Forslag til ny ordning

Godkjenning av helsepersonell utdannet i land utenfor EØS Forslag til ny ordning Helsedirektoratet Postboks 7000 St. Olavs plass, 0130 Oslo Besøksadresse: Universitetsgata 2, Oslo Tlf.: 810 20 050 Faks: 24 16 30 01 Org. nr.: 983 544 622 postmottak@helsedir.no www.helsedirektoratet.no

Innhold 1 INNLEDNING...4 2 SAMMENDRAG...5 2.1 PROBLEMSTILLING...5 2.2 FORSLAG TIL NY ORDNING...5 2.3 ØKONOMISKE OG ADMINISTRATIVE KONSEKVENSER...7 3 DIREKTORATETS ARBEID...8 3.1 AVGRENSING I FORHOLD TIL MANDATET...8 3.2 KONTAKT MED INTERESSENTER OG ANDRE LANDS HELSEMYNDIGHETER...8 3.3 FORELIGGENDE UTREDNINGER...9 3.3.1 Utredning om godkjenning av leger utdannet utenfor EØS...9 3.3.2 Utredning av generelle juridiske forhold...9 3.3.3 Utredning om autorisasjonssystemet i Norge og enkelte andre land...10 3.3.4 Innspill til godkjenningsordning for tannleger utdannet utenfor EØS...10 3.3.5 SAFHs vurdering av autorisasjonsordningen...11 4 KORT OM OMFANG OG UTVIKLINGSTREKK...12 5 GJELDENDE REGELVERK OG AVTALER...15 5.1 REGELVERK FOR GODKJENNING AV HELSEPERSONELL...15 5.2 SØKERE MED UTDANNING FRA NORDEN OG EØS...16 5.3 SØKERE MED UTDANNING FRA LAND UTENFOR EØS...18 5.3.1 Tilleggskravforskriften...19 5.4. REGELVERK I ANDRE NORDISKE LAND...19 5.4.1 Sverige...19 5.4.2 Danmark...20 5.4.3 Finland...20 5.5. ANDRE INTERNASJONALE HENSYN...21 5.6 PROFESJONSGODKJENNING OG AKADEMISK GODKJENNING...22 5.7 EUROPEISK ARBEID MED FELLES SYSTEM FOR GODKJENNING AV HØYERE UTDANNING...22 6 BESKRIVELSE AV DAGENS GODKJENNINGSORDNING...24 6.1 GODKJENNING OG JEVNGODHETSVURDERING...24 6.2 TILLEGGSKRAV...24 6.3 SPRÅK...26 6.4 EKSEMPLER PÅ AUTORISASJONSLØP FOR DE ULIKE HELSEPROFESJONENE...26 6.5 TILTAK FOR SØKERE SOM FÅR AVSLAG...27 6.6 STATENS UTGIFTER VED DAGENS SYSTEM...28 7 SVAKHETER VED DAGENS SYSTEM...29 7.1. JEVNGODHETSVURDERING...29 7.2 TILLEGGSKRAV...30 7.3 SPRÅKKRAV...30 7.4 TILTAK FOR SØKERE SOM FÅR AVSLAG...31 7.5 TIDSBRUK FOR ENKELTE GRUPPER...31 2

7.6 SØKERS RETTSSIKKERHET...32 8 FORSLAG TIL NY GODKJENNINGSORDNING...33 8.1 OPPSUMMERING AV FORSLAGET...33 8.2 NIVÅ 1 - ANERKJENNELSE AV UTDANNINGSKVALIFIKASJONER...34 8.3 NIVÅ 2 - KVALIFISERING FOR YRKESUTØVELSE I NORGE...35 8.3.1 Steg 1: Språkkrav...36 8.3.2 Steg 2: Fagtest...37 8.3.3 Steg 3: Kurs i nasjonale fag...37 8.3.4 Steg 4: Arbeidspraksis...38 8.4 NIVÅ 3- AUTORISASJON...39 8.5 ET ALTERNATIVT UTDANNINGSLØP...39 8.6 TILBUD TIL SØKERE UTDANNET INNENFOR EØS...41 8.7 BEHOV FOR ENDRING I LOV OG FORSKRIFT...41 8.8 ADMINISTRATIVE OG ØKONOMISKE KONSEKVENSER...43 9 VIDERE PROSESS I ARBEIDET...45 3

1 Innledning Oppdraget er gitt i Helse- og omsorgsdepartementets tildelingsbrev til Helsedirektoratet av 30.1.2009: Helsedirektoratet skal foreta en gjennomgang av godkjenningsprosedyrer og kvalifiseringstiltak for helsepersonell med utdanning utenfor EØS som søker autorisasjon i Norge, og foreslå nødvendige endringer med sikte på et ryddig og forutsigbart system for godkjenning og kvalifisering. Gjennomgangen skal inkludere praktiseringen av forskrift om tilleggskrav for autorisasjon av helsepersonell. Oppdraget er også omtalt i Prop. 1 S (2009-2010): "Helsemyndighetene har igangsatt en gjennomgang av godkjenningsprosedyrer og kvalifiseringstiltak for helsepersonell utdannet i utlandet med tanke på en omlegging av dagens system fra 2011. I denne rapporten beskrives og vurderes dagens ordning for godkjenning og kvalifisering av helsepersonell som er utdannet utenfor EØS ved søknad om autorisasjon i Norge. Det blir foreslått en ny modell med nye godkjenningsprosedyrer og kvalifiseringstiltak. Godkjenningsprosedyrene skal regulere saksbehandlingen ved søknad om autorisasjonen, og forslaget inneholder en ny og forbedret metode for vurdering av utdanningsvilkåret. Det foreslås også et forskriftsfestet tilleggskrav med kvalifiseringstiltak, som skal være et standardisert løp for yrkeskvalifisering i Norge. Kvalifiseringsløpet skal omfatte alle de 29 regulerte helseprofesjonene og vil bestå av fire kvalifiseringstiltak: språkkrav, fagtest, kurs i nasjonale fag og arbeidspraksis. Helsedirektoratet vil også tilråde at søkere som er utdannet innenfor EØS-området skal kunne ha muligheten til å gjennomføre de nye kvalifiseringstiltakene, som for eksempel kurs i nasjonale fag og fagtest. Innretningen i den nye modellen ses i sammenheng med formålsbestemmelsen i Lov om helsepersonell: pasientsikkerhet, kvalitet i helsetjenesten og tillit til helsevesenet. Ordningen må ivareta forutsigbarhet og rettssikkerhet for søker og skal være et ensartet system for de ulike helseprofesjonene. Det tilstrebes en størst mulig likhet i ordningene mellom de nordiske landene. Implementering av ordningen krever endring i lov og ny forskrift. Det vil være behov for videre utredning, ikke minst i forhold til utdanningsinstitusjoner og arbeidsgivere. Helsedirektoratet vil vurdere om elementer av modellen kan iverksettes i 2011 ved at det blir gjort mindre tilpasninger av allerede eksisterende tilbud. Ordningen som helhet foreslås gradvis innført fra 2012. 4

2 Sammendrag 2.1 Problemstilling Helsedirektoratet har fått i oppdrag av Helse- og omsorgsdepartementet å foreta en gjennomgang av godkjenningsprosedyrer og kvalifiseringstiltak for helsepersonell med utdanning utenfor EØS som søker autorisasjon i Norge. Gjennomgangen skal inkludere praktiseringen av forskrift om tilleggskrav for autorisasjon av helsepersonell. I oppdraget er direktoratet bedt om å foreslå nødvendige endringer med sikte på et ryddig og forutsigbart system for godkjenning og kvalifisering. Godkjenning og kvalifisering av helsepersonell som søker autorisasjon er regulert gjennom helsepersonelloven. Lovens formål er beskrevet i 1: Lovens formål er å bidra til sikkerhet for pasienter og kvalitet i helsetjenesten samt tillit til helsepersonell og helsetjeneste. Autorisasjonsordningen er regulert i 48. Dagens ordning for godkjenning av helsepersonell utdannet utenfor EØS har flere utfordringer, bl.a.: 1) Det er for store ulikheter og uregelmessigheter i rutiner for saksbehandling, kvalifiseringsordninger og betalingsplikt for de 29 regulerte helseprofesjonene 2) Søkernes rettigheter er ikke godt nok ivaretatt 3) Ordningen er ikke godt nok tilpasset arbeidslivets krav til utenlandsk helsepersonell som skal utøve sitt yrke i Norge, blant annet i forhold til kommunikasjon og kjennskap til norsk helsetjeneste 4) Manglende rettslig hjemmel for prosessuelle regler og språkkrav for å sikre at vilkårene for norsk yrkesutøvelse foreligger Gjeldende regelverk og avtaler beskrives nærmere i kapittel 5. Kapittel 6 presenterer en oversikt over dagens godkjenningsordninger. Svakhetene ved dagens system blir vurdert i kapittel 7. 2.2 Forslag til ny ordning Forslag til ny ordning for søkere utdannet utenfor EØS. Følgende er vektlagt i ny ordning: a) Det skal være større grad av samsvar i saksbehandlingsrutiner og kostnader for de ulike regulerte helseprofesjonene b) En utvikling av en mer omfattende kvalifiseringsløp for autorisasjon c) Et tilbud om kvalifiseringsløp for søkere utdannet innenfor EØS d) Det tilstrebes størst mulig harmonisering i forhold til de andre nordiske lands ordninger e) Ordningen må ikke være i strid med nasjonale og internasjonale bestemmelser og avtaler, derunder forskrift som implementerer direktiv 2005/36/EF, godkjenning av yrkeskvalifikasjoner 5

Beskrivelse av den nye ordningen for søkere utdannet utenfor EØS (se figur 1): a) SAFH foretar en jevngodhetsvurdering basert på om søker har: utdanning ved akkreditert utdanningsinstitusjon, jf. NOKUTs oversikt utdanning på rett nivå i forhold til internasjonalt anerkjent gradsstruktur utdanning med tilstrekkelig omfang (varighet i antall år) at utdanningen er rettet inn mot det yrket man søker om autorisasjon for SAFH vurderer om minimumskravet i EUs yrkeskvalifikasjonsdirektiv er tilfredsstilt for de fem harmoniserte yrkene; lege, tannlege, sykepleier, provisorfarmasøyt og jordmor For alle andre grupper skal det foretas en jevngodhetsvurdering basert på ikke vesentlig avvik fra tilsvarende norsk utdanning Til erstatning for dagens kyndighetskriterium foreslås en mer presis unntaksbestemmelse i forhold til ervervede yrkeskvalifikasjoner b) Etablering av standard kvalifiseringsløp for alle søkere: Språkkrav Fagtest Kurs i nasjonale fag Arbeidspraksis Figur 1. Ny modell for profesjonsgodkjenning av helsepersonell utdannet utenfor EØS NIVÅ 3 AUTORISASJON Rett til autorisasjon KVALIFISERING FOR YRKESUTØVELSE I NORGE Steg 4: Godkjent arbeidspraksis NIVÅ 2 Steg 3: Bestått Kurs i nasjonale fag Steg 2: Bestått fagtest Steg 1: Dokumenterte norskkunnskaper NIVÅ 1 ANERKJENNELSE AV UTDANNINGSKVALIFIKASJONER 6

Søkere som har en utdanning vurdert som jevngod med tilsvarende norsk utdanning blir pålagt å gjennomføre kvalifiseringsløpet for å oppnå autorisasjon. Det foreslåtte kvalifiseringsløpet i den nye modellen skal sikre at kandidaten har nødvendige kvalifikasjoner for yrkesutøvelse i Norge. Kvalifiseringsløpet skal følge de samme stegene for alle autoriserte helseprofesjoner, men innholdet skal utarbeides fagspesifikt i samarbeid med de ulike fagprofesjoner. Kvalifiseringsløpet skal også bidra til vurderingen av om søkeren ikke er uegnet for yrkesutøvelse, som er et vilkår i helsepersonelloven. I utgangspunktet foreslås det at ordningen gjelder alle 29 autoriserte helseprofesjonene. Praktisk innretning for de enkelte søkergruppene må vurderes i forhold til forventet nytteverdi med tanke på pasientsikkerhet, søkergruppens størrelse, kostnader og andre forhold. Forslaget til ny godkjenningsordning er nærmere beskrevet i kapittel 8. Et alternativt utdanningsløp Helsedirektoratet foreslår at departementet vurderer behovet for å utrede videre et ettårig kvalifiserende utdanningsløp for autorisasjon ved egnede utdanningsinstitusjoner. I et slikt kvalifiseringsløp i utdanningsinstitusjonene vil søkeren bli tatt opp som student. Dette er et alternativt løp som kan tilbys i tillegg til det foreslåtte kvalifiseringsløpet. Et slikt program ble etablert i Sverige i 2009 for tre profesjonsgrupper. Dette beskrives i avsnitt 8.5. 2.3 Økonomiske og administrative konsekvenser Økonomiske forhold Helsedirektoratet anbefaler at staten bærer de investeringskostnader som omleggingsordningen innebærer, og at kvalifiseringstiltakene har en egenandel for deltakerne på lik linje med i dag. Egenandeler må fastsettes med utgangspunkt i R-112/2006: Retningslinjer for gebyr- og avgiftsfinansiering av myndighetshandlinger. Regelendringer Helsedirektoratet foreslår endringer i helsepersonelloven. I tillegg blir det foreslått at dagens tilleggskravforskrift oppheves og erstattes av en ny forskrift med nærmere regulering av godkjenningsordningen. Behovet for regelendringer er beskrevet kort i direktoratets forslag i avsnitt 8.7. Forslag til tekst i nytt regelverk vil bli utarbeidet etter at departementet har tatt standpunkt til forslaget om ny modell Saksbehandlingsforhold Omleggingen vil føre til at alle søknader skal behandles av SAFH i samsvar med helsepersonelloven og presisering gjort av Helse- og omsorgsdepartementet i brev av 25.02.2008. Tidlig i søknadsprosessen blir det foretatt en vurdering av om søker kan godkjennes for det videre kvalifikasjonsløpet. Dette ivaretar søkers rettssikkerhet. Søker vil få en raskere saksbehandling, og man oppnår et forutsigbart system for alle parter. Implementering Implementering av den nye ordningen vil etter Helse- og omsorgsdepartementets endelige beslutning kreve minst ett års forberedelse. Ordningen foreslås innført gradvis fra 2012. Helsedirektoratet og SAFH sikrer leveranser etter gammelt system inntil ny ordning er på plass. Helsedirektoratet vurderer eventuell implementering av deler av kvalifikasjonsløpet allerede i 2011, for eksempel språkkrav. 7

3 Direktoratets arbeid 3.1 Avgrensing i forhold til mandatet I en utredning fra Universitets- og høgskolerådet (UHR) pekes det på svakheter i dagens saksbehandling knyttet til administrering av søknader, informasjon til søkere, dokumentvaliditet og innhenting av sakkyndig bistand. 1 Mange av disse utfordringene er fulgt opp i gjennomgangen av og videreutvikling av kvalitetssystemet og risikostyringen i SAFH og inngår ikke i løsningsforlaget til ny modell. Videre blir det i samme utredning påpekt at det mangler felles retningslinjer for kompletterende utdanning. Kompletterende utdanning brukes i enkelte tilfeller der søkerne har for store mangler til å oppfylle vilkårene til autorisasjon. Helsedirektoratet vurderer at systemer for kompletterende utdanning faller utenfor bestillingen fra Helse- og omsorgsdepartementet. Det bør likevel utarbeides felles retningslinjer for alle helseprofesjoner slik at søkere etter avslag fra SAFH kan tilegne seg den kompetansen de mangler. Søkere utdannet utenfor EØS, som allerede har blitt godkjent av andre godkjenningsmyndigheter i EØS, blir beskrevet i forskrift om autorisasjon, lisens og spesialistgodkjenning for helsepersonell med yrkeskvalifikasjoner fra andre EØS-land ( 23) 2. Slike søkere har rett på godkjenning på lik linje med EØS-borgere dersom de kan fremlegge kvalifikasjonsbevis, har utdanning som oppfyller direktivets minstekrav til utdannelse og har minst tre års attestert yrkeserfaring fra EØS-land som har anerkjent beviset. Søkere som har kvalifikasjonsbevis fra en utdanning tatt utenfor EØS og som har fått autorisasjon i et annet EØS-land, men mangler tre års yrkeserfaring, skal vurderes etter reglene i forskriftens kapittel 3 (vurdering av ikke-harmoniserte utdanninger). Rapporten begrenser seg til vilkårene for å autorisasjon og går ikke nærmere inn på bruk av lisens. Spesialistgodkjenning av leger, tannleger og optikere vil ikke omtales. 3.2 Kontakt med interessenter og andre lands helsemyndigheter Helsedirektoratet har i arbeidet involvert mange interessenter: arbeidsgiverorganisasjoner, fagprofesjoner og utdanningsinstitusjoner, Utlendingsdirektoratet, NOKUT, Universitets- og høgskolerådet, Nasjonalt råd for helse- og sosialfagutdanning, Kunnskapsdepartementet og SAFH. Helsetilsynet og NAV er særskilt invitert til å komme med innspill. Autorisasjonssystemet for tannleger utdannet utenfor EØS har vært organisert som et ettårig kvalifiseringsløp ved Universitetet i Bergen (UiB). En egen arbeidsgruppe med medlemmer fra UiB, Universitetet i Oslo (UiO), SAFH, fylkestannlegenes arbeidsutvalg, Den norske tannlegeforening og Helsedirektoratet har derfor arbeidet særskilt med å vurdere systemet for tannleger. 1 Universitets- og høgskolerådet, Utredning om helsepersonellovens bestemmelser vedrørende autorisasjon av personell med utdanning fra utlandet (juni 2010) 2 Forskrift 2008-10-08 nr 1130 8

Direktoratet har også besøkt relevante myndigheter i Sverige, Danmark, Finland og Storbritannia. 3.3 Foreliggende utredninger Det er gjort en systematisk gjennomgang av autorisasjonssystemet i flere utredninger bestilt av Helsedirektoratet. Utredningene konkluderer med at det er behov for endringer i dagens system. 3.3.1 Utredning om godkjenning av leger utdannet utenfor EØS En rapport utarbeidet ved Det medisinske fakultet ved UiO anbefaler en generell kvalitetsheving av godkjenningsprosessen gjennom en mer helhetlig vurdering av kandidatens kompetanse. 3 Behov for omlegging blir særlig begrunnet med endret legerolle og en ny type søkere. Utvalget foreslår følgende godkjenningsløp: Videreføring av fagspråkkurs med opplæring i kommunikasjon, språk og kultur. Stasjonseksamen (OSCE-test) for bedre testing av ferdigheter. Test av medisinsk kunnskap og ferdigheter gjennom en kombinasjon av praktisk og teoretisk eksamen. Skandinavisk samarbeid i testing av teoretisk kunnskap, samt obligatorisk, stasjonsbasert klinisk eksamen. Videreføring av nasjonale fag, men oppgrading av innhold og utvidet timeantall. Videreføring av obligatorisk forpraksisperiode på seks måneder for å observere kandidaten over tid, med mulighet for korrigering og veiledning. Ordningen må ha klare retningslinjer for å redusere variasjon mellom praksissteder, og oppfølging og evaluering må forbedres. Forslag om obligatoriske oppgaver, bl.a. dokumenterte veiledningssamtaler, studiebesøk, foredrag, skriftlige arbeider, som leveres inn i form av mappevurdering. Det anbefales at sykehusene får betalt per kandidat. Forslaget er i stor grad en videreføring av eksisterende tilbud, men med særlig fokus på å forbedrede kvaliteten på tester og vurderingsformer. 3.3.2 Utredning av generelle juridiske forhold I det interne juridiske notatet Godkjenning av helsepersonell utdannet utenfor EØS-området (2009) utarbeidet i Helsedirektoratet, konkluderes det med behovet for et mer helhetlig, forutsigbart system med større grad av likhet for alle søkergrupper. Anbefalingene er: Samordne prosedyrer for alle grupper slik at systemet blir forutsigbart, ensartet og oversiktlig Sikre likhetsprinsipp i forhold til testing, kurs og finansiering for gruppene Regulere kursinnhold og testing i større grad og sikre tilbudet til søker Utvide tilleggskravforskriften Ha klare retningslinjer for vurdering av jevngodhet og bruk av tester/saksyndighetsvurdering Tydeligere skille mellom kvalifiseringstiltak og kompletterende tiltak 3 Knut Kvernebo og Tobias Skylstad Kvernebo (red.): Norsk godkjenning for leger utdannet utenfor EØS. Forslag til endringer av dagens ordning. (Oslo 2007) 9

3.3.3 Utredning om autorisasjonssystemet i Norge og enkelte andre land I UHRs foreløpige utredning om det norske autorisasjonssystemet blir blant annet følgende tiltak anbefalt: 4 Endring av helsepersonelloven 48, tredje ledd a: Søkerens eksamen skal være en del av det som undersøkes Nye samarbeidsavtaler med utdanningsinstitusjonene ift sakkyndighetsvurdering, med tydeliggjort ansvar, samt rutiner, verktøy og veileder for vurdering. Tett oppfølging av avtalene Utvidelse av tilleggskravforskriften til å gjelde alle grupper - Utvikling av gode og helhetlige pakkeløsninger for test, kurs, praksis osv., med inntak minst en gang i året - Opprette en arbeidsgruppe som kan utrede ny modell for nasjonale fag. UHR foreslår i sin rapport basis for nasjonale fag - Utarbeide et strukturert opplegg for prøveperiode med veiledning og evaluering. Prøveperiode bør skje i regi av utdanningsinstitusjon - Språkkrav til alle med utdanning fra land utenfor EØS som krav til autorisasjon 3.3.4 Innspill til godkjenningsordning for tannleger utdannet utenfor EØS Som en del av Helsedirektoratets generelle vurdering av autorisasjonssystemet har en egen arbeidsgruppe utarbeidet et omleggingsforslag for tannleger. 5 Det er foreslått et autorisasjonsløp i tre ledd: Vurdering av utdanningen i SAFH. Dokumentbasert realitetsbehandling av alle søknader basert på prinsippet om jevngod utdanning. Søknaden skal inneholde dokumenterte norskkunnskaper. Søkere med jevngod utdanning informeres om videre krav. Tester, kurs og veiledet praksis. - Fagspesifikt språkkurs og praktisk prøve av kommunikasjonsferdigheter (enten som egen test eller som ledd i fagtesten) - Fagtest. Kunnskapstest gjennom stasjonseksamen og test av manuelle ferdigheter (propedeutisk arbeid). Testen skal gjennomføres før praksis og kandidaten har to forsøk. - Nasjonale fag. Felles basismodul og egen særmodul for tannleger. Utrede muligheten for nettbaserte kurs. - Veiledet praksis. Gjennomføres i den offentlige tannhelsetjenesten etter at de andre kravene er bestått. SAFH godkjenner praksissted og gir midlertidig lisens. Det må avklares om søker selv skal skaffe praksissted, antall praksissteder, godkjenning av praksis og veileder. Autorisasjon. Etter å ha gjennomført tester, kurs og praksis, får søker autorisasjon. 4 Universitets- og høgskolerådet, Utredning om helsepersonellovens bestemmelser vedrørende autorisasjon av personell med utdanning fra utlandet (juni 2010) 5 Turid Album Alstad (red.) Innspill til omlegging av godkjennings- og kvalifiseringsordning for helsepersonell utdannet i land utenfor EU/EØS tannleger (2010) 10

Arbeidsgruppen påpeker at et nytt løp vil være ressurskrevende både for søker og myndigheter, og at kostnadsnivå og krav vil påvirke antall søkere. 3.3.5 SAFHs vurdering av autorisasjonsordningen SAFH har selv utarbeidet et notat med forslag til forbedringer av dagens ordning. 6 I gjennomgangen foreslås det at det gis klar rettslig hjemmel for prosessuelle regler, utover generell forvaltningsrett, for vurdering av søknader om autorisasjon eller lisens som helsepersonell. Slik hjemmel må sikre de testprosedyrer som finnes per i dag for leger og tannleger. Hjemmelen bør også gi adgang til forenklede prosedyrer for alle helsepersonellgrupper som omfattes av autorisasjonsordningen. SAFH foreslår forenklede standardiserte prosedyrer som øker muligheten for at autorisert helsepersonell med utdanning fra land utenfor EØS-området kan være i stand til å ivareta sin rettslige forpliktelse etter helsepersonelloven 4. SAFH mener dette er et vesentlig krav som må stilles til den fremgangsmåte man ønsker å benytte for vurdering av kandidatene. Dette kravet er ikke sikret ved lesning av saksdokumenter alene. SAFH mener det er vesentlig med enkle, klare og forutsigbare regler på dette området. Flere hensyn kan ivaretas best med enkle prosessuelle regler: Prosessøkonomiske hensyn Hensyn til planlegging (for kandidatene, universitetene, arbeidsplassene og helsemyndighetene) Hensyn til et godt resultat (faglig holdbare vurderinger) Hensyn til rettsikkerhet for autorisasjonssøkere (likebehandling, raskt resultat) SAFH foreslår at det gis prosessuelle regler som sikrer adgang til å fatte avslagsvedtak eller avvisningsvedtak dersom det er åpenbart at søker ikke er kvalifisert til autorisasjon. SAFH mener at Norge har forpliktelser i forhold til det felles nordiske arbeidsmarked og EØSavtalen. Norge bør unngå å ha regler som kan komme i konflikt med internasjonale forpliktelser. Norske vurderingsmåter av helsepersonell utdannet utenfor EØS-området bør ikke avvike vesentlig fra andre EØS-lands vurderingsmåter. 6 Statens autorisasjonskontor for helsepersonell, Om helsepersonell utdannet utenfor EØS-området som søker om autorisasjon i Norge (Brev 30.11.2009, ref.09/8486) 11

4 Kort om omfang og utviklingstrekk Det er i dag betydelig internasjonal migrasjon av helsepersonell. 7 Norge er blant landene som opplever økt tilstrømning av helsepersonell med utdanning fra utlandet. Det omfatter både norske og utenlandske statsborgere. Blant de nordiske landene gir Norge flest autorisasjoner til helsepersonell med utdanning fra ikke-nordiske land (figur 2). Figur 2. Antall autorisasjoner i Norden til søkere med ikke-nordisk utdanning (2009) 2500 2000 1500 1000 500 0 Norge Sverige Danmark Finland Island Kilde: Nordisk arbetsmarknad för sjukvårdspersonal, årsrapport 2009. Nordisk Ministerråd. I alt 40 prosent av alle autorisasjoner i 2009 ble gitt til helsepersonell med utdanning fra utlandet. Blant helsepersonell med utdanning fra utlandet, er personer med utdanning fra andre nordiske land den største gruppen som får autorisasjon i Norge (se figur 3). Det er også denne gruppen som har størst vekst. Det ble i 2009 gitt 5799 autorisasjoner til søkere med utdanning fra EØS-området. Av disse var 77 prosent utdannet i Norden. Det har vært en gjennomsnittlig årlig økning på ca. 20 prosent i antall autorisasjoner gitt til EØS-søkere utenom Norden siden 2001. 7 Helsedirektoratet, Migrasjon og helse. Utfordringer og utviklingstrekk (Oslo 2009), 69. 12

Figur 3. Antall autorisasjoner i Norge, etter søkers utdanningsland Antall autorisasjoner 5000 4500 4000 3500 3000 2500 2000 1500 1000 500 0 Kilde: SAFH Norden EØS Utenfor EØS 2007 2008 2009 I 2009 fikk 772 personer med utdanning tatt utenfor EØS autorisasjon i Norge. Dette utgjorde 12 prosent av det totale antall autorisasjoner gitt til søkere med utenlandsk utdanning. SAFH har ikke tall på antall avslåtte søknader. Fra 2001 til 2009 har Norge hatt en gjennomsnittlig årlig økning av autorisasjoner for denne gruppen på 25 prosent. Figur 4 viser antall autorisasjoner fra 2001 til 2009. Figur 4. Antall autorisasjoner til søkere utdannet utenfor EØS, 2001-2009 1200 1000 800 600 400 200 0 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Kilde: SAFH 13

Det ble i 2009 gitt flest autorisasjoner hjelpepleiere, sykepleiere og leger, slik tabell 1 viser. Disse utgjør ca. 85 prosent av autorisasjonene som ble gitt til søkere med utdanning utenfor EØS i 2009. Det er særlig hjelpepleiere som har økt i antall de siste årene. Tabell 1. Profesjoner med flest autorisasjoner gitt til søkere utdannet utenfor EØS (2009) PROFESJON Hjelpepleier 373 Sykepleier 180 Lege 99 Fysioterapeut 28 Kiropraktor 15 Apotektekniker 11 Bioingeniør 11 Reseptarfarmasøyt 11 Tannlege 10 Provisorfarmasøyt 7 Psykolog 7 ANTALL AUTORISASJONER 14

5 Gjeldende regelverk og avtaler 5.1 Regelverk for godkjenning av helsepersonell Hjemmel for godkjenning av helsepersonell er helsepersonelloven 8 kapittel 9: Vilkår for autorisasjon, lisens og spesialistgodkjenning. Autorisasjonsordningen må ses i lys av helsepersonellovens formål ( 1), ved at den skal bidra til å ivareta pasientenes sikkerhet og kvalitet i helsetjenesten på en slik måte at befolkningen har tillit til helsepersonell og helsetjeneste. I Norge er det 29 regulerte helsepersonellgrupper. I tillegg omfattes profesjonene lege, tannlege og optiker av offentlig spesialistgodkjenning. Spesialistgodkjenning vil ikke bli videre omtalt. Autorisasjon Vilkårene for å få autorisasjon, er regulert av helsepersonelloven 48 andre og tredje ledd. 48 andre ledd lyder: Rett til autorisasjon etter søknad har den som: a) har bestått eksamen i vedkommende fag ved norsk universitet, høgskole eller videregående opplæring, b) har gjennomført praktisk tjeneste fastsatt i forskrift gitt av departementet, c) er under 75 år og d) ikke er uegnet for yrket. Alternativer til vilkåret om eksamen ved norsk utdanningsinstitusjon er regulert i 48 tredje ledd bokstav a-c, som lyder: Rett til autorisasjon etter søknad har også den som: a) har utenlandsk eksamen som anerkjennes som jevngod med tilsvarende norsk eksamen, b) har utenlandsk eksamen som er anerkjent etter avtale om gjensidig godkjenning etter 52, eller c) på annen måte har godtgjort å ha den nødvendige kyndighet. Bestemmelsen gir søkere som er utdannet utenfor Norge og som oppfyller vilkårene rett til norsk autorisasjon. I tillegg må de øvrige vilkårene i 48 andre ledd b-d være oppfylt. I det norske regelverket er det avgjørende hvor kvalifikasjonene er ervervet, ikke søkers statsborgerskap. To hovedhensyn er avgjørende for om det i en konkret sak skal gis autorisasjon: hensynet til pasientsikkerhet og søkerens rettssikkerhet. På den ene siden har søker rettskrav på autorisasjon hvis vedkommende kan dokumentere nødvendige teoretiske og praktiske kvalifikasjoner for å utøve yrket, og oppfyller øvrige vilkår gitt i lov eller forskrift. På den andre siden skal autorisasjon ikke gis søkere som ikke anses skikket eller egnet. Dette er et vanskelig vurderingstema, i hovedsak fordi det foreligger få opplysninger om dette i søknaden. Profesjonsgodkjenningen innebærer både en vurdering av søkerens utenlandske utdanning og i prinsippet en kontroll av skikkethet og egnethet. Mens norske utdanningsinstitusjoner skal 8 Lov 2. juli 1999 nr 64 om helsepersonell m.v (helsepersonelloven) 15

foreta en skikkethetsvurdering av sine studenter etter universitets- og høyskoleloven, får SAFH sjelden tilgang til opplysninger om egnethet og skikkethet for utenlandsk utdannete søkere. Helsepersonelloven 48, andre ledd bokstav a Hovedvilkåret for autorisasjon er bestått eksamen i vedkommende fag ved norsk universitet, høgskole eller videregående opplæring. Med vedkommende fag skal forstås at den aktuelle utdanningen er direkte innrettet på å gi teoretisk og praktisk kompetanse til yrkesutøvelse i en konkret profesjon som inngår i autorisasjonsordningen. Lisens Personer som ikke har rett til autorisasjon, kan gis lisens etter 49. Første til tredje ledd lyder: Helsepersonell som ikke har rett til autorisasjon etter 48, kan gis lisens etter søknad. Lisens kan bare gis til helsepersonell som er skikket ut fra lisensens art og omfang. Lisens kan også gis til helsepersonell med utenlandsk eksamen som er anerkjent etter avtale om gjensidig godkjenning etter 52. Lisensen kan begrenses i tid, til en bestemt stilling, til visse typer helsehjelp eller på annen måte. I motsetning til for autorisasjon, har ikke søker rettskrav på lisens. Linsen kan gi ulike begrensninger i yrkesutøvelsen jf. 49. Helsepersonell utdannet i utlandet som får avslag på søknad om autorisasjon pga mangler i yrkeskvalifikasjoner, kan gis lisens dersom disse manglene ikke er vesentlige, ofte som ledd i å kunne tilegne seg den manglende kompetanse. 5.2 Søkere med utdanning fra Norden og EØS Helsepersonelloven 48 tredje ledd bokstav b omtaler utdanning og yrkeskvalifikasjoner ervervet i et annet EØS-land. To internasjonale avtaler regulerer godkjenning av helsepersonell med utenlandsk utdanning/yrkeskompetanse: Overenskomst om felles nordisk arbeidsmarked for visse personalgrupper innen helsevesenet og veterinærvesenet 9 Direktiv 2005/36/EF, godkjenning av yrkeskvalifikasjoner 10 Norge har implementert direktivet gjennom forskrift som regulerer vilkår for godkjenning av helsepersonell utdannet innen EØS-området. 11 Den nordiske overenskomsten Den nordiske overenskomsten regulerer gjensidig godkjenning av helsepersonell utdannet i et nordisk land. Overenskomsten skal bidra til å redusere grensehindringer i Norden, øke mobilitet og bidra til at de nordiske landene har en så ensartet utdanning og lovgivning som mulig for de i 9 Overenskomst av 14.juni 1993 om felles nordisk arbeidsmarked for yrkesgrupper innen helsevesenet og for veterinærer (Arjeplogavtalen) og Avtale mellom Danmark, Finland, Island, Norge og Sverige av 11.november 1998 om endring i Overenskomst om felles nordisk arbeidsmarked for yrkesgrupper innen helsevesenet og for veterinærer. 10 Direktiv 2005/36/EF om godkjenning av yrkeskvalifikasjoner 11 Forskrift 2008-10-08 nr 1130 om autorisasjon, lisens og spesialistgodkjenning for helsepersonell med yrkeskvalifikasjoner fra andre EØS-land 16

overenskomsten 22 yrkesgruppene som er regulert. Ot prp nr 13 (1998-99) 12 legger til grunn at det er av vesentlig betydning at godkjenningsreglene i Norge harmoniserer med de øvrige nordiske land, fordi utveksling av helsepersonell er et av de viktigste områdene for arbeidsmobilitet i Norden. Direktiv 2005/36 om godkjenning av yrkeskvalifikasjoner Gjennom å regulere godkjenning av yrkeskvalifikasjoner skal direktiv 2005/36/EF bidra til å fjerne hindringer for fri bevegelighet av personer og tjenester mellom medlemsstatene. Som medlem av EFTA og avtalepart i EØS er Norge forpliktet til å følge de direktiver som gjøres til en del av EØS-avtalen. Dette innebærer bl.a. å påse at norsk regulering av godkjenning av yrkeskvalifikasjoner ervervet i en annen medlemsstat er i overensstemmelse med det aktuelle direktiv i forhold til krav om ikke-diskriminering, gjensidig godkjenning av yrkeskvalifikasjoner og krav til utdanningenes innhold. Gjensidig godkjenning av yrkeskvalifikasjoner innebærer en rett til å utøve eller etablere egen virksomhet i andre medlemsstater innen visse yrker. Direktivet innebærer at dersom en profesjon/et yrke er regulert i et medlemsland, har EØS-borgere med utdanning/kvalifikasjoner for yrket fra et annet medlemsland, rett til på nærmere vilkår å få denne utdanningen mv godkjent og rett til å utøve samme yrke på lik linje med de som er utdannet og har kvalifikasjoner fra landet (artikkel 1). Direktivet inneholder ikke krav om at bestemte profesjoner skal være gjenstand for regulering, for eksempel gjennom en autorisasjonsordning. Dette reguleres av det enkelte lands nasjonale lovgivning. Forskrift om autorisasjon, lisens og spesialistgodkjenning for helsepersonell med yrkeskvalifikasjoner fra andre EØS-land Når det gjelder godkjenning av helsepersonell, har Norge implementert sine forpliktelser etter direktivet gjennom forskrift 2008-10-08 nr 1130 om autorisasjon, lisens og spesialistgodkjenning for helsepersonell med yrkeskvalifikasjoner fra andre EØS-land. Virkeområdet er regulert i 2: Forskriften gjelder rett til autorisasjon, lisens eller spesialistgodkjenning for søker som har tilegnet seg yrkeskvalifikasjoner i et annet EØS-land og som skal utøve yrke som nevnt i helsepersonelloven 48 første ledd. Forskriften gjelder også helsepersonells rett til midlertidig tjenesteyting i Norge. Enkelte utdanninger er harmonisert 13 innen EØS-området. Dette betyr at utdanningene må tilfredsstille visse minimumskrav for nivå, lengde og innhold, som er regulert i direktivet. For de harmoniserte yrkene foretas ingen vurdering av yrkeskvalifikasjonen så fremt søkeren har et gyldig yrkeskvalifikasjonsbevis. De harmoniserte yrkene er regulert i forskriften kapittel 2 Alle andre yrker følger den generelle ordningen etter forskriften kapittel 3. Søker som kan legge fram kvalifikasjonsbevis som kreves i en annen medlemsstat for der å kunne utøve et lovregulert yrke har rett på autorisasjon, lisens eller spesialistgodkjenning, 13. Godkjenning kan gjøres betinget av en prøveperiode eller egnethetsprøve hvis søkers utdanning er minst ett år kortere enn norsk utdanning eller vesentlig forskjellig fra den norske 12 Om lov om helsepersonell m v (helsepersonelloven) 13 Gjelder grunn- og spesialistutdanning for lege og tannlege, og utdanning som sykepleier i generell sykepleie, jordmor og farmasøyt. 17

utdanningen, eller yrkesutøvelsen er vesentlig forskjellig, 15. Dette er en speiling av direktiv 2005/36 artikkel 14, der begrepet vesentlig forskjellig er definert slik: når søker mangler kunnskap på områder som er avgjørende for utøvelsen av yrket og søkers utdanning viser viktige forskjeller med hensyn til varighet eller innhold sammenlignet med utdanning som kreves i Norge (artikkel 14, andre ledd) Forskriften 15, femte ledd bestemmer at før vedtak om prøveperiode eller egnethetstest treffes må det vurderes om kunnskap søker har ervervet ved yrkeserfaring, helt eller delvis oppveier det vesentlige avviket i og mellom utdanningene. Dette innebærer at det er søkerens samlede kvalifikasjoner som skal vurderes, og ikke bare utdanningen. 5.3 Søkere med utdanning fra land utenfor EØS 14 Det er ingen harmonisering av utdanning utenfor EØS-området. Innholdet i de ulike utdanningene, utdanningsnivå og varighet er til dels varierende, og det er ulikheter i organiseringen av helsevesenet og yrkesgruppenes funksjon og oppgave. Når det gjelder godkjenning av utdanning fra land utenfor EØS innen de fem yrkene som er harmonisert innenfor EØS-området, skal godkjenningen imidlertid skje i overensstemmelse med minstekravene som oppstilles i forskriften 23, jf direktivet artikkel 2 nr 2. Vurderingen vil ikke skille seg vesentlig fra en jevngodhetsvurdering i og med at Norge oppfyller direktivets minstekrav. For annet helsepersonell utdannet i land utenfor EØS foretas en konkret vurdering av søkers utdanning opp mot lovens krav til at utdanningen skal være jevngod med tilsvarende norske utdanning. Dette innebærer ikke at utdanningen skal være identisk med tilsvarende norske, men at utdanningen skal være på et visst nivå, av en viss varighet og omfatte teoretisk og praktisk kunnskap og erfaring på de fagområder som må anses som helt nødvendige for å kunne utøve yrket forsvarlig ut fra de krav som gjelder i det norske helsevesenet. Som bidrag til vurderingen blir det ofte innhentet råd fra relevant utdanningsinstitusjon. Det presiseres at dette ikke er det samme som en akademisk/faglig jevngodhetsvurdering etter universitets- og høyskoleloven. Dersom utdanningen ikke er jevngod, skal det foretas en vurdering av om søker på annen måte har godtgjort å ha den nødvendige kyndighet ( 48 tredje ledd c). Det skal foretas en konkret vurdering av om søker kan dokumentere og innfri dette vilkåret. Hvis søkers utdanning blir vurdert å ha mangler som ikke anses som grunnleggende, og dette ikke allerede er kompensert gjennom yrkeserfaring, annen utdanning e.l., kan søker få råd om å gjennomføre kompenserende tiltak i form av teori eller praksis. Vurderinger av om manglene eller ulikhetene er så vesentlige at de ikke lar seg kompensere er til en viss grad skjønnsmessige. 14 Helsepersonelloven 48 tredje ledd bokstav a, utdanning jevngod med/yrkeskvalifikasjoner ervervet i et tredjeland 18

5.3.1 Tilleggskravforskriften Enkelte grupper helsepersonell utdannet utenfor EØS må i tillegg til vilkårene i 48 tredje ledd a og c, også tilfredsstille vilkårene i forskrift om tilleggskrav for autorisasjon 15 for å få autorisasjon. Forskriften stiller krav om gjennomført kurs i oppbygging og organisering av helsetjenesten, legemiddelhåndtering og kulturforståelse og nasjonale satsningsområder 16. Forskriften gjelder for leger, tannleger, farmasøyter og sykepleiere. Hjelpepleiere er ikke lenger omfattet av forskriften ettersom helsefagarbeidere nå erstatter hjelpepleiere. 5.4. Regelverk i andre nordiske land Prosedyrene som benyttes i Sverige, Danmark og Finland i forbindelse med godkjenning av helsepersonell utdannet utenfor EØS-området har vesentlige likhetstrekk. Både Sverige og Danmark innfører nytt regelverk på området i 2010 og 2011. 5.4.1 Sverige Lag (1998:531) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område regulerer blant annet vilkår for godkjenning av helsepersonell. Loven erstattes 01.01.2011 med Patientsäkerhetslag (2010:659). Godkjenning av helsefaglig utdanning fra utlandet er regulert av lag (1998:531) der 12 lyder: Regeringen, eller den myndighet regeringen bestämmer, får meddela föreskrifter om att den som utomlands genomgått utbildning skall få legitimation eller särskilt förordnande att utöva yrke. Förordning (1998:1513) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område, gitt med hjemmel i 12, gir nærmere regulering av vilkår mv for godkjenning av helsepersonell utdannet i utlandet. Forordningens 7. kapittel er implementering av direktiv 2005/36/ godkjenning av yrkeskvalifikasjoner, mens 8. kapittel regulerer vilkår for godkjenning av annen utenlandsk utdanning i 1 som lyder: Den som har genomgått annan utbildning utomlands än som avses i 7 kap. 1-10 skall på ansökan få kompetensbevis för ett yrke inom hälso- och sjukvården, tandvården eller detaljhandeln med läkemedel för vilket det finns bestämmelser om legitimation eller behörighet här i landet om den sökande 1. har genomgått den kompletterande utbildning och fullgjort den praktiska tjänstgöring som behövs för att kunskaperna och färdigheterna skall motsvara de svenska kraven, 2. har för yrket nödvändiga kunskaper i svenska författningar, och 3. har för yrket nödvändiga kunskaper i svenska, danska eller norska språket. Förordning (2006:65). 15 Forskrift 2004-02-24 nr 460 om tilleggskrav for autorisasjon for helsepersonell; omfatter lege, tannlege, sykepleier, hjelpepleier reseptar- og provisorfarmasøyt 16 Fritak fra tilleggskrav kan gis ved dokumentasjon av tilsvarende kunnskap, forskriften 3, andre ledd. 19

Socialstyrelsen har etter 4 myndighet til å meddela ytterligare föreskrifter om kraven på utbildning, praktisk tjänstgöring, kunskaper i svenska författningar och språkkunskaper för dem som genomgått sådan utländsk utbildning som avses i 1. 12 erstattes fra årsskiftet med 4 kapittel 11 i Patientsäkerhetslagen (lag 2010:659). Riksdagen har valgt å være mer generelle i den nye loven og overlater til regjeringen å fastsette nærmere bestemmelser om utenlandsk utdanning i en egen forordning. En ny forordning blir etter planen vedtatt i november/desember 2010. Det forventes at denne i vesentlig grad vil videreføre bestemmelsene i kapittel 7 og 8 i dagens forordning. 5.4.2 Danmark Hjemmel for autorisasjon av helsepersonell er lov om autorisasjon av sundhedspersoner og om sundhedsfaglig virksomhed, lovbekendtgørelse nr 1350 af 17. december 2008. Helsepersonell med utdanning fra land utenfor EU/EØS-området kan gis autorisasjon forutsatt at utdanningen kan sidestilles med tilsvarende danske utdanning. Det er adgang til å begrense autorisasjonen tidsmessig eller for utøvelsen av yrket. Det er Sundhedsstyrelsen som har ansvar for å motta og fatte vedtak om autorisasjon, kap 2, 3, stk. 2. Våren 2010 ble det besluttet å innføre nye regler for autorisasjon av leger som er statsborgere i og/eller utdannet i land utenfor EU/EØS. Nytt regelverk ble vedtatt i desember 2010 og trår i kraft 1. januar 2011. Det nye regelverket innebærer en innstramning av kravene. Regelverket stiller at krav til bestått prøve i dansk språk. Videre blir det stilt krav til bestått skriftlig og muntlig fagtest, samt kurs i helselovgivning. Leger som oppfyller disse kravene får 12 måneders evalueringspraksis ved sykehus eller i allmennpraksis. Utdanningen godkjennes dersom søkers/legens grunnutdanning vurderes å i det vesentlige tilsvare en dansk medisinsk embetseksamen. Det forventes at regler for godkjenning av tannleger vil foreligge våren 2011. Disse vil utarbeides etter samme modell som de varslete reglene for leger. 5.4.3 Finland Godkjenning av helsepersonell er regulert av Lag om yrkesutbildade personer innom hälso- och sjukvården 28.juni 1994/559 og Förordning om yrkesutbildade personer innom hälso- och sjukvården 28.juni 1994/564. Godkjenningsmyndighet er VALVIRA (tidligere Rettsskyddscentralen for Hälsovården). Finland skiller mellom søkere ut fra statsborgerskap (finsk/eu/eøs-borgerskap og andre) og om utdanningen er gjennomført i Finland eller i eller utenfor EU/EØS- området. Yrkeskvalifikasjoner ervervet innen EU/EØS-området EU/EØS-borger med harmonisert utdanning som lege, tannlege, sykepleier, jordmor og farmasøyt) gis automatisk godkjenning. Annet personell blir vurdert etter direktivets generelle ordning. Bestemmelsene som gjelder EU/EØS-borgere utdannet innen EU/EØS-området tillempes også ved godkjenning av yrkeskvalifikasjoner ervervet i EØS-land av personer med statsborgerskap fra land utenfor EØS. 20