen utarbeidet en Integreringsplan som skal gjelde i perioden 2015-18. Integreringsplanen har et eget punkt for Samarbeid med Kvalifiseringsenheten og her utvides den eksisterende samarbeidsavtalen mellom NAV Mandal og Kvalifiseringsenheten. I følge avtalen er samarbeid på tvers av de ulike etater godt ivaretatt. Det skal opprettes tverrfaglige team eller ansvarsgrupper det det anses som et hensiktsmessig tiltak for å kunne tilby et helhetlig og godt koordinert introduksjonsprogram. Fra høsten 2015 skal det avholdes felles fagdager for de som er involvert i integreringsarbeidet. Hvordan kommuneledelsen og eventuelt politisk nivå holdes orienter om saksområdet Mandal kommune har utarbeidet en integreringsplan for perioden 2015 2018, denne ble vedtatt i bystyret i juni 2015. IMDIs måltall om antall flyktninger med overgang til arbeid eller ordinær utdanning rapporteres i kvartals-, tertials-, halvårs-, og årsrapporter til politikerne via kommuneledelsen. I tillegg fremkommet resultat i årlig kvalitetsmelding, og i forbindelse med bosettingsanmodninger fra IMDI. Hvordan kommunen sikrer at lovens krav om at introduksjonsprogrammet er helårlig og på fulltid blir ivaretatt: Kvalifiseringsenheten er ansvarlig for opplæring i norsk- og samfunnskunnskap og for registrering og rapportering av denne. NAV Mandal har egen tiltaksansvarlig, som er ansvarlig for registreringen og rapporteringen av tiltakene utover norsk- og samfunnsfagsopplæringen. Programrådgiver på NAV bestemmer sammen med lærerne på Kvalifiseringsenheten hvilke flyktninger som skal delta på hvilke kurs og fra når. De melder dette videre til tiltaksansvarlig som registrerer og rapporterer. Programrådgiverne på NAV skriver vedtak om introduksjonsprogrammet. Vedtak fattes/godkjennes av leder for integreringsavdelingen. Tiltaksansvarlig har også ansvar for utbetaling av introstønaden. Ukeplaner/oppmøtelister oversendt fra Kvalifiseringsenheten gjennomgås, trekk foretas ved ugyldig fravær. Barnehageenheten er ansvarlig for barnebase for å sikre at begge foreldrene kan starte i introduksjonsprogrammet innen tre måneder etter bosetting, og også at introduksjonsprogrammet kan gjenopptas til rett tid etter endt permisjon. Mandal kommune har beskrevet hvordan de har lagt opp programmet slik at den enkelte deltaker skal få et program som er på fulltid og er helårlig. 7

Introduksjonsprogrammet er helårlig, jf 4 andre ledd Beskrivelse av kommunens praksis: Helårlig Det fremgår av dokumentasjon at Kvalifiseringsenheten tilbyr opplæring i norsk og samfunnskunnskap, samt gjennomføring av undervisning i introduksjonskurs bestilt av NAV. Kvalifiseringsenheten har ansvar for å fylle programmet etter kommunens skolerute, tilsvarende 190 dager og i tillegg ansvar for program i skolens høst og vinterferie, totalt 200 dager. NAV har ansvar for de øvrige dager. Kommunen har inngått en avtale med Mindus på program i 4,5 uker. Programmet skal være fulltid og skal gi 30 t undervisning pr uke, med krav til egenaktivitet og forberedelse, som da vil utgjøre 37,5 t per uke Det blir opplyst at deltakerne i introduksjonsprogrammet har 3 uker sommerferie de tre siste ukene i juli. To ferieuker fordeles mellom jul og påske og dekker i tillegg en planleggingsdag. Fylkesmannens vurdering: Helårlig Å delta i introduksjonsordning skal være mest mulig likt deltakelse i arbeidslivet. Gjennom introduksjonsprogrammet skal nyankomne innvandre bli kjent med reglene i arbeidslivet. Dette skal bidra til å lette overgangen til arbeidslivet. Som følge av nevnte, er det arbeidslivet regler som gjelder ved vurdering om introduksjons-programmet er på fulltid og helårlig. Det følger av forskrift om fravær og permisjon ved nyankomne innvandreres deltakelse i introduksjonsordningen 6-1, at lørdager og søndager, 1. og 17. mai samt nyttårsdag, skjærtorsdag, langfredag, 2. påskedag, Kristi himmelfartsdag, 2. pinsedag og 1. og 2. juledag er fridager. Dette innebærer at aktiviteter på disse dagene er ikke en del av programmet. Det har som følge at aktiviteter på nevnte dager ikke kan opparbeides som avspasering på virkedager ved en senere anledning. En deltaker i introduksjonsprogrammet har 25 feriedager og eventuelt to egne religiøse høytidsdager til disposisjon i løpet av et år. Det vil si at introduksjonsordningen skal ha et 47 ukers program med fradrag for de bevegelige fri og helligdager, for å være et helårlig program. Mandal kommune har i følge dokumentasjon opplæring etter «skoleruta». De fem ferieukene blir fordelt slik at deltakerne har tre ukers sommerferie, de to øvrige ferieukene blir fordelt mellom fri i skolens jule -og påskeferie og i tillegg dekker disse en planleggingsdag. Mandal kommune tilbyr program i både høst og vinterferieukene. Når det gjelder programmet som er kjøpt inn for å dekke sommerukene utenom ferietid viser dokumentasjonen fra Mindus en oversikt over hvilke kurs som skal inngå i programmet. Det vises også til en timeplan, men denne var ikke vedlagt. Det er noe vanskelig for Fylkesmannen å se hvordan den enkelte deltaker blir ivaretatt da kursene er forskjellige og vi antar at ulike deltakere har ulike kurs. Under forutsetning av at alle deltakerne i Mandal deltar på programmet som er lagt opp for sommerintro og at dette programmet er i tråd med beskrivelsen kan det synes som deltakerne i Mandal kommune får fem ukers ferie i året og dermed får et helårlig program, som vil si tiltak i 47 uker. Fylkesmannens konklusjon Fylkesmannen ser ut fra foreliggende dokumentasjon at kommunen tilbyr helårlig introduksjonsprogram. Introduksjonsprogrammet er på fulltid, jf 4 andre ledd Gjennom tilsynet har vi vurdert om: uketimetallet er 37,5 timer for aktiviteter uten krav til forberedelse eller etterarbeid 8

uketimetallet er 30 timer a`45 min når programmet består av kun opplæringstiltak med betydelig krav til egenaktivitet som forberedelser og etterarbeid (eller lekser). Hvert opplæringstiltak med timer a 45 min omregnes til timer a 75 min. Alle andre aktiviteter som ikke krever nevnte form for egenaktivitet skal beregnes etter aktivitetens varighet. Beskrivelse av kommunens praksis: Program på fulltid Mandal kommunes timeplan for deltakerne i basisgruppene. Norsk Studieteknikk Andre kurs Totalt NAV-kurs 20 t (75 min) 3 t (75 min) 6 t (75 min) 29 t (75 min) 2,00 t (60 min) Mandal kommune har beregnet det slik at deltakerne i basisgruppene får 20 t med norsk og samfunnskunnskap, 3 t til studieteknikk og 6 t til andre kurs som krever for og etterarbeider. Totalt 29 t som omregnet til ordinære timer blir 36, 25 t. I tillegg blir det gitt et NAV kurs som er beregnet til 2 timer. Deltakerne som tilhører basisgrupper får da program på full tid = 38, 25 t per uke. Dokumentasjon fra 6 deltakere viser ulike timeplaner: En deltaker har program som tilhører basisgruppen. To deltakere har grunnskoleopplæring som aktivitet i sitt program og her viser timeplanen annen opplæring. To deltakere har timeplaner som viser yrkespraksis. En deltaker har permisjon i den aktuelle tiden. Fylkesmannens vurdering: Program på fulltid Et heldagsprogram kan inneholde både norskopplæring, samfunnskunnskap, utdanning, arbeid eller annet som kan defineres som tiltak for forberedelse til arbeidslivet. Fylkesmannen har mottatt timeplan for opplæringen i norsk og samfunnskunnskap. I følge kommunens oversikt skal timeplanen gi opplæring i norsk og samfunnskunnskap, studieteknikk, trafikkurs, skrivekurs, datakurs og NAVkurs. Totalt er dette lagt opp til å kunne beregnes til 38,25 t i uka. I henhold til rundskriv Q-20/2015 Introduksjonsloven 4. kan vi lese at øvre grense for antall timer per dag og uke skal følge de ordinære reglene i arbeidslivet, jf. arbeidsmiljøloven 10-4 første ledd, som fastslår at arbeidstiden ikke skal overstige 9 timer per dag og 40 timer per uke. En deltakere får opplæring i norsk og samfunnskunnskap Av timeplanen går det fram at deltakeren følger det opplegget Mandal kommune har beregnet som deltakerne i basisgruppen Deltaker får opplæring i 38,25 t per uke. To deltakere får grunnskoleopplæring ( K06) Timeplanen viser at de får opplæring i 30 timer inkl. studieteknikk. Når innholdet består hovedsakelig av opplæringstiltak med betydelig krav til egenaktivitet, samt forberedelser og etterarbeid (lekser) er 30 timer fulltid. En deltaker får ekstern yrkespraksis Timeplanen viser eksterne yrkesrettet kurs fem dager i uka med 7,5 t per dag. Introduksjonsprogrammet inneholder yrkesrettet opplæring 8 t per dag i 5 dager totalt 37,5 t per uka. 9

En deltaker har fått tilrettelagt introduksjonsprogram med full praksis fra 010515. Tilrettelagt introduksjonsprogram gir totalt 37,5 t per uke. En deltaker har permisjon i de ukene vi har etterspurt timeplan fra. Fylkesmannens konklusjon Fylkesmannen ser ut fra foreliggende dokumentasjon at kommunen tilbyr full tid i introduksjonsprogram. 4. Lovbrudd og merknader Lovbrudd Ingen lovbrudd Merknader Ingen merknader 5. Klage Den endelige tilsynsrapporten vil være et enkeltvedtak etter forvaltningsloven 2 bokstav b, og kan påklages BLD. Kristiansand, 24.02.16 Aase Kiledal Tilsynsleder 10

Vedlegg 1: Oversikt over dokumentasjon Innsendt fra kommunen Oversendelsesperm fra Mandal kommune med redegjørelse for organisering av kommunens arbeid med introduksjonsloven, samt informasjonsflyt mellom kommunale/interkommunale etater/kontorer. Redegjørelse for hvordan kommunen sikrer helårlig og fulltids introduksjonsprogram m.m. Organisasjonskart Integreringsplan for perioden 2015-2018 Skolerute for Mandal 2014/15 og 2015/2016 Timeplaner Informasjon om sommerintro 6 deltakermapper med bl.a. timeplaner og vedtak Tilbakemelding på foreløpig rapport datert 01.02.16 11

Vedlegg 2: Lovgrunnlaget for tilsynet Tilsynshjemmel Fylkesmannen har ved lovendring av 15.6.2011 fått ansvaret for å føre tilsyn med kommunens virksomhet etter introduksjonsloven. Fylkesmannstilsynet er hjemlet i introduksjonsloven 23. Bestemmelsen trådte i kraft 1. september 2012, og dette tilsynet er derfor det første tilsynet Fylkesmannen har ansvar for etter lovens ikrafttredelse. Tilsynet er rettet mot kommunens virksomhet etter introduksjonsloven, L.04.07. 2003 nr.80 Fylkesmannen kan føre tilsyn med kommunens oppfyllelse av plikter etter kapittel 2 til 4 og 25 tredje og fjerde ledd i introduksjonsloven og forskrifter gitt i medhold av disse bestemmelsene. Kap 2: Introduksjonsprogram 2-7 Kap 3: Introduksjonsstønad 8-16 Kap 4: Opplæring i norsk og samfunnskunnskap 17-20 25 tredje og fjerde ledd omhandler registering i Nasjonalt introduksjonsregister (NIR) Det følger videre av 23 at tilsynet skal gjennomføres i samsvar med bestemmelsene i kommunelovens kapittel 10A som omhandler regler om statlig tilsyn med kommunesektoren Tilsynstema Fylkesmannen i Vest-Agder skal i 2014 gjennomføre tilsyn med kommunens forvaltning av introduksjonsloven, 3 Introduksjonsprogrammet. Det overordnede temaet for Fylkesmannens tilsyn er kommunens forvaltning av introduksjonsloven. Tema for tilsynet er: 1. Helårlig og fulltids introduksjonsprogram Mer konkret har tilsynet undersøkt disse forholdene: Om deltakerne i kommunen får et introduksjonsprogram som er helårlig og på fulltid Formålet med tilsynet er å undersøke om norske kommuner gjennom sin virksomhet sikrer at 1. deltaker tilbys et fulltids introduksjonsprogram 2. deltakeren tilbys et helårlig program Avgrensing av tilsynet Formålet med tilsynet er å se om tilsynsobjektet oppfyller sine lovpålagte plikter. Tilsynet er avgrenset mot å overprøve kommunens frie skjønn, jf. Ot.prp. nr. 97 (2005-2006). Forvaltningens frie skjønn kan komme til uttrykk konkret i lov eller i forarbeider Forvaltningens frie skjønn anvendes ved avgjørelser hvor andre enn juridiske vurderinger legges til grunn Det frie skjønn skal utøves med krav til saklighet, forsvarlighet, forutberegnelighet og likebehandling Forholdet til kommuneloven Fylkesmannen skal utføre tilsyn med kommunen, jf. introduksjonsloven 23, i samsvar med kommuneloven kapittel 10A. Der det ikke er særlovgivning på området, gjennomføres statlig tilsyn med kommunen etter reglene i kommuneloven. Kommunal- og regionaldepartementet har gitt ut rundskriv H-03/07: «Nytt kapittel 10A i kommuneloven statlig tilsyn med kommunesektoren» som gir god veiledning. Fylkesmannen har rett til innsyn og opplysninger i alle dokumenter som omhandler tilsynet. jf. kommuneloven 60c. 12

Fylkesmannen kan føre tilsyn med lovligheten av kommunens oppfyllelse av plikter pålagt i eller i medhold av lov jf. kommuneloven 60b. Dersom tilsynet avdekker at kommunen ikke oppfyller sine plikter etter introduksjonsloven, defineres dette som et lovbrudd. Hvis tilsynet avdekker lovbrudd, skal kommunen gis en rimelig frist til å rette forholdet, jf. kommuneloven 60d annet ledd. Dersom forholdet ikke blir rettet, kan Fylkesmannen gi kommunen pålegg om retting av forhold som er i strid med loven, jf. kommuneloven 60d første ledd. Der tjenesten blir gitt av andre enn kommunen selv, vil kommunen ha plikt til å sørge for at den som står for det aktuelle tjenestetilbudet for kommunen, gjør det som er nødvendig for å oppfylle pålegget, og om nødvendig trå til selv for å oppfylle lovens krav. Forvaltningsloven kap. IV,V,VI om enkeltvedtak får anvendelse i forhold til pålegget. Pålegg om retting kan påklages jf. kommuneloven 60d fjerde ledd. Klagen sendes til Fylkesmannen, som kan omgjøre vedtaket eller sende det videre til klageinstansen, som er Barne-likestillings og inkluderingsdepartementet jf. forvaltningsloven 28. Rimelig frist for å rette lovbrudd er ikke nærmere definert. Den fristen som settes, må stå i forhold til lovbruddets art og omfang og hvilken konsekvens det har for brukeren (samfunnet og enkeltpersoner). Forholdet til forvaltningsloven Det følger av Introduksjonsloven 21 at forvaltningsloven gjelder med de særregler som er fastsatt i loven. I tillegg gjelder de ikke-lovfestede saksbehandlingsreglene her som ellers i forvaltningen, som for eksempel; om normen for god forvaltningsskikk, forsvarlig saksbehandling, og veiledning og informasjon til deltakerne. Det er viktig å vite om en avgjørelse som tas etter introduksjonsloven er et enkeltvedtak etter forvaltningsloven eller ikke. Grunnen er at mange av forvaltningslovens bestemmelser kun får anvendelse i saker om enkeltvedtak. Introduksjonsloven 21 annet ledd presiserer hvilke avgjørelser som skal regnes som enkeltvedtak etter denne loven. Det fremgår imidlertid av rundskriv Q-20/2012 at opplistingen i 21 annet ledd ikke er uttømmende. Andre vedtak som må anses som enkeltvedtak og derfor kan påklages, kan f. eks være avgjørelser om fravær og permisjon og en avgjørelse om forlengelse av programmet ut over to år. Fylkesmannen skal føre tilsyn med om de materielle reglene i forvaltningsloven blir oppfylt. Ved Fylkesmannens tilsyn vil derfor undersøkelse av enkeltvedtak være vesentlig for å undersøke om deltakeren har fått de rettigheter de har krav på. Et enkeltvedtak er etter legaldefinisjonen i forvaltningsloven 2; en avgjørelse som treffes under utøving av offentlig myndighet og som gjelder rettigheter eller plikter til en eller flere bestemte personer. Når det gjelder kommunens avgjørelse som gjelder den såkalte «kan-gruppen» det vil si avgjørelser truffet i medhold av 3 tredje ledd, er det på det rene at personer som omfattes av 3 tredje ledd verken har rett eller plikt til å delta i introduksjonsprogrammet slik at denne gruppen er avskåret fra retten til å klage over at de ikke er tilbudt deltakelse i introduksjonsprogrammet. Imidlertid vil denne gruppen, dersom de innvilges introduksjonsordning, dvs. introstønad og introprogram, ha adgang til å klage over ordningens innhold. Tilsynstema Om introduksjonsprogrammet er helårlig og på fulltid. Lovgrunnlag Introduksjonsloven 4 Begrepsforklaring Helårlig Det følger av introduksjonsloven 4 at programmet skal være helårlig. I følge forarbeidene (Ot.prp.28 (2002-2003) kap. 12.4) betyr det at programmet skal følge arbeidslivets regler for ferie. Det vil si et 47 ukers program. Hvor norskopplæring er lagt til skolesektoren, kan f. eks kvalifisering av samfunnskunnskap legges til skolens ferier for å oppfylle krav til helårlig (Ot.prp.28 (2002-2003) kap. 12.4). 13

Fulltid Det følger av introduksjonsloven 4 at programmet skal være på fulltid. I følge forarbeidene (Ot.prp.28 (2002-2003) kap. 12.4), betyr det at det skal være et heldagsprogram. Et heldagsprogram kan inneholde både norskopplæring, samfunnskunnskap, utdanning, arbeid eller annet som kan defineres som tiltak til forberedelse til arbeidslivet (gå i butikken, sende en søknad) Normen er 37,5 timer der det ikke stilles krav til forberedelser, og 30 timer der det stilles betydelige krav til forberedelser, for eksempel ved program som kun består av opplæring. (Ot.prp. nr. 28 (2002-2003) kap.12.4). Spennet mellom 30 timer og 37,5 timer i uken, gir rom for en viss grad av skjønn i tilpasningen av programmet, samtidig som det sikrer et relativt omfattende tilbud. Se rundskrivet om nærmere beregning av undervisningstid i introduksjonsprogrammet. Dette skjønnet har til nå vært praktisert ved at kommunene i hvert enkelt tilfelle må gjøre en konkret og individuell vurdering av hva som er full tid for hver deltaker. Disse skjønnsmessige vurderingene av hva som er full tid skal nå automatiseres. Dette skal gjøres ved at tid til egenaktivitet og pauser iberegnes automatisk ved at en undervisningstime på 45 minutter skal telle som 75 minutter. Se definisjon av begrepet undervisningstime nedenfor. For alle andre tiltak i introduksjonsprogrammet regnes en time som 60 minutter. En undervisningstime i norsk eller samfunnskunnskap etter introduksjonsloven kapittel 4 skal være 45 minutter. Det samme gjelder for deltakere i introduksjonsprogram som har opplæring i norsk og samfunnskunnskap som en del av programmet etter introduksjonsloven kapittel 2. Innholdet i opplæringen i norsk og samfunnskunnskap etter introduksjonsloven 17 er regulert i forskrift av 19. mai 2012 nr. 358 om læreplan i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere. All undervisning etter læreplanen skal regnes i undervisningstimer à 45 minutter. Introduksjonsprogrammet kan også bestå av andre opplæringstiltak som stiller krav til forberedelser og etterarbeid enn undervisning i norsk og samfunnskunnskap etter læreplanen, så som tiltak etter opplæringsloven eller språkpraksis. Slike tiltak skal også anses som en undervisningstime i denne sammenheng, hvilket vil si at hver 45 minutter med undervisning skal telle som 75 minutter i beregningen av om introduksjonsprogrammet er på full tid. Fulltids deltakelse er en forutsetning for å få introduksjonsstønad jf. 8. Kommunen skal legge til rette for at deltakere kan delta i programmet på heltid, ved f.eks. barnehageplass. For enkelte deltakere kan det likevel være vanskelig å gjennomføre programmet på fulltid. Regler for fravær og permisjon reguleres i forskrift av 18.juli 2003 nr. 973 om nyankomne innvandreres deltakelse i introduksjonsprogrammet. Kilder Introduksjonsloven, lov 04.07.2003 nr.80 Ot.prp.nr 28 (2002-2003) Ot.prp.nr 97(2005-2006) Ot.prp.nr 50(2003-2004) Rundskriv Q-20/2012 Rundskriv H-20/07 Rundskriv H-03/07 14