ENDELIG TILSYNSRAPPORT

ENDELIG TILSYNSRAPPORT Lov om introduksjonsordning og norskopplæring for nyankomne innvandrere. Om deltakerne får et introduksjonsprogram som er helårlig og på fulltid. Meråker kommune 1

Innhold 1. Innledning... 3 2. Tema for tilsynet... 5 3. Beskrivelse av kommunens praksis og Fylkesmannens vurdering... 5 3.1. Introduksjonsprogrammet er helårlig, jf. 4 andre ledd... 6 3.2. Introduksjonsprogrammet er på fulltid, jf. 4 andre ledd... 7 Vedlegg: deltakere i tilsynet Tidsrom: Høst 2013. Endelig tilsynsrapport av 4. desember 2013 Fylkesmannens tilsynsgruppe: Margareth Halle og Tore Haugnes Kontaktperson i kommunen: Gunhild Warø Sektorsjef skole oppvekst og kultur Hjemmel for tilsynet er introduksjonsloven 4 og kommunelovens kap. 10A 2

1. Innledning Denne rapporten er utarbeidet av Fylkesmannen i Nord -Trøndelag etter tilsyn med Meråker kommunes forvaltning av introduksjonsloven. Tilsynet retter seg mot kommunen, jf. introduksjonsloven 3 om kommunens ansvar. Våre konklusjoner bygger på konkret kildemateriale og tar bare utgangspunkt i status på det tidspunktet tilsynsrapporten er dattert. Tema for tilsynet er 4 annet ledd om at programmet skal være helårlig og på fulltid. Formålet med tilsynet Introduksjonsloven har som hensikt å sørge for at deltakerne blir aktive yrkesutøvere og samfunnsborgere og at de blir økonomisk selvstendige. For deltakerne kan brudd på introduksjonsloven ha rettssikkerhetsmessige konsekvenser som er i strid med lovens målsetting. Det kan også ha samfunnsøkonomiske konsekvenser gjennom forsinkelser i den enkeltes overgang til utdanning og arbeid. Forsinkelser kan føre til at det tar lengre tid før deltakeren blir økonomisk selvstendig. Tilsynet skal bidra til etterlevelse av loven som et bidrag til kommunens arbeid med å sikre kvaliteten i sin tjenesteproduksjon. Fylkesmannens tilsynshjemmel Lov om introduksjonsordning og norskopplæring for nyankomne innvandrere (introduksjonsloven) gir i 23 Fylkesmannen hjemmel til å føre tilsyn med kapitlene 2 til 4 og 25 tredje og fjerde ledd. Det betyr at det kan føres tilsyn med: o introduksjonsprogram ( 2-7) o introduksjonsstønad ( 8-16) o opplæring i norsk og samfunnskunnskap ( 17-20) o nasjonalt introduksjonsregister - NIR ( 25 tredje og fjerde ledd) Tilsynet omfatter også forskrifter knyttet til disse lovbestemmelsene. Forholdet til kommuneloven Introduksjonsloven 23 sier at reglene i kommunelovens kapittel 10A gjelder for Fylkesmannens tilsyn. Kommuneloven gir Fylkesmannen rett til å be om opplysninger, rett til innsyn i saksdokumenter og adgang til kommunale institusjoner eller andre som utfører oppgaver på vegne av kommunen. Videre kan Fylkesmannen gi pålegg om å rette forhold som er i strid med lov og/eller forskrift. Før det gis pålegg, skal kommunen få en rimelig frist til å rette forholdet. Fylkesmannen skal også før det fattes vedtak om pålegg, ha vurdert virkninger pålegget kan ha for kommunens øvrige virksomhet. Når tjenester utføres av andre enn kommunen, skal krav om retting og eventuelle pålegg rettes til kommunen som ansvarlig for introduksjonsprogrammet. Kommunen plikter å sørge for at tjenesten utføres i samsvar med lov og forskrift. Fylkesmannens tilsyn er et lovlighetstilsyn, jf. kommuneloven 60b. 3

Begreper Disse begrepene brukes i Fylkesmannens konklusjon: Lovbrudd er mangel på oppfyllelse av krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift. Lovbrudd skal rettes, mens merknader er noe kommunen selv kan velge om man vil ta hensyn til. Om rapporten Tilsynet er basert på gjennomgang av et utvalg deltakermapper, redegjørelse fra kommunen, fremlagt dokumentasjon og samtaler. Derfor er konklusjonene i rapporten bare et uttrykk for hva man har sett gjennom den dokumentasjonen som forelå ved tilsynet. Rapporten sier heller ikke noe om kommunens forvaltning av introduksjonsordningen på andre områder enn de som er undersøkt gjennom tilsynet. Gjennomføring av tilsynet Grunnlaget for Fylkesmannens tilsyn er vurdering av redegjørelsen, opplysninger som foreligger i Nasjonalt introduksjonsregister, samtaler med sektorsjef skole oppvekst og kultur, leder for voksenopplæringen, flyktningkonsulenten og annen dokumentasjon Fylkesmannen har hatt tilgang til. Kommunens representanter kunne under gjennomgang av redegjørelsen, som var tilnærmet lik kontrollspørsmålene for tilsynet, vise fram dokumentasjon som underbygget de spørsmålene vi ønsket svar på. Vi bad i varselet kommunen om å sende oss redegjørelse med henvisning til dokumentasjon for hvert enkelt pkt. i de spørsmål vi ønsket å få svar på. Følgende dokumentasjon ble gjort tilgjengelig for oss under møtet vi hadde med kommunen 29.oktober d.å.; - organisasjonskart, viser kommunens arbeid med introloven - årsmelding 2012-1. tertial 2013 og 2. tertial 2013: - skriftlige rutiner om helårlig og fulltid - div. prosedyrer som f.eks.: fraværspermer, årshjul, IKP, timeplaner - skole og ferieplan: skoleruta ved VOX - dokumentasjon på deltakelse (daglig): fraværsperm - dokumentasjon på at deltakerne følger skoleåret, - innhold og omfang av programmet i skolens ferie - og fridager Fylkesmannen har i tillegg og i samarbeid med deltakerne fra kommunen foretatt en gjennomgang av saksmappene for 3 deltakere i programmet. Vi bad kommunen på forhånd forevise oss inntil 5 deltakermapper ut fra følgende kriterier innenfor ett gitt tidspunkt: o En person som ikke makter å følge introduksjonsprogrammet o En person som har forkortet introduksjonsprogram, etter egen avtale (jf. 7) o En person som har introduksjonsprogrammet ut over 2 år o En person som p.t. har språkpraksis o En person som har ulike egenaktiviteter som en del av programmet 4

Saksmappene for 3 deltakere (de hadde ikke 5 ulike deltakere jf. kriterier vist til overfor) ble gjort tilgjengelig med følgende innhold: - enkeltvedtak ved tildeling intro - opphør intro, el forlenget program, endring av IKP - IKP - journalnotater - kartlegginger - timeplaner for ukene 18,19,20 og 21 - frammøtelister for 1.8.2012-31.7.2013 Tilsynet er gjennomført slik: 1. Skriftlig varsel fra Fylkesmannen om tilsyn 27.6.2013 2. Formøte med flere kommuner 3.9.2013 3. Mottak av dokumentasjon fra kommunen 30.9.2013 4. Møte med kommunen 29.10.2013 5. Gjennomgang av deltakermapper i kommunens lokaler 29.10.2013 6. Utsending av foreløpig tilsynsrapport 12.11.2013 7. Sluttmøte 25.11. 2013 8. Frist for skriftlig tilbakemelding fra kommunen på foreløpig rapport 2.12.2013 9. Utsendelse av endelig tilsynsrapport uke 50. 2. Tema for tilsynet Det overordnede temaet for Fylkesmannens tilsyn er kommunens forvaltning av introduksjonsloven, 2 til 6, samt forvaltningslovens bestemmelser om enkeltvedtak knyttet til disse paragrafene. Tema for det nasjonale tilsynet i perioden 2013-2015 er «Om deltakerne får et introduksjonsprogram som er helårlig og på fulltid» Embetsoppdrag 47.5 fra Barne- og likestillings - og inkluderingsdepartementet til Fylkesmennene går det fram at tilsynstema bestemmes av IMDI. Tilsynet tar utgangspunkt i lovbestemmelser og tolkinger av disse. Fylkesmannen har gjennom tilsynet undersøkt om: Introduksjonsprogrammet er helårlig og på fulltid, jf. 4 andre ledd Tilsynet tar utgangspunkt i lovbestemmelser og tolkninger av disse. Se eget avsnitt som beskriver de rettslige kravene. 3. Beskrivelse av kommunens praksis og Fylkesmannens vurdering I redegjørelsen til Fylkesmannen skriver Meråker kommune: Pr. dags dato er det bosatt 67 personer i Meråker kommune som kommunen mottar integreringstilskudd for. De voksne innvandrerne er enten i arbeid eller i opplæring. 19 personer deltar i kommunens introduksjonsprogram. 5

I økonomiplanperioden 2013-2016 er det lagt til grunn bosetting på 10 personer hvert år, pluss familiegjenforening. Gjelder ut 2014 etter kommunalt vedtak av 28.10. 2013. Språkpraksisplasser er et viktig element i kvalifiseringsløpet. Kommunen sier i redegjørelsen at de forsøker å få til et tilbud til hver enkelt deltaker med språkpraksisplass en dag pr. uke. Tilgangen til språkpraksisplasser er varierende. Enkelte arbeidsplasser i kommunene og innen det private næringslivet, er dyktige til å stille språkpraksisplasser til disposisjon. Det krever at de ansatte har kunnskaper, holdninger og tidsressurser til å følge opp språkpraksiselevene for at det skal bli en positiv opplevelse for alle parter. Det er pr. tiden ingen deltakere i programmet som er i arbeidspraksis. Det er 4,85 % stilling i voksenopplæringa i kommunen. Den er lokalisert til Meråker skole i et eget bygg. Gjennom tilsynet har vi vurdert om: o tilbudet er helårlig, dvs. 47 uker o uketimetallet er 37,5 timer for aktiviteter uten krav til forberedelse eller etterarbeid o uketimetallet er minimum 30 timer for aktiviteter består av opplæringstiltak med betydelig krav til egenaktivitet, samt forberedelser og etterarbeid hjemme. Dette gjelder også i de tilfeller der programmet består av opplæringstiltak sammen med andre tiltak. (25 % av opplæringstiden kan da defineres som for- og etterarbeid. Denne tiden regnes med i programtiden). 3.1. Introduksjonsprogrammet er helårlig, jf. 4 andre ledd Beskrivelse av kommunens praksis o Meråker kommune beskriver i sin praksis i redegjørelsen for helårsprogram (47 uker i året) at: «Meråker kommune tilbyr et helårlig program for alle elever i introduksjonsprogram. I de aller fleste av de 47 ukene gjennomfører vi ordinær undervisning. De ulike aktivitetene vi gjennomfører er tenkt som en del av et obligatorisk og helhetlig tilbud, og tidsbruken regnes på samme måte som ordinær undervisning. Introduksjonsprogrammet gjøres helårlig og innenfor et timetall på 1850 timer pr. år. Flyktningetjenesten og voksenopplæringa skal i samarbeid finne praktiske løsninger for gjennomføringen. Skoleåret suppleres med program i vinter- og høstferie og deler av sommerferien. Deltakerne skal ha vanlig ferie etter bestemmelsene i ferieloven. Introduksjonsprogrammet i Meråker følger i stor grad skoleruta for grunn- og videregående skole. For at vi skal kunne tilby et helårlig tilbud til elevene i introduksjonsprogrammet gjennomfører vi obligatoriske kurs, temaundervisning andre aktiviteter i skolenes høst- og vinterferie, samt deler av sommerferien. Kursene vi tilbyr er blant annet «bra-mat-kurs», kulturkurs, førstehjelpskurs, helseinformasjon (spes. rettet mot kvinner), brannvernkurs og økonomikurs, der det også hentes inn eksterne forelesere. Andre obligatoriske tilbud er tiltak som vi anser som både samfunnsfag og god integrering; skogdag, bærtur, volleyballturnering, fjellturer, leirskoleopphold der deltakernes barn også får være med og andre ekskursjoner. Ulike tilbud som legges på ettermiddagstid gjennom året (se årshjul) regnes inn i det totale antallet timer deltakerne skal ha. Også når det gjelder disse tilbudene regnes timer på samme måte som ved ordinær undervisning. Vi finner det formålstjenlig at enkelte av 6

disse opptjente timene tas ut i avspasering i deler av skolens ferie. Dette mener vi er helt i tråd med det øvrige norske arbeidsliv, hvor du kan arbeide ekstra mye en periode for så og ta disse ekstra timene ut i ekstra fritid. For å få til et best mulig tilbud for alle, er vi nødt til å styre når disse timene skal tas ut. Deltakerne har også tilbud om en dag språkpraksis i uka, og alle deltakerne skal ha vært ute i praksis en periode i løpet av programtida. Alle timer og tiltak registreres i NIR.» Fylkesmannens vurdering: Gjennom introduksjonsprogrammet skal nyankomne innvandre bli kjent med det norske samfunnet og reglene i arbeidslivet. Dette skal bidra til å lette overgangen til arbeidslivet. Som følge av dette er det arbeidslivets regler som gjelder ved vurdering om introduksjonsprogrammet er helårlig og på fulltid. Deltakerne i programmet skal oppleve at programmet er mest mulig likt deltakelse i arbeidslivet. I redegjørelsen fra Meråker kommune viser de til hvordan de gir et helårlig program til deltakerne. Vi ble forevist «Årshjul for voksenopplæringen» i Meråker hvor vi kunne se at det f.o.m uke 32 t.o.m uke 31 var planlagte aktiviteter og ferier (ferie i ukene 27-31). På den måten blir deltakerne i programmet gjort kjent med hva som forventes av oppmøte og aktiviteter gjennom året. Det er i årshjulet også lagt inn aktiviteter som går ut over ordinær oppmøtetid, tid som blir brukt til avspasering i skolens høstferie og skolens juleferie. Til sammen 7 dager pr år. Årshjulet viser også til fire studiedager pr. år hvor lærerne er på kurs. Deltakerne i programmet har disse dagene obligatoriske innleveringsoppgaver. Oppgavene blir ikke gjort tilgjengelige for deltakerne før studiedagen. Dette for å kontrollere at dagen blir brukt til det den er ment til, å arbeide med de gitte oppgavene. Oppgavene blir gått igjennom av læreren og vurdert i ettertid. Når det gjelder ferier registreres disse i NIR. Ferie avvikles fortrinnsvis i juli. De timene som legges på ettermiddagstid gjennom året, avspaseres i deler av skolens ferier. Deltakerne blir gjort kjent med at de kan søke om å få fri opptil to virkedager hvert kalenderår i forbindelse med feiring eller markering av religiøse høytider. Disse registreres i NIR. Vi ble forevist eksempler på søknader om permisjon. Ved gjennomgang av redegjørelsen sammen med representantene fra kommunen, ble dette bekreftet gjennom forevist dokumentasjon. 3.2. Introduksjonsprogrammet er på fulltid, jf. 4 andre ledd o Meråker kommune beskriver i sin praksis i redegjørelsen for program på fulltid (37,5 timer pr. uke): «Voksenopplæringa i Meråker har storparten tiltak som krever for- og etterarbeid også i grunnskolens ferier. (Tradisjonell undervisning.) I uker der programmet består både av opplæringstiltak og aktiviteter som ikke innebærer krav til for- og etterarbeid tilstrebes ei programtid på 37,5 timer. Dette gjelder primært den siste uka i juni der det er lagt opp til aktiviteter som ulike kurs, fjelltur og leirskoleopphold i tillegg til ordinær undervisning der 25 % av opplæringstiden kan defineres som for- og etterarbeid. Deltagerne starter dagen kl. 8:30, og avslutter dagen fire dager kl. 15:05 og en dag 14:15, skoletiden er dermed 32 timer i uka. Fra august til desember består de 2 «overtimene» i et kulturkurs. Dette erstattes med ordinære undervisningstimer fra 1.12.13. Deltagerne har 7

også lekser/innleveringer til hver dag med et forventet tidsbruk på 1,5 t hver dag. Mange tar også kjøretimer på Stjørdal, og da blir ofte dagene lengre enn ordinær arbeidsdag. Alle deltagere har en egen IKP (individuell kvalifiseringsplan). Kommunen har vedtatt at førerkortopplæring kan være en del av introduksjonsprogrammet for de som trenger det. I NIR registreres kun teoritimer som tiltak, antall kjøretimer vil variere sterkt og er derfor vanskelig å registrere som et tiltak i NIR. Alle skal få undervisning i samfunnsfag på et språk de forstår godt/morsmål. Alle har også språkpraksis som en del av sitt tilbud. Vi prøver å oppfylle deltagernes ønsker så fremt det lar seg gjøre. Individuelle behov og skolebakgrunn legges til grunn for plassering i gruppe og en best mulig tilpasning. Alle deltakerne har oppmøteplikt og møter på kurs, aktiviteter, skole og språkpraksis til fastsatt tider (kl. 08:30-15:05). Deltagere som er ute i språkpraksis har ulik arbeidstid, både av praktiske hensyn og av hensyn til arbeidsgiver. Normal arbeidstid er fra 8:00 til 15:00, men noen starter tidligere. Arbeidsgiver avgjør i samarbeid med Voksenopplæringa hvilken ukedag som passer best. Per d.d. er en kontrakt underskrevet for dette halvåret, men det jobbes for å skaffe flere. Vi har ingen deltakere i arbeidspraksis.» Fylkesmannens vurdering: Deltakerne i programmet starter kl. 8:30 og avslutter det organiserte programmet kl. 15:05 fire dager pr uke. Det gir et tilbud på 26 timer og 10 minutter. Fredag starter de kl. 8:30 og avslutter kl. 14:15, som blir 5 timer og 45 minutter. I tillegg regnes det 1 time og 30 minutter til for- og etterarbeid hver dag i fem dager, som gir 7 timer og 30 minutter. Tilsammen 38 timer og 25 minutter. I perioden august tom desember får deltakerne et 2 timers kulturkurs (det utgjør 1 time pr uke). Dette gir til sammen et tilbud på 39 timer og 25 minutter pr uke. Vi har under besøket i kommunen sett 4 ulike ukeplaner. Hver plan hadde den samme oppmøtetiden og var tilpasset hver deltaker ut fra nivå. Vi ble også forevist oppmøteprotokoller, som ble ført inn i NIR månedlig. Det arrangeres ulike kurs, turer og leirskoleopphold hvor kommunene viser til at 25 % av opplæringstiden kan defineres som for- og etterarbeid. Mye av egenaktiviteten som legges til grunn er lekser og forarbeid til neste dag. Leksene blir sjekket. Kommunen beskriver også at i tillegg til egeninnsats vil hver enkelt bli vurder ved lokale norskprøver jevnlig. Det kreves egen- og sykemeldinger ved sykefravær. Det føres fravær i alle timer og ved alle aktiviteter. Kommunen viser til at det ved ugyldig fravær vil det bli trekk i lønn. Det blir krevd at deltakerne, som ikke tilhører Den norsk kirke, søker skriftlig for å få fri i forbindelse med feiring eller markering av religiøse høytider. Det kan søkes fri inntil to dager hvert kalenderår. Permisjonen registreres i NIR. Ved gjennomgang av overnevnte mapper ble det vist i NIR de antall timer som var registrert i de ulike fagene samt språkpraksis. Det varierte mellom 39,5 timer pr. uke og 41 timer pr. uke. Vedtak for timer i norsk og fraværsregistrering ble også forevist. Fylkesmannens konklusjon: Meråker kommune tilbyr deltakerne et introduksjonsprogram som er helårlig og på fulltid. 8

Vedlegg 1 Deltakere i tilsynet og under møtet med kommunen 29.10 2013 Navn Tittel Arbeidssted Gunhild Warø Sektorsjef skole, Meråker kommune oppvekst og kultur Ann Mari Johnsen Leder Meråker kommune voksenopplæringen Nina Hernes Flyktningkonsulent Meråker kommune Deltakere i sluttmøtet 25.11.2013 Navn Tittel Arbeidssted Gunhild Warø Sektorsjef skole, Meråker kommune oppvekst og kultur Ann Mari Johnsen Leder Meråker kommune voksenopplæringen Nina Hernes Flyktningkonsulent Meråker kommune Tilsynsteamet fra Fylkesmannen i Nord-Trøndelag besto av: Tore Haugnes og Margareth Halle, sistnevnte som tilsynsleder. 9