Høring - finansiering av private barnehager Uttalelse - Skedsmo kommune Status: Innsendt til Utdanningsdirektoratet. Bekreftet av instans via: metenge@skedsmo.kommune.no Innsendt av: Mette Engelund-Brænden Innsenders e-post: metenge@skedsmo.kommune.no Innsendt dato: 8/20/2015 Hvilken kommune? (f.eks. X kommune): Skedsmo kommune Kommune (Offentlig) Stilling: førstekonsulent Jeg bekrefter at uttalelsen er sendt inn på vegne av hele kommunen.
Høring finansiering av private barnehager 2.4. Spørsmål: Spørsmål 1. Hvilken finansieringsmodell ønsker dere? Velg ett alternativ Nasjonal sats med lokal justering Skedsmo kommune mener det er svært viktig å få en enklere finansieringsmodell enn den som gjelder på nåværende tidspunkt. Siden dagens modell ble innført i 2011 har det vært mye uro rundt finansieringen, og det har skapt uforutsigbarhet både for kommunen og for de ikke-kommunale barnehagene. Det har for begge parter vært vanskelig å ha en god økonomistyring i budsjettprosesser og regnskapsavslutninger. For kommunen har et uklart regelverk, med tilhørende langvarige klageprosesser, skapt store transaksjonskostnader. Ikke-kommunale barnehageeiere som har barnehager i ulike kommuner, har med dagens finansieringsmodell, vært nødt til å forholde seg til mange ulike satser i de enkelte kommunene. Med nasjonal sats vil det også være mer forutsigbart for disse. For kommunen, som barnehagemyndighet, er det viktig med et godt samarbeid med de ikke-kommunale barnehagene. For å ha et godt samarbeidsklima, er det viktig at barnehagene har tillit til kommunen. Dagens finansieringsmodell har tvert imot skapt et utfordrende samarbeidsklima rundt tilskuddsberegningen. Skedsmo kommunes erfaringer tilsier at tilskuddsberegning basert på nasjonale satser (som for familiebarnehager) er forutsigbart, og medfører lite klager. I lys av utfordringene som oppstod ved innføring av rammefinansiering i 2011, er det nødvendig at forskriften foreligger i god tid før 01.01.2016. Kommunene, og de ikkekommunale barnehagene, må vite hvilke regler som de må forholde seg til ved planlegging av et nytt barnehageår. Særlig gjelder dette spørsmålet om hvordan 3-åringene skal håndteres. 3.2.4. Spørsmål: Spørsmål 2. Støtter dere vårt forslag om å gi påslag for pensjonsutgifter? Skedsmo kommune mener dette vil gjøre driftstilskuddet mer presist enn det er i dag, ettersom det er forskjeller mellom pensjonsordningene i kommunale og ikke-kommunale barnehager. Vi stiller imidlertid spørsmål ved om påslaget på 14% er for høyt siden ikkekommunale barnehager normalt har lavere pensjonsutgifter. Det må også spesifiseres hva som inngår i pensjonskostnadene som skal trekkes ut av grunnlaget (eksempelvis AFP, bruk av premiefond m.v.). 3.2.4. Spørsmål: Spørsmål 3. Støtter dere forslaget om en søknadsbasert ordning for barnehager med særlig høye pensjonsutgifter?
Selv om dette kan medføre økt administrativ byrde for kommunene og fylkesmennene ved klagesaker, mener Skedsmo kommune at de barnehagene som per i dag har høye pensjonsutgifter ikke skal bli rammet av forskriftsendringen. 3.3.2.1. Spørsmål: Spørsmål 4. Støtter dere at kapitaltilskuddet kun beregnes ut fra nasjonal sats? Skedsmo kommune har gode erfaringer når det gjelder bruk av nasjonal sats. Det kan tyde på at ikke-kommunale barnehageeiere har større tillit til nasjonale satser enn lokale satser. Det fremkommer også i høringsnotatet at flertallet av kommunene allerede bruker nasjonale satser. 3.3.3.1. Spørsmål: Spørsmål 5. Er dere enige i at kapitaltilskuddet gis likt for tre år? Som det fremkommer i høringsnotatet er dette en fleksibel og gradvis måte å finansiere kapitalkostnadene på. 3.3.5. Spørsmål: Spørsmål 6. Hvilken metode mener dere er best egnet til å beregne kapitaltilskuddet? Velg ett alternativ Godkjenningsår Ettersom store endringer på barnehagebygget som vil føre til en vesentlig økning i kapitalkostnader oftest vil medføre krav om ny godkjenning, anser vi godkjenningsår som det beste alternativet. Vi støtter at begge vilkår må være oppfylt for å få høyere kapitaltilskudd, det vil si at barnehagen må dokumentere vesentlig høyere kapitalkostnader og ha fått godkjenning etter 2006. Dette forutsetter et regelverk hvor det går klart fram hva «vesentlig høyere kapitalkostnader» er. 3.4.4. Spørsmål: Spørsmål 7. Støtter dere at tilskuddet til familiebarnehager kun beregnes ut fra nasjonal sats?
3.5.5. Spørsmål: Spørsmål 8. Støtter dere at tilskuddet til åpne barnehager kun beregnes ut fra nasjonal sats? til spørsmål 7 og 8: Skedsmo kommune har som nevnt gode erfaringer med nasjonale satser. Barnehagene har tillit til de nasjonale satsene, og det er ingen klagesaker på dette. Det er også få kommuner som har familiebarnehager eller driver åpne barnehager. 3.7.3. Spørsmål: Spørsmål 9. Støtter dere vårt forslag om at kommunen der barnet er folkeregistrert skal være refusjonspliktig? Dette vil gjøre det enklere for kommunene å administrere refusjonsregelen, samtidig som den fjerner uklarheter rundt hvem som er refusjonspliktig når kommune der barnet er folkeregistrert er forskjellig fra kommune der barnet er bosatt (eksempelvis for studiekommuner) 3.8.1. Spørsmål: Spørsmål 10. Støtter dere forslaget om ikke å videreføre en bestemmelse om minimumssats? For å unngå uheldige økonomiske konsekvenser for de ikke-kommunale barnehagene, bør minimumssatsen økes til 100 % samtidig som det innføres ny finansieringsmodell. Kommunen støtter dette forslaget forutsatt at det samtidig innføres et krav om hvilken åpningstid som utløser fullt tilskudd for den enkelte barnehage. Enkelte ikke-kommunale barnehager er i dag stengt i høst- og vinterferie, stengt jul og påske, samt at de har stengt store deler av sommerferien. Disse barnehagene er med i kommunens samordnede opptak, men gir et vesentlig redusert tilbud sammenlignet med barnehager som har åpent i alle ferier. De er samtidig overkompensert når det gjelder kommunalt tilskudd, sammenlignet med barnehager med lengre åpningstid. Skedsmo kommune mener det kommunale tilskuddet til barnehager med kortere åpningstid, må få avkortet tilskuddsutbetalingen og ber om at dette presiseres i forskriften. 4.2.1. Spørsmål: Spørsmål 11. Er dere enige i forslaget om ikke å videreføre en bestemmelse om formål og virkeområde? Det er ikke nødvendig å videreføre dette ettersom formålet om likeverdig behandling følger av barnehageloven 14 tredje ledd.
4.3.1. Spørsmål: Spørsmål 12. Støtter dere vårt forslag om ikke å videreføre begrepet "ordinær drift" i ny forskrift? 4.4.1. Spørsmål: Spørsmål 13. Støtter dere forslaget om å beholde en bestemmelse om kravet til forsvarlig saksbehandling etter forvaltningsloven? Dette tydeliggjør kommunens plikt til å møte kravet om forsvarlig saksbehandling etter forvaltningsloven. 4.5.4. Spørsmål: Spørsmål 14. Er dere enige i forslaget om ikke å videreføre 25 prosent-regelen? Skedsmo kommune er enig i å ikke videreføre 25 prosent-regelen som har gitt kommunen adgang til holde barnehager med høye driftskostnader utenfor grunnlaget for beregningen. 4.6.1. Spørsmål: Spørsmål 15. Støtter dere forslaget om at det ikke skal være særskilte regler for barnehager i midlertidige lokaler? Nei Det drives fortsatt barnehager i midlertidige lokaler i flere kommuner, inkludert Skedsmo. Midlertidige barnehager er et viktig tiltak for å sikre full barnehagedekning i kommunen. Disse barnehagene er imidlertid vesentlig dyrere å drifte enn ordinære barnehager. Eksempelvis må kapitalkostnader i forbindelse med paviljongleie kostnadsføres i driftsregnskapet. Dette vil føre til høye driftskostnader som igjen vil føre til at tilskuddssatsene vil øke uforholdsmessig mye. I tillegg er det store kostnader ved avvikling av midlertidige lokaler i form av nedrigging av midlertidige bygg. 4.7.3. Spørsmål: Spørsmål 16. Støtter dere forslaget om ikke å videreføre regelen om ekstra tilskudd? Dette medfører ingen realitetsendring ettersom kommunen fortsatt kan gi ekstra bevilgninger til de ikke-kommunale barnehagene.
4.8.3. Spørsmål: Spørsmål 17. Er dere enige i at fristen for vedtak om sats bør være 31. oktober i året før tilskuddsåret? 4.8.3. Spørsmål: Spørsmål 18. Støtter dere forslaget om klagerett? En klagerett på fastsettelsen av satsen, vil gjøre det mer forutsigbart for de ikke-kommunale barnehagene, samtidig som det vil medføre mindre administrativt arbeid for kommunen. Vedtak om kommunalt tilskudd vil ikke bli fattet før en eventuell klage på fastsettelse av satsen er ferdigbehandlet. Det bør fremkomme i forskriften at det ikke er klagerett på selve tilskuddssatsene når vedtak om tilskudd til den enkelte barnehage fattes. 4.9.1. Spørsmål: Spørsmål 19. Er dere enige i forslaget om ikke å videreføre bestemmelsen om vilkårsstillelse? I likhet med Udir, mener vi at dagens formulering kan gi inntrykk av at det er større adgang til å fastsette vilkår enn det det faktisk er adgang til. Vi mener bestemmelsen bidrar til usikkerhet, og kan også skape merarbeid i form av klagesaker. Når adgangen til å stille vilkår er så begrenset, støtter vi forslaget om å fjerne bestemmelsen. 4.10.2.1. Spørsmål: Spørsmål 20. Støtter dere forslaget om at det ikke stilles krav til like rapporteringstidspunkt? Ettersom formålet med tellingen av barn er forskjellig, finner vi ikke grunnlag for at rapporteringstidspunktene må være like. 4.10.3.1. Spørsmål: Spørsmål 21. Er dere enige i forslaget til beregning av gjennomsnittlig barnetall i kommunale barnehager? Skedsmo kommune understreker hvor viktig det er å kunne ha egne tellinger ved beregning av gjennomsnittlig barnetall i kommunale barnehager. Dette sikrer at man fanger opp alle endringer i barnetallet som skjer gjennom året. Vi støtter derfor forslaget om dette. Når det gjelder hvordan barn som fyller tre år i regnskapsåret skal håndteres i tilskuddssammenheng, kommer det ikke frem i forslag til ny forskrift om dette skal sees i
forbindelse med pedagogisk bemanning og areal. Dette er et krav i dagens rundskriv (Udir- 7-2014). Det må derfor komme klart frem hvordan treåringene skal behandles i kommuner som eksempelvis har merinntak i januar, og behandler dem som store fra januar når det gjelder pedagogisk bemanning og areal. Det har kommet politiske signaler om at sentrale myndigheter ønsker flere barnehageopptak, og at det skal lovfestes to barnehageopptak i året. Hvis treåringene skal behandles slik det fremkommer i høringsnotatet, det vil si som små frem til 1. august, og dette skal sees i sammenheng med pedagogisk bemanning og areal, vil det ikke være mulig med flere opptak av barn. Det har vært en langvarig praksis i mange kommuner å ha merinntak i januar. Ved beregning av tilskudd har treåringene blitt regnet som store fra 1. januar det året de fyller tre. Skal treåringene behandles som små frem til 1. august, fjernes samtidig muligheten for kommunene å ha et merinntak. Det er derfor av stor betydning at det kommer klart frem i forskriften hvordan treåringene skal behandles i tilskuddssammenheng. Dette har vært det området det har vært mest uklarheter rundt i dagens finansieringsmodell, og det er derfor svært viktig at dette er avklart før innføring av en ny forskrift. Det må samtidig presiseres i en ny forskrift om man kan se bort fra tidligere praksis i kommunen når det gjelder telling av barn og behandling av treåringer. Når dagens forskrift ble gjort gjeldende, ble man tvunget til å følge samme praksis som tidligere når det gjaldt behandling av treåringer. For Skedsmo kommune, som hadde merinntak i 2013 og derfor behandlet treåringene som store hele året, medførte dette at vi i 2015 også måtte behandle treåringene som store hele året. Kommunens økonomi tillater ikke at vi kan endre på denne praksisen, ettersom det vil innebære vesentlig høyere tilskuddsutbetalinger til de ikke-kommunale barnehagene. Dette skyldes at treåringene må være store i beregningsgrunnlaget fra to år tilbake, mens man ved tilskuddsberegning til den enkelte ikke-kommunale barnehage regner treåringene som små. Høringsnotatet legger opp til at treåringene skal være små frem til 01.08 i tilskuddsåret. Vi ber om at det presiseres hvordan kommuner som har vært nødt til å behandle treåringene som store forgående år skal forholde seg til denne presiseringen. 4.10.3.1. Spørsmål: Spørsmål 22. Bør gjennomsnittsberegningen kun gjøres med bruk av to årsmeldinger? Nei Dette vil ikke fange opp alle endringer i barnetallet som skjer gjennom året. Dette sikres gjennom egne tellinger, som er en valgmulighet i spm 21. 4.10.4.1. Spørsmål: Spørsmål 23. Er dere enige i forslaget om rapportering av barn i private barnehager? Adgang til å fastsette flere rapporteringstidspunkt gir kommunen en mulighet til å velge det som er mest hensiktsmessig.
4.10.4.1. Spørsmål: Spørsmål 24. Støtter dere forslaget om at barn som fyller tre år i løpet av tilskuddsåret, regnes som under eller over tre år, avhengig av om barnet rapporteres i løpet av årets sju første måneder, eller årets fem siste måneder? Nei Som det er kommentert under spørsmål 21, må det defineres om behandling av treåringer i tilskuddssammenheng skal sees i sammenheng med pedagogisk bemanning og areal. Vi mener treåringene må bli behandlet likt, både ved fastsettelse av satsene, og ved tildeling av tilskudd. 4.11.1. Spørsmål: Spørsmål 25. Er dere enige i forslaget om klagerett? 4.12.1. Spørsmål: Spørsmål 26. Støtter dere forslaget om tilskuddsberegning og kommunesammenslåing? Nei Det kan være aktuelt for mange kommuner å slå seg sammen, og dette vil skape utfordringer ved tilskuddsberegninger. Hvis f. eks 4 kommuner velger å slå seg sammen, vil dette forslaget medføre store transaksjonskostnader for kommunen som må forholde seg til 4 ulike regnskap og beregne 4 ulike tilskuddssatser. Det vil også være uheldig for de ikkekommunale barnehagene som må forholde seg til ulike tilskuddsberegninger, selv om de møter samme krav fra en storkommune. 4.12.1. Spørsmål: Spørsmål 27. Hvilke andre utfordringer med kommuesammeslåingen og tilskuddsberegningen bør det tas høyde for i overgangsperioden? Skedsmo kommune viser til begrunnelse i spørsmål 26. 5.3.1. Spørsmål: Spørsmål 28. Støtter dere forslaget om å beregne nasjonal sats med utgangspunkt i dagens beregning av nasjonal sats? Skedsmo kommune ser ingen hensikt i å forandre en metode som ifølge høringsnotatet, gir et godt anslag på nasjonale gjennomsnittlige kostnader i kommunale barnehager. Vi viser til tidligere problematisering rundt behandling av treåringer. Det må også i beregning av nasjonal sats presiseres hvordan treåringene skal behandles.
5.4.3. Spørsmål: Spørsmål 29. Bør satsen for Oslo beregnes særskilt? Nei Alle kommuner bør inngå i beregningsgrunnlaget. Kommuner rundt Oslo har samme høye bo- og levekostnader som Oslo, og de konkurrerer om samme arbeidskraft. 5.5.8. Spørsmål: Spørsmål 30. Støtter dere forslaget om at den lokale justeringen av den nasjonale satsen baseres på bemanningstetthet og arbeidsgiveravgift i kommunen? Ved en innføring av nasjonale satser, er det viktig at modellen er enkel å administrere for kommunen. Ettersom lønnskostnader utgjør ca. 86 % av kostnadene til barnehagene, mener vi disse to faktorene vil være tilstrekkelige. Vi mener også at disse to faktorene vil kompensere i tilstrekkelig grad for forskjellene i kostnader i barnehagesektoren fra kommune til kommune, slik at likeverdig behandling mellom kommunale og ikke-kommunale ivaretas på en god måte. 5.6. Spørsmål: Spørsmål 31. Er dere enige i forslaget om rapportering? Skedsmo kommune er enig i en videreføring av dagens rapportering per 15. desember, samt adgang for kommunen til å fastsette egne rapporteringstidspunkt. Som det er kommentert under spørsmål 21 og 24, må det defineres om behandling av treåringer skal sees i sammenheng med pedagogisk bemanning og areal. Dette kommer ikke frem i høringsnotatet, hvor barn som fyller tre år i tilskuddsåret regnes som under eller over tre, avhengig av rapporteringstidspunktet. 5.7.1. Spørsmål: Spørsmål 32. Støtter dere forslaget om ikke å videreføre en bestemmelse om kommunens forpliktelser etter forvaltningsloven? 5.8.1. Spørsmål: Spørsmål 33. Er dere enige i forslaget om klagerett? Skedsmo kommune mener det også ved en innføring av nasjonal sats, bør være klageadgang på fastsettelse av satsen. Ettersom den nasjonale satsen skal justeres med lokal bemanningsfaktor, kan dette utløse klager fra ikke-kommunale barnehager. Vedtak om
kommunalt tilskudd vil i så fall ikke bli fattet før eventuelle klager på fastsettelse av satsen er ferdigbehandlet. Det bør fremkomme i forskriften at det ikke er klagerett på selve satsene når vedtak om tilskudd til den enkelte barnehage fattes. 5.9.1. Spørsmål: Spørsmål 34. Støtter dere forslaget om fratrekk? Skedsmo kommune støtter forslaget om fratrekk tilsvarende andre offentlige tilskudd og indirekte offentlig økonomisk støtte, som eksempelvis gratis tomt/lokale og subsidiert husleie under markedspris. 5.10.1. Spørsmål: Spørsmål 35. Er dere enige i forslaget til metode for å finne bemanningstetthet i kommunale barnehager? Det må fremkomme i forskriften hvilken bemanning som skal regnes med. Skedsmo kommune støtter forslaget hvis det er ordinær bemanning som skal medregnes og ber om at dette presiseres i forskriften. Bemanning knyttet til barn med spesielle behov, eksempelvis språk, funksjonshemninger og lignende kan ikke regnes med. Barn med særlige behov kan ikke danne grunnlag for justert lokal sats. I Skedsmo kommune er 60 % av alle barn i barnehager i kommunale barnehager og 40 % i de private. Når det gjelder fordelingen av barn med særlige behov, er denne helt annerledes. 90 % av barna med særlige behov er tatt opp i kommunale barnehager og 10 % i de private. Det fører til en langt større belasting på de kommunale barnehagene enn det som er tilfelle i de private barnehagene. 5.11.1. Spørsmål: Spørsmål 36. Støtter dere forslaget til overgangsbestemmelse? 6.1. Spørsmål: Spørsmål 37. Har dere innvendinger eller andre innspill til økonomiske konskvenser? Intensjonen bak rammefinansiering av kommunesektoren er å bygge opp under det lokale selvstyre. Våre erfaringer er imidlertid at innenfor barnehagesektoren er det lite rom for innsparinger. Dette skyldes blant annet at lønnskostnader utgjør ca 86 % av alle driftskostnader. Det er i tillegg ingen økt mulighet til å nedprioritere barnehagedrift for å eksempelvis å prioritere helse, ettersom drift av barnehager er ressurskrevende. Barnehagesektoren er i dag minimumsfinansiert, og gir ingen rom for innsparing.
6.2. Spørsmål: Spørsmål 38. Har dere innvendinger eller andre innspill til administrative konsekvenser? Nåværende finansieringsmodell krever svært store administrative ressurser og fordrer et regelverk som er langt mer presist enn det en hittil har hatt. For Skedsmo kommune har et uklart regelverk medført mange klagesaker hos Fylkesmannen i Oslo og Akershus. Kommunen ble ikke ferdig med behandlingen av tilskuddene for perioden 2011 2014 før i juni i 2015. Tilliten til kommunen fra de ikke-kommunale barnehagene, har blitt svekket og har påvirket samarbeidsklimaet på flere av områdene som inngår i kommunens ansvar som barnehagemyndighet. 7. Spørsmål: Spørsmål 39. Har dere kommentarer til forskriftstekstene med merknader? Dersom man velger å videreføre dagens ordning og samtidig fastsetter at barn skal være små fram til 1. august det året de fyller tre år, må en legge inn en overgangsordning for de som har hatt lagt til grunn at 3-åringene er store fra 1.januar. Ettersom tilskuddssatsene i disse kommunene er basert på at barna er store hele året, vil en omlegging av satsene til småbarnssatser fram til 1. august, medføre en urimelig høy merkostnad for disse kommunene. Generell kommentar Skedsmo kommune avgir høringsuttalelse etter vedtak i Formannskapet 19.08.15.