ENDELIG TILSYNSRAPPORT

Steinkjer kommune v/ Rådmann 7600 Steinkjer ENDELIG TILSYNSRAPPORT KOMMUNENS FORVALTNING AV INTRODUKSJONSLOVEN Om deltakerne får et introduksjonsprogram som er helårlig og på fulltid. Tilsyn med Steinkjer kommune 4.6. 2015 1

Innholdsfortegnelse 1 Sammendrag... 3 Tema og formål... 3 Gjennomføring... 3 Avdekkede lovbrudd... 3 Status på rapporten og veien videre... 3 2 Om tilsynet med Steinkjer kommune... 4 2.1 Fylkesmannen fører tilsyn med kommunens forvaltning av introduksjonsloven... 4 2.2 Tema for tilsynet... 4 2.3 Gjennomføringen av tilsynet... 4 2.4 Den endelige tilsynsrapport... 5 3 Tilsynet... 5 4 Introduksjonsprogrammet er helårlig, jf. 4 andre ledd... 7 4.1 Rettslige krav... 7 4.2 Fylkesmannens undersøkelser... 7 4.3 Fylkesmannens vurderinger... 8 4.4 Fylkesmannens konklusjon... 8 5 Inntoduksjonsprogrammet er på fulltid, jf. 4 andre ledd... 8 5.1 Rettslige krav... 8 5.2 Fylkesmannens undersøkelser... 8 5.3. Fylkesmannens vurderinger... 9 5.4 Fylkesmannens konklusjon... 10 Fylkesmannens tilsynsgruppe: Margareth Halle og Tore Haugnes Kontaktperson i kommunen: Gerd Thorshaug 2

1 Sammendrag Tema og formål Introduksjonsloven har som hensikt å sørge for at deltakerne blir aktive yrkesutøvere og samfunnsborgere og at de blir økonomisk selvstendige. For deltakerne kan brudd på introduksjonsloven ha rettssikkerhetsmessige konsekvenser som er i strid med lovens målsetting. Det kan også ha samfunnsøkonomiske konsekvenser gjennom forsinkelser i den enkeltes overgang til utdanning og arbeid. Forsinkelser kan føre til at det tar lengre tid før deltakeren blir økonomisk selvstendig. Tilsynet skal bidra til etterlevelse av loven som et bidrag til kommunens arbeid med å sikre kvaliteten i sin tjenesteproduksjon. Denne rapporten er utarbeidet av Fylkesmannen i Nord-Trøndelag etter tilsyn med Steinkjer kommunes forvaltning av introduksjonsloven. Tilsynet retter seg mot kommunen, jf. introduksjonsloven 3 om kommunens ansvar. Tema for tilsynet er 4 annet ledd om at programmet skal være helårlig og på fulltid. Gjennomføring Vi ba i varselet kommunen om å sende oss en redegjørelse med henvisning til dokumentasjon for hvert enkelt pkt. i de spørsmål vi hadde sendt ut på forhånd. Grunnlaget for Fylkesmannens tilsyn er vurdering av redegjørelsen, opplysninger som foreligger i Nasjonalt introduksjonsregister, samtaler med representanter fra kommunen og annen dokumentasjon Fylkesmannen har hatt tilgang til. Kommunens representanter kunne under gjennomgang av redegjørelsen, som var tilnærmet lik kontrollspørsmålene for tilsynet, vise fram dokumentasjon som underbygget de spørsmålene vi ønsket svar på. Gjennomføring av tilsynet o Formøte med flere kommuner 3.9.2013 hvor også Steinkjer kommune var representert o Skriftlig varsel fra Fylkesmannen om tilsyn i brev av 24.3.2015 o Mottak av dokumentasjon fra kommunen ved brev av 12.5.2015 o Møte med kommunen 4.6.2015 o Utsendelse av Endelig tilsynsrapport uke 25. Publiseres på Fylkesmannens hjemmeside uke 26. Avdekkede lovbrudd Det ble ikke avdekket lovbrudd på de kontrollerte temaene under tilsynet. Steinkjer kommune gir et introduksjonsprogram som er helårlig og på fulltid ut fra de opplysninger og informasjon som Fylkesmannen er blitt kjent med gjennom tilsynet. Status på rapporten og veien videre Rapporten er endelig. Det presiseres at tilsynsrapporten ikke gir en helhetsvurdering av kommunen. Rapporten omhandler kun resultatet fra tilsynet som er gjennomført på det temaet som er valgt: Om deltakerne får et introduksjonsprogram som er helårlig og på fulltid. Kommunen vil motta et brev fra Fylkesmannen om at tilsynet anses som avsluttet sammen med Endelig tilsynsrapport. 3

2 Om tilsynet med Steinkjer kommune. Fylkesmannen skal føre tilsyn med kommunens oppfyllelse av plikter etter kapitlene 2 til 4 og 25 tredje og fjerde ledd. Reglene i kommuneloven kapittel 10 A gjelder for tilsyn etter første ledd. 2.1 Tema for tilsynet Det overordnede temaet for Fylkesmannens tilsyn er kommunens forvaltning av introduksjonsloven, 2 til 6, samt forvaltningslovens bestemmelser om enkeltvedtak knyttet til disse paragrafene. Tema for det nasjonale tilsynet i perioden 2013-2015 er «Om deltakerne får et introduksjonsprogram som er helårlig og på fulltid». I embetsoppdrag 47.5 fra Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet til Fylkesmennene går det fram at tilsynstema bestemmes av IMDI. Tilsynet tar utgangspunkt i lovbestemmelser og tolkinger av disse. Fylkesmannen har gjennom tilsynet undersøkt om: Introduksjonsprogrammet er helårlig og på fulltid, jf. 4 andre ledd Tilsynet tar utgangspunkt i lovbestemmelser og tolkninger av disse. 2.2 Gjennomføringen av tilsynet Tilsynet ble åpnet gjennom brev av 24.3.2015. Kommunen er blitt pålagt å legge frem dokumentasjon for Fylkesmannen med hjemmel i kommuneloven 60 c. Under møtet med kommunen 4.6.2015 ble kommunen bedt om å ha følgende dokumentasjon tilgjengelig for Fylkesmannen til gjennomsyn: Organisasjonskart som viser kommunens arbeid med introduksjonsloven. Skriftlige rutiner som gjelder helårlig og på fulltid. Norskopplæringens skole- og ferieplan. Dokumentasjon som viser deltakernes daglige og ukentlige programtid når de er i opplæringstiltak. Innhold og omfang i programmet i skolens ferie- og fridager som er ut over en ferie på 25 virkedager. Andre enkeltvedtak, for eksempel opphør av program, forlenget program, vesentlige endringer av IP. Alle journalnotater. Individuell(e) plan(er) Kartlegginger. Timeplaner for opplæringstiltak. Programmets daglige og ukentlige arbeidstid ved språktrening og arbeidspraksis. Herunder kommunens opplegg for kontroll av fulltid. Frammøtelister for perioden 1.1.2015-1.5.2015. Vi ba kommunen på forhånd gjøre klar og vise oss inntil 15 deltakermapper ut fra følgende kriterier: En person som ikke makter å følge introduksjonsprogrammet En person som har forkortet introduksjonsprogram, etter egen avtale (jf. 7) En person som har introduksjonsprogrammet ut over 2 år 4

En person som p.t. har språkpraksis En person som har ulike egenaktiviteter som en del av programmet Fylkesmannens vurderinger og konklusjoner er basert på overnevnte skriftlig dokumentasjon og opplysninger fra samtaler vi hadde 4.6.2015. 2.3 Endelig tilsynsrapport Tilsynet er basert på gjennomgang av et utvalg deltakermapper, redegjørelse fra kommunen, fremlagt dokumentasjon og samtaler. Derfor er konklusjonene i rapporten bare et uttrykk for hva man har sett gjennom den dokumentasjonen som forelå ved tilsynet. Rapporten sier heller ikke noe om kommunens forvaltning av introduksjonsordningen på andre områder enn de som er undersøkt gjennom tilsynet. Begrep og avklaringer Lovbrudd/pålegg som er mangel på oppfyllelse av krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift. Lovbrudd/pålegg skal rettes så raskt dette lar seg gjøre. Undervisningstime hvor 45 minutter undervisning skal telles som 75 minutter, iberegnet egenaktivitet og pauser, når all undervisning er etter læreplanen i norsk og samfunnskunnskap. Gjelder også andre opplæringstiltak som stiller krav til forberedelser og etterarbeid som tiltak etter opplæringsloven og språkpraksis. Programtid er tiden som framgår av en timeplan eller ukeplan. Studiedager kan brukes kun som en del av programtiden dersom det et gjort avtale med kommunen og deltaker. Avspasering kan brukes når det er etablert som en struktur, med lengre programtid i en periode, for å avspasere på inneklemtdager og jul-, vinter- og høstferier. Pauser står kommunen står fritt å organisere, forutsatt likebehandling og forutberegnelighet for deltakerne 3. Tilsynet Lov om introduksjonsordning og norskopplæring for nyankomne innvandrere (introduksjonsloven) gir i 23 Fylkesmannen hjemmel til å føre tilsyn med kapitlene 2 til 4 og 25 tredje og fjerde ledd. Det betyr at det kan føres tilsyn med: o introduksjonsprogram ( 2-7) o introduksjonsstønad ( 8-16) o opplæring i norsk og samfunnskunnskap ( 17-20) o nasjonalt introduksjonsregister - NIR ( 25 tredje og fjerde ledd) Tilsynet omfatter også forskrifter knyttet til disse lovbestemmelsene. Forholdet til kommuneloven Introduksjonsloven 23 sier at reglene i kommunelovens kapittel 10A gjelder for Fylkesmannens tilsyn. Kommuneloven gir Fylkesmannen rett til å be om opplysninger, rett til innsyn i saksdokumenter og adgang til kommunale institusjoner eller andre som utfører oppgaver på vegne av kommunen. Videre kan Fylkesmannen gi pålegg om å rette forhold som er i strid med lov og/eller forskrift. Før det gis pålegg, skal kommunen få en rimelig frist til å rette forholdet. Fylkesmannen skal også før det fattes vedtak om pålegg, ha vurdert virkninger pålegget kan ha for kommunens øvrige virksomhet. 5

Når tjenester utføres av andre enn kommunen, skal krav om retting og eventuelle pålegg rettes til kommunen som ansvarlig for introduksjonsprogrammet. Kommunen plikter å sørge for at tjenesten utføres i samsvar med lov og forskrift. Fylkesmannens tilsyn er et lovlighetstilsyn, jf. kommuneloven 60b. Under besøket 4.9.2015 fikk Fylkesmannen informasjon og hadde samtaler med representanter fra voksenopplæringen ved Gerd Thorshaug og flyktningetjenesten ved Else Landsem. På åpningsmøtet samme dag møtte i tillegg rådmann Torunn Autsheim, leder for Avdeling for samfunnsutvikling Gunvor Aursjø leder for avdeling for Oppvekst Elisabeth Jonassen. Organisering av kommunens arbeid Steinkjer kommune organiserer Introduksjonsordningen ved at Flyktningetjenesten har ansvar for Introduksjonsprogrammet med samfunnsinformasjon, gym og program i skolens ferier der introduksjonsdeltakerne ikke har ferie. Voksenopplæringen har ansvar for norskopplæringen, utdanningskurs, arbeidslivsunnskap, 50-timers samfunnskunnskap og grunnskole for voksne. Tjenestene samarbeider om språkpraksis og arbeidspraksis og de viser til bruk av en rekke eksterne tjenester i tilbudet. Det er ukentlige møter mellom leder i flyktningetjenesten og leder for voksenopplæringen. Videre er det rutine for månedlige møter mellom ansatte i flyktningetjenesten og ansatte i voksenopplæringa. Det samarbeides om individuell oppfølging av programdeltakerne, med trekantsamtaler(deltaker, programrådgiver og lærer) to ganger pr. år. Det vises også til andre samarbeidsrutiner som sikrer kontinuitet og tilpasning for deltakerne. Kommuneledelse og politisk ledelse informeres årlig om status i bosettingsarbeidet generelt og introduksjonsordningen spesielt. Kommuneledelse og politisk nivå holdes orientert om arbeidet med introduksjonsordningen ved at det gjennomføres kvartalsvis avviksrapportering, årlige ledersamtaler, og at resultat fra introduksjonsprogrammet rapporteres fra flyktningetjenesten og oppover i systemet. Det ble vist til at det fra politisk nivå blir etterspurt redegjørelse, bosettingsresultat, tiltak og resultater bl. a gjennom kvalitetsmeldingen. Kommunen opplyser å ha møter med IMDI. 1.1.2014 hadde Steinkjer kommune 21 550 innbyggere hvorav 1267 (5,9 %) er innvandrere, eller norskfødte med innvandrerforeldre. Regjeringens måltall for deltakerne i introduksjonsprogrammet er at etter endt introduksjonsprogram skal 55 %.være over i arbeid og utdanning. Steinkjer kommune hadde i 2012 en måloppnåelse på 62 %, 2013 på 81 % og i 2014 på 58 %.(fra Tall og fakta om bosetting i Nord- Trøndelag). 6

4. Introduksjonsprogrammet er helårlig, jf. 4 andre ledd 4.1 Rettslige krav Introduksjonsprogrammet skal være helårlig Nærmere beskrivelse av lovkravene til «helårlig» er gitt på s. 25 i Rundskriv Q- 20/2012 4.2 Fylkesmannens undersøkelser Steinkjer kommune skriver i sin redegjørelse: «Norsk og samfunnskunnskap 38 uker i året. 50- timerskurs gjennomføres i høstferien og vinterferien. 25x2 fordelt på høstog vinterferie. Høstferieuka, vinterferieuka og skolens planleggingsdager samt fridager inngår i de 47 ukene. I tillegg kommer dager før og etter deltakernes sommerferie. Dette skal til sammen utgjøre 47 uker i året». Videre vises det i redegjørelsen til en rekke tiltaksom tilbys i skolens ferier og fridager hvor flyktningetjenesten er ansvarlig. Dokumentasjon som legges til grunn: redegjørelse, organisasjonskart, skolerute, timeplaner, ferieoversikt og registreringer for oppmøte «Timelister» som også ble ført i NIR. Saksmappene for 15 deltakere med: enkeltvedtak ved tildeling intro, opphør intro, el forlenget program, IKP og endring av IKP, journalnotater, kartlegginger, timelister. Fylkesmannen fikk fremlagt saksmapper til introduksjonsdeltakere fra flyktningetjenesten og mapper fra voksenopplæringen på de samme deltakerne. Når det gjelder å gi et introduksjonsprogram som er helårlig, viser kommunen til at deltakerne i introduksjonsprogrammet har 25 virkedager ferie og et program på 47 uker i året. Dette kommer fram gjennom skoleruta, ukentlig Informasjonsprogram, og sommerprogram. Ellers viser kommunen til Timeliste for introduksjonsprogrammet, avtale om språkpraksis, arbeidspraksis, program for jul/nyttår, vinter, påske og høst mm. Skoleruta viser at deltakerne får fri alle årets bevegelige hellig- og fridager. Deltakerne har fire uker felles ferie på sommeren. Den femte ferie uka fordeles på dagene i mellomjula og i skolens høst og vinterferie. Ferieplaner blir hengt opp på informasjonstavlen og deles ut i forbindelse med ukeplanene. Legges også inn i kalender i Visma. Fridager registreres også der. Når det gjelder deltakere som ikke tilhører den norske kirke, får disse etter søknad fri inntil to virkedager hvert kalenderår i forbindelse med feiring eller markering av religiøse høytider. Deltakerne søker permisjon minst 14 virkedager før de skal ha fri. Det er utarbeidet et eget skjema for dette. Søknadene blir lagt i deltakermappene. Avslag er gitt i de tilfeller da deltakerne ikke søkte innen fristen, eller at de hadde brukt opp sine to dager. Programmene er tilpasset deltakerne i individuell plan ut fra kartlegginger og bl.a. trekantsamtaler, individuell kartlegging, individuell kvalifiseringsplan og individuell opplæringsplan. Dette finnes i de enkeltes mapper. 7

4.3 Fylkesmannens vurderinger Gjennom introduksjonsprogrammet skal nyankomne innvandre bli kjent med det norske samfunnet og reglene i arbeidslivet. Dette skal bidra til å lette overgangen til arbeidslivet. Som følge av dette er det arbeidslivets regler som gjelder ved vurdering om introduksjonsprogrammet er helårlig og på fulltid. Deltakerne i programmet skal oppleve at programmet er mest mulig likt deltakelse i arbeidslivet. I redegjørelsen viser Steinkjer kommune til at de gir et helårlig tilbud til deltakerne i introduksjonsprogrammet. Opplæringen i norsk og samfunnskunnskap er lagt til voksenopplæringen og følger kommunens skolerute. Flyktningetjenesten har det øvrige ansvaret og legger til rette i samarbeid med flere andre aktører. Planene viser at deltakerne følger skoleåret. Kommunen har en oversiktlig plan over ferie og fridager. Et helårlig program skal innebære kun fem ukers ferie. Planene gir forutsigbarhet for deltakerne i introduksjonsprogrammet. Ved en gjennomgang av kommunens redegjørelse i samarbeid med representantene fra Steinkjer kommune, ble all relevant dokumentasjon gjort tilgjengelig for Fylkesmannen. 4.4 Fylkesmannens konklusjon Steinkjer kommune tilbyr deltagerne et introduksjonsprogram som er helårlig. 5. Introduksjonsprogrammet er på fulltid, jf. 4 andre ledd 5.1 Rettslige krav Introduksjonsprogrammet skal være på fulltid Nærmere beskrivelse av lovkravene til «fulltid» er gitt i Rundskriv Q-20/2015. 5.2 Fylkesmannens undersøkelser Deltakerne i programmet gis et tilbud tilpasset den enkelte slik at de får et kvalifiseringstilbud på fulltid gjennom individuell kartlegging, individuell kvalifiseringsplan, individuell opplæring og et felles informasjonsprogram. Voksenopplæringen er tilbyder av ulike opplæringstiltak, og kan tilby ulike opplæringstilbud gjennom dialog mellom deltaker, programrådgiver og skole. Kommunen viser også til at de endrer programmet ved behov for å ivareta krevet om fulltid dersom det er behov for det. Trekantsamtaler og ukentlige timelister vil gir et grunnlag for eventuelle endringer. Kommunen skriver i redegjørelsen at det tilstrebes hele dager med 6 timer med 45 minutters undervisning, tellende 75 minutter. Fra kl. 8:30 til kl.14:14. Dagen forlenges med andre tiltak i introduksjonsprogrammet mellom kl.14:15 og 15:30. Tre dager per uke er det undervisning på skolen og to dager per uke er det praksis for deltakerne i programmet. Her følger deltakerne arbeidsplassens rutiner med oppmøte og pauser. Alt registreres på timelista. I starten er de fleste elevene fem dager med undervisning på skolen. Antall timer undervisning og praksis dokumenteres i Ekasys. Vedtak på praksis dokumenteres i Visma. 8

Når det gjelder andre tiltak, så har deltakerne kroppsøving, leksehjelp, samfunnsinformasjon og helsekurs mm. Alle tellende som 60 minutter. Tiltak kan organiseres bolkevis for de ulike gruppene som per tiden er deltakere i programmet. Kommunen viser i redegjørelsen til hvordan opplæringstiltakene og de andre tiltakene i introduksjonsprogrammet organiseres ved å vise til timeplanen. Når det gjelder språk og arbeidspraksis viser kommunen til avtaler som er gjort med de ulike arbeidsplasser. Målsetting er å praktisere norsk, få kjennskap til norsk arbeidsliv og få et innblikk i mulig fremtidig yrke i Norge. Kommunen har rutiner på, gjennom avtaler, når deltakerne er i språkpraksis og arbeidspraksis for å sikre at deltakerne da har totalt 37,5 timers uke. De fleste deltakerne var i språkpraksis. Lærere, andre aktører i programmet og deltakeren selv kvitterer ut for oppmøte/deltakelse i undervisning og i praksis. Dersom planlagt oppfølging av den enkeltes plan for måneden ikke følges, og kravet til fulltid ikke overholdes, blir det trekk i stønad. Månedsplaner/timelister blir lagt ved den individuelle planen. Fravær registreres i fraværsdagbok, Ekasys og på timelista, «gulskjema». Deltakere i programmet deltar i og medvirker til organisering av egenaktivitet gjennom samtale og veiledning med programrådgiver i utarbeidelse av kvalifiseringsplan, ved deltakelse i informasjonsprogram, gjennom trekantsamtaler med programrådgiver/lærer knyttet til opplæringstiltak og gjennom løpende tilbakemelding til programrådgiver i forhold til relevans for kvalifiseringsplan. Kommunen legger til rette og tilpasser for at deltakere skal kunne delta i programmet ved bl.a. å organisere transport til å fra introduksjonsprogrammet for deltakere med helseproblemer. I redegjørelsen skriver kommunen at det dersom oppstår behov for endring av innholdet i programmet gjøres dette i en vurdering sammen med deltakeren og andre aktuelle parter. Tilpasninger kan bli vedtatt i et slikt møte. Det kan skyldes avklaringer av helse og funksjonsnivå som kan føre til at trening og behandling kan legges inn som deler av programmet. 5.3. Fylkesmannens vurderinger Et fulltidsprogram skal bestå av 37,5 timer pr. uke når det ikke kreves forberedelser eller etterarbeid. Program som stiller betydelig krav til egenaktivitet skal være 30 timer per uke. Spennet mellom 37,5 og 30 timer pr uke gir et visst rom for skjønn. Disse skjønnsmessige vurderingene automatiseres ved at tid til egenaktivitet og pauser iberegnes automatisk ved at en undervisningstime på 45 minutter skal telle som 75 minutter. Dette gjelder all undervisning etter læreplanen i norsk og samfunnskunnskap. Andre tiltak som stiller krav til forberedelser og etterarbeid, som tiltak etter opplæringsloven og språkpraksis, kan telle 75 minutter. 9

Dokumentasjonen vi fikk tilgang til under besøket og de samtalene vi hadde, bekrefter at deltakerne får et tilbud som er på fulltid. Ved å ha undervisning i seks timer tellende som 75 minutter tre dager i uka, gir det en undervisningstid på 75 minutter x 16 timer = 1200 minutter. Med språkpraksis og andre introtiltak med til sammen 1050 minutter gir det en tilstedeværelsestid tilsvarende på 2250 minutter som utgjør 37, 5 timer per uke. Ved gjennomgang av de mappene vi ønsket å ha tilgang til fikk vi bekreftelse på den enkelte deltakers programtid og programmål gjennom planer for den enkelte som også viste til oppmøte, fravær og eventuelle permisjoner. Kommunen viste å ha gode systemer for og god oversikt og kontroll på den enkelte deltakers tilbud og aktiviteter. Den enkelte deltaker synes å ha en god anledning til selv å ha medvirkning, innsikt og påvirkning på eget program. Gjennom bl.a. trekantsamtaler med flyktningetjenesten, kontaktlærer/rådgiver ved voksenopplæringen og deltakeren i programmet selv. Noe vi også kunne se i de deltakermappene vi hadde tilgang til. Kommunen påpeker og dokumenterer at de for en av gruppene som deltar i introduksjonsprogrammet ikke hadde ressurser til å skaffe et fullstendig program på 37,5 timer per uke over en gitt periode. Dette skyltes nedleggelse av Hero mottak, som bl.a førte til en reduksjon i staben på voksenopplæringen på 5,5 årsverk. Kommunen mener at de nå har kontroll på situasjonen, og klarer å gi deltakerne et tilbud som er innenfor de retningslinjer og krav i Introduksjonsloven. Fylkesmannen vurderer dette avviket som en svært spesiell situasjon, som ikke avspeiler svikt i dagens rutiner eller systemer. Og når kommunen kan vise til at de på nåværende tidspunkt kan håndtere dette, tar vi det til etterretning. Et heldagsprogram kan innholdet både norskopplæring, samfunnskunnskap, utdanning, arbeid eller annet som kan defineres som tiltak for forberedelse til arbeidslivet. 5.4 Fylkesmannens konklusjon Steinkjer kommune tilbyr deltakerne et introduksjonsprogram som er på fulltid. Steinkjer kommune tilbyr et introduksjonsprogram som er helårlig og på fulltid. 10