FYLKESMANNEN I FINNMARK FINNMÁRKKU FYLKKAMÁNNI TILSYNSRAPPORT Introduksjonsprogram som er helårlig og på fulltid 4 i introduksjonsloven Tilsyn med Hammerfest kommune 25.06.15 1
Innhold 1. Innledning... 4 Formålet med tilsynet... 4 Fylkesmannens tilsynshjemmel... 4 Forholdet til kommuneloven... 4 Begreper... 5 Om rapporten... 5 Gjennomføring av tilsynet... 5 2. Tema for tilsynet 2013-2016... 6 Kommunens organisering av arbeidet med introduksjonsloven... 6 Tema1: Deltakerne har et introduksjonsprogram som er helårig... 6 Kontrollspørsmål:... 6 Beskrivelse av kommunens praksis... 6 Fylkesmannens vurdering... 7 Fylkesmannens konklusjon... 9 Tema 2: Deltakerne har et introduksjonsprogram som er på fulltid... 10 Kontrollspørsmål:... 10 Beskrivelse av kommunens praksis... 10 Fylkesmannens vurdering... 13 Fylkesmannens konklusjon... 14 Lovbrudd og merknader... 15 Prosedyre ved påpekt lovbrudd... 16 Klage på Fylkesmannens pålegg... 16 Vedlegg 1: Lovgrunnlaget for tilsynet... 17 1. Tilsynsansvaret... 17 2. Tilsynstema... 17 3. Forholdet til forvaltningsloven... 17 4. Avgrensing av tilsynet... 18 5. Forholdet til kommuneloven kapittel 10A - Statlig tilsyn med kommunesektoren... 18 6. Hvem det føres tilsyn med - Kommunens ansvar for introduksjonsordningen... 19 7. Tilsynstema 2013-2015. Introduksjonsprogrammet skal være helårlig og på fulltid... 19 8. Kontrollspørsmål: Programmet skal være helårlig og på fulltid... 23 9. Kilder... 23 2
Vedlegg 2: Oversikt over dokumentasjon... 25 Vedlegg 3: Deltakere i tilsynet... 26 3
1. Innledning Denne rapporten er utarbeidet av Fylkesmannen i Finnmark etter tilsyn med Hammerfest kommunes forvaltning av Lov om introduksjonsordning og norskopplæring for nyankomne innvandrere (introduksjonsloven). Tilsynet retter seg mot kommunen, jf. introduksjonsloven 3 om kommunens ansvar. Tema for tilsynet beskrives annet sted i rapporten (kapittel 2). Formålet med tilsynet Introduksjonslovens formål er å styrke nyankomne innvandreres mulighet for deltakelse i yrkes- og samfunnslivet og deres økonomiske selvstendighet, jf. introduksjonsloven 1. Det følger av rundskriv Q-20/2015 at hovedformålet med loven er å legge til rette for at deltakerne i introduksjonsprogrammet og opplæring i norsk og samfunnskunnskap kommer seg raskt i arbeid eller utdanning. Det er videre ett av lovens formål at de som deltar i programmet aktivt yter noe for å gjøre seg berettiget til introduksjonsstønad først og fremst til beste for seg selv, men også for samfunnet. Hensikten med tilsyn er å sikre at kommunene har en praksis som er i samsvar med lov og forskrift som et bidrag til økt kvalitet i den kommunale tjenesteproduksjonen. Brudd på introduksjonsloven kan ha rettssikkerhetsmessige konsekvenser for deltakerne. Det kan også ha samfunnsøkonomiske konsekvenser gjennom forsinkelser i den enkeltes overgang til utdanning og arbeid. Forsinkelser kan føre til at det tar lengre tid før deltakeren blir økonomisk selvstendig. Fylkesmannens tilsynshjemmel Introduksjonsloven 23 gir Fylkesmannen hjemmel til å føre tilsyn med kapitlene 2 til 4 og 25 tredje og fjerde ledd. Det betyr at det kan føres tilsyn med Introduksjonsprogram ( 2-7) Introduksjonsstønad ( 8-16) Opplæring i norsk og samfunnskunnskap ( 17-20) Nasjonalt introduksjonsregister - NIR ( 25 tredje og fjerde ledd) Tilsynet omfatter også forskrifter knyttet til disse lovbestemmelsene Forholdet til kommuneloven Fylkesmannens tilsyn skal utføres etter reglene i Lov om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven) kapittel 10A, jf. introduksjonsloven 23 annet ledd. Kommuneloven gir Fylkesmannen rett til å be om opplysninger, rett til innsyn i saksdokumenter og adgang til kommunale institusjoner eller andre som utfører oppgaver på vegne av kommunen. Videre kan Fylkesmannen gi pålegg om å rette forhold som er i strid med lov og/eller forskrift, men før det gis pålegg, skal kommunen få en rimelig frist til å rette forholdet. Når tjenester utføres av andre enn kommunen, skal krav om retting og eventuelle pålegg rettes til kommunen som er ansvarlig for introduksjonsprogrammet. Kommunen plikter å sørge for at tjenesten utføres i samsvar med lov og forskrift. Fylkesmannens tilsyn er et lovlighetstilsyn, jf. kommuneloven 60b. 4
Begreper Disse begrepene brukes i Fylkesmannens konklusjon: Lovbrudd er mangel på oppfyllelse av krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift. Merknad er et kritikkverdig forhold som ikke omfattes av definisjonen for lovbrudd, men der tilsynet med utgangspunkt i krav fra myndighetene avdekker praksis som potensielt kan føre til lovbrudd. Lovbrudd skal rettes, mens merknader er noe kommunen selv kan velge om man vil ta hensyn til. Om rapporten Tilsynet er basert på gjennomgang av et utvalg deltakermapper, redegjørelse fra kommunen, skriftlig dokumentasjon og gruppeintervju. Derfor er konklusjonene i rapporten bare et uttrykk for hva man har sett gjennom den dokumentasjonen som forelå ved tilsynet. Rapporten sier heller ikke noe om kommunens forvaltning av introduksjonsordningen på andre områder enn de som er undersøkt gjennom tilsynet. Gjennomføring av tilsynet Grunnlaget for Fylkesmannens tilsyn er vurdering av tilsendt dokumentasjon og annen dokumentasjon Fylkesmannen har tilgang til. Fylkesmannen har i tillegg foretatt en gjennomgang av deltakermapper og gjennomført gruppeintervju. Tilsynet er gjennomført slik: 1. Skriftlig varsel fra Fylkesmannen til kommunen om åpning av tilsyn 11.03.15 2. Mottak av dokumentasjon fra kommunen 21.04.15 3. Gjennomgang av deltakermapper 4. Gruppeintervju 05.05.15 5. Utsending av foreløpig rapport 25.06.15 6. Frist for skriftlig tilbakemelding fra kommunen på foreløpig rapport 30.07.15 7. Utsending av endelig rapport xx.xx.15 5
2. Tema for tilsynet 2013-2016 Gjennom tilsynet skal Fylkesmannen kontrollere om kommunen gir deltakerne et introduksjonsprogram som er helårig og på fulltid. Tilsynet tar utgangspunkt i lovbestemmelser og tolkninger av disse. Vedlegg 1 beskriver de rettslige kravene. Kommunens organisering av arbeidet med introduksjonsloven Hovedansvaret for introduksjonsordningen har vært og er i dag lagt til virksomheten Hammerfest voksenopplæringssenter med følgende ansvarsfordeling: - Innvandrertjenesten bosetter flyktninger og administrere introduksjonsordninga. - Voksenopplæringssenteret gjennomfører programmet gjennom språkopplæring, samfunnskunnskap og ulike kurs/opplæring. - Bofelleskapet bosetter enslig mindreårige flykninger, og er ansvarlig for at ungdommene blir med på introduksjonsordningen etter fylte 18 år. - I tilknytning til introduksjonsprogrammet er det samarbeid med arbeidsliv, NAV, helsetjenesten og andre eksterne instanser. Organiseringa av arbeidet i en virksomhet bidrar til forpliktende og utstrakt samarbeid mellom enhetene som har ansvaret for dette. På virksomhetens faste fagledermøter mellom skole, innvandrertjeneste og bofelleskap diskuteres blant annet økonomi, bosettningsarbeid, introduksjonsprogram, planarbeid, samarbeidsrutiner og resultatoppnåelse. Tema1: Deltakerne har et introduksjonsprogram som er helårig Kontrollspørsmål: - Tilbyr kommunen et introduksjonsprogram som er 47 uker i året? - Har deltakerne i introduksjonsprogrammet ferie opptil 25 virkedager / 5 uker ferie i året? - Får deltakerne i tillegg fri alle årets bevegelige hellig- og fridager? - Får deltakere som ikke hører til Den norske kirke i tillegg fri opptil to virkedager hvert kalenderår i forbindelse med feiring eller markering av religiøse høytider? Beskrivelse av kommunens praksis Kommunen tilbyr introduksjonsprogram 41 uker per år. Fem uker det vil si 25 feriedager gjennomføres i skoleferien. Sommerferie I følge innsendt deltagerjournaler og gruppeintervju fremkommer det at ferien er satt til 25 dager, hvor av disse 25 dagene tas om sommeren 20.juli -21.august. I dokumentet «Programmets år 2015» fremkommer det at sommerferien skjer fra 27.-31.juli og 3-21. august. Det blir i tillegg gitt sommerskole fra 22.juni-17.juli. Dette vil si til sammen 4 uker med sommerskole. 6
Øvrige fridager I tillegg til 5 uker sommerferie gis det enkelte fridager i 2015 på følgende dager: 2. og 5. januar, 1. april, 15.mai, 23-24. desember og 28-31. desember. Dette utgjør 9 dager. Kommunen har ikke vedtak om å gi deltakerne fri onsdag før skjærtorsdag, julaften, julaften og nyttårsaften, men disse dagene er det halv arbeidsdag, jf. arbeidsmiljøloven 10-10 første ledd. I følge gruppeintervju fremkommer det at deltakerne får fri alle bevegelig hellig- og fridager. Videre fremkommer det av gruppeintervju at Hammerfest kommune gir deltakere som ikke tilhører Den norske kirke fri opptil to virkedager hvert kalenderår i forbindelse med feiring eller markering av religiøse høytider. Ny dokumentasjon Hammerfest kommune har i brev datert 25.06.15 gitt tilbakemelding på foreløpig tilsynsrapport. I dette brevet fremkommer det at Hammerfest kommune er uenig i Fylkesmannens konklusjon at Hammerfest kommune tilbyr introduksjonsprogram 41 uker per år. Hammerfest kommune uttaler at de i sin rapport har vist til at Hammerfest kommune har et helårig og fulltidsprogram i tråd med de krav som stilles, noe som innebærer at kommunen tilbyr et introduksjonsprogram på 47 uker. Hammerfest kommune uttaler videre at Fylkesmannens beskrivelse må bygge på en misforståelse eller en feilskriving. Fylkesmannens vurdering Det er et lovkrav at deltakerne i introduksjonsordningen skal ha opptil 25 virkedagers ferie. Programmet skal vare i 47 uker med fradrag for bevegelige fri- og helligdager for å være et helårig program. Kommunen har ansvar for at deltakerne har et fulltidsprogram i skolens ferier. Tilsynet viser at deltakerne i introduksjonsordningen i Hammerfest kommunes har 9 dager fri i tillegg til 25 dagers sommerferie i løpet av et år. Dette utgjør til sammen 34 fridager. På bakgrunn av innsendt dokumentasjon tolker Fylkesmannen det dit hen at dette ikke gjelder alle deltakere. Dette begrunner Fylkesmannen med at de deltakere som har arbeidspraksis i tillegg til opplæring følger arbeidsgiver sine fridager, og derfor har færre fridager enn de som kun har opplæring. Likevel, har de fortsatt for mange fridager i følge innsendt dokumentasjon. Fylkesmannen vurderer det dit hen at både deltakere med kun opplæring og deltakere med opplæring og arbeidspraksis gis det dermed for mange fridager. Fylkesmannen bemerker at det foreligger en differanse når det gjelder informasjon om fridager på sommeren fra gruppeintervjuet og dokumentet «Programmets år 2015». I dokumentet «Programmets år 2015» kan ikke Fylkesmannen se at perioden 20.-24.juli er nevnt som en friuke. I gruppeintervjuet og i dokumentet «Programmets år 2015» begrunner Hammerfest kommune at de har flere fridager enn hva som er kravet i loven med at de i noen uker gir et introduksjonstilbud utover 37,5 time per. uke, noe som kompenserer for de ekstra fridagene som blir gitt. Fylkesmannen vurderer at dette strider mot introduksjonsloven hvor det klart og 7
tydelig fremkommer at deltakere i introduksjonsordningen kun skal ha 25 feriedager og 37,5 timer per. uke. Fylkesmannen har mottatt spesifikke timeplaner til deltagere som har både skole og arbeidspraksis. Fylkesmannen kan på bakgrunn av disse timeplaner se at kommunen ikke har gitt samme antall timer til deltakere med kun skole (41,25 timer per uke) og til de som har både skole og arbeidspraksis (37,75 timer per uke og 38,25 timer per uke). Både deltakere med kun opplæring og deltakere med opplæring og praksis skal kun inneha 37,5 timer per. uke. Dersom Hammerfest kommune hadde innhentet individuelle samtykker fra samtlige deltakere hvor de sier seg enig at i at det gis mer enn 37,5 timer per uke vil dette kunne være gjennomførbart. Fylkesmannen kan ikke se at det fremkommer dokumentasjon på at kommunen har innhentet samtykke fra samtlige deltagere til å ha mer enn 37,5 timer program per uke. Følgende dager i 2015: 2. og 5. januar, 1. april, 15.mai, 23-24. desember og 28-31. desember er ikke fridager for vanlig arbeidstaker. Dette vil si at det er påkrevd at deltakerne skal ha et program på disse dagene. Det kommer også frem i gruppeintervju at kommunen ikke har gitt vedtak om å gi deltakerne fri onsdag før skjærtorsdag, julaften og nyttårsaften, men at disse dagene er det halv arbeidsdag. Det fremkommer av innsendt dokumentasjon og gruppeintervju at Hammerfest kommune i 2015 har gitt/gir deltakerne sine fri på følgende dager: 1.april (onsdag før skjærtorsdag), 24.desember(julaften) og 31.desember (nyttårsaften), selv om Hammerfest kommune ikke har gitt vedtak om fri på disse dagene. Fylkesmannen påpeker at «røde dager» som 1.januar, 2., 3. og 6. april, 1., 14., og 25. mai og 25., 26., og 27. desember er fridager for alle arbeidstakere. Fylkesmannen påpeker også at en deltaker i introduksjonsprogrammet skal anses som en arbeidstaker og ikke som en elev på en skole, jf. introduksjonsloven 1. Et av lovens hovedformål er at ordningen skal dekke målgruppens behov for språkopplæring, innsikt i norske samfunnsforhold og forberedelse til yrkeslivet og/eller utdanning. Når det gjelder om deltakerne får fri på alle bevegelig hellig- og fridager, oppfyller kommunen dette. Dokumentasjonen viser også at deltakerne som ikke hører til Den norske kirke får fri opptil to virkedager hvert kalenderår i forbindelse med feiring eller markering av religiøse høytider. Fylkesmannen vurderer at Hammerfest kommune gir deltakerne i introduksjonsordningen for mange fridager i løpet av ett år. I gruppeintervjuet og i innsendt dokument «Programmets år 2015» fra kommunen fremkommer det at kommunen per dags dato ikke klarer å oppfylle kravet om helårig program for alle deltakerne. Ny vurdering Fylkesmannen har i foreløpig rapport gjort en feil utregning. Etter ny vurdering og utregning av Fylkesmannen har vi kommet frem til at Hammerfest kommune tilbyr introduksjonsprogram på 45 uker og 1 dag. Grunnlaget for dette er godkjent referat fra intervju 05.05.15 og dokumentet «Programmets år 2015» mottatt hos oss som en del av rapporteringen fra Hammerfest kommune. 8
I intervjuet kommer det klart frem at det foreligger en sommerferie på 5 uker, 25 dager, fra 20.juli-21.august. I dokumentet «Programmets år 2015» fremkommer det at sommerferie foreligger fra 27.juli-21.august. Det vil si at det foreligger en sommerferie på 4 uker, 20 dager. Likevel, er det ikke nevnt hva som skjer perioden 20.-24. juli i programmet. Fylkesmannen finner det sannsynlig at det foreligger en fri uke i perioden 20.-24.juli. Dette vil da utgjøre en sommerferie på 5 uker, 25 dager. I både godkjent referat fra intervju og dokumentet «Programmets år 2015» fremkommer det at deltagerne får fri 2. og 5. januar, 1. april, 15.mai, 23.-24.desember og 28.-31. desember. Dette utgjør til sammen 9 dager fri utover sommerferie. Fylkesmannen finner det derfor sannsynlig at Hammerfest kommune gir 9 dager fri utover de lovpålagte 25 fridagene. Dette vil utgjøre: 52 uker 5 uker = 47 uker 9 dager = 1 uke og 4 dager 47 uker 1 uke og 4 dager = 45 uker og 1 dag Fylkesmannen ber herved om en plan som skal vise hvilke tiltak Hammerfest kommune vil sette i verk for å få en praksis som er i samsvar med lovverket. Hammerfest kommune må derfor utarbeide en plan som viser en korrekt og detaljert oversikt over programmet året 2015. Se nærmer informasjon under kapitlet «Lovbrudd og merknader» angående frist og videre behandling av tilsynet. Fylkesmannens konklusjon Hammerfest kommune ikke gir et helårig tilbud til alle sine deltakere. Kommunen gir deltakerne for mange fridager i løpet av et år. 9
Tema 2: Deltakerne har et introduksjonsprogram som er på fulltid Kontrollspørsmål: - Har introduksjonsprogrammet en ytre ramme på 37,5 timer, forutsatt at hver undervisningstime på 45 minutter teller som 75 minutter og at 60 minutter med andre introtiltak teller som 60 minutter? - Er programtiden underlagt faste rammer og kommunens oppfølging eller kontroll av at aktiviteten som inngår faktisk skjer eller er oppfylt? - Er programmet tilpasset deltakeren slik at vedkommende får et introduksjonsprogram på full tid? Beskrivelse av kommunens praksis Hammerfest kommune opplyser i gruppemøte om at antall timer med introtiltak per. uke varierer fra deltaker til deltaker. Dokumentasjonen viser at noen deltakere har flere uketimer enn 37,5 timer. Kommunen har ikke innhentet samtykke til utvidet timetall per. uke fra disse deltakere som har mer enn 37,5 timer program per uke. Norskopplæring I følge innsendt dokument «Deltakernes daglige og ukentlige programtid» fremkommer det at deltakerne som kun har opplæring, er på skolen fra kl. 08.30-15.15 på mandag, tirsdag, torsdag og fredag. Mens på onsdager varer skoledagen fra 08.30-13.25. Fylkesmannen har regnet ut antall timer per uke på følgende måte: Introduksjonsdeltakerne i norsk opplæring i Hammerfest kommune har 33 timer per. uke. I opplæringen regnes en skoletime som 45 minutter. Dette omgjøres til 75 minutter som dermed også innebærer for- og etterarbeid. 33 timer x 75 = 2475 2475 / 60 = 41,25 Det vil si at det til sammen utgjør 41,25 timer per. uke inkludert for- og etterarbeid. Grunnskoleopplæring I følge dokumentet «Deltakernes daglige og ukentlige programtid» fremkommer det at grunnskole deltakerne har 32 undervisningstimer per. uke. Dette utgjør til sammen: 32 timer x 75 = 2400 2400 / 60 = 40 Det vil si at det til sammen utgjør 40,00 timer per. uke for- og etterarbeid. Deltaker med både opplæring og arbeidspraksis Fylkesmannen fikk tilsendt spesifikke timeplaner for to deltakere som har både opplæring og praksis. Kravet til fulltid er 37,5 timer per. uke inkludert tid til egenarbeid. 10
Begge disse deltakerne har et program som består av både opplæringstiltak og arbeidspraksis. Kravet til fulltid her er 37,5 timer per uke inkludert tid til egenarbeid. Deltakerne deles inn i deltaker 1 og deltaker 2. Fylkesmannen tolker innsendt timeplaner for deltakerne som har både opplæring og arbeidspraksis dit hen at: Deltaker 1: har opplæring fem dager i uken og tre av disse er også arbeidspraksis. Deltaker 2: har opplæring tre dager og arbeidspraksis to dager. Timeplanen viser at: Deltaker 1: 25 timer med opplæring per uke og 7 timer med arbeid per. uke. Deltaker 2: 19 timer med opplæring per uke og 14 timer med arbeid per. uke. Fylkesmannen har regnet ut antall timer for deltakerne og har kommet frem til følgende: Deltaker 1: Fylkesmannen har regnet ut arbeidspraksis ved å gjøre om antall timer til desimaltall: 1 time og 50 minutter = 1,84 2 timer og 35 minutter = 2,58 Opplæring: 4+3+4+3+3+4+4 = 25*75/60 = 31,25 Arbeidspraksis: 1,84+2,58+2,58 = 7 31,25+7 = 38,25 timer per. uke. 38,25 timer per. uke. Deltaker 2: Opplæring: 4+3+4+3+3+2 = 19*75/60 = 23,75 Arbeidspraksis: 7+7 = 14 23,75+14 = 37,75 timer per. uke 37,75 timer per. uke. Fravær Kommunen informerer i gruppeintervjuet at de fører fravær for deltakerne i skolearenaen. For deltakerne som er i praksis, er det veileder på arbeidsplassen som rapporterer om oppmøte/fravær til kommunen. Det uttales videre i gruppeintervju at de er strenge på fravær og at både skole og arbeidsplass skal registrere dette. Fulltid Ut fra gruppeintervjuet får Fylkesmannen forståelse for at Hammerfest kommune sitt opplæringstilbud i introduksjonsprogrammet ikke blir tilpasset deltakerne slik at de kan delta på fulltid. Dersom de ikke har anledning til å møte opp på dagtid vil det ikke gis kveldsundervisning. Arbeids- og språkpraksis kan imidlertid skje på kveldstid. Videre informeres det i gruppeintervjuet at Hammerfest kommune sitt innhold i programmet endres ved behov. Fylkesmannen har, i e-post fra virksomhetsleder ved Voksenopplæring i Hammerfest kommune, mottatt noen eksempler på hva «behov» innebærer. 11
Hammerfest kommune opplyser også om at alle deltakere i programmet har et heltidstilbud. Det er ingen som har program på deltid. Deltakere som har både opplæring og arbeidspraksis har delvis det samme programmet som de som kun har opplæring. Forskjellen er at deltakere med arbeidspraksis har mindre opplæring enn deltakere som kun har opplæring. Hammerfest kommune informerer i gruppeintervjuet at de endrer programmet for enkeltindivider dersom det foreligger behov for dette. Fylkesmannen blir informert videre via e-post fra virksomhetsleder ved Hammerfest Voksenopplæring at med «behov» menes det at det kan være en rekke forhold som gjør at man må forandre deltakerens program. Videre informerer virksomhetsleder om at når deltakerne starter opp på introduksjonsprogrammet, foreligger det oftest en grovskisse over deres planer. Men mange ting kan forandre seg underveis, helt avhengig av hvordan deltakeren er i stand til å gjennomføre tidligere målsetninger blant annet når det gjelder språkutvikling og muligheter for arbeid. Dessuten kan det også være slik at deltakeren selv underveis i programmet, finner ut at man av ulike årsaker forandrer videre planer når det gjelder utdanningsløp og yrkeskarriere. Når det gjelder endringene i det generelle programmet, så informerer virksomhetsleder ved Voksenopplæringen i Hammerfest kommune via e-post til Fylkesmannen at det er slik at kommune legger halvårsplaner for skoleåret og for introduksjonsdeltakerne. Hammerfest kommune har, ved siden av vanlig norsk språkopplæring og samfunnskunnskap, en rekke ulike temakurs i løpet av skolehalvåret. Disse kursene kan man forandre innhold i, fra det ene halvåret til det andre. For eksempel hadde Hammerfest kommune høsthalvåret 2014 kurs om skole og samarbeid, men det hadde ikke kommunen i vårhalvåret da de fleste deltakerne gikk gjennom kurset høsthalvåret. Men fra høsten 2015 starter kommunen opp med dette kurset igjen, da det er bosatt flere flyktninger i vår/sommer. I samtale med virksomhetsleder for Hammerfest Voksenopplæring kommer det frem at det ikke finnes deltakere som kun har arbeidspraksis. Ny dokumentasjon Hammerfest kommune har i brev datert 25.06.15 gitt tilbakemelding på foreløpig tilsynsrapport. I dette brevet fremkommer det at Hammerfest kommune er enig at Hammerfest kommune ikke gir et introduksjonsprogram alle dagene som de er pliktig til, blant annet i romjula og enkelte andre dager. Men samtidig har de vist til at deltakerne i programmet har lengre arbeidsuker enn vanlig, og at dersom man tar utgangspunkt i antall timer de får i løpet av et år, så overskrider disse et normalt arbeidsår. Disse ekstratimene mener de gjør at deltakerne likevel har et fulltids- og helårig program. Hammerfest kommune forstår det slik at dersom de hadde innhentet samtykke fra deltakerne til at man har et program som går utover en normal arbeidsuke, så vil Fylkesmannen konkludere med at de har et helårig introduksjonsprogram. Hammerfest kommune uttaler videre at de har funnet en pragmatisk løsning for å sikre at introduksjonsdeltakerne får det antall årlige arbeids/undervisningstimer som introduksjonsloven krever, og de forstår Fylkesmannens rapport dit hen at de også mener at kommunen har flere årlige timer enn loven krever. Dette er også bakgrunnen for at 12
introduksjonsdeltaker ikke har tilbud på enkelte dager i året det ellers er meget vanskelig å gi introduksjonstilbud. Hammerfest kommune mener derfor at de holder seg innenfor lovens rammer, og at kommunen gir et introduksjonsprogram som både er helårig og på fulltid, og at dette gjelder for alle deltagere. Hammerfest kommune mener at den form, innhold og organisering av introduksjonsordningen som praktiseres i Hammerfest kommune er realistisk, fleksibel og en god måte å sikre introduksjonsdeltakerne en god og faglig opplæring på mange områder. Men, de merker at Fylkesmannen står fast på at deltakere må samtykke skriftlig på at de har arbeidsuker som overskrider 37,5 timer. Derfor vil Hammerfest kommune snarest, og senest innen høsten 2015, sørge for at alle som blir inntatt/er med i introduksjonsprogrammet blir gjort oppmerksom på at arbeidstiden ukentlig er mer enn 37,5 timer, og at de skriftlig samtykker til dette. Fylkesmannens vurdering Å delta i introduksjonsprogrammet skal være mest mulig likt deltakelse i arbeidslivet, jf. introduksjonsloven 1. Programmet skal derfor speile arbeidslivet og ha en ramme som samsvarer med arbeidslivet. Deltakere med kun opplæring Tilsynet viser at deltakerne som kun har opplæring får et program på 41,25 timer per uke inkluderer for- og etterarbeid. Tilsynet viser også at deltakere som kun har grunnskoleprogram får et program på 40,00 timer per. uke inkludert for- og etterarbeid. Fylkesmannen vurderer at dette overstiger kravet til timetakket per uke og oppfyller dermed ikke kravet til fulltidsprogram. Deltaker med både opplæring og arbeidspraksis På bakgrunn av innsendt dokumenter for deltakere som har både opplæring og arbeidspraksis fremkommer det at deltakerne, ut fra kravet på 37,5 timer per. uke, har for mange timer per. uke. Programmet til disse to deltakerne med både skole og arbeidspraksis, utgjør 38,25 timer per. uke og 37,75 timer per. uke. Deltakerne som har både skole og arbeidspraksis får for mange timer. Da timetallet per. uke er for høyt. Fylkesmannen vurderer ut ifra innsendte dokumenter det dit hen at deltakere som har både opplæring og arbeidspraksis har mindre opplæringstimer (undervisning) enn deltakere som kun har opplæring. Fylkesmannen påpeker at kravet er 37,5 timer per. uke når deltakeren har både opplæring og arbeidspraksis. Fylkesmannen påpeker videre at kravet er fortsatt 37,5 timer per. uke når deltakeren kun har opplæring (undervisning). Fravær Fylkesmannen vurderer at Hammerfest kommune er strenge på fravær og at både skole og arbeidsplass skal registrere dette. Heltid/Deltid 13
I følge introloven 8 fremkommer det at deltakelse i introduksjonsprogrammet skal skje på heltid. Det er derfor ikke adgang til å delta i programmet på deltid, og det er heller ikke adgang til å opptrappe deltakelsen slik at programmet til slutt blir fulltid. For en deltaker som ikke kan nyttiggjøre seg programmet på fulltid, gir loven adgang til at programmet kan tilpasses den enkeltes behov, forutsatt at innholdet i programmet er i samsvar med lovens krav om norskopplæring, samfunnskunnskap og forberedelse for deltakelse i yrkeslivet. Individuelle tilpasninger må ivareta kravet om at innholdet i programmet skal være arbeidsrettet. Det følger av rundskriv Q-20/2012 pkt. 4.3 at «Hvis en deltaker får problemer med å delta på fulltid, må kommunen vurdere å justere innholdet i vedkommende sin individuelle plan. Det kan også være aktuelt å justere de individuelle målene». Dersom det er deltakere som ikke kan være med på undervisning på dagtid da er Hammerfest kommune plikt til for eksempel å legge til rette for deltakere som ikke kan være med på undervisning på dagtid. På bakgrunn av uttalelser i gruppeintervjuet som Fylkesmannen har gjort i dette tilsynet, så fremkommer det at programmet blir tilpasset deltakerne slik at de kan delta på fulltid. Det fremkommer videre at det ikke gis kveldsundervisning. Tilslutt uttales det at arbeids- og språkpraksis kan imidlertid skje på kveldstid. Fylkesmannen vurderer at Hammerfest kommune ikke har mulighet til å gi kveldsundervisning, men at arbeids- og språkpraksis kan imidlertid skje på kveldstid. På bakgrunn av uttalelsene sendt i e-post til Fylkesmannen fremkommer det at programmet kan endres på bakgrunn av ulike behov hos deltakerne. Fylkesmannen vurderer at Hammerfest kommune gir heltidstilbud til alle sine deltakere slik loven krever. Ny vurdering Fylkesmannen opprettholder sin tidligere vurdering, da Hammerfest kommune ikke oppfyller lovens krav om korrekt antall timer per uke for deltakerne. Fylkesmannen har mottatt ny utarbeidet avtale mellom Hammerfest kommune og introduksjonsdeltakerne. Fylkesmannen ber Hammerfest kommune om at dette dokumentet utarbeides med korrekt informasjon angående feriedager. I tillegg ber Fylkesmannen Hammerfest kommune om å være så nøyaktig som mulig når det gjelder hvor mange timer de vil overgå 37,5 timer per uke. Fylkesmannen ber herved om en plan som skal vise hvilke tiltak Hammerfest kommune vil sette i verk for å få en praksis som er i samsvar med lovverket. Hammerfest kommune må derfor utarbeide en plan som viser at deltakerne får det de har krav på i følge loven. Se nærmere informasjon under kapitlet «Lovbrudd og merknader» angående frist og videre behandling av tilsynet. Fylkesmannens konklusjon Hammerfest kommune gir et introduksjonsprogram til sine deltakere som overstiger den ytre timetallsrammen på 37,5 timer per. uke 14
Lovbrudd og merknader I dette kapitlet påpekes de lovbrudd som er funnet under tilsynet. Eventuelle merknader gis også her. Det som er formulert under, er en konsekvens av Fylkesmannens vurdering under hvert enkelt tilsynstema. Tema 1: Deltakerne har et introduksjonsprogram som er helårig 1) Hammerfest kommune gir ikke et introduksjonsprogram som er helårig til alle sine deltakere a) Hammerfest kommune må sørge for at alle deltakerne i introduksjonsordningen får et introduksjonstilbud i 47 uker med ferie opp til 5 uker i året. Dette har deltakerne rett på. Tema 2: Deltakerne har et introduksjonsprogram som er på fulltid 2) Hammerfest kommune gir ikke et introduksjonsprogram som er på fulltid til alle sine deltakere a) Hammerfest kommune må sørge for at deltakerne som har opplæring og arbeidspraksis som del av sitt introduksjonsprogram får et fulltidsprogram på 37,5 timer per. uke. b) Hammerfest kommune må sørge for at deltakere som kun har opplæring som del av sitt introduksjonsprogram får et fulltidsprogram på 37,5 timer per. uke. Frist til å sende inn plan Fylkesmannen gir Hammerfest kommune en frist til 01.09.15 til å utarbeide planer slik at introduksjonsprogram som er helårig- og fulltid følger lovens krav. Disse planene skal vise hvilke tiltak kommunen vil sette i verk for å få en praksis som er i samsvar med lovverket. Planene skal angi når tiltakene vil være gjennomført. Videre behandling av tilsynet På bakgrunn av disse planene vil Hammerfest kommune få, etter at planene er kommet inn til Fylkesmannen, en rimelig frist til å rette forholdene, jf. kommuneloven 60 d annet ledd. Fylkesmannen vil utarbeide et brev til kommunen etter mottatte planer. Når kommunen har rettet lovbruddet og senest innen den fastsatte fristen, sender kommunen en erklæring til Fylkesmannen om at lovbruddene er rettet. Dokumentasjon som viser retting skal sendes sammen med erklæringen. Dersom Fylkesmannen ut fra erklæringen og dokumentasjonen finner det sannsynliggjort at lovbruddene er rettet, avsluttes tilsynet gjennom brev til Hammerfest kommune. 15
Prosedyre ved påpekt lovbrudd Ved konstatering av lovbrudd, gjelder egen prosedyre, jf. introduksjonsloven 23 annet ledd som sier at kommunelovens bestemmelser i kapittel 10A skal følges: Sammen med utsending av endelig tilsynsrapport får kommunen en frist for å sende inn en plan som viser tiltak som settes i verk for å få en praksis som er i samsvar med lovverket. Planen må også angi når tiltak vil være gjennomført. Fristen for innsending av plan går fram av oversendelsesbrevet. På grunnlag av kommunens plan får kommunen en rimelig frist til å rette forholdene. Hva som er en rimelig frist vurderes ut fra hvor komplekst det er å rette forholdet og lovbruddets alvorlighetsgrad i forhold til å innfri enkeltpersoners rettigheter. Når lovbruddet er rettet og senest innen den fastsatte fristen, sender kommunen en erklæring til Fylkesmannen om at lovbruddet er rettet. Sammen med erklæringen sendes dokumentasjon som viser retting. Dersom Fylkesmannen ut fra erklæringen og dokumentasjonen finner det sannsynliggjort at lovbruddet er rettet, avsluttes tilsynet gjennom brev til kommunen. Dersom kommunen ikke har rettet lovbrudd innen fristen, fatter Fylkesmannen enkeltvedtak om pålegg om retting, jf. kommuneloven 60 d første ledd Hvis kommunen klager på vedtaket, kan ikke tilsynet avsluttes før klageinstansen (BLD) har fattet endelig vedtak. Hvis kommunen ikke får medhold, vurderes videre framdrift ut fra svaret fra klageinstansen. Avslutning av tilsyn gjøres gjennom brev til kommunen. Klage på Fylkesmannens pålegg Pålegg om retting er et enkeltvedtak som kan påklages jf. kommuneloven 60d fjerde ledd. Klagen sendes til Fylkesmannen, som kan omgjøre vedtaket eller sende det videre til klageinstansen, som er Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet jf. forvaltningsloven 28. 16
Vedlegg 1: Lovgrunnlaget for tilsynet 1. Tilsynsansvaret Fylkesmannens hjemmel for å føre tilsyn med kommunenes oppfyllelse av plikter etter introduksjonsloven følger av introduksjonsloven 23. Bestemmelsen trådte i kraft 1. september 2012. Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet legger gjennom embetsoppdraget for 2014 opp til at Fylkesmannen skal gjennomføre tilsyn med to kommuner eller bydeler. Det sies videre at tilsyns tema bestemmes av IMDi. For perioden 2013 til 2015 er tilsyns tema hvorvidt introduksjonsprogrammet er helårlig og på fulltid. IMDi har besluttet at Fylkesmannen skal føre tilsyn med dette temaet i en treårsperiode for å sikre et så kvalitativt godt tilsyn som mulig. Dette slik at det vil føres tilsyn med utvalgte kommuner det første året, andre utvalgte kommuner det andre året, og deretter vil samtlige av de utvalgte kommunene bli fulgt opp det tredje året. 2. Tilsynstema Fylkesmannen skal i perioden 2013-2015 gjennomføre tilsyn med kommunens forvaltning av introduksjonsloven når det gjelder om introduksjonsprogrammet er helårlig og på fulltid, jf. 4 annet ledd. Formålet med tilsynet er å undersøke om norske kommuner gjennom sitt arbeid sikrer at tilstand, aktiviteter og avgjørelser utføres i tråd med lovpålagte plikter, jf. introduksjonsloven (og forvaltningsloven). Det betyr at tilsynet ikke er avgrenset til å gjelde enkeltvedtak eller annen myndighetsutøvelse. Tilsynet gjelder også tjenesteproduksjon som ikke er nedfelt som individuelle vedtak om omfang og kvalitet. Brudd på introduksjonsloven har rettssikkerhetsmessige konsekvenser for deltakeren ved at deltakeren ikke får den behandling eller rettigheter deltakeren har krav på. I tillegg kan det ha samfunnsmessige konsekvenser ved forsinket overgang for den enkelte deltaker til arbeid og utdanning som igjen forsinker deltakerens selvstendighet. 3. Forholdet til forvaltningsloven Det følger av introduksjonsloven 21 at forvaltningsloven gjelder med de særregler som er fastsatt i loven. I tillegg gjelder de ikke-lovfestede saksbehandlingsreglene her som ellers i forvaltningen, som for eksempel normen for god forvaltningsskikk, forsvarlig saksbehandling og veiledning og informasjon til deltakerne. Det er viktig å vite om en avgjørelse som tas etter introduksjonsloven er et enkeltvedtak etter forvaltningsloven eller ikke. Grunnen er at mange av forvaltningslovens bestemmelser kun får anvendelse i saker om enkeltvedtak. Introduksjonsloven 21 annet ledd presiserer hvilke avgjørelser som skal regnes som enkeltvedtak etter denne loven. Det fremgår imidlertid av rundskriv Q-20/2012 at opplistingen i 21 annet ledd ikke er uttømmende. Andre vedtak som må anses som enkeltvedtak og derfor kan påklages, kan for eksempel være avgjørelser om fravær og permisjon eller en avgjørelse om forlengelse av programmet ut over to år. Fylkesmannen skal ved tilsyn undersøke om de materielle reglene i introduksjonsloven blir oppfylt. Ved Fylkesmannens tilsyn vil derfor undersøkelse av enkeltvedtak være nødvendig for å 17
undersøke om deltakerne har fått de rettigheter de har krav på. Et enkeltvedtak er etter legaldefinisjonen i forvaltningsloven 2 en avgjørelse som treffes under utøving av offentlig myndighet og som gjelder rettigheter eller plikter til en eller flere bestemte personer. Når det gjelder kommunens avgjørelse som gjelder den såkalte «kan-gruppen», det vil si avgjørelser truffet i medhold av 3 tredje ledd, er det på det rene at personer som omfattes av 3 tredje ledd verken har rett eller plikt til å delta i introduksjonsprogrammet slik at denne gruppen er avskåret fra retten til å klage over at de ikke er tilbudt deltakelse i introduksjonsprogrammet. Imidlertid vil denne gruppen, dersom de innvilges introduksjonsordning, dvs. introstønad og introprogram, ha adgang til å klage på ordningens innhold etter forvaltningslovens bestemmelse. 4. Avgrensing av tilsynet Formålet med tilsynet er å se om kommunen oppfyller sine lovpålagte plikter. Tilsynet er avgrenset mot å overprøve kommunens frie skjønn, jf. Ot.prp. nr. 97 (2005-2006) Om lov om endringar i lov 25. september 1992 nr. 107 om kommuner og fylkeskommuner m.m. (statleg tilsyn med kommunesektoren). I henhold til introduksjonsloven 3 tredje ledd kan kommunen etter eget skjønn tilby introduksjonsprogram til en person som ikke faller innenfor gruppen av de som har rett og plikt til å delta i programmet. Kommunen har altså ikke plikt til å tilby introduksjonsprogram til denne gruppen, men dersom kommunen velger å gi denne gruppen et tilbud, skal de følge reglene i introduksjonsloven og vil da være en del av tilsynet. Kommunene plikter å registrere opplysninger om deltakelse i introduksjonsprogrammet i Nasjonalt introduksjonsregister (NIR), jf. introduksjonsloven 25 tredje og fjerde ledd og forskrift 20. april 2005 nr. 342 om et nasjonalt personregister for introduksjonsordning og opplæring i norsk og samfunnskunnskap for nyankomne innvandrere (Nasjonalt introduksjonsregister). Kommunens registrering i NIR vil ikke vare en del av tilsynet, men registrering i NIR kan være viktig å sjekke ut for å avklare om introprogrammet er helårlig og på fulltid. 5. Forholdet til kommuneloven kapittel 10A - Statlig tilsyn med kommunesektoren Det følger av introduksjonsloven 23 at Fylkesmannen skal utføre tilsyn med kommunene i samsvar med reglene i kommuneloven kapittel 10A. Kommunal- og regionaldepartementet har gitt ut rundskriv H-03/07: «Nytt kapittel 10A i kommuneloven statlig tilsyn med kommunesektoren», som gir god veiledning. Det er Fylkesmannen som er tilsynsmyndighet etter kapittel 10A i kommuneloven og kan føre tilsyn med lovligheten av kommunens oppfyllelse av plikter pålagt i eller i medhold av lov, jf. kommuneloven 60b. I forbindelse med tilsyn har Fylkesmannen hjemmel til innsyn i saksdokumenter, til å kreve opplysninger og har adgang til institusjoner og anlegg som omhandler tilsynet, jf. kommuneloven 60c. Fylkesmannen har en tilsvarende rett overfor private rettssubjekter som utfører kommunale oppgaver etter avtale med kommunene. Manglende oppfyllelse av plikter pålagt i eller i medhold av lov defineres i dette tilsynet som et lovbrudd. Hvis tilsynet avdekker lovbrudd, skal kommunen gis en rimelig frist til å rette forholdet, jf. kommuneloven 60d annet ledd. Dersom forholdet ikke blir rettet, kan 18
Fylkesmannen gi kommunen pålegg om retting av forhold som er i strid med loven, jf. kommuneloven 60d første ledd. Der tjenesten blir gitt av andre enn kommunen selv, vil kommunen ha plikt til å sørge for at den som står for det aktuelle tjenestetilbudet for kommunen, gjør det som er nødvendig for å oppfylle pålegget og om nødvendig trå til selv for å oppfylle lovens krav. Forvaltningsloven kapittel IV,V,VI om enkeltvedtak får anvendelse i forhold til pålegget. Pålegg om retting kan påklages, jf. kommuneloven 60d fjerde ledd. Klagen sendes til Fylkesmannen, som kan omgjøre vedtaket eller sende det videre til klageinstansen, som er Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet, jf. forvaltningsloven 28. Rimelig frist for å rette lovbrudd er ikke nærmere definert. Den fristen som settes, må stå i forhold til lovbruddets art og omfang og hvilken konsekvens det har for deltakeren og samfunnet. 6. Hvem det føres tilsyn med - Kommunens ansvar for introduksjonsordningen Som tidligere nevnt er det kommunen som har ansvar for introduksjonsordningen, jf. introduksjonsloven 3. Det betyr at det er kommunen som skal sikre at introduksjonsprogram både er helårlig og på fulltid, jf. introduksjonsloven 4 annet ledd. Dersom tjenester til introduksjonsordningen leveres av andre enn kommunen selv, er det fortsatt kommunen som har ansvar for ordningen og det er kommunen vi fører tilsyn med. 7. Tilsynstema 2013-2015. Introduksjonsprogrammet skal være helårlig og på fulltid Introduksjonsloven 4 annet ledd fastslår at deltakerens introduksjonsprogram skal være helårlig og på fulltid. Målsettingen er at deltakeren raskt skal tilpasses arbeidslivet og at ordningen skal være utformet slik at den oppmuntrer til en mest mulig effektiv kvalifisering. Programmet skal derfor speile arbeidslivet og ha en ramme som samsvarer med arbeidslivet. Introduksjonsprogrammet skal som en følge av det være et helhetlig tilbud i en avgrenset periode. Deltakelse i introduksjonsprogrammet skal skje på heltid. Det er derfor ikke adgang til å delta i programmet på deltid, og det er heller ikke adgang å opptrappe deltakelsen slik at programmet til slutt blir på fulltid. En deltidsdeltakelse i programmet bryter med forutsetningene om effektivt program og vil skape et behov for supplerende sosialhjelp. Fulltids deltakelse er i tillegg en forutsetning for å få introduksjonsstønad, jf. 8. For deltakere som ikke kan nyttiggjøre seg programmet på fulltid, gir loven adgang til at programmet kan tilpasses den enkeltes behov, forutsatt at innholdet i programmet er i samsvar med lovens krav om norskopplæring, samfunnskunnskap og forberedelse for deltakelse i yrkeslivet. Individuelle tilpasninger må ivareta kravet om at innholdet i programmet skal være arbeidsrettet. Det følger av rundskriv Q-20/2012 pkt. 4.3 at «Hvis en deltaker får problemer med å delta på fulltid, må kommunen vurdere å justere innholdet i vedkommende sin individuelle plan. Det kan også være aktuelt å justere de individuelle målene» Dersom ikke deltakerens situasjon eller behov kan tilstrekkelig ivaretas ved individuelt tilpasset program, kan deltakeren få permisjon fra programmet. Regler for fravær og permisjon reguleres i forskrift av 18. juli 2003 nr. 973 om nyankomne innvandreres deltakelse 19
i introduksjonsprogrammet. Fylkesmannen skal i dette tilsynet ikke undersøke deltakernes rettigheter og plikter ved fravær og permisjoner. I tillegg til å tilby individuelt tilpasset program følger det av rundskriv Q-20/2012 at personer med rett og plikt til introduksjonsordning bør være en prioritert gruppe både for å få barnehageplass til sine barn og for å ha mulighet til redusert foreldrebetaling. Denne gruppen representerer en stor gruppe innvandrere som staten og kommunene har et særskilt integreringsansvar for. Dersom intensjonen med loven skal nås, forutsetter dette at kommunene sikrer barnehageplass og SFO-plass til barna i disse familiene. Begrepsforklaring Helårlig Det følger av introduksjonsloven 4 annet ledd at introduksjonsprogrammet skal være helårlig. I følge forarbeidene (Ot.prp.28 (2002-2003) kapittel 12.4) betyr det at programmet skal følge arbeidslivets regler for ferie. I forskrift om fravær og permisjon ved nyankomne innvandreres deltakelse i introduksjonsordningen av 18.7.2003 nr. 973 fremgår det at deltakerne skal ha opptil 25 virkedagers ferie. Det vil si at introduksjonsordningen skal ha et 47 ukers program med fradrag for bevegelige friog helligdager, for å være et helårlig program. Hvor norskopplæring er lagt til skolesektoren, har kommunen en aktivitetsplikt i skolens ferie. Kommunen kan i skolens ferier tilby et program som inneholder samfunnskunnskap og tiltak som forbereder til arbeidslivet for å oppfylle krav til helårlig program, jf. Ot.prp.28 (2002-2003) kapittel 12.4. Sommerjobb kan være et eksempel på dette. Det følger av bestemmelsen i forskrift om fravær og permisjon ved nyankomne innvandreres deltakelse i introduksjonsordningen 6-2 at kommunen bestemmer når ferien skal avvikles (fellesferie). Det er ikke gitt noen adgang til å ha aktivitet i planlagt ferietid og dermed opparbeide seg fleksible rettigheter som kan tas ut på et senere tidspunkt slik det i noen deler av arbeidslivet er gitt adgang til avspasering av fleksitid. Kommunen kan gi sammenhengende ferie i fem uker, eller de kan gi noen uker på sommeren og noen dager til høstferie, vinterferie, jul og påske. Kommunen kan fastsette regler om ferieavvikling for deltakerne i introduksjonsprogram i form av et feriereglement. Utgangspunktet er at kommunens organisering av ferien skal kommuniseres til den enkelte deltaker, og organiseringen skal være forutsigbar og lik for alle deltakerne. Forskrift om fravær og permisjon ved nyankomne innvandreres deltakelse i introduksjonsordningen av 18.7.2003 nr. 973 6-1 første ledd oppregner fridager i løpet av året. Forskriften 6-1 annet ledd gir den som ikke hører til Den norske kirke, rett til fri fra deltakelse i introduksjonsprogram med introduksjonsstønad i opp til to virkedager hvert kalenderår i forbindelse med feiring eller markering av religiøse høytider. Dette følger av lov om trossamfunn kapittel II a rett til fri ved religiøse høytider. Fulltid At introduksjonsprogrammet skal være på fulltid betyr at det skal være et heldagsprogram i samsvar med arbeidslivets normalregler for arbeidstid. Programtiden skal derfor ha en ytre ramme på 37,5 timer per uke. 20
Programtiden skal fremgå av en ukeplan/timeplan eller annen fremstilling som sikrer planmessighet og forutsigbarhet for deltakeren. Denne oversikten bør vedlegges den individuelle planen. Med programtid menes den tiden som fremgår av en timeplan eller ukeplan for den enkelte deltaker. Dette er tid som er underlagt faste rammer og kommunens oppfølging eller kontroll av at aktiviteten som inngår faktisk skjer eller er oppfylt. Tid til egenstudier kan kun være en del av programtiden dersom dette gis etter avtale mellom kommunen og den enkelte deltaker, kommunen kan kontrollere oppmøte og ved at kommunen følger opp at deltaker har gjennomført de oppgavene som etter avtalen skulle gjennomføres. Kommunen skal registrere deltakelse og fravær i Nasjonalt introduksjonsregister (NIR) i samsvar med forskrift av 20. april 2005 nr. 342 om et nasjonalt personregister for introduksjonsordning og opplæring i norsk og samfunnskunnskap (NIR-forskriften). Introduksjonsloven 17 første ledd gir de som er i målgruppen rett og/eller plikt til 600 timer opplæring i norsk og samfunnskunnskap. Etter lovens 18 annet ledd kan de med rett til opplæring i tillegg få norskopplæring innenfor rammen av 2 400 timer. Lovgivers intensjon og forvaltningspraksis tilsier at en undervisningstime etter disse bestemmelsene skal være på 45 minutter. Dette vil også gjelde deltakere i introduksjonsprogram som har opplæring i norsk og samfunnskunnskap etter de nevnte bestemmelsene som en del av programmet. Uavhengig av om deltakeren har rett til opplæring i norsk og samfunnskunnskap etter 17 og 18, skal introduksjonsprogrammet etter 4 tredje ledd inneholde norskopplæring og samfunnskunnskap dersom deltaker har behov for dette for å bli grunnleggende kvalifisert. Innholdet i opplæringen i norsk og samfunnskunnskap er regulert i forskrift av 19. april 2012 nr. 358 om læreplan i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere. All undervisning som gis etter introduksjonsloven 4, 17 og 18, og i samsvar med denne læreplanen, skal regnes i undervisningstimer à 45 minutter. Opplæring i norsk og samfunnskunnskap, vil i likhet med andre typer undervisning, normalt forutsette innsats fra deltaker utover programtiden. I samsvar med forarbeidene til loven, Ot.prp. nr. 28 (2002-2003) punkt 12.4, skal deltakere som har opplæringstiltak som krever forberedelser og etterarbeid få anledning til å gjøre dette innenfor rammen av en fulltidsuke. Tid til forarbeid og etterarbeid, samt pauser mellom opplæringsøktene, skal derfor beregnes automatisk i programtiden ved at en undervisningstime på 45 minutter skal telle som 75 minutter. Ved at den automatiske beregningen av tid til egenaktivitet er knyttet opp mot hver undervisningstime, blir tiden til egenaktivitet gradert ut fra hvor mye undervisning introduksjonsprogrammet inneholder. Dette medfører at deltakeren i perioder med mye undervisning vil få mer tid til egenaktivitet enn i perioder med mindre undervisning. Dette ivaretar den graderingen forarbeidene til introduksjonsloven, Ot.prp. nr. 28 (2002-2003) punkt 12.4, gir anvisning på. Kommunen står fritt til å organisere pauser mellom opplæringsøktene, forutsatt likebehandling og forutberegnelighet for deltakerne. Når og hvor lenge det skal være pauser må avgjøres på bakgrunn av en pedagogisk vurdering. Det er ikke adgang til 21
å slå sammen alle undervisningstimene ved å legge pausene til slutten av dagen, for å oppnå en kortere dag. Ved at det forutsettes at opplæringen inkluderer egeninnsats utover selve undervisningen, og dette automatisk regnes med i tiden for hver undervisningstime, vil ikke kommunen ha plikt til å kontrollere at egenaktiviteten gjennomføres. I samsvar med vanlig praksis i undervisningssammenheng vil det være opp til kommunen/lærer å vurdere om det skal kontrolleres at hjemmeoppgaver er gjort, gjennomføres tester/prøver for å kontrollere at lekser er lest osv. Introduksjonsprogrammet kan også bestå av grunnskoleopplæring eller enkeltfag i videregående opplæring etter opplæringsloven. Slik opplæring vil stille krav til egenaktivitet i form av for- og etterarbeid. Etter at kunnskapsløftet ble innført i 2006 skal timetallet for opplæring etter opplæringsloven fastsettes som enheter på 60 minutter som kan organiseres i bolker av ulik lengde og inkludere pauser, jf. rundskriv Udir 01-2012. I introduksjonslovens sammenheng skal likevel hver 45 minutter med undervisning etter opplæringsloven telle som 75 minutter når fulltidskravet for introduksjonsprogrammet skal beregnes. På denne måten blir tid til egenaktivitet og pauser mellom opplæringsøktene automatisk beregnet i programtiden. Det er kun for opplæring i norsk og samfunnskunnskap som gis etter introduksjonsloven i samsvar med forskrift om læreplan i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere og opplæring som gis etter opplæringsloven, at en undervisningstime på 45 minutter skal telle som 75 minutter. Opplæring i norsk og samfunnskunnskap vil også omfatte språkpraksis som gis som en del av undervisningen i samsvar med forskriften om læreplan i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere. For alle andre tiltak i introduksjonsprogrammet skal hver time telle som 60 minutter. Dette vil for eksempel gjelde for arbeidspraksis, ulike andre arbeidsrettede tiltak, forskjellige typer kurs, ordinært arbeid som en del av programmet, samt eventuell undervisning som ikke gis etter introduksjonsloven og læreplanen i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere eller opplæringsloven. Programtiden kan her inkludere pauser, forutsatt forutberegnelighet og likebehandling for deltakerne. Kommunen må i denne sammenheng legge sin praksis til grunn som ellers i arbeidslivet. Det kan ikke gis flere eller lengre pauser enn det som er vanlig i arbeidslivet og den praksis kommunen har for sine ansatte. Beregnet ved at en undervisningstime på 45 minutter teller 75 minutter og at 60 minutter med andre introtiltak teller som 60 minutter, skal introduksjonsprogrammet til sammen være på 37,5 timer per uke. Det er ikke mulighet til å gå ut over makstimetallet per uke for å gjøre unna programmet på kortere tid. Dersom kommunen ønsker å etablere en struktur med lengre programtid i en periode for å opparbeide tid til avspasering på inneklemte feriedager eller til høstferie, juleferie, vinterferie eller påskeferie, forutsetter det at deltaker samtykker i dette. Dersom en deltaker ikke har mulighet til å opparbeide seg tid til avspasering på denne måten, for eksempel på grunn av omsorgsansvar, kan kommunen ikke pålegge vedkommende å delta i en slik ordning. Det er rom for fleksibilitet i lengden på den enkelte virkedag. Introduksjonsregelverket sier ikke noe om hvor lange dager deltakerne maksimalt kan ha. Det er arbeidslivets regler som ligger til grunn for introduksjonsprogrammet. Arbeidsmiljøloven 10-4 om at den alminnelige arbeidstid ikke må overstige ni timer i løpet av 24 timer, samt 22