ENDELIG TILSYNSRAPPORT INTRODUKSJONSLOVEN Rakkestad kommune 2014 1
Innholdsfortegnelse 1. Innledning... 3 Formålet med tilsynet... 3 Fylkesmannens tilsynshjemmel... 3 Forholdet til kommuneloven... 3 Begreper... 4 Om rapporten... 4 Gjennomføring av tilsynet... 4 2. Tema for tilsynet... 4 3. Beskrivelse av kommunens praksis og Fylkesmannens vurdering... 5 Kommunens organisering av arbeidet med introduksjonsloven... 5 Tilsynstema: Introduksjonsprogrammet er helårlig og på fulltid, jf. 4 andre ledd... 5 Beskrivelse av kommunens praksis... 5 Fylkesmannens vurdering... 6 Fylkesmannens konklusjon... 8 Lovbrudd... 8 4. Oppfølging av tilsynet... 8 Vedlegg 1: Oversikt over dokumentasjon... 10 Vedlegg 2: Lovkrav... 11 2
1. Innledning Denne rapporten er utarbeidet av Fylkesmannen i Østfold etter tilsyn med Rakkestad kommunes forvaltning av introduksjonsloven. Tilsynet retter seg mot kommunen, jf. introduksjonsloven 3 om kommunens ansvar. Tema for tilsynet beskrives under avsnitt 2. Formålet med tilsynet Introduksjonsloven har som hensikt å sørge for at deltakerne blir aktive yrkesutøvere og samfunnsborgere og at de blir økonomisk selvstendige. For deltakerne kan brudd på introduksjonsloven ha rettssikkerhetsmessige konsekvenser som er i strid med lovens målsetting. Det kan også ha samfunnsøkonomiske konsekvenser gjennom forsinkelser i den enkeltes overgang til utdanning og arbeid. Forsinkelser kan føre til at det tar lengre tid før deltakeren blir økonomisk selvstendig. Tilsynet skal bidra til etterlevelse av loven som et bidrag til kommunens arbeid med å sikre kvaliteten i sin tjenesteproduksjon. Fylkesmannens tilsynshjemmel Lov om introduksjonsordning og norskopplæring for nyankomne innvandrere (introduksjonsloven) gir i 23 Fylkesmannen hjemmel til å føre tilsyn med kapitlene 2 til 4 og 25 tredje og fjerde ledd. Det betyr at det kan føres tilsyn med introduksjonsprogram ( 2-7) introduksjonsstønad ( 8-16) opplæring i norsk og samfunnskunnskap ( 17-20) Nasjonalt introduksjonsregister - NIR ( 25 tredje og fjerde ledd) Tilsyn omfatter også forskrifter knyttet til disse lovbestemmelsene. Forholdet til kommuneloven Introduksjonsloven 23 sier at reglene i kommunelovens kapittel 10A gjelder for Fylkesmannens tilsyn. Kommuneloven gir Fylkesmannen rett til å be om opplysninger, rett til innsyn i saksdokumenter og adgang til kommunale institusjoner eller andre som utfører oppgaver på vegne av kommunen. Videre kan Fylkesmannen gi pålegg om å rette forhold som er i strid med lov og/eller forskrift, men før det gis pålegg, skal kommunen få en rimelig frist til å rette forholdet. Fylkesmannen skal også før det fattes vedtak om pålegg, ha vurdert virkninger pålegget kan ha for kommunens øvrige virksomhet. Når tjenester utføres av andre enn kommunen, skal krav om retting og eventuelle pålegg rettes til kommunen som ansvarlig for introduksjonsprogrammet. Kommunen plikter å sørge for at tjenesten utføres i samsvar med lov og forskrift. Fylkesmannens tilsyn er et lovlighetstilsyn, jf. kommuneloven 60b. 3
Begreper Disse begrepene brukes i Fylkesmannens konklusjon: Lovbrudd er mangel på oppfyllelse av krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift. Merknad er et kritikkverdig forhold som ikke omfattes av definisjonen for lovbrudd, men der tilsynet med utgangspunkt i krav fra myndighetene avdekker praksis som potensielt kan føre til lovbrudd. Lovbrudd skal rettes, mens merknader er noe kommunen selv kan velge om man vil ta hensyn til. Om rapporten Tilsynet er basert på gjennomgang av et utvalg deltakermapper, redegjørelse fra kommunen, skriftlig dokumentasjon og møte med kommunen. Derfor er konklusjonene i rapporten bare et uttrykk for hva man har sett gjennom den dokumentasjonen som forelå ved tilsynet. Rapporten sier heller ikke noe om kommunens forvaltning av introduksjonsordningen på andre områder enn de som er undersøkt gjennom tilsynet. Gjennomføring av tilsynet Grunnlaget for Fylkesmannens tilsyn er vurdering av tilsendt dokumentasjon og annen dokumentasjon Fylkesmannen har tilgang til. Fylkesmannen har i tillegg foretatt en gjennomgang av deltakermapper og hatt møte med kommunen. Tilsynet er gjennomført slik: 1. Skriftlig varsel fra Fylkesmannen til kommunen om åpning av tilsyn 14.03.14 2. Mottak av dokumentasjon fra kommunen 28.04.14 3. Møte med kommunen 13.05.14 4. Utsending av foreløpig rapport 19.05.14 5. Frist for skriftlig tilbakemelding fra kommunen på foreløpig rapport 11.06.14 6. Sluttmøte 21.05.14 7. Utsending av endelig rapport uke 27 8. Frist for lukking av lovbrudd 01.09.14 2. Tema for tilsynet Det overordnede temaet for Fylkesmannens tilsyn er kommunens forvaltning av introduksjonsloven, 4 andre ledd. Tema for tilsynet: Helårlig program Program på fulltid Tilsynet tar utgangspunkt i lovbestemmelser og tolkninger av disse. Se Vedlegg 2: Lovkrav for nærmere beskrivelse av de rettslige kravene. 4
3. Beskrivelse av kommunens praksis og Fylkesmannens vurdering Kommunens organisering av arbeidet med introduksjonsloven Rakkestad kommunes arbeid med introduksjonsloven ligger under seksjon NAV. Ansvaret i forhold til Voksenopplæring er lagt til seksjon skole. Vedtak om deltakelse i Introduksjonsprogrammet fattes av NAV, og vedtak om antall timer med norskopplæring fattes av skolekontoret i Rakkestad. Rakkestad kommune har en 100 % stilling fordelt på to medarbeidere som arbeider med bosetting og gjennomføring av introduksjonsprogrammet. Deres ansvarsområde er å klargjøre bosetting, ta i mot flyktningene, bosette, oppstart og oppfølging av deltakelse i Introduksjonsprogrammet. Rakkestad kommune har ikke egen norskopplæring og kjøper tjenesten fra Sarpsborg kommune ved Norsksenteret og Intro Sarpsborg. Kommunen kjøper 4 timer pr dag, 5 dager i uken med norskopplæring av Norsksenteret i Sarpsborg, samt opplæring opp til 2 timer pr dag, 4 dager i uken, i tillegg til noen ferier. En av flyktningkonsulentene ved NAV er på norsksenteret annenhver tirsdag i tidsrommett 12.15-15.00. Kommunen opplyser at dette er for å være tilgjengelig både for deltakere og for lærerne som har den daglige kontakten med deltakerne. De legger også til rette for at deltakerne kan unngå å ta fri for å snakke med flyktningkonsulentene i Rakkestad. Kommunen gjennomfører trekantsamtaler med deltaker, lærer og en av flyktningkonsulentene 2 ganger pr skoleår, oftere ved behov. I denne samtalen blir flyktningkonsulenten oppdatert på deltakerens fremgang og hvilke utfordringer som må arbeides med i forhold til norskopplæringen. Det fremkommer av dokumentasjon at folkevalgt nivå i kommunen holdes orientert om saksområdet gjennom halvårsrapporter og årsmelding, samt gjennom løpende informasjon til Helse- og omsorgsutvalget. Tjenesterapportering mellom det administrative nivået i kommunen skjer annenhver måned når det gjelder økonomi og vesentlige tjenestefaktorer. Utvidet rapportering skjer hvert halvår. Tilsynstema: Introduksjonsprogrammet er helårlig og på fulltid, jf. 4 andre ledd Gjennom tilsynet har vi vurdert om: uketimetallet er 37,5 timer for aktiviteter uten krav til forberedelse eller etterarbeid uketimetallet er minimum 30 timer for aktiviteter som hovedsakelig består av opplæringstiltak med betydelig krav til egenaktivitet uketimetallet er tilstrekkelig når det er blanding av opplæringstiltak og aktiviteter som ikke innebærer krav til for- og etterarbeid. (25 % av opplæringstiden kan da defineres som for- og etterarbeid. Denne tiden regnes med i programtiden) timetallet er fastsatt som enheter på 60 minutter tilbudet er helårlig, dvs 47 uker Beskrivelse av kommunens praksis Rakkestad kommune opplyser i sin redegjørelse at de tidligere ikke har klart å tilby et helårlig program på fulltid. Hovedgrunnen til dette er at kommunen ikke tilbyr opplæring internt i kommunen, og at deltakerne dermed har lang reisevei som tar mye av tiden i programmet. Kommunen har videre hatt utfordringer med å få til et samarbeid innad i kommunen i forhold til et tilbud i skolens ferier. Kommunen opplyser at de i forbindelse med tilsynet fra Fylkesmannen har klart å gi deltakerne et program på fulltid som er helårlig. Rakkestad kommune inngikk den 01.01.14 avtale med Sarpsborg Intro. Avtalen gir deltakerne fra Rakkestad kommune mulighet til å delta på den samme undervisningen 5
som Intro Sarpsborg har for sine deltakere. Dette er variert undervisning, og temaene kan være leksegruppe, samfunnsfag, samtalegruppe, helsegruppe, teorikurs for bil etc. Opplæringen med Sarpsborg Intro er 2 timer pr dag mandag-torsdag, samt heldagsopplegg i noen av skolens ferier. Kommunen opplyser videre i sin redegjørelse at det har vært en utfordring at Sarpsborg Intro ikke har kunnet tilby deltakerne opplæring alle fire dagene, grunnet fulle grupper. De dagene deltakerne fra Rakkestad ikke har opplæring med Intro Sarpsborg skal de jobbe med skriftlig oppgave gitt av NAVs medarbeidere. Oppgavene leveres tilbake på avtalte dager. Det fremkommer av kommunens redegjørelse at oppgavene er individuelt tilpasset etter hvilket nivå deltakerne er på, og hvor lang tid de har i programmet. Dersom ikke oppgavene blir gjort, ikke levert til tiden eller det er tydelig at de ikke har jobbet med dem, må flyktningkonsulenten snakke med deltakeren. Trekk i stønad blir da vurdert. Utover dette er det satt av tid til egenstudier på morgenen fra 08.00 til 09.00, samt på ettermiddag/kveldstid. Det er lærerne på Norsksenteret som kontrollerer at lekser er gjort. Dersom flyktningkonsulentene får beskjed om at leksene ikke er gjort må det vurderes trekk i stønaden. Norsksenteret i Sarpsborg er behjelpelig med å finne språkpraksisplass når deltakerne etter hvert får økt kunnskap i norsk. I tillegg til undervisning mandag-torsdag tilbyr Intro Sarpsborg undervisning i noen av skolens ferier. I 2014 har de i uke 8, 26, 32, 33 og 40 undervisning som Rakkestad kommune kan kjøpe. De ukene Rakkestad kommune ikke kjøper opplæring av Sarpsborg kommune skal deltakerne ha språkpraksis i Rakkestad kommune. Nav Rakkestad inngikk 23.04.14 en avtale med seksjon skole om at barnehagene/sfo tilbyr åpne plasser til deltakerne i introduksjonsprogrammet. I dokumentasjonen fremkommer det at deltakerne skal ha fulle dager med språkpraksis, oppgitt i tiden fra kl. 08.00 til kl. 15.00. Ved samtale med kommunen 13.05.14 opplyste de at arbeidsdagen ville vare til kl 15.30 for å innfri kravet om fulltid. Deltakerne vil hovedsakelig ha språkpraksis i sommerferieukene, mens de har undervisning med Intro Sarpsborg i enkeltstående ferieuker (8 og 40). Opplæring i samfunnskunnskap blir lagt til deler av skolens ferier. Kommunen avslutter sin redegjørelse med å orientere om at Norsksenteret og Intro Sarpsborg samarbeider om å få til en modell for fulltidsprogram fra august 2014. I skriftlig tilbakemelding på foreløpig tilsynsrapport dokumenterer kommunen en endret Aktivitets- og ferieplan for introduksjonsprogrammet 2014 som viser at deltakerne har 25 feriedager per kalenderår. Videre viser kommunen til endret skriftlig rutine for gjennomføring av introduksjonsprogram. Kommunen har lagt til at det kan søkes om fri to virkedager hvert kalenderår i forbindelse med feiring eller markering av religiøse høytider. Informasjon om dette blir gitt i kartleggingssamtale med flyktningekonsulent. Videre viser de at på «inneklemte dager» er skolen åpen og det er krav til oppmøte som andre dager. Deltakerne følger vanlig undervisning, det vil si norskopplæring med Norsksenteret og Intro Sarpsborg. Fylkesmannens vurdering Introduksjonsloven 4 annet ledd fastslår at deltakerens introduksjonsprogram skal være helårlig og på fulltid. Målsettingen er at deltakeren raskt skal tilpasses arbeidslivet og at ordningen skal være utformet slik at den oppmuntrer til en mest mulig effektiv kvalifisering. I følge forarbeidene (0t.prp.28 (2002-2003) kapittel 12.4) betyr det at programmet skal følge arbeidslivets regler for ferie og ha en ramme som samsvarer med arbeidslivet. Introduksjonsprogrammet skal som en følge av det være et helhetlig tilbud i en avgrenset periode. Helårlig I forskrift om fravær og permisjon ved nyankomne innvandreres deltakelse i introduksjonsordningen av 18.7.2003 nr. 973 fremgår det at deltakerne skal ha opptil 25 virkedagers ferie. Det fremkommer av 6
dokumentasjon og samtale at Rakkestad kommune arrangerer alternativt opplegg under skolens ferier. I foreløpig rapport ble det varslet lovbrudd knyttet til kommunens aktivitets- og ferieplan for 2014. Her fremkom det at de hadde beregnet 2 dager ferie i julen 2013/2014, 3 dager i påsken, 18 feriedager i løpet av uke 29, 30 og 31 (inkl. lørdag), samt 2 dager i julen 2014. Fylkesmannen vurderte at lørdag ikke var en naturlig feriedag for deltakerne i introduksjonsprogrammet i Rakkestad kommune, da det er virkedager som anses som gjeldene feriedager. Deltakerne hadde således 3 dager for lite avsatt ferie for 2014. Ved tilbakemelding på foreløpig rapport dokumenterte kommunen at aktivitets- og ferieplanen var endret slik at deltakerne fikk ytterligere 3 dager ferie, totalt 25 feriedager. I foreløpig rapport ble det videre varslet lovbrudd på at kommunen ikke hadde en plan for inneklemte fridager. I kommentar til foreløpig rapport viser kommunen til endret skriftlig rutine. I rutinen fremkommer det at på «inneklemte dager» er skolen åpen og det er krav til oppmøte som andre dager. Deltakerne følger vanlig undervisning, det vil si norskopplæring med Norsksenteret og Intro Sarpsborg. Forskrift om fravær og permisjon ved nyankomne innvandreres deltakelse i introduksjonsordningen av 18.7.2003 nr. 973 6-1 første ledd oppregner fridager i løpet av året. Forskriften 6-1 annet ledd gir den som ikke hører til Den norske kirke, rett til fri fra deltakelse i introduksjonsprogram med introduksjonsstønad i opp til to virkedager hvert kalenderår i forbindelse med feiring eller markering av religiøse høytider. Dette følger av lov om trossamfunn kapittel II a rett til fri ved religiøse høytider. Det fremkommer av kommunens rutine for gjennomføring av introduksjonsprogram at deltaker skal ha inntil 2 virkedager fri i forbindelse med egen religiøs høytid. I foreløpig rapport ble det kommentert at det ikke fremkom i skriftlig informasjon at deltakeren blir informert og gjort kjent med at han/hun har en slik rett. I kommentar til foreløpig rapport dokumenterer kommunen at de har endret rutinen og skriver følgende i skriftlig rutine for gjennomføring av introduksjonsprogram; Det kan søkes om fri to virkedager hvert kalenderår i forbindelse med feiring eller markering av religiøse høytider. Dette gjelder for de som ikke er medlem av Den norske kirke, og informasjon om dette blir gitt i kartleggingssamtale med flyktningkonsulent. Fulltid Det følger av introduksjonsloven 4 annet ledd at introduksjonsprogrammet skal være på fulltid. I følge forarbeidene (0t.prp.28 (2002-2003) kapittel 12.4) betyr det at det skal være et heldagsprogram. Fulltid skal regnes som 30 til 37,5 timer. Spennet mellom 30 og 37,5 timer per uke gir kommunen et skjønn i tilpasningen av programmet, men dette må være planlagt (ikke vilkårlig fra uke til uke) og forutsigbart for deltaker og likt for alle. I deltakermappene oversendt fra kommunen hadde alle 3 deltakerne en oversiktlig timeplan. Timeplanene var noe ulike fra deltaker til deltaker, på bakgrunn av nivå og mål med introduksjonsprogrammet. Likt for alle var at de hadde en kombinasjon av opplæring og tiltak. Alle hadde opplæring på 22 timer pr uke. For undervisning som stiller store krav til hjemmearbeid, kan inntil 25 % av tida brukes til egenarbeid. Det vil i dette tilfelle si at ut fra 22 timer opplæring kan det legges til 5,5 timer med egenarbeid. Deltakerne må dermed ha 10 timer med andre tiltak for å innfri kravet om introduksjonsprogram på fulltid. Ut i fra timeplanene har en av deltakerne 10 timer i tillegg, mens de resterende to har 8 timer i tillegg. Dette er imidlertid inkludert skriftlig oppgave gitt av NAV sine medarbeidere. I samtale med kommunen ble det opplyst at deltakerne fikk utdelt oppgaven av flyktningkonsulenten og at deltakerne jobbet med oppgaven hjemme. De skulle levere oppgaver for 2 uker annenhver uke. Fylkesmannen vurderer at en slik oppgave har en større likhet til egenarbeid basert på opplæringstiltak med betydelig krav til egenaktivitet, enn tiltak innenfor programtiden. Der programmet inneholder betydelig krav til egenaktivitet forusettes det imidlertid at egenaktiviteten er arbeidsrettet og i en ramme som kan kontrolleres og hvor det er 7
anledning til å motta veiledning. Fylkesmannen vurderer at den skriftlige oppgaven ikke fyller kravene til å være en del av et fulltidsprogram på inntil 37,5 timer. Heller ikke programmet i skolens ferier kan Fylkesmannen se at innfrir kravet om fulltidsprogram. Her får deltakerne kun et tilbud om samfunnskunnskap på 25 timer i løpet av en uke. Rakkestad kommune praktiserer 45 minutters skoletimer. I forskrift til opplæringsloven sies det at opplæringen kan organiseres i bolker av ulik lengde slik kommunen finner det hensiktsmessig ( 1-6). Utdanningsdirektoratet har i rundskriv av 9. august 2012, jf. Rundskriv Udir 01-2012, klart definert at timetallet er fastsatt som enheter på 60 minutter. For samordning i regelverket skal dette også utledes av introduksjonsloven. Departementet forutsetter at en ved beregning av tid i programmet bruker begrepet "time" i betydningen en klokketime - og at dette gjøres i alle sammenhenger der begrepet benyttes i introduksjonsordningen. For den delen av programtiden som er undervisning, kan dette likevel innebære at pauser mellom opplæringsbolkene inngår i en time. Da må i så fall deltaker være tilstede i pausen, hun eller han kan ikke forlate opplæringen i pausene. Rakkestad kommune tilbyr et program på 30 ganger 45 minutter (30 "skoletimer") per uke og oppfyller dermed ikke lovens krav om fulltid. I kommentar til foreløpig rapport skriver kommunen at de er i dialog med andre leverandører av norskundervisning. Videre opplyser de at dersom kommunen skal bytte leverandør krever det administrativt vedtak fra kommuneledelse. Rakkestad kommune tar sikte på å ha ny avtale på plass innen nytt skoleår. Fylkesmannens konklusjon Deltakerne i kommunen får et introduksjonsprogram som er helårlig, jf. 4 andre ledd. Deltakerne i kommunen får ikke et introduksjonsprogram som er på fulltid, jfr 4 annet ledd. Lovbrudd Rakkestad kommune tilbyr ikke et introduksjonsprogram som er på fulltid, jfr 4 annet ledd. Konstatering av lovbruddet bygger på følgende punkter som må rettes før tilsynet lukkes: a) Rakkestad kommune må ha et uketimetall som er tilstrekkelig når det er blanding av opplæringstiltak og aktiviteter som ikke innebærer krav til for- og etterarbeid. b) Rakkestad kommune må tilby fulltidsprogram også i skolens ordinære ferier c) Rakkestad kommune må tilby et program hvor en skoletime er på 60 minutter, og ikke 45 minutter 4. Oppfølging av tilsynet Tiltak for å rette lovbrudd skal iverksettes umiddelbart. På grunnlag av kommunens plan får imidlertid kommunen en endelig frist til å rette forholdene. Frist til å rette lovbrudd er satt til 01.09.14. Når lovbrudd er rettet og senest innen 01.09.14, sender kommunen en erklæring til Fylkesmannen om at lovbrud er rettet. Sammen med erklæringen sendes dokumentasjon som viser retting. 8
Dersom Fylkesmannen ut fra erklæringen og dokumentasjonen finner det sannsynliggjort at lovbrudd er rettet, avsluttes tilsynet gjennom brev til kommunen. Dersom Fylkesmannen ikke finner det sannsynliggjort at kommunen har rettet lovbrudd innen fristen fatter Fylkesmannen enkeltvedtak med pålegg om retting, jf kommuneloven 60 d første ledd. Hvis kommunen klager på vedtaket, avsluttes tilsynet når klageinstansen (BLD) har fattet endelig vedtak. Hvis kommunen ikke får medhold, vurderes videre framdrift ut fra svaret fra klageinstansen. Moss 30.06.14 ---------------------------- -------------------------- Tilsynsleder Revisor 9
Vedlegg 1: Oversikt over dokumentasjon Oversendelsesbrev med redegjørelser fra Rakkestad kommune datert 25.04.13 Kommunens delegasjonsreglement Avtalen kommunen har med Sarpsborg kommune og Intro Sarpsborg Prosedyre for administrativ rapportering Møter på overordnet nivå Skriftlige oppgaver for de 3 deltakerne Avtale om åpne språkpraksisplasser i barnehage/sfo i Rakkestad kommune Organisasjonskart Rakkestad kommune Organisasjonskart NAV Rakkestad Rutine for gjennomføring av introduksjonsprogram for nyankomne innvandrere bosatt i Rakkestad Skolerute for skoleåret 2013/2014 Aktivitets- og ferieplan for introduksjonsprogrammet 2014 3 deltaker-mapper med følgende innhold o Utskrift av journal o Individuell plan o Individuell plan for norskopplæringen o timeplaner o Vedtak om introduksjonsprogram og stønad o Vedtak om norsk og samfunnskunnskap 600 timer o Fraværsoversikt Utkast til samarbeidsavtale om språkpraksis i SFO/barnehage i Rakkestad kommune ( mottatt ved samtale med kommunen 13.05.14) Skriftlig tilbakemelding fra Rakkestad kommune på foreløpig rapport, datert 10.06.14 Brev fra Fylkesmannen med forespørsel om utfyllende informasjon, datert 11.06.14 E-post fra Rakkestad kommune med utfyllende informasjon, datert 16.06.14 10
Vedlegg 2: Lovkrav Tilsynsansvaret Fylkesmannens hjemmel for å føre tilsyn med kommunenes oppfyllelse av plikter etter introduksjonsloven følger av introduksjonsloven 23. Bestemmelsen trådte i kraft 1. september 2012. Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet legger gjennom embetsoppdraget for 2013 opp til at Fylkesmannen skal gjennomføre tilsyn med to kommuner eller bydeler. Det sies videre at tilsynstemaet bestemmes av IMDI. For perioden 2013 til 2015 er tilsynstemaet hvorvidt introduksjonsprogrammet er helårlig og på fulltid. IMDi har besluttet at Fylkesmannen skal føre tilsyn med dette temaet i en treårsperiode for å sikre et så kvalitativt godt tilsyn som mulig. Dette slik at det vil føres tilsyn med utvalgte kommuner det første året, andre utvalgte kommuner det andre året, og deretter vil samtlige av de utvalgte kommunene bli fulgt opp det tredje året. Tilsynstema Fylkesmannen skal i perioden 2013-2015 gjennomføre tilsyn med kommunens forvaltning av introduksjonsloven når det gjelder om introduksjonsprogrammet er helårlig og på fulltid, jf. 4 annet ledd. Formålet med tilsynet er å undersøke om norske kommuner gjennom sitt arbeid sikrer at tilstand, aktiviteter og avgjørelser utføres i tråd med lovpålagte plikter, jf. introduksjonsloven (og forvaltningsloven). Det betyr at tilsynet ikke er avgrenset til å gjelde enkeltvedtak eller annen myndighetsutøvelse. Tilsynet gjelder også tjenesteproduksjon som ikke er nedfelt som individuelle vedtak om omfang og kvalitet. Brudd på introduksjonsloven har rettssikkerhetsmessige konsekvenser for deltakeren ved at deltakeren ikke får den behandling eller rettigheter deltakeren har krav på. I tillegg kan det ha samfunnsmessige konsekvenser ved forsinket overgang for den enkelte deltaker til arbeid og utdanning som igjen forsinker deltakerens selvstendighet. Forholdet til forvaltningsloven Det følger av introduksjonsloven 21 at forvaltningsloven gjelder med de særregler som er fastsatt i loven. I tillegg gjelder de ikke-lovfestede saksbehandlingsreglene her som ellers i forvaltningen, som for eksempel normen for god forvaltningsskikk, forsvarlig saksbehandling og veiledning og informasjon til deltakerne. Det er viktig å vite om en avgjørelse som tas etter introduksjonsloven er et enkeltvedtak etter forvaltningsloven eller ikke. Grunnen er at mange av forvaltningslovens bestemmelser kun får anvendelse i saker om enkeltvedtak. Introduksjonsloven 21 annet ledd presiserer hvilke avgjørelser som skal regnes som enkeltvedtak etter denne loven. Det fremgår imidlertid av rundskriv Q-20/2012 at opplistingen i 21 annet ledd ikke er uttømmende. Andre vedtak som må anses som enkeltvedtak og derfor kan påklages, kan for eksempel være avgjørelser om fravær og permisjon eller en avgjørelse om forlengelse av programmet ut over to år. Fylkesmannen skal ved tilsyn undersøke om de materielle reglene i introduksjonsloven blir oppfylt. Ved Fylkesmannens tilsyn vil derfor undersøkelse av enkeltvedtak være nødvendig for å undersøke om deltakerne har fått de rettigheter de har krav på. Et enkeltvedtak er etter legaldefinisjonen i 11
forvaltningsloven 2 en avgjørelse som treffes under utøving av offentlig myndighet og som gjelder rettigheter eller plikter til en eller flere bestemte personer. Når det gjelder kommunens avgjørelse som gjelder den såkalte «kan-gruppen», det vil si avgjørelser truffet i medhold av 3 tredje ledd, er det på det rene at personer som omfattes av 3 tredje ledd verken har rett eller plikt til å delta i introduksjonsprogrammet slik at denne gruppen er avskåret fra retten til å klage over at de ikke er tilbudt deltakelse i introduksjonsprogrammet. Imidlertid vil denne gruppen, dersom de innvilges introduksjonsordning, dvs. introstønad og introprogram, ha adgang til å klage på ordningens innhold etter forvaltningslovens bestemmelse. Avgrensing av tilsynet Formålet med tilsynet er å se om kommunen oppfyller sine lovpålagte plikter. Tilsynet er avgrenset mot å overprøve kommunens frie skjønn, jf. Ot.prp. nr. 97 (2005-2006) Om lov om endringar i lov 25. september 1992 nr. 107 om kommuner og fylkeskommuner m.m. (statleg tilsyn med kommunesektoren). I henhold til introduksjonsloven 3 tredje ledd kan kommunen etter eget skjønn tilby introduksjonsprogram til en person som ikke faller innenfor gruppen av de som har rett og plikt til å delta i programmet. Kommunen har altså ikke plikt til å tilby introduksjonsprogram til denne gruppen, men dersom kommunen velger å gi denne gruppen et tilbud, skal de følge reglene i introduksjonsloven og vil da være en del av tilsynet. Kommunene plikter å registrere opplysninger om deltakelse i introduksjonsprogrammet i Nasjonalt introduksjonsregister (NIR), jf. introduksjonsloven 25 tredje og fjerde ledd og forskrift 20. april 2005 nr. 342 om et nasjonalt personregister for introduksjonsordning og opplæring i norsk og samfunnskunnskap for nyankomne innvandrere (Nasjonalt introduksjonsregister). Kommunens registrering i NIR vil ikke vare en del av tilsynet, men registrering i NIR kan være viktig å sjekke ut for å avklare om introprogrammet er helårlig og på fulltid. Forholdet til kommuneloven kapittel 10A- Statlig tilsyn med kommunesektoren Det følger av introduksjonsloven 23 at Fylkesmannen skal utføre tilsyn med kommunene i samsvar med reglene i kommuneloven kapittel 10A. Kommunal- og regionaldepartementet har gitt ut rundskriv H-03/07: «Nytt kapittel 10A i kommuneloven - statlig tilsyn med kommunesektoren», som gir god veiledning. Det er Fylkesmannen som er tilsynsmyndighet etter kapittel 10A i kommuneloven og kan føre tilsyn med lovligheten av kommunens oppfyllelse av plikter pålagt i eller i medhold av lov, jf. kommuneloven 60b. I forbindelse med tilsyn har Fylkesmannen hjemmel til innsyn i saksdokumenter, til å kreve opplysninger og har adgang til institusjoner og anlegg som omhandler tilsynet, jf. kommuneloven 60c. Fylkesmannen har en tilsvarende rett overfor private rettssubjekter som utfører kommunale oppgaver etter avtale med kommunene. Manglende oppfyllelse av plikter pålagt i eller i medhold av lov defineres i dette tilsynet som et lovbrudd. Hvis tilsynet avdekker lovbrudd, skal kommunen gis en rimelig frist til å rette forholdet, jf. kommuneloven 60d annet ledd. Dersom forholdet ikke blir rettet, kan Fylkesmannen gi kommunen 12
pålegg om retting av forhold som er i strid med loven, jf. kommuneloven 60d første ledd. Der tjenesten blir gitt av andre enn kommunen selv, vil kommunen ha plikt til å sørge for at den som står for det aktuelle tjenestetilbudet for kommunen, gjør det som er nødvendig for å oppfylle pålegget og om nødvendig trå til selv for å oppfylle lovens krav. Forvaltningsloven kapittel IV,V,VI om enkeltvedtak får anvendelse i forhold til pålegget. Pålegg om retting kan påklages, jf. kommuneloven 60d fjerde ledd. Klagen sendes til Fylkesmannen, som kan omgjøre vedtaket eller sende det videre til klageinstansen, som er Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet, jf. forvaltningsloven 28. Rimelig frist for å rette lovbrudd er ikke nærmere definert. Den fristen som settes, må stå i forhold til lovbruddets art og omfang og hvilken konsekvens det har for deltakeren og samfunnet. Hvem det føres tilsyn med Kommunens ansvar for introduksjonsordningen Som tidligere nevnt er det kommunen som har ansvar for introduksjonsordningen, jf. introduksjonsloven 3. Det betyr at det er kommunen som skal sikre at introduksjonsprogram både er helårlig og på fulltid, jf. introduksjonsloven 4 annet ledd. Dersom tjenester til introduksjonsordningen leveres av andre enn kommunen selv, er det fortsatt kommunen som har ansvar for ordningen og det er kommunen vi fører tilsyn med. Tilsynstema 2013. Introduksjonsprogrammet skal være helårlig og på fulltid Introduksjonsloven 4 annet ledd fastslår at deltakerens introduksjonsprogram skal være helårlig og på fulltid. Målsettingen er at deltakeren raskt skal tilpasses arbeidslivet og at ordningen skal være utformet slik at den oppmuntrer til en mest mulig effektiv kvalifisering. Programmet skal derfor speile arbeidslivet og ha en ramme som samsvarer med arbeidslivet. Introduksjonsprogrammet skal som en følge av det være et helhetlig tilbud i en avgrenset periode. Deltakelse i introduksjonsprogrammet skal skje på heltid. Det er derfor ikke adgang til å delta i programmet på deltid, og det er heller ikke adgang å opptrappe deltakelsen slik at programmet til slutt blir på fulltid. En deltidsdeltakelse i programmet bryter med forutsetningene om effektivt program og vil skape et behov for supplerende sosialhjelp. Fulltids deltakelse er i tillegg en forutsetning for å få introduksjonsstønad, jf. 8. For deltakere som ikke kan nyttiggjøre seg programmet på fulltid, gir loven adgang til at programmet kan tilpasses den enkeltes behov, forutsatt at innholdet i programmet er i samsvar med lovens krav om norskopplæring, samfunnskunnskap og forberedelse for deltakelse i yrkeslivet. Individuelle tilpasninger må ivareta kravet om at innholdet i programmet skal være arbeidsrettet. Det følger av rundskriv 0-20/2012 pkt. 4.3 at «Hvis en deltaker får problemer med å delta på fulltid, må kommunen vurdere å justere innholdet i vedkommende sin individuelle plan. Det kan også være aktuelt å justere de individuelle målene» Dersom ikke deltakerens situasjon eller behov kan tilstrekkelig ivaretas ved individuelt tilpasset program, kan deltakeren få permisjon fra programmet. Regler for fravær og permisjon reguleres i forskrift av 18. juli 2003 nr. 973 om nyankomne innvandreres deltakelse i introduksjonsprogrammet. Fylkesmannen skal i dette tilsynet ikke undersøke deltakernes rettigheter og plikter ved fravær og permisjoner. 13
I tillegg til å tilby individuelt tilpasset program følger det av rundskriv 0-20/2012 at personer med rett og plikt til introduksjonsordning bør være en prioritert gruppe både for å få barnehageplass til sine barn og for å ha mulighet til redusert foreldrebetaling. Denne gruppen representerer en stor gruppe innvandrere som staten og kommunene har et særskilt integreringsansvar for. Dersom intensjonen med loven skal nås, forutsetter dette at kommunene sikrer barnehageplass og SFO-plass til barna i disse familiene. Begrepsforklaring Helårlig Det følger av introduksjonsloven 4 annet ledd at introduksjonsprogrammet skal være helårlig. I følge forarbeidene (0t.prp.28 (2002-2003) kapittel 12.4) betyr det at programmet skal følge arbeidslivets regler for ferie. I forskrift om fravær og permisjon ved nyankomne innvandreres deltakelse i introduksjonsordningen av 18.7.2003 nr. 973 fremgår det at deltakerne skal ha opptil 25 virkedagers ferie. Det vil si at introduksjonsordningen skal ha et 47 ukers program med fradrag for bevegelige fri- og helligdager, for å være et helårlig program. Hvor norskopplæring er lagt til skolesektoren, har kommunen en aktivitetsplikt i skolens ferie. Kommunen kan i skolens ferier tilby et program som inneholder samfunnskunnskap og tiltak som forbereder til arbeidslivet for å oppfylle krav til helårlig program, jf. Ot.prp.28 (2002-2003) kapittel 12.4. Sommerjobb kan være et eksempel på dette. Det følger av bestemmelsen i forskrift om fravær og permisjon ved nyankomne innvandreres deltakelse i introduksjonsordningen 6-2 at kommunen bestemmer når ferien skal avvikles (fellesferie). Det er ikke gitt noen adgang til å ha aktivitet i planlagt ferietid og dermed opparbeide seg fleksible rettigheter som kan tas ut på et senere tidspunkt slik det i noen deler av arbeidslivet er gitt adgang til avspasering av fleksitid. Kommunen kan gi sammenhengende ferie i fem uker, eller de kan gi noen uker på sommeren og noen dager til høstferie, vinterferie, jul og påske. Kommunen kan fastsette regler ferieavvikling for deltakerne i introduksjonsprogram i form av et feriereglement. Utgangspunktet er at kommunens organisering av ferien skal kommuniseres til den enkelte deltaker, og organiseringen skal være forutsigbar og lik for alle deltakerne. Forskrift om fravær og permisjon ved nyankomne innvandreres deltakelse i introduksjonsordningen av 18.7.2003 nr. 973 6-1 første ledd oppregner fridager i løpet av året. Forskriften 6-1 annet ledd gir den som ikke hører til Den norske kirke, rett til fri fra deltakelse i introduksjonsprogram med introduksjonsstønad i opp til to virkedager hvert kalenderår i forbindelse med feiring eller Rakkestading av religiøse høytider. Dette følger av lov om trossamfunn kapittel II a rett til fri ved religiøse høytider. Fulltid Det følger av introduksjonsloven 4 annet ledd at introduksjonsprogrammet skal være på fulltid. I følge forarbeidene (0t.prp.28 (2002-2003) kapittel 12.4) betyr det at det skal være et heldagsprogram. Fulltid skal regnes som 30 til 37,5 timer. Spennet mellom 30 og 37,5 timer per uke gir kommunen et skjønn i tilpasningen av programmet, men dette må være planlagt (ikke vilkårlig fra uke til uke) og forutsigbart for deltaker og likt for alle. 14
Av lovens forarbeider følger det at omfanget av fulltid skal avhenge av om innholdet krever forberedelser eller etterarbeid ut over det som er bundet i deltakerens program (i praksis er nedfelt i timeplanen). Når innholdet hovedsakelig består av opplæringstiltak med betydelig krav til egenaktivitet, samt forberedelser og etterarbeid (eller lekser), er 30 timer fulltid, jf. Ot.prp. nr. 28 (2002-2003) kapittel 12.4. For å sikre planmessighet, forutsigbarhet og likhet bør tidsrammen (eller timeplanen) fremgå eller legges ved den individuelle planen. 30 timer blir et minimum, og 37,5 timer per uke blir et maksimum. Det åpnes ikke for noen mulighet til å gå ut over maks-timetallet per uke som en type "fleksitids-ordning" eller for å gjøre unna programmet på veldig kort tid. Der kommunene har etablert en struktur med lenger programtid i en periode for å opparbeide tid til "avspasering" på inneklemte fridager, samt høstferie, juleferie og vinterferie, forutsetter dette at deltakerne samtykker i dette. Der en deltaker pga omsorgsansvar ikke har forutsetninger for å kunne følge opp dette, kan ikke kommunen pålegge vedkommende å følge dette, og trekke i stønaden dersom deltaker må gå etter avtalt programtid. I følge forarbeidene legges det til grunn at fulltidsprogram er fleksibelt, avhengig av i hvilken grad tiltaket krever tidsbruk utover det som er bundet av programmet. Kommunen bør legge til rette for et fleksibelt kvalifiseringstilbud, for eksempel at aktiviteter eller praksis (arbeidspraksis eller språkpraksis) også på kveldstid bør kunne regnes inn i programtiden hvis deltaker selv ønsker dette. Arbeid i helg og fritid er i utgangspunktet ikke en del av programmet. Det er rom for fleksibilitet når det gjelder lengden på den enkelte virkedag, men forarbeidene sier ikke uttrykkelig hvor lange dager deltakerne maks kan ha. Arbeidslivets regler ligger til grunn, og departementet vurderer at utgangspunktet for lengde pr dag bør være arbeidstidsbestemmelser i arbeidsmiljøloven (aml.). Se aml. 10-4 som fastslår at den alminnelige arbeidstid ikke må overstige ni timer i løpet av 24 timer, samt kommunens tariffavtale for deres ansatte mht "normalarbeidstid". Det følger av forarbeidene at et heldagsprogram ikke nødvendigvis innebærer at opplæringsdelen skal vare hele dagen. Et heldagsprogram kan inneholde både norskopplæring, samfunnskunnskap, utdanning, arbeid eller annet som kan defineres som tiltak for forberedelse til arbeidslivet. Der programmet inneholder betydelig krav til egenaktivitet, som for eksempel egenfordypning eller studier, forutsettes det at egenaktiviteten er arbeidsrettet og i en ramme som kan kontrolleres og hvor det er anledning til å motta veiledning. Arbeid kan inngå som en del av programtiden hvis deltaker ønsker det og kommunen mener at arbeidet er relevant i forhold til deltakernes individuell plan. Arbeid i helger og på fritid/kveldstid i tillegg til ordinær programtid må regnes som en aktivitet utenom programmet. Et sentralt spørsmål er hvordan begrepet «time» i introduksjonsprogrammet skal forstås. Er dette en klokketime eller en "skoletime" å 45 minutter? Dette er ikke definert i forarbeider eller rundskriv, og spørsmålet er aktuelt fordi programmet ofte består av både opplæring og andre tiltak. Voksenopplæringen har tradisjonelt praktisert en fordeling med 45 minutter opplæring. Man har da regnet en time som en skoletime, dvs. 45 minutter. I forskrift til opplæringsloven sies det at opplæringen kan organiseres i bolker av ulik lengde slik kommunen finner det hensiktsmessig ( 1-6). Utdanningsdirektoratet har i rundskriv av 9. august 2012, jf. Rundskriv Udir 01-2012, klart definert at timetallet er fastsatt som enheter på 60 minutter. For samordning i regelverket skal 15
dette også utledes av introduksjonsloven. Departementet forutsetter at en ved beregning av tid i programmet bruker begrepet "time" i betydningen en klokketime - og at dette gjøres i alle sammenhenger der begrepet benyttes i introduksjonsordningen. For den delen av programtiden som er undervisning, kan dette likevel innebære at pauser mellom opplæringsbolkene inngår i en time. Da må i så fall deltaker være tilstede i pausen, hun eller han kan ikke forlate opplæringen i pausene. En kommune som tilbyr et program på 30 ganger 45 minutter (30 "skoletimer") per uke oppfyller dermed ikke lovens krav om fulltid. Pauser som sådan er heller ikke beskrevet i forarbeidene. Her må kommunen dermed legge sin praksis til grunn som ellers i arbeidslivet, og dette kan medføre at det legges inn pauser i løpet av arbeidsdagen. Introduksjonsordningen bygger på prinsippet om full deltakelse og individuelt tilrettelagt program. Videre bygger introduksjonsordningen på prinsippet om at det er deltakelsen i introduksjonsprogrammet som gir rett til utbetaling av introduksjonsstønad. For deltakere uten andre midler til livsopphold enn introduksjonsstønad, vil en redusert stønad som følge av deltidsdeltakelse i programmet antagelig ikke gi tilstrekkelig grunnlag for å dekke utgifter til livsopphold eller bolig. Dette vil bryte med lovens forutsetning om at deltakelse i introduksjonsprogrammet skal være et alternativ til sosialhjelp. Kravet om full deltakelse underbygger formålet om at deltakelse i introduksjonsordningen kan sikre lettere overgang til arbeidslivet. Det er derfor ikke adgang til delvis deltakelse i introduksjonsprogrammet. Der en deltaker på grunn av sykdom eller skade synes å være hindret fra deltakelse på fulltid, skal man søke å tilpasse introduksjonsprogrammet slik at deltakeren likevel kan delta på fulltid. Et individuelt tilrettelagt program vil derfor kunne være mindre krevende enn arbeid. Kommunen kan tilpasse programmet til individets forutsetninger og behov og legge inn behandling eller andre typer sosialiserende tiltak innenfor programmets rammer, forutsatt at det ivaretar lovens formål, som er å legge til rette for deltakelse i yrkes- og samfunnsliv. Selv om programmet er individuelt tilpasset den enkeltes behov, skal innholdet være arbeidsrettet. Det følger imidlertid av bestemmelsen i fraværsforskriften kapittel 2 og 3 at den enkelte deltaker har rett til å beholde introduksjonsstønaden selv om vedkommende har uteblitt fra deltakelse i introduksjonsprogrammet. Fraværet må i det tilfelle skyldes sykdom eller skade. Det er også adgang til permisjon både med og uten stønad, jf. forskrift av 18. juli 2003 om fravær og permisjoner ved nyankomne innvandres deltakelse i introduksjonsordning. 16