Høring - Forslag til lovregler om sivilrettslig inndragning

Justis- og beredskapsdepartementet Sendt elektronisk Deres ref.: 16/5054 Dato: 15. februar 2017 Vår ref.: 235718 Høring - Forslag til lovregler om sivilrettslig inndragning 1. Innledning Vi viser til departementets høringsbrev av 22.9.2016 vedrørende ovennevnte høring. Det er en prioritert oppgave for Advokatforeningen å drive rettspolitisk arbeid gjennom høringsuttalelser. Advokatforeningen har derfor en rekke lovutvalg inndelt etter fagområder. I våre lovutvalg sitter advokater med særskilte kunnskaper innenfor det aktuelle fagfelt og hvert lovutvalg består av advokater med ulik erfaringsbakgrunn og kompetanse innenfor fagområdet. Arbeidet i lovutvalgene er frivillig og ulønnet. Advokatforeningen ser det som sin oppgave å være en uavhengig høringsinstans med fokus på rettssikkerhet og på kvaliteten av den foreslåtte lovgivningen. I saker som angår advokaters rammevilkår vil imidlertid regelendringen også bli vurdert opp mot advokatbransjens interesser. Det vil i disse tilfellene bli opplyst at vi uttaler oss som en berørt bransjeorganisasjon og ikke som et uavhengig ekspertorgan. Årsaken til at vi sondrer mellom disse rollene er at vi ønsker å opprettholde og videreutvikle den troverdighet Advokatforeningen har som et uavhengig og upolitisk ekspertorgan i lovgivningsprosessen. I den foreliggende sak uttaler Advokatforeningen seg som ekspertorgan. Saken er forelagt lovutvalget for Sivilprosess og voldgift og lovutvalget for strafferett og straffeprosess. Lovutvalget for sivilprosess og voldgift består av Knut Boye (leder), Borgar Høgetveit Berg, Grethe Gullhaug, Nina Monssen, Ola Ø. Nisja og Christian Reusch. Lovutvalget for strafferett og straffeprosess består av Halvard Helle (leder), Thomas Horn, René Ibsen, Knut Rognlien, Nicolai V. Skjerdal, Lorentz Stavrum, Frode Sulland og Inger Marie Sunde. Advokatforeningen avgir følgende høringsuttalelse: ADVOKATFORENINGEN KRISTIAN AUGUSTS GATE 9 0164 OSLO +47 22 03 50 50 POST@ADVOKATFORENINGEN.NO ADVOKATFORENINGEN.NO

2. Sakens bakgrunn Det vises til høringsbrev med forslag til lovregler om sivilrettslig inndragning. Forslaget er utarbeidet av professor Jon Petter Rui, og departementet har ikke tatt stilling til forslaget i utredningen. Som det fremgår av utredningen på side 7, foreslås det et regelverk i form av lov om sivilrettslig inndragning rettet direkte mot formuesgoder, som gjør det mulig å gjennomføre inndragning utenfor strafferettssystemet. Sivilrettslig inndragning av formuesgode skal kunne gjøres når det er sannsynlig at formuesgodet helt eller delvis er eller representerer vinning fra lovbrudd, og vinningen overstiger 2 ganger folketrygdens grunnbeløp. Hvis sterke grunner foreligger, kan slik verdi av formuesgodet inndras i stedet for formuesgodet. Sivilrettslig inndragning kan igangsettes når muligheten for inndragning som strafferettslig reaksjon er umulig eller vesentlig vanskeliggjort. Inndragning skal ikke skje hvis det vil være uforholdsmessig. Kravet om inndragning rettes etter lovforslaget mot formuesgode som er eller representerer vinning fra lovbrudd, ikke mot person. Reglene skal håndheves av Den sentrale enhet for sivilrettslig inndragning av formuesgoder. Inndragningsenheten skal etter forslaget ledes av en embetsmann og være uavhengig av politi og påtalemyndighet. 3. Behovet Lovendring synes begrunnet (s. 62 flg.) med at det inndras for lite, mindre enn hva FATF "expected" og med lavere tall i 2013 i forhold til 2012. Man kan stille spørsmål ved om dette underlagsmateriale er godt nok grunnlag for så omfattende endringer som foreslås, ikke minst hensett til at reglene kun skal gjelde når strafferettslig inndragning ikke er mulig av forskjellige årsaker, jf. forslagets 6. Det er heller ikke forklart om det er hensiktsmessig (eller rettferdig) at reglene og betingelsene for inndragning vil være forskjellig i de to situasjoner og faktisk med større adgang til sivilrettslig inndragning enn om strafferettslig inndragning skal skje. 4. Generelt om forslaget Advokatforeningen reiser spørsmål ved om det er nødvendig for å sikre effektiv inndragning av utbytte fra straffbare handlinger, at det opprettes et helt nytt regelverk som skal håndheves av en helt ny enhet utenfor rammen av vårt strafferettslige og straffeprosessuelle system. Sett i lys av at det nye inndragningsinstituttet skal være rent subsidiært til inndragning i en strafferettslig kontekst, er det grunn til å stille spørsmål ved om dette vil medføre økt byråkrati og mindre effektivitet framfor å gi reelle kriminalpolitiske resultater. Straffeloven (2005) kapittel 13 om inndragning gir politi- og påtalemyndighet en rekke vidtgående verktøy i arbeidet med inndragning, enten alene eller i sammenheng med straff eller andre strafferettslige reaksjoner. Dette gjelder både overfor den direkte lovbryter og overfor tredjepersoner. Dersom dette regelverket utnyttes etter sin ordlyd, kan Advokatforeningen ikke se at det ikke vil kunne være et svært effektivt virkemiddel i kriminalitetsbekjempelse. At en sivilrettslig inndragningsenhet skal være bedre egnet enn politi og påtalemyndighet med innarbeidede rettssikkerhetsgarantier til å ivareta dette arbeidet, er vanskelig å se. I tillegg til de rent strafferettslige/straffeprosessuelle betenkeligheter, reiser betenkningens forlag til lovendringer også spørsmål om forholdet til Grunnloven som synes å fortjene en bredere vurdering og hvor betenkningens nokså bastante konklusjoner ikke umiddelbart synes så sikre som der angitt. ADVOKATFORENINGEN Side 2 av 7

Forholdet til straff drøftes i betenkningen på s. 41 flg. Noe forbløffende utgjør en artikkel basert på et juristmøte fra 1956 av Andenæs (og ikke hans lærebøker) praktisk talt den eneste teorihenvisning, likevel slik at det ikke er mulig å se helheten i hva Andenæs der anfører, særlig fordi det knytter seg til noe professor Hurwitz har skrevet som også er fragmentarisk gjengitt (uttalt på samme møte referatet kommer fra). Noen spredte gjengivelser i uttalelser fra to høyesterettsdommer kan vanskelig sies å gi et fullt bilde av gjeldende rettspraksis, men fremstår mer som leting etter støtte for standpunkt allerede inntatt. Rt. 2002 s. 2016 om at inndragning av førerkort er straff kan f.eks. ikke sees nevnt. Det har ikke vært kapasitetsmessig mulig å vurdere lovforslagets regler i forhold til EMK. 4. Beviskravet Lovforslaget gir denne enheten meget vidtgående fullmakter til å beslutte inndragning på grunnlag av et svekket beviskrav, noe som fra et rettssikkerhetsperspektiv fremstår som svært betenkelig. Enhetens kompetanse trer i kraft i gjennomgående perifere saker der en gjerningsperson er død, unndrar seg forfølgning eller nyter immunitet mot straffeforfølgning (lovutkastet 6 første ledd). Videre skal sivilrettslig inndragning kunne skje (lovutkastet 6 annet ledd) ved identitetstvil, frifinnelse og tilfeller der beviskravet for inndragning som strafferettslig reaksjon ikke er oppfylt. Samlet sett innebærer dette at meget vidtgående fullmakter for tvangsmessige inngrep flyttes fra påtalemyndigheten til et nytt forvaltningsorgan med uklar status og hierarkisk innplassering. Advokatforeningen er uenig i at inndragning skal kunne skje med et annet beviskrav enn det som følger av det strafferettslige system, og det allerede vidtgående system med omvendt bevisbyrde ved utvidet inndragning. Etter lovutkastet synes det å legges opp til at beviskravet skal være at det er "sannsynlig at et formuesgode helt eller delvis er eller representerer vinning fra lovbrudd", se kommentaren i utredningen på side 164. Dette representerer en reell svekkelse av beviskravet i kombinasjon med myndighetsoverføring til et nytt forvaltningsorgan som uttrykkelig er unntatt instruksjonsmyndighet fra overordnet forvaltningsmyndighet i enkeltsaker (lovutkastet 5). Et svekket beviskrav kan gi økt vilkårlighet og øke risikoen for materielt feilaktige avgjørelser. Resultatet kan bli at meget inngripende avgjørelser knyttet til formuesgoder som representerer betydelige verdier, løsrives fra ordinær straffesaksbehandling. Dette er overveiende betenkelig. Rettslig legalitetskontroll skal etter forslaget skje med Oslo tingrett som tvunget verneting, noe som vil være en svekkelse av rettssikkerheten til berørte personer som bor andre steder i landet. 5. Hvem inndragning kan rette seg mot Någjeldende regel (straffeloven (2005) 72) angir at inndragning kan skje fra bl.a. andre enn gjerningsmannen når den som har ervervet det inndratte fra gjerningsmannen mottok det som gave eller forstod eller burde ha forstått sammenhengen mellom den straffbare handling og det han har fått overdratt. Dette er rettslige begreper som har feste i norsk praksis, og som gir grunnlag for noenlunde forutsigbarhet. I betenkningens lovutkast (til 21, kommentar 10 på s. 201) er det ingen særregler for inndragning overfor slik erverver, og hensyn til denne anses ivaretatt med bestemmelsen i utkastet 21 annet ledd: «Inndragning skal ikke skje hvis det vil være uforholdsmessig». ADVOKATFORENINGEN Side 3 av 7

Dette åpner opp for en langt videre vurderingsnorm, hvor mottagerens gode tro bare inngår som et av flere elementer. Begrunnelsen går langt når den nærmest åpner for ethvert tiltak mot privat formue i kriminalitetsbekjempelse (s. 202): «Den overordnede begrunnelsen er at hensynet til den private eiendomsrett og respekten for andre begrensede rettigheter i et formuesgode ikke alltid kan veie tyngre enn statens plikt til å sørge for at lovbrudd ikke lønner seg, herunder de øvrige reelle hensyn som taler for ikke å gi rettslig beskyttelse av formuesgoder som er eller representerer vinning fra lovbrudd, jf. kommentarene til 1. Dette må også være begrunnelsen for at reglene om inndragning av utbytte som strafferettslig reaksjon som hovedregel tillater inndragning uten hensyn til om personer som blir berørt har utvist noen form for skyld.» Når mottageren ikke er i ond eller uaktsom god tro, eller har fått det mottatte som gave, har han betalt vederlag for det mottatte og det synes som om vederlaget da kan inndras hos den inndragningskravet rettelig burde fremmes mot. Det tilføyes likevel i forslaget at "På tross av dette prinsipielle standpunktet er det klart at det vil være et argument for at inndragning vil være uforholdsmessig hvis eier eller rettighetshaver som blir berørt av inndragning ikke burde ha forstått at formuesgodet er eller representerer vinning fra lovbrudd". Advokatforeningen stiller imidlertid spørsmål om den forslåtte løsning og nedjusteringen av mottagerens forhold til bare "et argument" på dette punkt kan anses tilfredsstillende forslagets kommentar nevner minst 6 argumenter i vurderingen. 6. Foreldelse Någjeldende straffelov (2005) 92 angir at foreldelsesfristen for inndragning er minst 5 år men følger ellers foreldelsesfristen for straffansvar i 86, dog slik at for inndragning etter 67 og 68 skal fristen ikke være kortere enn 10 år. Betenkningen foreslår ( 6 tredje ledd bokstav b) at sivilrettslig inndragning kan iverksettes dersom strafferettslig inndragning ikke er mulig på grunn av at det strafferettslige inndragningskrav er foreldet. Advokatforeningen har ikke her noe syn på hvor lang foreldelsestid som anses hensiktsmessig for inndragning, og om det eventuelt skal være gradert i forhold til forbrytelsens grovhet. Men i betenkningen (til 6, på s. 163) angis at (i tillegg til at "flere rettssystemer [bygger] på at det ikke gis rettslig beskyttelse av formuesgoder som er ulovlig ervervet") inndragningskravet "har klare likhetspunkter med" tinglige rettigheter, som ikke foreldes, og det vises til at godtroerverv ikke foreldes. Betenkningen angir: «Prinsipielt sett, og ut fra systembetraktninger fremstår det etter dette som den beste løsningen å legge til grunn at det ikke foreldes at en gjenstand er eller representerer vinning fra lovbrudd (herunder straffbar handling). Videre må det legges til grunn at statens rett til å rette krav om inndragning av formuesgode som er eller representerer vinning fra lovbrudd, ikke er gjenstand for foreldelse. I samsvar med dette fremgår det av 6 tredje ledd bokstav b) at sivilrettslig inndragning kan igangsettes hvis inndragningsansvar som strafferettslig reaksjon er foreldet. Dette er også grunnen til at loven ikke har regler om foreldelse av krav på inndragning rettet direkte mot formuesgoder.» ADVOKATFORENINGEN Side 4 av 7

I hvert fall i forhold til inndragning av utbytte av straffbar handling som ikke utgjør objektet for den straffbare handling direkte, er dette en nyskapning (og ved godtroerverv er det klare påtalefrister) og hensett til at all tidligere lovgivning har operert med foreldelsesfrist for inndragningskrav er det søkt å si at det er blitt en tinglig rett som ikke er gjenstand for foreldelse. Det er da mindre opplysende å innføre en ny rettstilstand skjult ved at lovgrunn for sivilt inndragningskrav kan fremmes er bl.a. når det strafferettslige grunnlag er foreldet. 7. Ikrafttreden - Tilbakevirkende kraft Også mht. spørsmålet om loven kan gis virkning på inndragning som skriver seg fra før den nye lov eventuelt trer i kraft har betenkningen små innvendinger. Lovforslagets 26 angir: «Loven får anvendelse overfor formuesgoder som helt eller delvis er eller representerer vinning fra lovbrudd begått før lovens ikrafttredelse. Loven får også anvendelse for formuesgoder som er ervervet før lovens ikrafttredelse.» Etter å ha drøftet (s. 117 flg.) at det allerede finnes regler om strafferettslig inndragning så vil de nye regler innebære et element av uforutsigbarhet. Betenkningen fremhever at det allerede finnes sivilrettslig adgang til å kreve gjenstander tilbake, eller fremme erstatningskrav. Betenkningen nevner (s. 118): «På bakgrunn av en konkret helhetsvurdering av det inngrep det vil representere å gi 21 tilbakevirkende kraft for lovbrudd (herunder straffbar handling) som var begått før lovens ikrafttredelse, må det legges til grunn at det kreves et klart samfunnsmessig behov for at tilbakevirkningen ikke skal være i strid med Grunnloven 97. Det er derimot ikke grunnlag for å oppstille en strengere norm.» Betenkningen konkluderer så med at det foreligger et legitimt formål: «Det er på det rene at en tilbakevirkning varetar et legitimt formål, nærmere bestemt å sikre at lovbrudd ikke lønner seg, og at berikelse som er oppnådd ved lovbrudd må erlegges, slik at status før lovbruddet fant sted, gjenopprettes. Det legitime formålet er altså kriminalitetsbekjempelse, nærmere bestemt bekjempelse av alvorlig profittmotivert kriminalitet. Tilbakevirkningen vil også ha et klart rettsgrunnlag når det gis en lovbestemmelse, som klart angir i hvilken grad loven gis tilbakevirkende kraft, se 26». Det er med slik argumentasjon vanskelig å tenke seg at det ikke finnes legitime formål for nær sagt enhver tilbakevirkende lov. Mht. nødvendighet anfører betenkningen: "Det avgjørende blir da om den tilbakevirkning det her er tale om, fremstår som nødvendig. Sentralt i nødvendighetsvurderingen er om og eventuelt i hvilken grad det er et behov for tilbakevirkningen. Som det fremgår ovenfor er det et stort behov for regler som i større grad gjør det mulig å inndra formuesgode som er eller representerer vinning fra lovbrudd. Det er en erkjennelse hos landets myndigheter at det er et stort problem at det skjer for lite inndragning av utbytte av straffbare handlinger. Norge har også fått kritikk fra internasjonalt hold. FATF har fremholdt at it is clear that confiscation results achieved are less than Norway expected and significant improvements are necessary. Videre er det klart at en av årsakene til dette er at Norge har manglende rettslige ADVOKATFORENINGEN Side 5 av 7

virkemidler for å gjennomføre inndragning, særlig regler om inndragning rettet direkte mot formuesgoder. Til dette kommer at flere internasjonale rettslige instrumenter anbefaler innføring av regler om inndragning rettet direkte mot formuesgoder. Ved vurderingen av behovet for å gi 21 tilbakevirkende kraft for lovbrudd (herunder straffbar handling) begått før lovens ikrafttredelse er det vesentlig å være oppmerksom på at slik tilbakevirkning er avgjørende for at reglene i overskuelig fremtid skal kunne ha praktisk funksjon, og videre: «For det første vil et slikt krav medføre at reglene mister mye av sin praktiske funksjon. For det annet vil det være slik at det vil ta svært lang tid før loven kan tas i bruk hvis den ikke skal få anvendelse for lovbrudd som ble begått før loven trådte i kraft. Disse forholdene medfører at det er et meget stort behov for å gi loven anvendelse for lovbrudd (herunder straffbar handling) som ble begått før lovens ikrafttredelse. Selv om det ikke har særlig stor betydning i en grunnlovsvurdering [!] kan det også legges en viss vekt på Verdensbankens Key Concept 8, som anbefaler at (t)ainted assets acquired prior to the enactment of an NCB asset forfeiture law should be subject to forfeiture» (s. 119-120). I og med at formålet er kriminalitetsbekjempelse, og således legitimt, og i og med at en ny lov ikke kan få full virkning om den ikke gis virkning på handlinger som allerede er skjedd, synes betenkningen å anse at det ikke er i strid med Grunnloven. Advokatforeningen stiller spørsmål ved grunnlovsmessigheten av en lovendring som på flere punkter går langt lenger enn gjeldende strafferettslige regel. Det kan ikke sees tilstrekkelig betryggende at domstolen også i forhold til tilbakevirkning skal vurdere inngrepets forholdsmessighet (s. 120): «Ved nødvendighetsvurderingen må det tas i betraktning at ordningen med inndragning rettet direkte mot formuesgoder er omgitt av rettssikkerhetsgarantier. I de tilfeller en tilbakevirkning vil bli særlig tyngende i en konkret sak, vil det ikke bli besluttet inndragning ut fra kravet om at inndragning ikke må fremstå som et uforholdsmessig inngrep, jf. 21 annet ledd. Som nevnt ovenfor kan inndragning med tilbakevirkende kraft overfor personer som har ervervet formuesgode som er utbytte av lovbrudd (herunder straffbar handling) i god tro, og hvor enten den straffbare handling eller ervervet er skjedd før lovens ikrafttredelse være et særlig tyngende inngrep. I slike tilfeller vil grunnloven 97 fungere som et tolkningsmoment ved tolkingen av forslagets 21 annet ledd.» 7. De sivilprosessuelle regler Loven er i utgangspunktet en forvaltningslov, jf. forslaget 3. I 4 angis at "saker etter loven her" skal behandles av Oslo tingrett. Som også påpekt i punkt 4 er det uheldig fra den enkelte borgers synspunkt som måtte få et inndragningskrav rettet mot seg, og det er i strid med f.eks. den (relativt nye) tvisteloven som har åpnet for at søksmål mot staten skal kunne føres ved borgerens eget verneting, jf. tvl. 4-5 (8). At reisekostnader dekkes utgjør ikke fullgod kompensasjon for denne ulempe. Betenkningens begrunnelse om hensynet til "sakens opplysning, rettsenhet, kanalisering og spesialisering" har ikke større gjennomslagseffekt i slike saker enn i andre. I Norge har man hittil valgt ikke å ha spesialiserte domstoler for f.eks. strafferett eller administrative (forvaltningsrettslige) saker. At ADVOKATFORENINGEN Side 6 av 7

spesialisering kan stille seg annerledes for land med andre rettstradisjoner, og at en anbefaling fra Verdensbankens Best Practice-retningslinjer om å "consider" slik spesialisering utgjør intet tungt argument. Slik spesialisering av domstoler bør i tilfelle vurderes i en bredere sammenheng. Spesialisering i inndragningsenheten (om man skal ha egen slik, jf.punkt 4 ovenfor) har jo myndighetene adgang til uansett, liksom muligheten for å forene saker m.v. i medhold av tvl. 15-1 - 15-3. At spesialisering stiller seg vesentlig forskjellig for denne type krav enn for muligheten til å fremme krav som oppstår ved nær sagt enhver ny lovgivning kan vanskelig sees. Det samme gjelder at det kan bli tale om flere stadier med bevissikring, midlertidig sikring og så inndragningssøksmål. Det håndteres tilsvarende under tvistelovens alminnelige bestemmelser, jf. tvl. kap. 28 og kap. 32-34. Med hensyn til at det som søkes inndratt dersom den inndragningssøksmålet retter seg mot er bosatt i Norge, gir det ingen fordel at søksmålet fremmes i Oslo. Overfor dem som er bosatt i Norge er tvistelovens regler tilstrekkelige. De problemer som eventuelt oppstår mht. søksmål mot utlendinger eller ved tvangsfullbyrdelse mot gjenstander eller verdier i utlandet, løses ikke av norske vernetingsbestemmelser. 8. Oppsummering Det er for øvrig uklart hvorfor noen bestemmelser i tvisteloven ikke anses å gjelde i saker om midlertidig sikring, uten at dette er forklart i betenkningen. På denne bakgrunn går Advokatforeningen mot forslaget om å innføre et sivilrettslig inndragningsinstitutt. De formål lovforslaget tar sikte på å fremme, bør fremmes gjennom de eksisterende strafferettslige og straffeprosessuelle regler. Vennlig hilsen Jens Johan Hjort leder Merete Smith generalsekretær Saksbehandler: Trude Molvik tm@advokatforeningen.no ADVOKATFORENINGEN Side 7 av 7