396 NOU 2012: 14 Våpen og kjemikalier 17.1 Introduksjon Terrorangrepet 22/7 ble utført ved bruk av en hjemmelaget bombe og skytevåpen. Gjerningsmannen anskaffet seg disse på lovlig vis. Det er derfor naturlig å spørre om samfunnets barrierer på dette området fungerte, og om de er tilstrekkelige. I kapittelet skal vi se på hva slags type våpen som finnes i Norge, hvilke våpen det er mulig å anskaffe, i hvilken grad det utøves kontroll med hvem som har våpen, og i hvilken grad de barrierene samfunnet har etablert omkring våpenkontroll, fungerer. Med våpen i denne sammenheng menes håndvåpen, eksplosiver og utstyr som kan benyttes til bombeproduksjon. Innledningsvis skal vi se på skytevåpen og deretter kort se på eksplosiver og kjemikalier som kan brukes til å framstille bomber. Vi vil ikke gå nærmere inn på radioaktive, biologiske og kjemiske våpen. Dels fordi dette ikke ble anvendt 22/7, dels fordi de våpen som er mest brukt i terrorangrep er håndvåpen og konvensjonelle eksplosiver. 1 Endelig er slike masseødeleggelsesvåpen omfattet av et helt særskilt internasjonalt og nasjonalt reguleringsregime. Innsats mot andre potensielle våpen er selvsagt likevel viktig i antiterrorarbeid. 17.2 Skytevåpen: utbredelse og kontroll Skytevåpen blir hyppig brukt som en del av alvorlig kriminalitet og i terrorhandlinger. Skytevåpen blir brukt ved hvert fjerde drap i Norge. Statistikk for tjueårsperioden 1991 2010 viser at av i alt 723 drap ble 171 drap begått helt eller delvis med skytevåpen, det vil si 23,7 % av drapene. 2 En nærmere differensiering viser: 1 Se notat fra Thomas Hegghammer til 22. juli-kommisjonen «Trender og utviklingstrekk i internasjonal terrorisme etter 11. september 2001», Se www.22julikommisjonen.no. 58 saker hvor drap ble begått med hagle 53 saker hvor drap ble begått med pistol 27 saker hvor drap ble begått med revolver 23 saker hvor drap ble begått med rifle 10 saker hvor drap ble begått med maskingevær/-pistol 22/7 da så mange ofre ble skutt med pistol og rifle, vil prege drapsstatistikken for 2011. I tillegg til drapene er også en del selvdrap utført med skytevåpen. Én av fire som tar livet av noen de står i nær relasjon til, begår også selvmord, og de fleste av disse drap-selvdrapene skjer med skytevåpen. 3 Kriminalstatistikken viser at det i 2011 var 1792 anmeldelser av ran og utpressing i Norge, uten at det framgår hvor ofte skytevåpen ble benyttet i disse. Tall for antall anmeldelser for trussel med skytevåpen viser at det i snitt forekommer en slik trussel nesten daglig i Norge. 4 I de senere år har det også vært flere hendelser der skytevåpen har vært brukt mot politiet, blant annet Nokas-ranet i 2004, skytingen på Skui i 2006 og skyting i Buskerud i 2010. Norsk politi hadde i 2011 om lag 2500 forskjellige oppdrag der de var bevæpnet. 5 I de senere år er en rekke attentater utført med veldig enkle midler, som knivdrapet på Theo van Gogh (2004), knivstikkingen av det britiske parlamentsmedlemmet Steven Timms (2010), økseangrepet på Kurt Westergaard (2010), Frankfurt-skytingen (2011) og drapene i Sør- Frankrike (2012). Håndvåpen har vist seg å være potent i terrorsammenheng. Mumbai-angrepet i India i 2008, der ti angripere drepte over 170 personer med håndvåpen og granater, illustrerte dette. Det største terrorangrepet i USA siden 2001 ble utført 2 NOU 2011: 19 s. 38. 3 NOU 2011: 19 s. 39. 4 Politidirektoratet, 2012: Kommenterte Strasak-tall 2011, særlig s. 7 og 12. 5 Kommisjonens analyse, PO-data for 2011 fra PDMT.
NOU 2012: 14 397 med håndvåpen, nemlig Fort Hood-angrepet i 2009. Europeiske myndigheter har lenge vært bekymret for Mumbai-inspirerte skytemassakrer. Sommeren 2010 var sikkerhetstjenestene i alarmberedskap over lengre tid på grunn av meget troverdig etterretning om et forestående Mumbaiinspirert angrep i Tyskland. I desember 2010 ble fem menn arrestert i Sverige og Danmark mistenkt for lignende planer mot Jyllandsposten. Dødeligheten ved bruk av håndvåpen var tydelig 22/7. Breivik hadde med seg til sammen 1036 patroner av to forskjellige kaliber ut på øya. Det ble avfyrt minst 189 skudd under massakren. Pistolen som ble brukt, var en halvautomatisk Glock 34 med 9 mm kaliber med påmontert lasersikte. Han hadde med seg flere magasiner med kapasitet til henholdsvis 17 og 31 skudd. Det andre våpenet var en halvautomatisk Mini Ruger-rifle med påmontert ekstra sikte, laserpeker og bajonett. Til dette våpenet ble det brukt 30-skuddsmagasin. I bilen ved Utøya brygge ble det også funnet en hagle og store mengder ammunisjon. Mange skytevåpen mangelfull kontroll Et hjelpemiddel til å avverge terrorisme og vold er å ha god kontroll med hvem som kan inneha skytevåpen, og en oversikt over hvem som til enhver tid har dette. Vi vet også at noen typer skytevåpen er mer brukt i terrorangrep, og kunnskap om hvilke typer våpen som er tiltatt, er derfor også viktig for å avverge de mest alvorlige voldshandlingene. I denne sammenheng er våpenregisteret sentralt. Før 2003 da det nasjonale våpenregisteret ble opprettet foregikk registreringen lokalt i hvert politidistrikt. Våpenregisteret er Politidirektoratets database over registrerte ikke-militære våpen i Norge. Registeret er hjemlet i våpenloven 31. Formålet var å effektivisere kontrollen med sivile skytevåpen samt å ha mulighet til å føre, utstede og trekke tilbake ervervstillatelser og våpenkort. I registeret finnes det oversikt over sivile våpen og alle våpentillatelser og våpenkort i det enkelte politidistrikt. Både eiere, tidligere eiere og våpenforhandlere blir registrert. Våpenkontorene i politiet har tilgang til registeret, og i tillegg har det øvrige politiet adgang ved tjenestelige behov. I henhold til undersøkelsen Small Arms Survey er det i Norge nesten 31 våpen per 1000 innbyggere. Sammenlignet med andre land er dette et relativt høyt tall, og det plasserer Norge på 11. plass blant de land som er med i undersøkelsen. 6 Bare i Oslo finnes det om lag 70 000 skytevåpen. 7 Det er registrert i alt 1 233 510 skytevåpen i våpenregisteret i Norge. Disse er fordelt på 485 170 personer. 8 I tillegg til dette tallet kommer hagler som er ervervet før 1. oktober 1990. Hagler var ikke registreringspliktige før 1990, men det har vært åpnet for en frivillig registrering av disse våpnene i etterkant, slik at noen hagler ervervet før 1990 er registrert, men langt fra alle. Forskning har imidlertid argumentert for at det ikke nødvendigvis er en sammenheng mellom antall våpen i et samfunn og antall drap. 9 Langt de fleste som eier våpen i Norge, er lovlydige mennesker. Årsaken til at det er mange skytevåpen i privat eie i Norge, er lange tradisjoner med jaktkultur og frivillig skyttervesen. De aller fleste av de som eier skytevåpen i Norge, har oppgitt at de er jegere, over 438 000 av dem. Av disse er det imidlertid kun i underkant av 200 000 som betaler jegeravgift hvert år og dermed er aktive. 10 Hver jeger kan ha inntil seks våpen registrert på sitt navn for bruk til jakt. De øvrige om lag 47 000 personene som er oppført i våpenregisteret, er medlem av skyteklubber som driver med øvelses- eller konkurranseskyting, og de kan erverve ett våpen per skyteprogram som vedkommende skytterorganisasjon administrerer. 11 Anders Behring Breivik anskaffet alle sine våpen på en lovlig måte. Han oppga i våpensøknaden til riflene at han skulle benytte våpen til jakt. Han hadde jegerprøven, og var innmeldt i jegerregisteret. For pistolen oppga han medlemskap i Oslo pistolklubb og vedla bekreftelse fra klubben på at han var et aktivt medlem, og at klubben hadde program for den type våpen han ønsket å kjøpe. 6 Undersøkelsen utarbeides av The Graduate Institute i Genève, Sveits, og er finansiert av det sveitsiske utenriksdepartementet og en rekke internasjonale samarbeidsland, inkludert Norge. Tallene brukt for Norge er: 1,4 millioner håndvåpen hvorav anslått 125 000 uregistrerte og et innbyggertall på 4,6 millioner. Deres kilde er UN International study of firearms regulation, UN, New York, s. 52. Se Annex Chapter 2, Annex 1. http://www.smallarmssurvey.org/publications/by-type/yearbook/small-arms-survey-2007.html (lesedato: 14. mai 2012). 7 E-post fra POD 29. mars 2012 til 22. juli-kommisjonen, 22JK, j.post 635. 8 Tall per 1. oktober 2011, møte med representanter fra JD og POD 20. september 2011. 9 Se «Would banning firearms reduce murder and suicide?» av Don B. Kates og Gery Mauser i Harvard Journal of Law and Public Policy, vol. 30, 2007. 10 Se NOU 2011: 19, pkt. 3.2.1. 11 Skyteprogram kan gjelde feltskyting, ulike former for baneskyting, hurtigskyting og lignende.
398 NOU 2012: 14 Figur 17.1 Denne Mini Ruger 14 var det Breivik brukte på Utøya. Stativet var da ikke benyttet. Foto: Politiet En del våpen er importert eller kjøpt på såkalte samlerlisenser. Det er etablert en ordning for at samlere av våpen kan få en lisens til å anskaffe våpen innenfor et nærmere angitt samleområde. Det er ikke krav om at våpnene er deaktiverte, for at de skal kunne inngå i en samling. Det innebærer at de fortsatt kan brukes som våpen. Samlere vil derfor regelmessig ha et stort antall operative våpen. Vi er blitt gjort oppmerksom på at det blant våpensamlere er attraktivt å ha våpen som ellers er forbudt i Norge, slik som halvautomatiske og helautomatiske våpen. 12 1. juli 2009 ble det etablert et krav om at dersom denne typen våpen skulle inngå i en samling, måtte dette ha særskilt historisk interesse eller være sjeldent. Kravet har imidlertid ikke tilbakevirkende kraft, slik at det er mange samlere som har halvautomatiske og helautomatiske operative våpen i sine samlinger. 13 Det er Politidirektoratet (POD) som har forestått godkjenning av hva som er relevante samleområder, og hvilke våpen som kan inngå i en slik samling. Politimestrene har godkjent de enkelte samlerne. Det er en ikke ubetydelig samfunnsrisiko som introduseres når man tillater større samlinger av skytevåpen, inkludert helautomatiske, i private hjem. Det er i dag 750 godkjente samlere av skytevåpen i Norge. Mediene har i de senere år rapportert om flere beslag politiet har gjort ved private våpensamlinger der store mengder våpen og ammunisjon har vært oppbevart uforsvarlig. 14 En sak der politiet ble møtt av en samler med en maskinpistol av typen MP5 i hånden da de rykket ut, har avdekket at det var svakheter i politiets godkjenning av samlingen, og at deler av godkjenningene var foretatt muntlig. 15 12 Samtale med seksjonssjef for juridisk seksjon i POD og medlem av våpenlovutvalget, og seniorrådgiver i POD, 8. februar 2012. 13 Det er ingen oversikt over hvor mange samlevåpen som finnes, se NOU 2011: 19 pkt. 3.3.3. 14 Se for eksempel «Huset fullt av våpen», om et større beslag i Rogaland der det ble beslaglagt 60 våpen, inkludert en rakettkaster og ammunisjon. NRK 22. september 2010. http://www.nrk.no/nyheter/distrikt/rogaland/nord-jaeren/1.7303521 (lesedato: 14. mai 2012).
NOU 2012: 14 399 Figur 17.2 Fra politiets lager over våpenbeslag, Oslo politidistrikt. Foto: Christopher Olssøn Våpenregisteret setter krav til hvilke retningslinjer som skal gjelde for registrering, men det har vist seg at de ulike politidistriktene dels har ulike rutiner, dels at en del av registreringen er fra tiden før sentrale retningslinjer kom. 16 Våpenlovutvalget konkluderte nylig med at: «Utvalget ser det som svært viktig at Norge får et våpenregister som oppfyller dagens krav til offentlige registre. Det eksisterende våpenregisteret er langt fra å tilfredsstille slike krav. Et pålitelig register som inneholder korrekte og utfyllende opplysninger om den enkelte våpeninnehaver og det enkelte skytevåpen mv. er helt nødvendig for å sikre god kontroll.» 17 15 «Våpenskandale avdekket politirot», BA 31. juli 2007. http:/ /www.ba.no/nyheter/krim/article2903074.ece (lesedato: 14. mai 2012). 16 Se Rundskriv 2009/009 14. oktober 2009 Retningslinjer for politiets behandling av våpensaker, pkt. 11.1. 17 NOU 2011: 19, pkt. 2. s. 22. Utvalget skrev videre at: «Datakvaliteten på dagens sentrale våpenregister er derfor av svært vekslende karakter og mange våpen er lagt inn på en slik måte at de ikke lett kan gjenfinnes ved søk på våpentyper eller kaliber. Registerets troverdighet og muligheter til å gi ut pålitelig statistikk er derfor begrenset.» 18 Dagens våpenregister er basert på historiske lokale og regionale data. Det var først i 2003 at disse lokale registrene ble samkjørt til et nasjonalt register. Registreringen skjer imidlertid fortsatt i de enkelte distriktene med ulike rutiner. Et resultat av dette er at det ikke er mulig å få et eksakt bilde av forekomsten av enkelte våpentyper. Dersom man ser på ett av de våpnene gjerningspersonen brukte på Utøya, en halvautomatisk rifle Mini Ruger 14, finner man at det er 123 våpen av denne typen i våpenregisteret. På den annen side er det hele 982 våpen som er registrert 18 NOU 2011: 19, pkt. 3.6.2
400 NOU 2012: 14 Figur 17.3 Glock fra våpenbeslag. Foto fra politiets beslag. Det finnes i alt 4231 Glock pistoler registrert i våpenregisteret. Det var et slikt våpen Breivik benyttet 22/7. Foto: Christopher Olssøn 19 Tall fra våpenregisteret per oktober 2011. Se også NOU 2011: 19 pkt. 29. 20 NOU 2011: 19 pkt. 23.1 og 23.2. Det er i Politidirektoratets disponeringsskriv for 2001, pkt. 3.4.3 sagt at politidistriktene må etablere rutiner som sikrer oppfølgning av våpen i dødsbo. med kaliber 233, slik Mini Ruger 14 er, uten ytterligere presisering. Det kan derfor ikke utelukkes at dette kan være rifler av typen Mini Ruger 14. I våpenregisterert kan man altså kun si at det var mellom 123 og 1105 Mini Ruger 14 i Norge per oktober 2011. 19 Våpenloven har ingen generelle regler om behandlingen av våpen når eieren dør. Det er heller ingen klar praksis på området. Noen arvinger vil melde fra og registrere våpenet på seg, men det er slik at en del våpen fortsatt står registrert på avdøde. 20 I 2008 foretok Datatilsynet en gjennomgang av våpenregisteret og fant en rekke avvik. Blant annet ble det avdekket at 30 000 av de som inngikk i registeret, var døde, men likevel oppført med våpen. Det var videre registrert feil adresser på våpeneiere, og det var en manglende etterkontroll av om vilkårene for å ha våpen faktisk var oppfylt. 21 Mange av de svakhetene som ble påpekt i tilsynet, skulle utbedres ved en ny instruks og en ny versjon av registeret. Ny versjon av systemet er fortsatt ikke implementert. 22 Etterforskningen av 22/7 har avdekket at det også er mangler ved registreringen av lovlige våpenforhandlere i Norge. Etter våpenforskriften 38 skal våpenforhandlere ha en bevilling som skal registreres i våpenregisteret. Under etterforskningen av 22/7 tok politiet kontakt med kjente våpenforhandlerne Norge, totalt 991 stykker. De fikk svar fra 359 av dem. Mange av dem man hadde sendt forespørsel til, viste seg å ikke lenger drive virksomhet, virksomheten var lagt ned eller konkurs. Videre var det uklart om listene politiet brukte, var oppdaterte. 23 21 Brev fra Datatilsynet til POD. Varsel om vedtak- våpenregisteret. 21. mai. 2008. 2008/00623-2 005, 22JK, j.post 68. 22 Brev fra POD til kommisjonen. Forespørsel om Datatilsynets rapport om det nasjonale våpenregister. 3. oktober 2010. Se også brev fra assisterende politidirektør til Datatilsynet. Vedr. kontroll av våpenregisteret 9. juni 2008, 22JK, j.post 68.
NOU 2012: 14 401 Tabell 17.1 Spørreundersøkelse: Myndighetenes evne til å kontrollere tilgang til våpen, relativ fordeling. Svært dårlig Ganske dårlig Nøytral Ganske bra Svært bra Vet ikke Total Departementsansatte 8,0 35,1 25,3 22,2 2,8 6,6 2936 22. juli-kommisjonens spørreundersøkelse: «Med tanke på hva vi kan forvente, hvordan vil du vurdere myndighetenes evne til å kontrollere tilgang til våpen?» I kommisjonens spørreundersøkelse blant de ansatte i departementene inkluderte vi et spørsmål om den enkeltes synspunkt på samfunnets evne til å kontrollere tilgang til våpen. Svarene her pekte seg ut som ett av de områdene respondentene mente de hadde minst tillit til myndighetene på: 43 prosent mente at myndighetene enten har svært dårlig eller ganske dårlig evne til å kontrollere tilgang til våpen. 23 Rapport fra etterforskningens prosjekt våpen, ammunisjon og personlig utstyr, s. 27 og 28, gradert j.post 046. 24 Se forskrift av 9. september nr. 930. Forskrift om forbudte skytevåpen og godkjente halvautomatiske skytevåpen. Våpen: Mer enn hagler og rifler Rifler og hagler er de mest utbredte våpentypene i Norge, og de fleste er manuelle. Helautomatiske våpen og militære våpen er forbudt. Halvautomatiske våpen kjennetegnes ved at et våpen avfyrer ett prosjektil hver gang man trykker inn avtrekkeren på våpenet, og at det ikke er nødvendig å ta ladegrep for å få en ny patron inn i kammeret. Helautomatiske våpen, er våpen hvor det er tilstrekkelig å holde avtrekkeren inne for en kontinuerlig avfyring. Halvautomatiske rifler er i dag tillatt kjøpt i Norge til bruk i jakt-, øvelses- og konkurranseskyting. 24 Etter dagens ordning er halvautomatiske skytevåpen forbudt med mindre de er godkjent i forskrift fastsatt av Politidirektoratet. Denne forskriften regulerer hvilke halvautomatiske rifler som er tillatt ervervet til jakt og øvelses- og konkurranseskyting. Den oppstiller også forbud mot enkelte andre skytevåpen, blant annet enkelte pistoler og halvautomatiske hagler. Sentralt for godkjenningsordningen er hvorvidt det halvautomatiske skytevåpenet enkelt kan gjøres om til å avgi helautomatisk ild. Til tross for at myndighetene har vært opptatt av å begrense halvautomatiske våpen i privat eie, finnes det i dag ingen oversikt over antall våpen av denne typen. Mange halvautomatiske våpen kan omgjøres til helautomatiske våpen. Dette kan skje ved kjøp av ekstrautstyr som nye magasiner. Våpenlovutvalget slo nylig fast at samtlige halvautomatiske rifler i utgangspunktet vil kunne omgjøres til å avgi helautomatisk ild. 25 Enkelte halvautomatiske rifler deler for øvrig karaktertrekk med militære eller politimessige skytevåpen, slik som utformingen av selve riflen, men også dens mulighet for å kunne påmonteres ekstra magasiner, lasersikter, lys, bajonett med mer. Riflen kan på den måten omgjøres til å få et mer militært eller politimessig preg. Det kreves i dag ikke tillatelse til å anskaffe seg ekstrautstyr til skytevåpen. Dette kan i dag fritt anskaffes eller importeres over Internett av privatpersoner. Slikt ekstrautstyr kan være både ekstra store magasiner, siktemekanismer og utstyr som dramatisk endrer et våpenets funksjon eller utseende. Det finnes en rekke filmer på Internett som illustrerer hvordan rimelig ekstrautstyr kan omgjøre halvautomatiske våpen godkjent i Norge til helautomatiske våpen. Med slikt utstyr kan for eksempel en pistol som blir solgt på en ordinær sportshandel i Norge, omgjøres til å bli en helautomatisk maskinpistol. Slike anskaffelser registreres ikke, og modifikasjoner er heller ikke forbudt. En annen type våpen som våpenlovutvalget nylig viet en del oppmerksomhet, var såkalte airsoft-våpen. Disse våpnene ble opprinnelig oppfunnet i Japan som et alternativ for samlere som ville ha våpen som så realistiske ut, fordi ekte våpen var ulovlige. De brukes stort sett til lek, rollespill og trening. Air-soft-våpen er skytevåpen som ved hjelp av komprimert gass, en fjærmekanisme eller en elektrisk motor skyter plastkuler. Air-soft-våpen var forbudt i Norge fram til 2001, men kan i dag fritt erverves av personer over 18 år. Air-soft-våpen er ofte svært troverdige kopier av skarpe skytevåpen, og det er vanskelig å se forskjell på disse og reelle skytevåpen. 26 Det er registrert at slike våpen misbrukes i forbindelse med kriminelle handlinger som ran, trusselsituasjoner med mer. 25 NOU 2011: 19, s. 115. 26 I en artikkel om våpenbeslag i Agder framkommer det at 1 av 4 våpenbeslag blant kriminelle er slike replikavåpen. Nettavisen: http://www.nettavisen.no/nyheter/article3338022.ece (lesedato: 14. mai 2012).
402 NOU 2012: 14 De kraftigste air-soft-våpnene vil ha betydelig rekkevidde og kan også påføre betydelig skade. Kontroll med militære våpen og våpen i politiet Våpen som tilhører Forsvaret, er ikke omfattet av våpenloven og forskrifter, men har et eget regelverk blant annet om oppbevaring og tilsyn. Etter en del alvorlige skyteepisoder med våpen utplassert hos HV-personell ble det i 2002 besluttet at de måtte innlevere tenstemplene til sine geværer. Det er videre krav om at våpen som oppbevares i private hjem, skal oppbevares nedlåst i to atskilte deler på ulik plass i bopel. I tillegg oppbevarer Forsvaret mange våpen i ulike våpenlagre rundt om i landet. Når det gjelder håndvåpen og ammunisjon, har Forsvaret opplevd flere store tyverier fra våpenlagre, og har derfor laget et regelverk for sikring av såkalte attraktive våpen og ammunisjon som skal forhindre slike tyverier i framtiden. 27 Det er uklart hvor mange militære våpen som er på avveie. 28 I politiet er det slik at tjenestemenn ikke bærer våpen, men har våpen oppbevart i tjenestebilene. Dette kalles framskutt lagring, og det er opp til politimesteren i hvert distrikt i hvilken grad man bruker slik lagring. I tillegg foretar politiet beslag av våpen og forvalter innlevering av våpen. Riksrevisjonen har tidligere gjennomført en revisjon av våpenforvaltningen i politi- og lensmannsetaten, blant annet for å undersøke risikoen for at våpen kan komme på avveie på grunn av usikret oppbevaring og uhjemlet bruk. Kontrollen omfattet både tjenestevåpen og andre våpen i politiets forvaring (amnestivåpen, beslaglagte våpen og forvaltningsvåpen). Kontrollen avdekket flere kritikkverdige forhold, blant annet at det var avvik ved fem av seks kontrollerte enheter mellom sentral våpenoversikt og lokal våpenoversikt og ulik praksis og mangler med registrering og sporing av amnesti-, beslags- og forvaltningsvåpen. Revisjonen pekte også på at årlige statusrapporter over våpen, ammunisjon og tilbehør som det er 27 For eksempel tyveriet fra Forsvarets våpenlager på Jørstadmoen i august 2004. Se NRK: http://www.nrk.no/nyheter/ distrikt/nrk_hedmark_og_oppland/4611119.html (lesedato: 14. mai 2012). Reglement for sikring av attraktive våpen og ammunisjonsartikler (AVA) i Forsvaret, 1. januar 2011. 28 I henhold til en artikkel i Aftenposten 19. september 2011 er det til sammen 1265 AG3-geværer som har forsvunnet fra Forsvaret siden 1968, http://www.aftenposten.no/nyheter/iriks/article4231964.ece (lesedato: 14. mai 2011). krav til at skal utarbeides ikke er sendt inn til POD. 29 Kommisjonen har i møter med Riksrevisjonen spurt om de har foretatt revisjon av våpenregisteret, og da fått opplyst at det har de ikke. 30 Ulovlige våpen I tillegg til våpen i privat eie og politiets og Forsvarets våpen er det et ikke ubetydelig antall illegale våpen i Norge. Disse er enten stjålet i Norge eller er importert ulovlig. Det er beslaglagt 798 skytevåpen på grensen til Norge de siste ti år. Det finnes derimot ingen fullgod oversikt over hvor mange ulovlige skytevåpen som er beslaglagt av politiet i Norge i samme periode. 687 skytevåpen er etterlyst i politiets ELSYS-system fra 2008, tall som til dels gjelder våpen som er overført fra et tidligere system. Antall saker med tyveri av våpen er over 14 000 siden 2001, men disse sakene inkluderer tyveri av alle typer våpen, også kniver. En del våpen importeres som deaktiverte til samlere uten lisens. Disse våpnene kan for eksempel brukes som dekorasjoner og henge på veggen. Denne typen våpen regnes ikke lenger som våpen etter våpenloven, registreres ikke, og handelen er heller ikke regulert. Det kan være tale om både hel- og halvautomatiske våpen. Politiets erfaring ut fra beslag de har gjort, viser at en rekke av disse våpnene lett lar seg aktivere igjen. 31 Det er derfor grunn til å tro at en del av de illegale våpnene i Norge stammer fra import av denne typen våpen. Tilbakekall eller inndragning av tillatelser Våpenloven 7 stiller krav til å få tillatelse til å erverve, det vil si kjøpe, arve eller få, et våpen. I tredje ledd heter det at tillatelse bare kan gis «edruelige og pålitelige personer som har behov eller annen rimelig grunn for å ha skytevåpen, og som ikke av særlige grunner kan anses uskikket til det». Hvert år behandles mellom 40 000 og 50 000 nye våpensøknader. Søknad om tillatelse framsettes for den lokale politistasjonen som skal sjekke om vilkårene er til stede. Søknaden skal inneholde opplysninger om 29 Riksrevisjonen Dokument nr. 1 (2008 2009), jf. Innst. S. nr. 120 (2008 2009), s. 6 30 Møte med Riksrevisjonen 5. januar 2012. 31 Se for eksempel Borgarting lagmannsretts kjennelse av 26. mai 2008, LB-2008-13026, som omhandlet 600 delvis deaktiverte våpen.
NOU 2012: 14 403 hvilket skytevåpen man søker om, hva skytevåpenet skal brukes til, om man er innført i Jegerregisteret eller tilknyttet en godkjent skytterorganisasjon. Politiet kan i tillegg kreve at søkeren framlegger annen dokumentasjon, for eksempel legeerklæring. De vil også normalt sjekke strafferegisteret i sin saksbehandling. Innvilges søknaden, får man et våpenkort. Det finnes imidlertid ingen oversikt over antall avslag som blir gitt på våpensøknader. Det er derfor vanskelig å beskrive hvor restriktivt tildelingen skjer eller hvor aktivt regelverket faktisk benyttes. 32 Våpenloven 8 stiller krav til eier av et skytevåpen i eietiden. Det kreves at man har et våpenkort, samt at vilkårene om behov, edrulighet og pålitelighet er oppfylt under hele eierskapet. Annet ledd gir hjemmel til å tidsbegrense tillatelsen dersom «særlige forhold tilsier det». I følge våpenloven 10 første ledd «skal» våpenkortet tilbakekalles dersom de personlige vilkårene ikke lenger er til stede. Etter annet ledd «kan» våpenkortet tilbakekalles ved bortfalt behov. 33 Det publiseres ingen oversikt over bruk av våpenregisteret, men vi har på direkte forespørsel om antall inndragninger av våpenkort fått opplyst at det var 448 tilfeller av dette i 2010, og 590 inndragninger i 2011. Tall per april i 2012 var 142. 34 Sammenholdt med at det finnes nesten en halv million våpenkortholdere, er dette tallet lavt. Noen politidistrikter har rutiner for automatisk vurdering av tilbakekall av våpenkort ved utstedelse av besøksforbud og/eller innvilgelse av voldsalarm. Andre politidistrikter inndrar våpenkort dersom en person tas i straffbare forhold begått i rus samtidig som gjerningspersonen har vært i psykisk ubalanse. I flere politidistrikter er det ingen systematisk kontroll knyttet til om vilkårene er til stede under hele eiertiden. Det er ingen sentrale retningslinjer for hvilke rutiner politidistriktene skal følge for å sikre seg at vilkårene for å eie våpen fortsatt er til stede. 35 Mediene har pekt 32 E-post fra POD 25. april 2012 til kommisjonen om noen spørsmål knyttet til våpenregister, 22JK, j.post 567. 33 Retningslinjer for når våpenkortet inndras, følger av Politidirektoratets rundskriv 2009/009 pkt. 3.8. 34 E-post fra POD 25. april 2012 til kommisjonen om noen spørsmål knyttet til våpenregister, 22JK, j.post 567. 35 NOU 2011: 19 pkt. 3.6.2. I Politidirektoratets disponeringsskriv til politidistriktene for 2011, pkt. 3.4.3, er det påpekt at det må etableres faste rutiner for gjennomgang av PO-logg og fordeling av informasjon som grunnlag for vurdering av om våpentillatelser skal tilbakekalles. Kommisjonen har ikke foretatt egne undersøkelser om hvorvidt det er etablert slike rutiner, og om hvorvidt disse nye rutinene etterleves i politidistriktene. Kommisjonen er ikke kjent med at det er foretatt tilsyn av dette. på en rekke saker der straffedømte eller anmeldte fortsatt har våpen. 36 Erfaringer fra Finland, der man som ledd i arbeidet med å standardisere våpentillatelsene har samkjørt våpenregisteret med straffesaksregistre, viser nedslående tall. Mange personer som har begått alvorlig kriminalitet, har fått anledning til å beholde sine skytevåpen til tross for handlingen. I Finland ble det avdekket at over 5000 våpeninnehavere hadde brutt vilkårene for å ha våpen. Kommisjonen har fått opplyst at en tilsvarende gjennomgang av våpenregisteret mot straffesaksregisteret ikke er gjort i Norge. 37 I Storbritannia har man de senere år ønsket å begrense våpentilgangen ved å innføre strenge begrensninger på adgang til å anskaffe og oppbevare pistoler privat. Våpen som brukes som del i organisert trening i skytterklubber, oppbevares i klubbene og ikke privat. Britisk politi har fortalt kommisjonen at denne endringen har bidratt til å redusere omfanget av våpen, og minst like verdifullt: De fleste håndvåpen de kommer over, vil dermed være ulovlige, og dette gir politiet anledning til å innlede etterforskning og også komme på sporet av andre kriminelle handlinger. 38 Forslag fra våpenlovutvalget Våpenlovutvalget, som hadde som mandat å «foreta en total gjennomgang av gjeldende våpenlovgivning og fremme forslag til ny våpenlov (eller foreta nødvendige endringer i eksisterende våpenlovgivning) med bakgrunn i samfunnsutviklingen og fremtidige utfordringer», avga sin utredning i desember 2011. Utvalget kom med en rekke forslag. 39 Utvalget foreslo at halvautomatiske pistoler og hagler som utgangspunkt skal være tillatt for erverv, dersom de ikke er forbudt ved forskrift. Det foreslås at det i forskrift kan forbys pistoler og 36 Se for eksempel Aftenposten 8. juni 2008. To personer ble drept av den enes samboer, som eide sju våpen. Han var anmeldt for trusler mot sin samboer, men beholdt våpen. 37 E-post fra POD 25. april 2012 til kommisjonen om noen spørsmål knyttet til våpenregister, 22JK, j.post 567. For en god illustrasjon av denne problemstillingen, se dekningen av et større våpenbeslag i Telemark. I januar 2012 gjorde politiet et større våpenbeslag i forbindelse med en narkotikarazzia. 40 våpen og 100 kilo ammunisjon ble beslaglagt. I artikkelen i avisen TA framgår det at politiet var kjent med at personen omsatte narkotika, og at han hadde våpenkort for våpen. Narkorazziaen avdekket derimot et større omfang av våpen enn ventet. Telemark Arbeiderblad, 9. januar 2012, http://www.ta.no/nyheter/grenland/ article5874938.ece (lesedato: 15. mai 2012). 38 Møter med Metropolitan Police, London 19 20. mars 2012. 39 NOU 2011: 19 Våpenlovutvalget.
404 NOU 2012: 14 hagler som enkelt kan omgjøres til å avgi helautomatisk ild, eller som gjennom sin utforming eller virkemåte framstår som særlig farlig, eller uten aktverdig anvendelsesområde. Utvalget var delt i synet på forbud og krav til dette. 40 Mindretallet viste til det store skadepotensialet halvautomatiske våpen har, og til at gruppen som i størst grad vil berøres av et eventuelt forbud, ville være utøvere av såkalt praktisk skyting eller stridsskyting, som ikke naturlig hører hjemme i tradisjonell norsk sivil våpenbruk, og at deres interesser således ikke bør veie så tungt. Utvalget foreslo at våpendeler som endrer skytevåpenet slik at dets virkeområde framstår som særlig farlig eller ikke aktverdig, skal være forbudt. Våpenlovutvalget fremmet også noen endringer knyttet til vilkår for å eie våpen. Det viktigste var at det innføres et krav om egenerklæring og legeerklæring ved første gangs søknad om tillatelse til å erverve våpen. Leger, psykologer og optikere pålegges meldeplikt når det foreligger helsemessige forhold som må ansees uforenlig med å inneha skytevåpen. Utvalget mener at politiet fortsatt skal ha ansvaret for forvaltningen av våpensaker, og at saksbehandlingen sentraliseres innenfor hvert politidistrikt, for å sikre best mulig kompetanse og lik behandling. Videre er adgangen til å ha operative våpen i private samlinger foreslått videreført, slik at samlere kan inneha både halvautomatiske og helautomatiske våpen. Et flertall i utvalget foreslår at alle saker som gjelder godkjenning av samleområde for våpensamlere, behandles ved ett politidistrikt som spesielt bygger opp tilstrekkelig kompetanse. Utvalget foreslår også at deaktiverte våpen som blant annet selges til samlere, skal være registreringspliktige. Utvalget peker videre på at dagens våpenregister er uhensiktsmessig og at det er svært viktig at Norge får et våpenregister som oppfyller dagens krav til offentlige registre. Våpenlovutvalget har ikke foreslått tidsbegrenset våpenkort, slik som i flere andre land. I Finland er første periode med våpenkort for pistoler og revolvere midlertidig og på fem år. I Sverige er varigheten på tillatelse høyst fem år og i Danmark to år. I Tyskland er det etterkontroll etter tre år på våpenkort. 40 Se NOU 2011: 19 pkt. 14.3. Oppsummerende om skytevåpen 22/7 synliggjorde hvilken skade man kan påføre et samfunn gjennom bruk av alminnelige håndvåpen. I noen land vil man velge å tillate at borgere bevæpner seg for egen trygghet. I Norge har myndighetene valgt en annen vei, og har søkt kontroll med hvem som skal ha tillatelse til å eie våpen. På bakgrunn av systemet med våpentillatelser, tillatelser som også kan trekkes tilbake, er det tilsynelatende lagt til rette for god kontroll med skytevåpen i Norge. Kommisjonen observerer en rekke forhold som viser at så likevel ikke er tilfellet. Norge er et av de land i verden med høyest tetthet av skytevåpen i privat eie. De fleste som har våpen, er registrert som jegere, men bare om lag halvparten av dem som har våpen, løser jaktkort årlig. Tillatelse til å ha våpen er ikke tidsbegrenset. Når så mange har våpen uten å bruke dem, er det grunn til å spørre om mange ikke lenger oppfyller kravet til å ha et behov i løpet av eiertiden. Politiet har ansvar for å godkjenne og føre kontroll med hvem som har våpen. Systemet man benytter for dette, er våpenregisteret et register som beskrives som mangelfullt. Det er ingen sentrale retningslinjer for hvilke rutiner politidistriktene skal følge for å sikre seg at vilkårene for å eie våpen fortsatt er til stede. Det finnes ingen oversikt over antall avslag på søknader, tilbakekall eller inndragninger alle eksempler på tiltak som ville indikert en aktiv bruk av regelverket. Erfaringer fra andre land har vist at samkjøring mellom strafferegister og våpenregister har avdekket at mange våpeneiere ikke oppfyller krav til våpenhold. Dette har utløst kontroll og inndragning av våpen. Lignende aktive kontrolltiltak har vi ikke sett i Norge. Halvautomatiske våpen er regelmessig brukt i terrorhandlinger og i forbindelse med alvorlig kriminalitet som skolemassakrer. Halvautomatiske våpen er i Norge tillatt, men det finnes ingen oversikt over antall slike våpen i dag. I tillegg er det i dag lovlig anledning til å importere deler som kan omgjøre halvautomatiske våpen til helautomatiske. Teknologi har gjort konvertering til helautomatiske våpen enkelt for en rekke våpentyper. Et relativt høyt antall våpensamlere er i besittelse av til dels store våpensamlinger med operative hel- og halvautomatiske våpen i private hjem. I lys av disse observasjoner mener kommisjonen at det bør foretas tiltak for å sikre at det ikke blir et større gap mellom den forventning samfunnet har til kontroll med våpen, og den risiko samfunnet faktisk løper med dagens praksis:
NOU 2012: 14 405 Et velfungerende våpenregister er en forutsetning for å forstå risikonivået i samfunnet og for å sikre kontroll med hvem som er og kan være i besittelse av våpen. Det bør være tidsbegrensinger på våpenkort, slik at man etter en periode igjen sjekker om vilkårene er til stede. Det bør gjennomføres en større gjennomgang av straffesaksregister og våpenregister og deretter iverksettes relevante tiltak som inndragning av våpenkort og beslag av våpen. Det bør etableres et forbud mot anskaffelse av halvautomatiske våpen og våpendeler som kan gjøre vanlige skytevåpen om til halvautomatiske våpen. Halvautomatiske våpen har lite med norsk jakttradisjon å gjøre og representerer en økt risiko for alvorlige kriminelle handlinger. Ordningen med å tillate betydelige private våpensamlinger bør vurderes i lys av den samfunnsmessige risiko disse innebærer. Det bør vurderes forbud mot samlinger av operative våpen i privat eie, eventuelt innføres strengere krav til inspeksjon og kontroll med samlerlisens. I de senere år er det blitt gitt våpenamnesti to ganger, i henholdsvis 2003 2004 og i 2008. Til sammen om lag 43 000 skytevåpen er innlevert. Regjeringen har bestemt at det kun skal være amnesti ved behov. Vårt syn er at omfanget av våpen er så stort og oversikten så mangelfull at ordningen med våpenamnesti bør videreføres som et viktig bidrag i å rydde opp i hvem som har og bør ha våpen i landet. 17.3 Kontroll med eksplosiver 41 Lov 19. juni 2009 nr. 84. Eksplosiver er regulert i brann- og eksplosjonsvernloven med tilhørende forskrifter. Med eksplosiver mener man sprengstoff, krutt, tennmidler med mer. Håndtering av eksplosiver er strengt regulert med krav om tillatelser ut i fra et såkalt fra vugge til grav prinsipp, der man regulerer erverv, innførsel, tilvirkning, oppbevaring, og tilintetgjøring av eksplosivene. I Norge er det siden 2003 innført stadig strengere og mer omfattende krav til all håndtering av de ordinære sivile eksplosivene. Gjennom en lovendring i 2009 ble brann- og eksplosjonsvernlovens virkeområde utvidet og presisert til også å omfatte sikring av farlige stoffer. 41 Loven ble også utvidet til å omfatte flere farlige stoffer. En viktig målsetting på området er at den lovlige håndteringen av eksplosiver skal skje uten uhell, og at eksplosiver ikke skal komme i urette hender eller brukes i kriminelle handlinger. 42 Et viktig prinsipp i direktoratets arbeid har vært at alle aktørene i kjeden skal ha full kontroll på eksplosivene til enhver tid. Det er i utgangspunktet bare virksomheter som utfører sprengningsarbeider, som kan få tillatelse til erverv av sprengstoff, krutt og tennmidler. 43 Unntak er fyrverkeri. For å drive slik virksomhet er det satt krav om å ha ansatt et tilstrekkelig antall bergsprengningsledere og bergsprengere med gyldig sertifikat, eller teknisk sprengningskyndige som er meldt inn til DSB. Alle tillatelser og sertifikater er sentralisert hos DSB, og må fornyes hvert femte år. Fra 1. januar 2011 er det ikke lenger tillatt for jord- og skogeiere å erverve sprengstoff for å utføre sprengningsarbeider på egen eiendom. Eksplosiver skal oppbevares på en slik måte at det kan hindre tyveri, og alle lagre skal være utstyrt med alarm som sikrer tidlig varsling og forsvarlig respons. 44 Videre skal eksplosiver bringes rett fra lager til brukssted og brukes relativt umiddelbart. De skal ikke lagres ute på bruksstedet. DSB er tilsynsmyndighet etter forskriften. 45 DSB har imidlertid begrensede ressurser til å foreta tilsyn, og de opplever også at det er en underrapportering om eksplosiver på avveie. 46 Forsvaret oppbevarer også en god del sprengstoff, og de har gjennom sitt regelverk strenge krav til oppbevaring. Det er mer uklart hvordan regelverket praktiseres, og hvordan tilsyn gjennomføres. Kommisjonen har ikke fått tilgang til data som sier noe om hvor mye sprengstoff som kommer på avveie. DSB mistenker det er en del eksplosiver som ikke oppbevares i henhold til forskriftene, og noe som kommer på avveie selv om det er underlagt streng regulering. 47 Fyrverkeri er fremdeles ikke regulert, utover at det ikke lenger kan selges annet enn såkalte batterier til privatpersoner. 42 DSBs egenevaluering, s. 16, 22JK, j.post 511. 43 Jf. eksplosivforskriften, 8-2 første ledd. 44 Jf. eksplosivforskriften 7-4. 45 Med unntak for de tilfeller da kommunen kan gi tillatelse for handel og oppbevaring av pyroteknisk vare og fyrverkeri. DSB kan delegere tilsynsmyndighet for lagre til kommunen. 46 Brev, DSB til kommisjonen, «Regelverk for håndtering av farlige stoffer forvaltet av DSB», 4. oktober 2011, 22JK, j.post 61. 47 Samtale med avdelingsdirektør og avdelingsleder i DSB 22. september 2011.
406 NOU 2012: 14 Kjemikalier som kan brukes til å lage eksplosiver Teknisk ammoniumnitrat brukes i stor utstrekning til produksjon av sprengstoff til fjellsprengning, slik som anfo og slurry. Dette er sprengstoff som tilvirkes på selve brukerstedet. Ammoniumnitrat finnes også i kunstgjødsel. Kunstgjødsel er utbredt brukt til framstilling av hjemmelagde bomber, i Afghanistan, og gjødselbaserte bomber har vært brukt i terroranslag i den vestlige verden eller i alvorlig kriminalitet. 48 Hjemmelagde bomber kan også tilvirkes ved bruk av andre kjemikalier enn ammoniumnitrat. 49 Kjemikalier som brukes til å lage eksplosiver, kalles ofte prekursorer. Disse har inntil nylig vært behandlet som helt legale varer. Mange prekursorer brukes i stort omfang til å produsere ulike 48 Noen kjente eksempler er Oklahoma-bomben 1995 og World Trade Center 1993. Bandidos-bomben i Drammen i 1997 er et norsk eksempel. 49 Det er over 70 ulke kjemikalier som kan brukes til framstilling av hjemmelagde bomber, se 22JK, j.post 338. varer og produkter, og er derfor viktige for industrien. EU har de siste årene satt søkelyset på antiterrorarbeid, og i april 2008 ble det vedtatt en handlingsplan mot terror. Der har regulering av tilgang på prekursorer til bomber fått betydelig oppmerksomhet. Strengere kontroll med ammoniumnitrat For å få fortgang i begrensninger på stoffer/stoffblandinger som kan brukes til å lage bomber, innførte EU, som del av sin handlingsplan mot terror, begrensninger på omsetning av ammoniumnitrat i 2009. 50 1. juli 2011 ble begrensningen på omsetningen av ammoniumnitrat også en del av EØS-avtalen. 51 Norsk forskrift om begrensningene på omsetning 50 Begrensningen ble innført som en del av REACH-forordningen, (EUs kjemikalielovgivning), EF nr. 522/2009 av 22. juni 2009. 51 Forordning (EF) nr. 522/2009 av 22. juni 2009, som trådte i kraft 27. juni 2010 og ble en del av EØS-avtalen i juli 2011. Figur 17.4 Aluminiumspulver funnet på Vålstua gård. Foto: Politiet
NOU 2012: 14 407 Figur 17.5 Prøvesprengning av bombe der trykkbølgen er godt synlig. Foto fra en prøvespregning gjort av en tilsvarende ladning som etter 22/7. Bomben som rammet regjeringskvartalet 22/7, var laget av kunstgjødsel inneholdende ammoniumnitrat. Den om lag 950 kilo tunge bomben er delt inn i hoveddelene primær- og sekundærsprengstoff, forsterker/booster og hovedladning. Hovedladningen var på 900 kilo og besto av knust kunstgjødsel blandet med diesel. Foto: Forsvarsbygg
408 NOU 2012: 14 av ammoniumnitrat trådte i kraft 17. november 2011. Med hjemmel i brann- og eksplosjonsvernloven er det DSB som må følge opp og etablere de nødvendige kontrollmekanismer for ammoniumnitrat, som forutsatt i forordningen. 52 Kunstgjødsel, er mer egnet til produksjon av eksplosiver jo høyere ammoniumnitratinnhold stoffblandingen har. I Norge er det ikke lenger lov å selge stoffblandinger som inneholder over 28 vektprosent nitrat, til bruk som gjødsel, med mindre de består en nærmere beskrevet detonasjonstest. Når det gjelder stoff med nitrogeninnhold på mellom 16 og 28 vektprosent, er det kun tillatt å selge til nedstrømsbrukere og distributører (herunder fysiske eller juridiske personer med tillatelse til å håndtere eksplosiver), jordbrukere til bruk ved jordbruksvirksomhet og fysiske eller juridiske personer med ervervsmessig virksomhet innenfor hagebruk, plantedyrking i drivhus, vedlikehold av parker, hager eller sportsanlegg, skogbruk eller lignende aktiviteter. DSB har pekt på at det nye regelverket vil kreve omfattende tiltak i form av informasjon ut til forhandlere. De oppfordres også til å rapportere om mistenkelige transaksjoner. Slik regelverket nå praktiseres, er det forhandlerne som i stor grad bærer ansvaret for ikke å selge til en sluttbruker som ikke er profesjonell bonde, gartner eller lignende. Det kan være at det vil være nødvendig med et system med tillatelser eller autorisasjonsbevis for at regelverket skal bli effektivt. Det bør også vurderes en regulering av direkteimport. 53 Regelverket som nylig er trådt i kraft, er et tiltak som kan vise seg å være effektivt når det gjelder å unngå at privatpersoner kan få kjøpe gjødsel med høy konsentrasjon av ammoniumnitrat, men det er også viktig å sikre at gjødsel med høyere konsentrasjon enn 16 prosent nitrat ikke kommer på avveie. Jordbrukere anskaffer ofte gjødsel som skal spres på jordene i april og mai, allerede om høsten, og lagrer det til det skal spres. Dette skjer for å unngå at store mengder må distribueres på 52 Med bakgrunn i møter med flere relevante aktører på området høsten 2011 ga DSB i desember 2011 ut et nyhetsbrev om begrensninger på omsetning av ammoniumnitrat. I nyhetsbrevet påpekes blant annet tiltak som økt årvåkenhet i hele omsetningskjeden. I tillegg skal mistenkelige transaksjoner meldes til politiet på telefon 02800 http://www.dsb.no/global/publikasjoner/2011/faktaark/ ammoniumnitrat_bokm%c3%a5l.pdf (lesedato: 15. mai 2012). 53 Brev, DSB til 22/7-kommisjonen, «Regelverk for håndtering av farlige stoffer forvaltet av DSB», 4. oktober 2011, 22JK, j.post 61. samme tidspunkt, selv om bruken stort sett er om våren. Prisinsentiver fra forhandlerleddet gjør at anskaffelsene skjer i løpet av hele året. Det som kalles farlig stoff-forskriften, og de reglene som gjelder oppbevaring av slike stoffer, gjelder i utgangspunktet for ammoniumnitrat og ammoniumnitratblandinger. 54 Der kreves det at virksomheter kartlegger farer, vurderer risikoen, herunder risiko for tyveri, og at de iverksetter sikringstiltak. Inntrykket er at jordbrukere ikke har vært oppmerksomme på kravene som stilles i denne forskriften. DSB har i sitt nyhetsbrev av desember 2011 skissert hvilke tiltak de mener bør være et minimum. Det gjelder at ammoniumnitratet bør være under oppsyn og avlåst i lagerbygg som ikke er brennbare, for eksempel plasthaller. Dersom det skal oppbevares utendørs, bør det være et sted man normalt har under oppsyn, og som er inngjerdet. 55 Det er klart at dersom ikke et minimum av sikringstiltak for oppbevaring etterleves, vil det fremdeles være relativt enkelt å skaffe seg ammoniumnitrat i Norge. En økt bevissthet rundt sikkerhet også i landbruket er derfor viktig. Økt årvåkenhet om flere kjemikalier EU-kommisjonen la 20. september 2010 fram et forslag til forordning KOM (2010) 473 som legger begrensninger på ytterligere 14 stoffer/stoffblandinger som kan brukes til å lage bomber. Disse er: Hydrogenperoksidløsning, 12 % v/v (volum vekt) Heksamin nitrometan, 30 % v/v Svovelsyre salpetersyre, 3 % v/v Aceton kaliumklorat, 40 % v/v Kaliumnitrat kaliumperklorat, 40 % v/v Natriumnitrat natriumklorat, 40 % v/v Kalsiumnitrat natriumperklorat, 40 % v/v Ammonium kalsiumnitrat Heksamin Svovelsyre Aceton Kaliumnitrat Natriumnitrat Kalsiumnitrat 54 Forskrift av 8. juni 2009 nr. 602 Forskrift om håndtering av brannfarlig, reaksjonsfarlig og trykksatt stoff. 55 Bondelaget understreker behovet for årvåkenhet og aktsomhet ved behandlingen av ammoniumnitrat, men har pekt på at det vil være en praktisk utfordring dersom disse tiltakene skal bli et endelig krav, se http://www.bondelaget.no/forsiden/det-viktigste-er-aarvaakenhet-i-alle-leddarticle68812-6.html (lesedato: 2. juli 2012).
NOU 2012: 14 409 Forslaget er for tiden til behandling i arbeidsgrupper under EU-rådet og EU-parlamentet. Foreløpig er det usikkert når forordningen blir vedtatt. I forslaget til forordning forutsettes det innført et tillatelsesregime for privatpersoner som skal få kjøpe og bruke stoffer og stoffblandinger inneholdende de første åtte stoffene på listen overfor. Tillatelse skal nektes dersom det er rimelig grunn til å betvile søkerens legitimitet eller integritet, herunder behov for stoffet. Det vil være aktuelt å innføre krav om politiattest. Tillatelsen skal spesifikt nevne de aktuelle stoffene og kan begrenses til tre år om gangen. Tillatelsen kan tilbakekalles eller suspenderes av tilsynsmyndigheten dersom det er rimelig grunn til å anta at vilkårene for tillatelsen ikke lenger er oppfylt. Det legges videre opp til et system med rapportering av mistenkelige transaksjoner til et nasjonalt kontaktpunkt med ett bestemt telefonnummer og én e-postadresse når det gjelder alle stoffene på listen. 56 Ammoniumnitrat 16 prosent vil også bli omfattet av forslaget om ordningen med rapportering av mistenkelige transaksjoner. Forordningen legger opp til at nye stoffer kan legges til listene raskt. Forordningen forutsetter også at det iverksettes sanksjoner som er effektive, proporsjonale og avskrekkende. Man ser for seg at forordningen kan tre i kraft fra 2013. Den endelige utformingen er ikke klar. Mye arbeid gjenstår i Norge for å kunne håndheve regelverket effektivt. DSB planlegger blant annet analyser av hvilke bransjer som kan ha et legitimt behov for stoffene på listen. De ser for seg at det etableres et samarbeid med politiet rundt rapporteringen av mistenkelige transaksjoner, et samarbeid med virksomhetene i Norge og andre myndigheter, som Tollvesenet. I brev av 11. mars 2011 til Justisdepartementet pekte DSB på budsjettmessige konsekvenser av dette forslaget ved innføring av kommende EUforordning i norsk rett. 57 Ved innføringen av begrensningene vil det være et sentralt spørsmål om Norge kun skal legge seg på et minimumsnivå av kontrolltiltak, 56 DSB mener mistenkelige transaksjoner bør meldes til politiet. PST har i samtaler med kommisjonen gitt uttrykk for at de mener de ikke vil være rette instans til å motta slike meldinger. De bør bare motta meldinger som avviker fra andre. Derimot har Kripos, Kriminalteknisk avdeling, gitt uttrykk for at de bør få en mer sentral rolle i terroretterforskningen. De har to ganger spilt inn i forbindelse med revidering av Politiets beredskapssystem, at Kripos «skal bes om bistand» i terroretterforskning, se e-post fra Kripos til 22JK, j.post 620. 57 22JK, j.post 125. Boks 17.1 Kjemikalier i bombeproduksjon I straffesaken mot Davud m.fl. hadde de domfelte anskaffet hydrogenperoksid og aceton under sine forberedelser for å fremstille bomber. 1 Den sterkeste stoffblandingen 30 % hydrogenperoksid måtte bestilles særskilt på apotek. Den ene domfelte i saken som bestilte en liter, ble bedt om å oppgi navn og telefonnummer. Ingen på apoteket fant grunn til å varsle politiet, men siden de domfelte allerede var under oppsikt av PST, sørget tjenesten for at innholdet i flasken ble byttet ut med ufarlig væske. 1 Se dom fra Oslo tingrett av 30. januar 2012, TOSLO- 2011-47559. Saken er anket. eller om man skal søke å oppfylle intensjonen bak begrensningene og innføre kontrollmekanismer og sikringstiltak i hele håndteringskjeden, noe som vil kunne bidra til å redusere risikoen for at stoffene kommer i urette hender. Justis- og beredskapsdepartementet ga DSB i februar 2012 i oppdrag å nedsette to arbeidsgrupper som skulle utrede sider av disse spørsmålene. 58 Den første arbeidsgruppen skulle vurdere om det skal og kan etableres strengere ordninger i Norge knyttet til tilgangen til ammoniumnitrat. 59 Denne gruppen har levert sin rapport 14. juni 2012. De har lagt fram forslag om en rekke tiltak, blant annet legitimasjonskrav til kjøper, oversikt over transaksjoner og krav til lagring og oppbevaring. De presiserer at tiltakene utgjør en kombinasjon av teknologiske, organisatoriske og menneskelige tiltak, og at det er summen av tiltakene som vil bidra til økt samfunnssikkerhet. 60 Den andre arbeidsgruppen skal vurdere konsekvensene av forslag til forordning (KOM (2010) 437, EØS-rettslige skranker og behov for tiltak. Denne arbeidsgruppen skal legge fram sin innstilling innen oktober 2012. Det er en utfordring å finne rett balanse mellom samfunnets og næringslivets legitime behov for kostnadseffektiv håndtering av farlige stoffer og behov for tiltak som kan sikre at stoffene ikke kommer på avveie. Strenge kontrolltiltak kan medføre store økonomiske og administrative kostnader for næringslivet og myndighetene. 58 22JK, j.post 617. 59 Ref. forordning (EF) nr. 522/2009 av 22. juni 2009. 60 22JK, j.post 614.
410 NOU 2012: 14 17.4 Avslutning Mens eksplosiver har vært strengt regulert, har kjemikalier til å framstille eksplosiver, vært en lovlig vare som har vært lettere å anskaffe. Når man vet hvor enkelt det er å skaffe seg kunnskap om hvordan bomber kan tilvirkes, på Internett, bør samfunnet gjøre tiltak som kan forhindre at personer med terrorforsett eller andre kriminelle hensikter anskaffer seg de ingrediensene som er vanlig brukt i hjemmelagde bomber. Kommisjonen mener derfor at det er riktig å innføre et regelverk som kan forhindre at personer som ikke har et legitimt behov for kjemikaliene, får tak i dem. Et slikt regelverk er i ferd med å implementeres gjennom EUs handlingsplan mot terror. Et regelverk er imidlertid ikke tilstrekkelig i seg selv, men må følges opp med nødvendige kompetanse- og kontrolltiltak. Kontroll med hvem som har legitimt behov, vil antakelig best bli ivaretatt gjennom et tillatelsesregime. Dette krever at tilsynsmyndigheten får de ressursene som er nødvendige for å få et effektivt vern. Personer som forsøker å få tak i stoffene uten å ha de nødvendige tillatelsene, må rapporteres til politiet. Det er videre viktig at etterretning og kunnskap om bruk av kjemikalier til bombeframstilling blir fulgt opp slik at nye stoffer kan legges til listen som etableres gjennom EUs regelverk. Uavhengig av en eventuell regulering mener kommisjonen at det er nødvendig med en høyere grad av årvåkenhet i samfunnet som sådant med hensyn til eksplosiver og kjemikalier som kan brukes til å framstille eksplosiver, og andre farlige stoffer. Vi ser at forhandlere ikke har nok kunnskap om hva de selger, og hva kjemikaliene kan brukes til. Eksplosiver og kjemikalier oppbevares ikke alltid forsvarlig. Informasjon til forhandlere, næringsliv og publikum blir derfor viktig. Det kan virke som terskelen for å varsle alminnelig politi og PST er høy, selv når det gjelder transaksjoner som åpenbart burde vekke mistanke. Vanlige borgeres årvåkenhet kan være avgjørende i arbeidet med å avsløre angrep. 61 Kommisjonen mener at en strengere eksplosiv- og kjemikaliekontroll ikke vil innebære et uforholdsmessig inngrep, verken i den enkeltes privatliv eller for næringslivet. Slike tiltak vil ikke ha nevneverdige demokratiske omkostninger, men vil derimot kunne bidra betydelig til å sikre at enkeltpersoner med foresett om å begå terrorangrep eller andre alvorlige kriminelle handlinger bygger seg en kapasitet til å kunne gjennomføre sitt forsett. De som har behov for å bruke potensielt farlige stoffer, bør kunne redegjøre for dette. Å bidra til kontrollregimer som sikrer legal bruk, samtidig som de hindrer at farlige stoffer faller i urette hender, må være en del av et generelt samfunnsansvar. 61 Se avsløringen av et terrornettverk i Australia. Saken ble rullet delvis opp etter et tips fra en kjemiker om at det var noen privatpersoner som ønsket å kjøpe store kvanta av kjemikalier som kan brukes til bombeframstilling. En annen oppdaget at de forsøkte å kjøpe kjemikalier i en jernvarehandel, http://www.abc.net.au/news/2011-09-20/benbrika-suppression-lifted/2907796 (lesedato: 2. juli 2012).