FORVALTNINGSREVISJON. Byggesaksbehandling MALVIK KOMMUNE

Transkript

1 FORVALTNINGSREVISJON Byggesaksbehandling MALVIK KOMMUNE Mars

2 2

3 Forord Denne forvaltningsrevisjonen er gjennomført på oppdrag av Malvik kommunes kontrollutvalg i perioden mai 2011 til mars Undersøkelsen er utført i henhold til NKRFs standard for forvaltningsrevisjon, RSK 001. Revisjon Midt-Norge IKS vil takke alle som har bidratt konstruktivt med informasjon i undersøkelsen. Orkanger, Anne Gråberg /s/ Ansvarlig forvaltningsrevisor Frode Singstad /s/ Prosjektmedarbeider 3

4 Sammendrag Denne forvaltningsrevisjonen er utført i henhold til bestillingen fra kontrollutvalget i Malvik kommune. Grunnlaget for våre vurderinger er basert på gjennomgang av dokumenter, statistisk materiale, intervju med ledelse og ansatte og resultat fra brukerundersøkelse. Hovedproblemstillingen for undersøkelsen har vært om Malvik kommune driver god saksbehandling på plan- og byggesaksområdet. For å svare på hovedproblemstillingen har vi belyst to delproblemstillinger: Delproblemstilling 1: Er det lagt til rette for god saksbehandling? Data tyder på at byggesaksbehandlerne har en håndterbar arbeidsmengde ut fra dagens forutsetninger. De ansatte har god formell kompetanse, kombinert med variert og relevant erfaring. Kommunen legger stort sett godt til rette for kompetanseutvikling og opplæring av nytilsatte blir håndtert på en hensiktsmessig måte Virksomhetsleder har det overordnede ansvaret for all saksbehandling ved virksomheten, men har i praksis en lite aktiv rolle i den konkrete byggesaksbehandlingen. Både virksomhetsleder og teamleder kan likevel være med og drøfte byggesaker, men kvalitetssikringen av byggesaker skjer i all hovedsak av byggesaksbehandlerne selv. Etter vårt syn trenger det ikke være noen mangel ved at ledelsen ikke er direkte involvert i kvalitetssikringen. Det avgjørende for om kommunen har gode nok rutiner for kvalitetssikring, blir dermed hva slags rutiner saksbehandlerne har seg imellom. Byggesaksbehandlerne har flere rutiner, mye løpende kontakt og godt samarbeid som kan være med og sikre kvalitet og likebehandling i saksbehandlingen. Både virksomhetsleder og teamleder gir imidlertid uttrykk for at det finnes utfordringer for byggesaksgruppen. Virksomhetsleder sier at det er behov for bedre kontroll med dispensasjonene, fordi saksbehandlerne forvalter dispensasjonsadgangen på forskjellig måte. Teamleder sier at gruppen har en utfordring i å bli enige om sakene, og at ikke alle er flinke nok til å bruke de systemene som skal sikre likebehandling. Selv om byggesaksbehandlerne selv gir uttrykk for at de er samstemte og samarbeider på like fot, gjør dette at vi må stille spørsmål ved om den kvalitetssikringen som skjer i gruppen er god nok. Teamleder sier selv at noen saksbehandlere ønsker at hun skal involvere seg mer i byggesaksgruppen, for å sikre at den fungerer optimalt. Det kan være en hensiktsmessig løsning. 4

5 Byggesaksbehandlerne har sjekklister i saksbehandlingsverktøyet som skal sikre at de tar hensyn til alle relevante forhold i saksbehandlingen. Dette er en enkel rutine som kan bidra til å sikre kvalitet i saksbehandlingen. Det er imidlertid bekymringsfullt hvis ikke alle er like flinke til å bruke saksbehandlingsverktøyet aktivt. Byggesaksgruppa har en utfordring i å få systemene til å fungere, og en stor del av denne utfordringen er at enkelte saksbehandlere har mye erfaring og derfor ikke ser behov for systemene. Det er grunn til å spørre seg om dette får betydning for kvalitetssikringen ved byggesaksbehandlingen, og dermed potensielt for kvaliteten på byggesaksbehandlingen. Det må være et lederansvar å sikre at dette blir bedre, og kanskje kan større involvering av ledelse i byggesaksgruppa bidra til å løse denne utfordringen. Samarbeidet innad i virksomheten fremstår stort sett som godt, og samlokaliseringen og etablerte møtefora bidrar til å sikre dette. Vårt inntrykk er at byggesaksbehandlernes involvering i planarbeidet er god, og at dette gir positivt utslag for byggesaksbehandlingen. Også når det gjelder samarbeid mellom faggruppene sier lederne at det kan være utfordrende å få alle saksbehandlerne, og særlig de mer erfarne, til å huske å involvere alle relevante parter i saksbehandlingen. Vi ser dette i sammenheng med de andre utfordringene vi har nevnt tidligere. Delproblemstilling 2: Er saksbehandlingen i tråd med god forvaltningsskikk? Data tyder på at byggesaksbehandlingen i Malvik kommune som en hovedregel skjer innen de lovgitte fristene. I brukerundersøkelsen ble ikke spørsmålet om saksbehandlingstid knyttet til lovkrav på området, men langt de fleste er fornøyd med saksbehandlingstid, kvaliteten og forutsigbarheten i saksbehandlingen. Maler i saksbehandlingssystemet og ansatte med fokus på å begrunne vedtakene, sikrer at vedtakene begrunnes. Når det gjelder selve utformingen av vedtak, så blir det gitt utrykk for at det er en utfordring å skrive et enkelt og forståelig språk. Revisor registrerer at ansattes egne oppfatninger av om de lykkes er noe sprikende. Mens lederne gir utrykk for at de har et stort forbedringspotensial, gir saksbehandlerne uttrykk for at de bestreber seg på å skive så enkelt og forståelig som mulig. Et stort flertall av brukerne i spørreundersøkelsen gir utrykk for at det er lett å forstå saksbehandlernes både skriftlige og muntlige tilbakemeldinger. I intervju viser ansatte til at de er flinke til å veilede brukerne, og at de bruker mye tid på dette. På spørsmål til brukerne ga da også de fleste utrykk for at de var fornøyd med 5

6 informasjon om saksgang for egen sak, og at de i stor grad synes de blir respektfullt behandlet. Per i dag er dørene inn til byggesaksbehandlerne åpne, og kundene kan gå rett inn til den enkelte saksbehandler for å få råd. Vi ser da også at brukerne er fornøyde med tilgjengelighet. Samtidig blir det fra kommunens side gitt utrykk for at åpne kontorer kan være et problem for ansatte både mhp arbeidsro og fordi det kan innebære en form for forskjellsbehandling av brukerne. Vi registrerer at kommunen arbeider med å etablere en ordning som i større grad vil kunne skjerme saksbehandlerne og ta hensyn til dette foreholdet. Det vises og til at kommunen har en målsetting om å flytte mest mulig brukerkontakt over på nett gjennom e-dialog, og at flest mulig søknader skal komme digitalt. For å lykkes med dette er det viktig med et enkelt system og lav brukerterskel slik at brukeren på en enkel måte kan forholde seg til dette. Det kan være nyttig for kommunen å ta med seg innspill fra brukerundersøkelsen på at språket på nettsidene var noe vanskelig og at noen hadde vanskeligheter med å søke elektronisk. Noen viste også til at nettsidene ikke var tilstrekkelig oppdaterte. God etisk fremferd og bevissthet om etiske problemstillinger er en viktig del av god forvaltningsskikk. Saksbehandlerne sier at de ikke kjenner til kommunens egne etiske retningslinjer. Vårt inntrykk er allikevel at ansatte har et bevist forhold til etiske problemstillinger og hvordan håndtere disse. Det største problemområdet er mulige misforståelser ved muntlig dialog med brukeren. Skriftliggjøring er etter revisors vurdering en hensiktsmessig tilnærming. Vi viser også til kapitel 3 som blant annet omhandlet ledelse og kvalitetssikring, og rutiner og retningslinjer som sentrale element i å løse denne type utfordringer. I vår spørreundersøkelse oppga et stort flertall at de opplevde byggesakskontoret som pålitelige. Kommunen har ikke etablert rutiner for å føre tilsyn med byggesaker i et slikt omfang at det kan avdekke regelbrudd. Et redusert antall av både klagesaker og opphevde vedtak i løpet av de siste årene tyder på at saksbehandlingen er i tråd med god forvaltningsskikk. Vår konklusjon på hovedproblemstillingen er at Malvik kommune har noen utfordringer, men at de i all hovedsak driver god saksbehandling på plan- og byggesaksområdet. 6

7 7

8 8

9 Innholdsfortegnelse 1 Innledning Bestilling Organisering av Malvik kommune Undersøkelsesmetode Avgrensninger Problemstillinger Revisjonskriterier Metode Er det lagt til rette for god saksbehandling? Revisjonskriterier Data Revisors vurdering Er saksbehandlingen i tråd med god forvaltningsskikk Revisjonskriterier Datainnsamling Revisors vurdering Høring Konklusjon og anbefalinger Konklusjon Anbefalinger...46 Kilder...48 Vedlegg KOSTRA- indikatorer...49 Vedlegg Kommunedeltagelse i snittmålingene på bedrekommune.no...50 Vedlegg Resultat spørreundersøkelse...51 Vedlegg Høring

10 1 Innledning Revisjon Midt-Norge mottok bestilling av forvaltningsrevisjon knyttet til saksbehandling innenfor virksomhet Areal og samfunnsplanlegging 1 i Malvik kommune i brev fra Kontrollutvalgets sekretariat datert I dette kapitlet redegjør vi for bestillingen og gir noe bakgrunnsinformasjon om området generelt og for Malvik kommune spesielt. 1.1 Bestilling På bakgrunn av plan for forvaltningsrevisjon for , vedtok kontrollutvalget i sak 12/2011 å bestille en forvaltningsrevisjon som omhandler saksbehandling innenfor virksomhet Areal og samfunnsplanlegging i Malvik kommune. Revisor har i samråd med kontrollutvalget gjennom deres sekretariat kommet fram til at undersøkelsen skal ha fokus på om det er lagt til rette for god saksbehandling og om saksbehandlingen er i tråd med god forvaltningsskikk. 1.2 Organisering av Malvik kommune Figur 1. Utsnitt av Administrativt organisasjonskart. Malvik kommune. Virksomheter - Areal og samfunns- planlegging- Rådmann/ Rådmannens strategiske lederteam Kommuneoverlege Stab Interkommunalt samarbeid Støtte Andre tjenester Team Plan, byggesak og landbruk Team Prosjekt og utbygging Kilde: Nettside Malvik kommune Organisasjonen består av to nivå: Rådmannsfunksjonen og virksomhetene. Virksomhet Areal og samfunnsplanlegging er organisert med to team: Team plan, byggesak og landbruk og 1 Tidligere Virksomhet Plan, byggesak, landbruk og miljø 2 Plan for forvaltningsrevisjon behandlet i KU i sak 12/2010 og vedtatt i kommunestyret i sak 37/

11 Team prosjekt og utbygging. Team prosjekt og utbygging håndterer prosjekter innen VAR 3, nybygg, større rehabiliteringer osv., mens Team plan, byggesak og landbruk har arealplanlegging, byggesak, kart og oppmåling, jordbruk, skogbruk og miljø som sitt arbeidsområde. Malvik kommune har de siste fem årene gjennomgått en større prosess for endring og utvikling av organisasjonsstrukturen i administrasjonen. Arbeidet med omorganisering av det som nå har blitt til Virksomhet for areal og samfunnsplanlegging (tidligere Plan, byggesak, landbruk og miljø), begynte for 2-3 år siden. Et av målene med omorganiseringen var å bedre rutinene for saksflyt, administrasjon og kontroll innad i virksomheten. Kommunen er i ferd med å prøve ut LEAN-metodikk 4 i administrasjonen. Målet er at virksomheten, ved hjelp av denne metodikken, skal få bedre saksflyt, mer effektive arbeidsprosesser, redusert tidssløseri og redusert sårbarhet ved oppsigelser, sykemeldinger osv. Metodikken prøves foreløpig ut i virksomhet Areal og Samfunnsutvikling. I tillegg arbeider rådmannen konkret med metodikken i egen ledergruppe. I den nye organisasjonen er ansvaret for utvikling av kommuneplanen delt mellom rådmannen og virksomheten, slik at rådmannen utvikler samfunnsdelen, mens virksomheten utvikler arealdelen. 3 Vann, avløp og renovasjon 4 Lean betegner en kvalitetsstyringsmetode 11

12 2 Undersøkelsesmetode I dette kapitlet redegjør vi for hvilke problemstillinger som er utgangspunktet for undersøkelsen, og hvilke kriterier revisor bygger sine vurderinger og konklusjoner på. Metode og avgrensinger i prosjektet synliggjøres og her. 2.1 Avgrensninger Prosjektet omhandler saksbehandlingen som virksomheten gjør hvor kommunen selv ikke er byggherre. Får å ivareta brukerperspektivet vil undersøkelsen omhandle den saksbehandlingen som virksomheten gjør ovenfor kommunens innbyggere, og vi finner det derfor hensiktsmessig å ha hovedfokus på arbeidet som gjøres innenfor Team plan, byggesak og landbruk med hovedvekt på byggesaksbehandling. Fokuset vil være på private brukere og ikke på næringslivsaktører. Prosjektet er rettet mot administrasjonen og det arbeidet som gjøres der. Politiske beslutninger og saksbehandling på politisk nivå vil dermed ikke bli vurdert i undersøkelsen. 5 De juridiske rammene for byggesaksbehandlingens arbeid er omfattende, og vi vil ikke undersøke etterlevelsen av alle regler som berører byggesaksbehandlingen. Med saksbehandling mener vi i denne sammenhengen alt arbeid i et forvaltningsorgan som fører frem til et vedtak. Men samtidig må dette utgangspunktet avgrenses noe, da saksbehandlingen av byggesaker er underlagt en rekke regler, og vi vil undersøke etterlevelsen av noen av disse reglene. Formålet med undersøkelsen er å gi et bilde av saksbehandlingen i byggesaksavdelingen ved å belyse enkelte deler av den. 2.2 Problemstillinger Hovedproblemstillingen i undersøkelsen er: Driver Malvik kommune god saksbehandling på plan- og byggesaksområdet? Vi vil besvare hovedproblemstilling ved hjelp av to delproblemstillinger: Delproblemstilling 1: Er det lagt til rette for god saksbehandling? Delproblemstilling 2: Er saksbehandlingen i tråd med god forvaltningsskikk? 5 Det forutsettes i kommuneloven kapittel 12 og forskriftene om kommunenes kontrollutvalg og revisjon av kommunale og fylkeskommunale virksomheter at en forvaltningsrevisjon ikke skal overprøve politiske prioriteringer. 12

13 Under problemstilling 1 vil vi for det første undersøke om byggesaksbehandlerne har kapasitet og kompetanse til å utføre oppgavene sine på en tilfredsstillende måte. Videre vil vi se om kommunen har rutiner for å kvalitetssikre saksbehandlingen, og om de ansatte har rutiner og retningslinjer som bidrar til å sikre en enhetlig linje i saksbehandlingen. Vi vil også vurdere hvordan planverket fungerer som grunnlag for byggesaksbehandlingen, og hvordan byggesak samarbeider med de andre faggruppene i enheten. Disse forholdene blir vurdert opp mot hensynet til likebehandling og forsvarlig saksbehandling. Under problemstilling 2 ser vi nærmere på selve byggesaksbehandlingen, og om den skjer i tråd med god forvaltningsskikk. Prinsippet om god forvaltningsskikk innebærer at all saksbehandling skal skje i tråd med regler og retningslinjer, at den skal være rettferdig og sikre likebehandling, og at forvaltningen skal opptre ryddig, åpent og serviceinnstilt i møte med innbyggerne. Vi vil derfor undersøke om forvaltningslovgivningens saksbehandlingsregler etterleves i byggesaksbehandlingen, og om byggesaksbehandlingen skjer i tråd med andre regler, retningslinjer og kommunale planer. En viktig del av dette er å undersøke om saksbehandlerne holder frister og om like saker blir behandlet likt. Om handlinger er i tråd med etiske regler, er en viktig del av god forvaltningsskikk, og etiske problemstillinger som habilitet, vil også være tema for denne delen av undersøkelsen. Å veilede kunder og yte god service er også en del av god forvaltningsskikk. Vi vil derfor også sette fokus på slike forhold. Vi vil også undersøke hvordan innbyggerne (brukerne av tjenesten) vurderer saksbehandlingen for å gi et bilde av servicenivået i kommunens saksbehandling på området. 2.3 Revisjonskriterier Revisjonskriter er krav, forventninger eller referanser som innsamlet data vurderes opp mot. Kriteriene hentes for eksempel fra lov, forarbeider, veiledere eller politiske vedtak. Alle kriterier skal komme fra autoritative kilder. I denne undersøkelsen er kriteriegrunnlaget lovog forskriftsbestemmelser fra forvaltningsloven, plan- og bygningsloven og forskrift om byggesak, og kommuneloven. Videre dokumenter fra Malvik kommune, som virksomhetsplan og etiske regler. På noen områder bruker vi også statistikk for å sammenligne Malvik kommune med andre sammenlignbare kommuner og gjennomsnittsgrupperinger. Veileder i forvaltningsrevisjon 6 viser til at kriterier kan utledes fra sammenlignbare kommuner eller virksomheters praksis når de er aksepterte forbilder, representerer beste praksis eller gjenspeiler en foretrukket praksis på det aktuelle området. I dette prosjektet har vi ikke 6 Veileder i forvaltningsrevisjon (NKRF, 2006) 13

14 grunnlag for å påstå at noen av dem vi sammenligner med representerer dette. Sammenligningen må derfor ikke oppfattes som at noen av grupperingene eller kommunene har en "fasit" for hvordan en situasjon skal være. Tallmaterialet kan imidlertid gi en beskrivelse av en situasjon og gi indikasjoner på en utvikling eller et forhold. Vi vil utdype kriteriene i kapitlene i tilknytning til den enkelte delproblemstilling. 2.4 Metode Informasjonsgrunnlaget i rapporten er basert på gjennomgang av dokumenter, statistisk materiale, intervju med ledelse og ansatte og resultat fra brukerundersøkelse. Intervju er valgt fordi det gir mulighet for å gå i dybden i og nyansere interne prosesser. I bestillinga av forvaltningsrevisjonen, ble det spesifikt bedt om at det skulle gjennomføres en brukerundersøkelse som en del av prosjektet. Dette for å få belyst hvor tilfreds brukerne er med de tjenestene som leveres. Vi har gjennomført et oppstartsmøte hvor både rådmann, kommunalsjef og virksomhetsleder deltok. I tillegg gjennomførte vi intervju med virksomhetsleder i eget intervju. Det ble foretatt gruppeintervju med ansatte i Virksomhet for areal og samfunnsplanlegging. Ved gruppeintervju kan dynamikken i gruppesituasjon bidra til økt informasjonstilgang. Samtidig er det en risiko for at den enkeltes mening ikke vil komme fram på samme måte som om de var intervjuet hver for seg. Vi prøver å forhindre dette ved å stille direkte spørsmål til alle i intervjuet, og ved å gi dem mulighet for å korrigere referatene hver for seg i etterkant. Alle referatene fra intervjuene er verifisert. Totalt er 8 personer intervjuet. Dokumenter og statistikk som undersøkelsen bygger på, er i stor grad hentet fra Malvik kommune, Fylkesmannen i Sør-Trøndelag, nettstedet bedrekommune.no 7, Statistisk sentralbyrås KOSTRA-rapportering 8 og brukerundersøkelse. Ved bruk av data fra KOSTRArapportering har vi i noen tilfeller valgt å sammenligne talldata fra Malvik kommune med andre kommuner. I utvelgelsen av kommuner har vi hatt fokus på å finne kommuner som er sammenlignbare størrelsesmessig, i tillegg til at vi har lagt vekt på beliggenhet. Kommunene vi har valgt er Stjørdal, Melhus og Orkdal. Vi sammenligner også kommunen med KOSTRA- 7 Gjennom arbeidet i Effektiviseringsnettverkene i KS har Kommuneforlaget og KS utviklet et eget verktøy for måling av kvalitet innen ulike tjenesteområder. 8 KOSTRA (KOmmune-STat-RApportering) er et nasjonalt informasjonssystem som gir styringsinformasjon om kommunal virksomhet 14

15 gruppe 7 9. Statistikk og kvalitet på tall er avhengig av en rekke forhold, og tallmaterialet kan gi indikasjoner på en utvikling/forhold, men må ikke oppfattes som absolutte sannheter. I tillegg må vi ta forbehold om mulig feilrapportering. Noen av KOSTRA -indikatorene defineres i vedlegg 1. Å måle direkte brukertilfredshet kan være et tveegget sverd ved at den enkelte bruker fra sitt ståsted vil kunne ha mer fokus på eksempelvis å få medhold i sin sak og rask saksbehandling for egen del enn for eksempel saksbehandling i henhold til lov og regelverk. Brukerundersøkelsen som vi har gjennomført er i tillegg til noen justeringer, i all hovedsak basert på kvalitetskartlegging av kommunale tjenester utarbeidet av Kommunenes sentralforbund. KS sitt nettsted bedrekommune.no er et verktøy for måling av tjenestekvalitet, bruker- og medarbeidertilfredshet, og et av disse områdene er byggesaksbehandling. Fokuset i undersøkelsen er på innholdet i tjenesten, og det er også grunnen til at vi har funnet det hensiktsmessig å ta utgangspunkt i KS sin undersøkelse. I oppstartsmøtet med rådmann ble det gitt utrykk for at virksomheten prøver å være bevisst sin språkbruk og form på kommunikasjon med brukere, og det ble påpekt at slike forhold gjerne kan fanges opp av en brukerundersøkelse. Vi valgte derfor også å legge vekt på dette forholdet i vår brukerundersøkelse. At vi tar utgangspunkt i KS sin undersøkelse gir oss også mulighet til å sammenligne noen variabler med gjennomsnittet for tilsvarende målinger for kommuner som har gjennomført KS sin undersøkelse. I 2010 deltok 20 kommuner i bedrekommune.no sin undersøkelse (se vedlegg 2 for oversikt over hvilke kommuner dette er). Hvis ønskelig kan også Malvik kommune gjennomføre tilsvarende undersøkelse senere med mulighet for å sammenligne talldata. Vedlegg 3 viser resultatet fra undersøkelsen i Malvik kommune sammenlignet med gjennomsnittsresultatet for de 20 kommunene som deltok i bedrekommune.no sin undersøkelse i Vi ønsker å bemerke at ved innsamling av data gjennom bedrekomune.no anbefaler KS at spørreskjemaene sendes i posten med informasjonsskriv og frankert svarkonvolutt. Vi har gjennomført vår undersøkelse i all hovedsak per telefon. Vi kan ikke se at dette forholdet påvirker resultatet av undersøkelsene på en slik måte at dataene ikke kan brukes for å sammenligne resultat. 9 Mellomstore kommuner med lave bundne kostnader per innbygger, lave frie disponible inntekter. Både Malvik, Orkdal og Melhus tilhører denne gruppen. Størdal tilhører kommunegruppe 13: Store kommuner utenom de fire største byene 15

16 I brukerundersøkelsen tok vi utgangspunkt i alle ferdigbehandlede byggesaker i perioden til Dette var totalt 99 saker. Av disse trakk vi et tilfeldig utvalg på 60 personer. Av disse gjaldt to saker kun anmodning av ferdigattest. Disse ble holdt utenfor undersøkelsen. Det samme ble en sak hvor telefonnummeret var ukjent. Totalt hadde vi da et utvalg på 57 personer. Vi fikk svar fra totalt 31 personer, en svaroppslutning på 54 %. Dette gir etter vår vurdering tilstrekkelig grunnlag for å kunne bruke dataene i undersøkelsen. I følge KS var svarprosenten for alle kommunene som gjennomførte undersøkelsen i 2010 på 26 %. Vi gjennomførte brukerundersøkelsen i all hovedsak per telefon, men noen av respondentene ønsket å få undersøkelsen tilsendt per mail, og fikk det. I brukerundersøkelsen ga vi brukerne mulighet for å svare i seks kategorier. Svar kategori 1 er svært misfornøyd, svarkategori 6 var svært fornøyd. Der vi kommenterer resultatet har vi gruppert svaralternativ 1 og 2 som misfornøyd, svarkategori 3 og 4 som nøytrale og svarkategori 5 og 6 som fornøyd. I en forvaltningsrevisjon på områder som dette er det alltid viktig å samordne innretning på undersøkelsen med Fylkesmannens tilsyn og kontroll med den aktuelle sektoren. Fylkesmannen fører ikke aktivt tilsyn med byggesaksbehandling. Fylkesmannen har derimot god kjennskap til byggesaksavdelingene, blant annet gjennom klagesaksbehandlingen, og vi har under gjennomføringen av denne undersøkelsen hatt kontakt med Fylkesmannen for å dra nytte av deres kjennskap til avdelingen. I tillegg til en oppdragsansvarlig forvaltningsrevisor har en prosjektmedarbeider deltatt i prosjektet, og en styringsgruppe på to personer har kvalitetssikret undersøkelsen. Bredden og omfanget av data som er innhentet fra ulike kilder tilsier at revisor har et egnet grunnlag for å vurdere de problemstillinger som er angitt for denne forvaltningsrevisjonen. 16

17 3 Er det lagt til rette for god saksbehandling? Dette kapitlet omhandler delproblemstilling 1 om det er lagt til rette for god saksbehandling i Malvik kommune. Som vist til tidligere er det visse forhold som må være på plass for at saksbehandlerne skal kunne drive forsvarlig saksbehandling. Formålet med denne delen av forvaltningsrevisjon er å undersøke om slike forhold er på plass i Malvik kommune. Data er hentet fra intervju med ansatte i kommunen og fra statistikk fra Statistisk sentralbyrå. 3.1 Revisjonskriterier Revisjonskriteriene for denne delen av undersøkelsen finnes i stor grad i overordnede forvaltningsrettslige prinsipper om rettsikkerhet, likebehandling og god og forsvarlig saksbehandling. Hovedhensynet i forvaltningsretten er hensynet til rettsikkerheten. Dette hensynet kan deles i et krav til riktige avgjørelser, rettferdig, rask og god saksbehandling og krav til forutberegnelighet. I forutberegneligheten ligger at innbyggere skal kunne forutse hvordan egen sak vil bli behandlet, blant annet ut fra kommunens praksis i lignende saker. Prinsippet om likebehandling er også en del av rettsikkerhetsbegrepet. Forvaltningslovgivningen inneholder ingen konkrete bestemmelser som krever at like saker skal behandles likt, men prinsippet er hevdvunnet grunnlag for et krav til saklig bruk av forvaltningsmyndighet. 10 For å sikre rettsikkerhet, likebehandling og god og forsvarlig saksbehandling knytter vi dette til: Kompetanse og kapasitet Ledelse og kvalitetssikring Rutiner og retningslinjer, saksbehandlingssystem Forholdet til reguleringsplaner og samarbeid mellom faggruppene 3.2 Data Her følger en presentasjon av resultatene fra datainnsamlingen. Opplysningene er hentet fra intervjuer og statistikk hentet fra statistisk sentralbyrå Kompetanse og kapasitet For at byggesaksavdelingen skal kunne drive god og forsvarlig saksbehandling, må de ha kompetente saksbehandlere og tilstrekkelig personell. Virksomheten areal og samfunnsplanlegging rommer 20,8 årsverk, per september 2011 er det ansatte i 18,8 10 Jf. Geir Woxholt: Forvaltningsloven med kommentarer 3. utgave, Gyldendal 1999, side

18 årsverk. Virksomheten var høsten 2011 i ferd med å rekruttere de to resterende årsverkene. 11 er ansatt ved Team plan, byggesak og landbruk og 6 er ansatt ved team Prosjekt og utbygging. I tillegg har virksomheten en sekretær og en leder. Ved byggesaksavdelingen er det per i dag tre årsverk. Vi kan få et visst bilde av avdelingens arbeidsmengde ved å se på den saksmengden de behandler, og sammenligne den med saksmengden i andre kommuner. Figur 2: Antall søknader om tiltak mottatt siste år per årsinnbygger 11 i kommunen Kilde: Statistisk sentralbyrå 11 Årsinnbygger er et konstruert begrep som tar hensyn til fritidsboliger også beslaglegger saksbehandlingsressurser i kommunen 18

19 Figur 3: Antall meldinger om tiltak mottatt siste år per årsinnbygger i kommunen Kilde: Statistisk sentralbyrå Figurene over viser at Malvik kommune i løpet av perioden 2006 til 2009 i snitt har hatt færre søknader om tiltak per innbygger enn de andre kommunene. Fra 2009 har antallet økt og i 2010 var nivået likt med gjennomsnitt for kommunegruppe 7, over Stjørdal og Melhus, men godt under Orkdal. Ser vi på antall meldinger om tiltak per innbygger har utviklingen i løpet av perioden 2006 til 2010 for Malvik kommune sin del vært redusert fra å ligge godt over de andre kommunene til i 2010 å ligge på samme nivå. Statistikken sier ikke noe om antall ansatte, og gir derfor ikke noe godt bilde på den reelle arbeidsmengden per ansatt. Ifølge intervju med ledere og ansatte har byggesaksavdelingen per i dag nok kapasitet til å ivareta de oppgavene som hører til fagområdet. Flere bemerker at det har vært noen utfordrende perioder tidligere, særlig i perioder med vakanse. Samtidig sier noen at det er usikkert hvor mye arbeid den nye tilsynsplikten vil medføre for kommunen, og dermed hvor mye tidsressurser det vil kreve av byggesaksbehandlerne. De tre ansatte har relevant formell utdanning (ingeniørutdanning og Byggesaksskolen) kombinert med relevant praktisk erfaring. Både ledere og ansatte uttrykker at gruppas samlede kompetanse er god, sammensatt og godt egnet til å ivareta saksbehandlingen. Flere nevner at den nye tilsynsplikten kan medføre noen utfordringer også på kompetanseområdet, og at det kan være behov for å utvikle ny kompetanse innen tilsyn. 19

20 Både ledere og ansatte sier at forholdene ligger godt til rette for at de ansatte kan utvikle kompetansen videre. Flere har deltatt på videreutdanning mens de har vært ansatt i kommunen. Intervju tyder på at de har fått tilrettelagt for dette i noe varierende grad, men alle har fått permisjon til å delta på samlinger og lesedager. De ansatte deltar også på noen kortere kurs, men de gir uttrykk for ulike syn på hvor stor adgang det er til å delta på slike tiltak. Noen opplever at ledelsen stiller store krav til nytteverdi av kursene sett opp mot kostnaden ved deltagelse. Ikke alle får innfridd sitt ønske om å delta på kurs. En av de ansatte har jobbet relativt kort i kommunen. Hans opplæring bestod i hovedsak i å jobbe med konkrete saker under veiledning fra de mer erfarne ansatte. Intervju tyder på at dette har fungert godt. Det finnes per i dag ingen kompetanseplan som gir konkrete føringer for de ansattes kompetanseutvikling, men virksomhetsleder gir uttrykk for at dette er underveis Ledelse og kvalitetssikring For å sikre at saksbehandlingen ved byggesaksavdelingen skjer i tråd med lover og regler og at avdelingens kunder sikres lik behandling, er det viktig at avdelingen har visse rutiner for kvalitetssikring. Det er et lederansvar å sikre kvaliteten på saksbehandlingen. Virksomhetsleder har det overordnede ansvaret for all saksbehandling ved virksomheten. En teamleder har ansvar for å koordinere fagoppgaver og samarbeid i teamet. Teamleder har ikke faglig ansvar. Virksomhetsleder er godkjenningsansvarlig for alle saker som skal behandles i utvalg for areal og samfunnsplanlegging (og som ikke er av prinsipiell betydning). Tidligere har slike saker gått til godkjenning på rådmannsnivået. Ifølge intervju består virksomhetsleders godkjenning av disse sakene først og fremst i å vurdere om begrunnelsen er god nok og om det er sikret innspill fra andre avdelinger. De andre byggesakene som er delegert til virksomheten, har saksbehandlerne selv ansvar for å kvalitetssikre seg imellom. Både virksomhetsleder og teamleder kan også i slike saker være med og diskutere innhold og form på vedtak, og særlig sikre at det er sikret innspill fra andre. Men det er byggesaksbehandlerne som i praksis har ansvar for at saksbehandlingen blir rett. Ifølge intervju er denne ansvarsfordelingen valgt fordi byggesaksbehandlerne har bedre innsikt i byggesaksfaglige problemstillinger enn teamleder og virksomhetsleder, og dermed er bedre egnet til å avgjøre sakene. 20

21 I intervju viser de ansatte til flere forhold som skal være med og sikre kvalitet og likebehandling i byggesakene. For det første er det en fast rutine at to saksbehandlere skal skrive under på alle vedtak. Intervju tyder på at den saksbehandleren som skal skrive under på en annens vedtak, i en viss grad prøver å sette seg inn i hovedpoengene i saken før han/hun skriver under. Videre har byggesaksbehandlerne faste byggesaksmøter hver uke, der de diskuterer vanskelige saker. I tillegg tyder intervju på at de tre saksbehandlerne har mye løpende kontakt utenom møtene, og at sakene på den måten diskuteres i det daglige. De uttrykker selv at også denne uformelle kontakten er med på å sikre kvalitet og likebehandling. En av lederne sier at det har forekommet eksempler på at dispensasjonsadgangen er forvaltet på forskjellig måte fra ulike saksbehandlere. Han sier at det er behov for bedre kontroll med de dispensasjonene som gis, og at saksbehandlerne må bli enige om hvor terskelen for å gi dispensasjon skal ligge. Den andre lederen kjenner ingen konkrete eksempler på forskjellsbehandling i dispensasjonssaker, men kjenner også til at saksbehandlerne kan være uenige om saker, og at det kan sendes ut saker uten at gruppen har en omforent forståelse. Den andre lederen kjenner også til eksempler på ulik praksis på andre områder, som formuleringer og utforming av vedtak. Byggesaksbehandlerne sier selv at vedtak i skjønnssaker (som dispensasjoner) fattes så å si i fellesskap gjennom det tette samarbeidet, og at dette sikrer likebehandling i slike saker. En av lederne sier at det kan være en utfordring for byggesaksgruppa at saksbehandlerne har varierende grad av erfaring, at en av dem tidligere har hatt lederansvar, og at byggesaksbehandlerne ikke alltid er enige. Lederen sier at utfordringen da er å få alle til å bruke systemene, ta opp forhold som de er uenige om i gruppa, være åpne for innspill fra andre, og eventuelt diskutere med lederne. Teamleder sier i intervju at noen av saksbehandlerne ønsker at hun i større grad skal delta på byggesaksmøter, for å sikre at diskusjonene der skjer på like fot mellom saksbehandlerne Rutiner og retningslinjer. Saksbehandlingssystem Gode rutiner og retningslinjer for saksbehandlingen kan også være med på å sikre kvalitet og likebehandling. Virksomhetsleder sier at saksbehandlerne har en del sjekklister og lignende, men er usikker på i hvilken grad de brukes av alle saksbehandlerne. Teamleder sier at de har jobbet en del med å bedre kvalitetssikringen av byggesaksbehandlingen, for å sikre at det ikke skal være personavhengig, og at relevante forhold blir hensyntatt i alle saker. Hun viser til at det for 21

22 eksempel har forekommet saker der det har vært for dårlig kontakt på tvers av faggruppene. Nå skal det være utarbeidet sjekklister som sikrer at saksbehandlerne tar hensyn til alle relevante forhold. Disse ligger som oppgaver som må utføres (saksflyt) i saksbehandlingsverktøyet, ephorte. Teamleder sier at ikke alle saksbehandlere er like flinke til å bruke disse. Hun sier at alle er positive til å bruke ephorte aktivt, men at særlig enkelte med lang erfaring fra saksbehandling i kommunen har høyere terskel for å bruke alle rutinene. En av saksbehandlere sier at det kunne ha vært behov for flere rutinebeskrivelser, men at dette ikke blir prioritert fordi enkelte erfarne saksbehandlere ikke ser behov for det Forholdet til reguleringsplaner og samarbeid mellom faggruppene Kommunens areal- og reguleringsplaner er viktige faktorer i byggesaksbehandlingen, og det er viktig at byggesaksbehandlerne har gode og forståelige planer å forholde seg til i sin saksbehandling. Det er derfor ofte ansett som tjenlig at byggesaksbehandlerne selv får komme med innspill ved utviklingen av nye planer, som for øvrig skjer i planavdelingen. I byggesaksbehandlingen kan det også være behov for å ta hensyn til forhold som ligger til andre faggruppers ansvarsområde, som når det skal gjennomføres tiltak som berører landbruksområder. Derfor er det viktig at de ulike faggruppene samarbeider. Byggesak, plan og landbruk er nå samlet i et av de to teamene som ligger i virksomheten areal og samfunnsplanlegging. 12 Det andre teamet i virksomheten er prosjekt og utbygging. Byggesak vil ha størst behov for samarbeid med de andre faggruppene i sitt eget team, men også med prosjekt og utbygging, blant annet i saker der kommunen selv skal bygge. Byggesak kan også ha behov for samarbeid med virksomheten FDV Kommunalteknikk, som blant annet har ansvar for vann, avløp og renovasjon og vegsaker. Virksomhetsleder sier i intervju at det tidligere har vært for dårlig samarbeid på tvers av faggruppene i virksomheten, men at de i det siste har jobbet med å bedre dette. Det er blant annet etablert månedlige samlinger for hele virksomheten. Likevel sier begge lederne at det er en utfordring å sikre at alle saksbehandlerne husker å involvere alle relevante parter i saksbehandlingen. En av lederne sier at samarbeidet kan være personavhengig og avhengig av at de som jobber i virksomheten kjenner hverandre gjennom lang tids samarbeid. 12 Se organisasjonsbeskrivelse i kap

23 Saksbehandlerne gir uttrykk for at samarbeidet innad i virksomheten i dag er godt og at de drar god nytte av samlokalisering og felles møter. Flere nevner at samarbeidet med FDV Kommunalteknikk, som er en annen virksomhet, varierer, og noen ser særlig et forbedringspotensial i samarbeid med de som jobber med veisaker. Alle gir uttrykk for at samarbeidet mellom byggesak og planavdelingen er godt, og at byggesak er involvert i utviklingen av nye planer, også i arbeidet med ny arealdel i kommuneplanen. Teamleder sier at en målsetting med å involvere byggesak i planarbeidet er å lage planer som tar hensyn til flest mulig forhold i bestemmelsene, slik at behovet for å dispensere blir minst mulig. Virksomhetsleder sier at det er en del gamle planer i kommunen, og at det dispenseres en del fra disse. Han er opptatt av at en plan skal være forutsigbar, og at det skal mye til for å dispensere. Teamleder sier at det fra plansiden kan virke som om det gis mange dispensasjoner i byggesak, men samtidig at dette kan være nødvendig for å sikre de gode løsningene. Saksbehandlerne sier at den gamle arealdelen av kommuneplanen var uklar, og ga stort rom for tolkning og skjønn. De er fornøyd med å ha fått innvirkning på den nye arealdelen, og de ser på den som et godt grunnlag for byggesaksbehandlingen. Både ledere og saksbehandlerne uttrykker at de ønsker å dispensere minst mulig, og at de nye planene bør være egnet til å sikre en slik praksis. 3.3 Revisors vurdering Kompetanse og kapasitet For at byggesaksavdelingen skal kunne drive forsvarlig saksbehandling, må de ha kompetente saksbehandlere og tilstrekkelig personell. Statistisk materiale og intervju med ledere og ansatte tyder på at byggesaksbehandlerne har en håndterbar arbeidsmengde ut fra dagens forutsetninger. De ansatte har tilstrekkelig formell kompetanse, kombinert med variert og relevant erfaring. Vi har inntrykk av at kommunen stort sett legger godt til rette for kompetanseutvikling. Opplæring av nytilsatte skjer ved at de jobber med saker i nært samarbeid med erfarne saksbehandlerne. Vi har inntrykk av at også det fungerer fint. 23

24 3.3.2 Ledelse og kvalitetssikring For å sikre at saksbehandlingen ved byggesaksavdelingen skjer i tråd med lover og regler og at avdelingens kunder sikres lik behandling, er det viktig at avdelingen har visse rutiner for kvalitetssikring. Det er et lederansvar å sikre kvaliteten på saksbehandlingen. Virksomhetsleder har det overordnede ansvaret for all saksbehandling ved virksomheten, men har i praksis en lite aktiv rolle i den konkrete byggesaksbehandlingen. Både virksomhetsleder og teamleder kan likevel være med og drøfte byggesaker, men kvalitetssikringen av byggesaker skjer i all hovedsak av byggesaksbehandlerne selv. Etter vårt syn trenger det ikke være noen mangel at ikke ledelsen er direkte involvert i kvalitetssikringen. Det avgjørende for om kommunen har gode nok rutiner for kvalitetssikring, blir dermed hva slags rutiner saksbehandlerne har seg imellom. Byggesaksbehandlerne har flere rutiner som kan være med og sikre kvalitet og likebehandling i saksbehandlingen. De viktigste er kanskje at to saksbehandlere skal skrive under på alle vedtak, og at vanskelige saker diskuteres i gruppemøter. Samtidig tyder intervju med byggesaksbehandlerne på at de har mye løpende kontakt, at de drøfter sakene sammen i det daglige. Også dette kan bidra til å sikre kvalitet og likebehandling. I intervju gir byggesaksbehandlerne uttrykk for at samarbeidet dem imellom fungerer godt, og at de gjennom disse rutinene finner felles løsninger på alle saker. Både virksomhetsleder og teamleder gir imidlertid uttrykk for at det finnes utfordringer for byggesaksgruppen. Virksomhetsleder sier at det er behov for bedre kontroll med dispensasjonene, fordi saksbehandlerne forvalter dispensasjonsadgangen på forskjellig måte. Teamleder sier at gruppen har en utfordring i å bli enige om sakene, og at ikke alle er flinke nok til å bruke de systemene som skal sikre likebehandling. Selv om byggesaksbehandlerne selv gir uttrykk for at de er samstemte og samarbeider på like fot, gjør dette at vi må stille spørsmålstegn ved om den kvalitetssiktingen som skjer i gruppen er tilstrekkelig. Teamleder sier selv at noen saksbehandlere ønsker at hun skal involvere seg mer i byggesaksgruppen, for å sikre at den fungerer optimalt. Hvis det kan bidra til bedre kvalitetssikring, kan det være en god løsning Rutiner og retningslinjer. Saksbehandlingssystem. Byggesaksbehandlerne har sjekklister i saksbehandlingsverktøyet som skal sikre at de tar hensyn til alle relevante forhold i saksbehandlingen. Dette er en enkel rutine som kan bidra til å sikre kvalitet i saksbehandlingen. Det kan likevel være en risiko hvis ikke alle er like flinke 24

25 til å bruke saksbehandlingsverktøyet. Teamleder sier at dette særlig gjelder erfarne saksbehandlere. Samtidig sier en saksbehandler at det kunne ha vært behov for ytterligere rutiner, men at dette ikke bli prioritert fordi noen av de mer erfarne ikke ser behov for det. Intervju med ledere og ansatte kan tyde på at byggesaksgruppa har en utfordring i å få systemene til å fungere, og en stor del av denne utfordringen er at enkelte saksbehandlere har mye erfaring og derfor ikke ser behov for systemene. Det er grunn til å spørre seg om dette får betydning for kvalitetssikringen ved byggesaksbehandlingen, og dermed potensielt for kvaliteten på byggesaksbehandlingen. Det må være et lederansvar å sikre at dette blir bedre, og kanskje kan større involvering av ledelse i byggesaksgruppa bidra til å løse denne utfordringen Forholdet til reguleringsplaner og samarbeid mellom faggruppene. Intervjuene tyder på at samarbeidet innad i virksomheten stort sett er godt, og at samlokaliseringen og etablerte møtefora bidrar til å sikre dette. Vårt inntrykk er videre at byggesaksbehandlernes involvering i planarbeidet er god, og at dette gir positivt utslag for byggesaksbehandlingen. Også når det gjelder samarbeid mellom faggruppene sier lederne at det kan være utfordrende å få alle saksbehandlerne, og særlig de mer erfarne, til å huske å involvere alle relevante parter i saksbehandlingen. Vi ser dette i sammenheng med de andre utfordringene nevnt i kap

26 4 Er saksbehandlingen i tråd med god forvaltningsskikk Dette kapitlet omhandler delproblemstilling 2 om saksbehandlingen er i tråd med god forvaltningsskikk. Data er hentet fra intervju, statistikk fra Statistisk sentralbyrå, fra Fylkesmannen og fra brukerundersøkelse. 4.1 Revisjonskriterier Revisjonskriteriene for denne delen av undersøkelsen er hentet fra forvaltningslovgivningen og fra kommunens etiske retningslinjer. En nærmere redegjørelse følger av de enkelte underpunktene. I kommunens handlingsplan med økonomiplan , vises det bla. a til statlige styringssignal om at etikk ble løftet fram i formålsparagrafen i kommuneloven, noe som igjen medførte at kommunene ble pliktig til å rapportere hvordan de sikrer høy etisk standard i tjenestene. Dette er forhold som naturlig også omfatter saksbehandling. For å belyse denne problemstillingen har vi fokus på følgende områder: Saksbehandlingstid Begrunnelse og utforming av vedtak Veiledning og service Etikk Tilsyn Klagesaker 4.2 Datainnsamling Saksbehandlingstid Saksbehandlingstiden måles opp mot bestemmelser i forvaltningsloven, plan- og bygningsloven og byggesaksforskriften. Forvaltningsloven stiller et overordnet krav om at alle saker skal avgjøres uten ugrunnet opphold 13. I tillegg krever loven at det skal sendes ut foreløpig svar om henvendelser ikke kan besvares innen rimelig tid, og for enkeltvedtak om saken ikke kan avgjøres innen en 13 Forvaltningsloven 11A 26

27 måned. For plan- og byggesaker gir særlovgivningen mer detaljerte frister. Blant disse er at byggesøknader som hovedregel skal være ferdigbehandlet innen 12 uker, og noen enklere saker innen tre uker. 14 Byggesaksforskriften bestemmer at deler av byggesaksgebyret skal tilbakebetales hvis kommunen ikke overholder fristen 15. Figur 4 nedenfor synliggjør utviklingen av gjennomsnittlig saksbehandlingstid for saker med frist på 12 uker for Malvik kommune. Figur 4: Gjennomsnittlig saksbehandlingstid, byggesaker (kalenderdager) Kilde: Statistisk sentralbyrå Figurene viser at i perioden 2006 til 2010 har gjennomsnittlig saksbehandlingstid for byggesaker i Malvik blitt redusert fra 90 kalenderdager til i overkant av 40 kalenderdager. For de andre kommunen vi sammenligner med, har saksbehandlingstiden i samme periode vært på mellom 10 (Stjørdal kommune i 2006) til ca 40 kaldenderdager (Orkdal kommune i 2007). I 2010 hadde Malvik høyere saksbehanldingstid enn de andre kommunene vi sammenligner med. I løpet av de siste årene har Malvik i snitt holdt seg innenfor fristen på 12 uker. Ledere og ansatte sier i intervju at saksbehandlingen i all hovedsak skjer innenfor de lovgitte fristene. De sier at det har vært utfordringer i perioder med mindre kapasitet ved byggesaksavdelingen, og at det fremdeles kan være det når en av saksbehandlerne er opptatt med andre oppgaver (som salg av tomter). Noen av saksbehandlerne sier også at 14 Pbl Forskriftens

28 det kan være utfordrende å holde fristene i komplekse saker der mange parter er involvert, men at det stort sett går bra. I brukerundersøkelsen som vi gjennomførte var en variabel hvor fornøyd brukerne er med faktisk saksbehandlingstid. Det kan være hensiktsmessig å koble saksbehandlingstid med andre variabler relatert til kvalitet, og spørsmålet om tid var ett av tre spørsmål som var knyttet til fokusområde Resultat for brukeren. De to andre spørsmålene var: Hvor fornøyd er du med forutsigbarheten i saksbehandlingen, og Hvor fornøyd er du med kvaliteten i saksbehandlingen. I figur 5 nedenfor synliggjør vi brukernes oppfatning av disse tre spørsmålene. Figur 5. Resultat for brukeren. Prosent. n = 31. Kilde: Revisjon Midt-Norge IKS Vi ser fra figuren at 65 prosent er fornøyd med forutsigbarheten i saksbehandlingen, 58 prosent er fornøyd med kvaliteten i saksbehandlingen og 77 prosent av de spurte er fornøyd med faktisk saksbehandlingstid. Tilsvarende er 13 prosent misfornøyd med forutsigbarheten i saksbehandlingen, 13 prosent er misfornøyd med kvaliteten i saksbehandlingen, og 10 prosent er misfornøyde med faktisk saksbehandlingstid. Henholdsvis 19 prosent, 29 prosent og 13 prosent av brukerne svarer nøytralt på spørsmålet om de er fornøyd med forutsigbarheten i saksbehandlingen, kvaliteten på saksbehandlingen og faktisk saksbehandlingstid. 28

29 I tabell 1 sammenligner vi gjennomsnittsresultatet for disse variablene i Malvik kommune med gjennomsnittet for tilsvarende variabler for de kommunene som er med i undersøkelsen til bedrekommune.no. Tabell 1. Resultat for brukeren. Sammenligning av gjennomsnittsresultat Malvik kommune og gjennomsnitt 20 kommuner. Spørsmål 1 - Resultat for bruker. Hvor fornøyd er du med Malvik kommune Snitt 20 kommuner Forutsigbarheten i saksbehandlingen? 4,7 4,0 Kvaliteten i saksbehandlingen? 4,5 4,3 Faktisk saksbehandlingstid? 4,9 4.0 Kilde: bedrekommune.no og Revisjon Midt-Norge IKS Figuren viser at på de målte variablene er resultatet for Malvik kommune over gjennomsnittet for de andre kommunene Begrunnelse og utforming av vedtak Det følger av det generelle forsvarlighetsprinsippet at alle kommunens vedtak må begrunnes. Forvaltningsloven sier at begrunnelsen for enkeltvedtak skal vise til lovhjemmel for vedtaket, de faktiske forhold i vedtaket og de forhold som har vært avgjørende ved eventuell skjønnsutøvelse. 16 Utover dette stiller loven lite krav til utforming av vedtak. Forsvarlighetsprinsippet tilsier imidlertid at vedtakene bør være utformet på en slik måte at innbyggerne kan forstå innholdet i dem. Det innebærer at vedtakene også må ha et språklig innhold som gjør dem forståelige. Virksomhetsleder sier i intervju at vedtaksutformingen i utgangspunktet følger malene i ephorte, og at noen av disse malene er gamle, og kunne ha trengt en oppdatering. Slik malene er i dag, kan det ifølge han være vanskelig for brukeren å finne det sentrale i vedtaket. En revidering kunne ha sikret at det viktigste kom først. Begge lederne sier i intervju at de ser på språklig utforming som et område der det er stort forbedringspotensial. De sier at noen av saksbehandlerne skriver utydelig, komplisert, eller byråkratisk, eller at formuleringene kan bli for kontante. Virksomhetsleder sier at han innimellom ber saksbehandlere om å endre teksten, slik at den blir mer forståelig. 16 Jf. forvaltningsloven 23 til 25 29

30 Saksbehandlerne sier at de er bevisste på å skrive så enkelt og forståelig som mulig, men at dette kan være en utfordring, særlig når vedtak retter seg mot privatpersoner. En saksbehandler sier også at dette kan være personavhengig. Alle saksbehandlerne sier at de er flinke til å begrunne vedtakene sine på en grundig måte, ved å gå inn i saken og beskrive grunnlaget for avgjørelsen. Ett av spørsmålene i brukerundersøkelsen omhandlet språk. Spørsmålet vi stilte var hvor lett det er å forstå saksbehandlernes muntlige og skriftlige tilbakemeldinger. Figur 6. Saksbehandlernes skriftlige og muntlige tilbakemeldinger. Prosent. n = 31. Kilde: Revisjon Midt-Norge IKS Vi ser fra figuren at et stort flertall av brukerne som har svart på undersøkelsen synes det er lett å forstå saksbehandlernes både skriftlige (71 prosent) og muntlige (68 prosent) tilbakemeldinger. 3 og 6 prosent er misfornøyd med språket på hhv skriftlige og muntlige tilbakemeldinger. 23 og 10 prosent av brukerne svarer nøytralt på spørsmålet om det er lett å forstå skriftlige og muntlige tilbakemeldinger Veiledning og service Forvaltningsloven pålegger byggesaksbehandlerne en generell veiledningsplikt, som skal sikre at alle kunder får tilstrekkelig hjelp til å kunne ivareta sine rettigheter i byggeprosessen Forvaltningsloven 11 30

31 Rådmannen sier i intervju at kommunen har et bevisst ønske om at saksbehandlerne skal være tilgjengelige for brukere som trenger råd og veiledning. Både saksbehandlere og ledere sier at de er flinke til å veilede brukere. Saksbehandlerne sier at de stort sett svarer på alle e- poster innen en til to dager, og at de samtidig bruker mye tid på å veilede de som møter opp på kontoret. Saksbehandlerne sier at det kommer kunder på døra omtrent hver dag, og i vårsesongen opptil 15 per dag. Per i dag er dørene inn til byggesaksavdelingen åpne, og kunder kan gå rett inn for å få råd. Ledere og saksbehandlerne sier at dette også innebærer en utfordring for de ansatte; både fordi det gjør det vanskelig å få gjennomført de oppgavene saksbehandlerne egentlig holder på med, og fordi det i praksis innebærer en form for forskjellsbehandling av de som møter opp fysisk. Det kommer fram i intervjuene at kommunen arbeider med å etablere en løsning for å stenge tilgangen til byggesaksavdelingen og å ta imot kunder i servicetorget, eventuelt ved at en byggesaksbehandler kan behandle løpende forespørsler der. Samtidig sier rådmannen at kommunen har en målsetning om å flytte mest mulig brukerkontakt over på nett gjennom e-dialog, og at flest mulig søknader skal komme digitalt, gjennom ByggSøk. Derfor opererer kommunen med redusert saksbehandlingsgebyr for de som bruker ByggSøk. Rådmannen sier også at de ønsker å digitalisere alle arkiv, slik at brukerne kan finne all den informasjonen de trenger på nett og settes bedre i stand til å forberede søknader selv. Saksbehandlerne sier at ByggSøk 18 brukes lite, og at det særlig er få private som bruker det. De tror det skyldes at det er et avansert system, med en relativt høy brukerterskel. I spørreundersøkelsen kommenterte noen av brukerne at språket på nettsidene var noe vanskelig og at de hadde vanskeligheter med å søke elektronisk. Noen viste også til at nettsidene ikke var tilstrekkelig oppdaterte. Noen av saksbehandlerne mener at flere av dem som henvender seg til kommunen i dag, kunne ha klart å søke på internett uten muntlig veiledning, hvis forholdene lå bedre til rette for det. Som eksempel nevner de at de kunne ha utarbeidet flere veiledere og eksempelsaker. 18 Byggsøk er Direktoratet for Byggkvalitets løsning for å levere byggesøknader på internett 31

32 Revisors undersøkelser viser at kommunens nettsider 19 inneholder lite egne veiledere, men mange lenker til aktuelle ressurssider for byggesaker. Tilgjengelighet og informasjon var også noe vi hadde fokus på i spørreundersøkelsen som vi utførte. Når det gjaldt tilgjengelighet stilte vi spørsmål om hvor fornøyd brukerne er med: Åpningstid for oppmøte på kontoret? Mulighet for timeavtale? Mulighet til å få snakke med saksbehandler på telefon? I figuren nedenfor ser vi hva de vi spurte, svarte på disse spørsmålene. Figur 7: Tilgjengelighet. Prosent. n = 31 på spørsmål om åpningstid. n = 30 på spørsmål om mulighet for timeavtale og spørsmål mulighet for å snakke med saksbehandler på telefon Kilde: Revisjon Midt-Norge IKS Vi ser at de fleste er fornøyde med tilgjengelighet 39, 40 og 53 prosent er fornøyde med henholdsvis åpningstid for oppmøte på kontoret, mulighet for timeavtale og mulighet til å få snakke med saksbehandler på telefon. 3, 3 og 7 prosent er misfornøyd med de samme forholdene. 29 prosent av brukerne i spørreundersøkelsen svarer nøytralt på spørsmålet om de er fornøyd med åpningstid for oppmøte på kontoret, 13 prosent svarer nøytralt på spørsmålet om de er fornøyd med mulighet for timeavtale og 17 prosent svarer nøytralt på spørsmålet om mulighet for å få snake med saksbehandlere på telefon. Vi ser at en

33 prosentandel på 16, 30 og 10 har svart vet ikke på disse spørsmålene og for 13, 13 og 3 prosent har det ikke vært aktuelt å svare på disse spørsmålene. Dette kan blant annet skyldes at de har benyttet seg av elektronisk søknad eller at de ikke har hatt behov for kontakt. Noen av brukerne ga også uttrykk for at de ikke viste at det var mulighet for timeavtale siden kontoret er åpent og det bare er å spasere rett inn. I tabell 2 nedenfor sammenligner vi resultatet for gjennomsnittet i Malvik kommune med gjennomsnittet for de 20 kommunene som er med i bederekommune.no sin undersøkelse. Tabell 2. Tilgjengelighet. Sammenligning av gjennomsnittsresultat Malvik kommune og gjennomsnitt 20 kommuner. Malvik kommune Snitt 20 kommuner Spørsmål 4 - Tilgjengelighet. Hvor fornøyd er du med: Åpningstid for oppmøte på kontoret? 4,5 4,1 Mulighet for timeavtale? 4,8 4,5 Mulighet til å få snakke med saksbehandler på telefon? 4,7 4,1 Kilde: bedrekommune.no og Revisjon Midt-Norge IKS Vi ser fra figuren at gjennomsnittet for de målte variablene er høyere for Malvik kommune enn for gjennomsnittet for de andre kommunene. På tilsvarende måte spurte vi om hvor fornøyd brukeren er med informasjon om: Saksgangen som gjelder din sak? Generelle retningslinjer for byggesaker? Hvilke tjenester byggesaks-kontoret kan yte? 33

34 Figur 8. Informasjon. Prosent. n= 31 Kilde: Revisjon Midt-Norge IKS På disse spørsmålene fordelte svarene seg på følgende måte: 61, 29 og 26 prosent var fornøyd med informasjon om henholdsvis saksgangen, generelle retningslinjer og hvilke tjenester byggesakskontoret kan yte. Tilsvarende var 13, 10 og 6 prosent misfornøyd med de samme forholdene. 19 prosent svarte nøytralt på spørsmålet om hvor fornøyd brukeren er med informasjon om saksgangen, 55 prosent svarte nøytralt på spørsmålet om hvor fornøyd brukeren er informasjon om generelle retningslinjer og 45 prosent svarte nøytralt på spørsmål om hvor fornøyd brukeren er informasjon om hvilke tjenester byggesakskontoret kan yte. Her gjør vi oppmerksom på at henholdsvis 6 prosent, 6 prosent og 22 prosent svarte vet ikke eller at det ikke var aktuelt å svare på dette spørsmålet. I figur 3 sammenligner vi gjennomsnittsresultatet for Malvik kommune og de øvrige 20 kommunene. Tabell 3. Informasjon. Sammenligning av gjennomsnittsresultat Malvik kommune og gjennomsnitt 20 kommuner. Malvik kommune Snitt 20 kommuner Spørsmål 5 - Informasjon. Hvor fornøyd er du med informasjon om: Saksgangen som gjelder din sak? 4,6 4,0 Generelle retningslinjer for byggesaker? 4,0 4,0 Hvilke tjenester byggesakskontoret kan yte? 4,2 4,2 Kilde: bedrekommune.no og Revisjon Midt-Norge IKS 34

35 Vi ser fra tabell 3 at på dette området er gjennomsnittsresultatet for Malvik kommune på linje med gjennomsnittsresultatet for andre kommuner når det gjelder hvor fornøyd brukerne er med informasjon om generelle retningslinjer for byggesaker og informasjon om hvilke tjenester byggesakskontoret kan yte. På spørsmål om hvor fornøyde brukerne er med informasjon om saksgangen som gjelder sin sak, er gjennomsnittet for Malvik kommune høyere enn for snittet for andre kommuner. Hvorvidt brukerne føler at de blir respektfullt behandlet er et annet forhold vi har omhandlet i vår spørreundersøkelse. Vi spurte brukerne i hvor stor grad de de synes byggesakskontoret behandler deg med høflighet og respekt møter deg med vennlighet tar deg på alvor du får svar på dine spørsmål I figur 9 nedenfor synliggjør vi resultatet på disse spørsmålene. Figur 9. Respektfull behandling. Prosent. n = 31 Kilde: Revisjon Midt-Norge IKS Som figuren viser er mellom 68 og 77 prosent fornøyd med måten de blir behandlet på ift høflighet og respekt, om de blir møtt med vennlighet, om de blir tatt på alvor og at de får svar på sine spørsmål. Tilsvarende er mellom 6 og 13 prosent misfornøyde. Mellom 13 og 19 prosent av brukerne svarte nøytralt på disse spørsmålene. 35

36 I tabell 4 sammenligner vi resultatet for gjennomsnittet i Malvik kommune med gjennomsnottet for 20 kommuner. Tabell 4. Respektfull behandling. Sammenligning av gjennomsnittsresultat Malvik kommune og gjennomsnitt 20 kommuner. Spørsmål 2 - Respektfull behandling. I hvor stor grad synes du byggesakskontoret Malvik kommune Snitt 20 kommuner Behandler deg med høflighet og respekt? 5,1 4,7 Møter deg med vennlighet? 5,0 4,7 Tar deg på alvor? 5,1 4,7 Kilde: bedrekommune.no og Revisjon Midt-Norge IKS Vi ser at på disse variablene er gjennomsnittet for Malvik kommunene høyere enn gjennomsnittet for 20 andre kommuner Etikk God etisk fremferd og bevissthet om etiske problemstillinger er en viktig del av god forvaltningsskikk. Malvik kommune har vedtatt egne etiske retningslinjer. 20 Virksomhetsleder sier at disse ikke har vært tema på visksomhetsmøter i det siste. De ansatte sier i intervju at de ikke kjenner innholdet i kommunens etiske retningslinjer. Både ledere og ansatte ser etikk som en viktig del av saksbehandlingen, og de prøver å ha et bevisst forhold til etiske problemstillinger. Klassiske etiske problemstillinger som mottak av gaver og habilitet oppleves som lite aktuelle, og de ansatte sier at det er uproblematisk å håndtere dem hvis det skulle dukke opp. En av de ansatte sier at den største etiske utfordringen er å være etterrettelige og pålitelige. Virksomhetsleder ser det som en etisk utfordring at kunder i noen tilfeller har fått muntlig tilsagn om løsninger som det viser seg i ettertid at ikke er akseptable. Han ser det som negativt for kommunens omdømme. Teamleder sier at noen av saksbehandlerne har utfordringer med å formulere seg tilstrekkelig presist også muntlig, og at dette kan føre til at brukere tror de har fått klarsignal til noe som egentlig er sagt under forbehold. 20 Vedtatt i kommunestyret

37 Saksbehandlerne sier at de er bevisst hvordan de formulerer seg når de behandler henvendelser muntlig. De vet at kunder kan oppfatte at de får klarsignal selv om saksbehandler ikke har ment det slik, og de prøver derfor å unngå å besvare henvendelser som kan feiltolkes muntlig, og heller be om å få skriftlige henvendelser. Spørreundersøkelsen som vi utførte omhandlet også pålitelighet. Vi spurte brukerne om i hvor stor grad de stoler på at sine rettigheter som bruker blir ivaretatt og i hvor stor grad byggesakkontoret holder hva de lover. I figur 10 nedenfor viser vi hva brukerne svarte på disse spørsmålene. Fig. 10. Pålitelighet. Prosent. n = 31. Kilde: Revisjon Midt-Norge IKS Som i ser fra figuren stoler de fleste, 65 prosent, på at sine rettigheter blir ivaretatt, og 61 prosent stoler på at byggesakskontoret holder hva de lover. Hhv 6 og 10 prosent er ikke fornøyde og 29 og 26 prosent svarer nøytralt på disse spørsmålene. Tabell 5. Pålitelighet. Sammenligning av gjennomsnittsresultat Malvik kommune og gjennomsnitt 20 kommuner. Spørsmål 3 - Pålitelighet. I hvor stor grad stoler du på at: Malvik kommune Snitt 20 kommuner Dine rettigheter som bruker blir ivaretatt? 4,7 4,3 Byggesakskontoret holder hva de lover? 4,7 4,3 Kilde: bedrekommune.no og Revisjon Midt-Norge IKS 37

38 Tabell 5 viser at på disse variablene er gjennomsnittet for Malvik kommunene høyere enn gjennomsnittet for 20 andre kommuner Tilsyn Tilsyn er kommunenes virkemiddel for å følge opp at byggesaker skjer på en god og lovlig måte. Tilsyn kan dermed være ett av de viktigste virkemidlene kommunen har for å sikre at det oppføres gode bygg. Kommunene har en plikt til å føre tilsyn i byggesaker, og tilsynet må ses på som en del av kommunens ordinære oppgaver etter plan- og bygningsloven. Denne plikten ble presisert og skjerpet ved innføringen av ny byggesaksdel i plan- og bygningsloven sommeren 2010, jf. lovens kapittel 25. Det er i stor grad opp til kommunen selv hvordan den ønsker å organisere og gjennomføre tilsyn, og kommunen har stor frihet til å velge hva tilsynene skal fokusere på. Kravet i loven er at tilsyn skal skje i et slikt omfang at det kan avdekke regelbrudd, jf andre ledd. Tilsyn kan gjennomføres inntil 5 år etter utskilt ferdigattest. Loven sier eksplisitt at kommunen kan samarbeide med andre kommuner om tilsyn. I virksomhetsplanen for under mål 3 Bedre kommunikasjon og samhandling i organisasjonen står det at byggesaksavdelingen skal «etablere rutiner for tilsyn, inkl. ulovlighetsoppfølging.» En av saksbehandlerne står som ansvarlig for denne oppgaven. Dette viser at kommunen har problemstillingen på agendaen, og at planen var å utvikle rutiner for tilsyn i løpet av Virksomhetsleder sier at tilsyn og ulovlighetsoppfølging på byggesaksområdet nærmest er fraværende, og at dette burde ha vært forsterket. Han sier at kommunen har vært bevisst problemstillingen, og at tilsyn ble tatt i betraktning ved revisjon av gebyrregulativet i 2010, men at det ikke har vært kapasitet eller ressurser til å utvikle en slik tilsynsfunksjon. Det har likevel vært noe ulovlighetsoppfølging etter konkrete henvendelser. Ifølge virksomhetsleder er det naturlig at byggesaksbehandlerne er ansvarlig for tilsyn og ulovlighetsoppfølging på byggesaksområdet, men kommunen har snakket om å samarbeide med nabokommuner om en tilsynsfunksjon. 21 «VIRKSOMHETSPLAN AREAL OG SAMFUNNSPLANLEGGING, MALVIK KOMMUNE PERIODE : Handlingsplan 2011» 38

39 Teamleder sier at de ikke har kommet godt nok i gang med tilsyn. Hun sier at det skyldes både kompetanse og kapasitet. Byggesaksavdelingen har begynt å utvikle kompetanse på tilsyn nå, både ved kursing og i samarbeid med Trondheim kommune. Saksbehandlerne sier at det er en utfordring å få til en mer planmessig tilnærming til tilsyn, men at det skjer noe ulovlighetsoppfølging etter konkrete henvendelser Klagesaker Antall klager, men spesielt antall klager som får medhold, til Fylkesmann kan gi et signal om kvaliteten på byggesaksbehandlingen og være et resultat av flere forhold som vi har undersøkt i dette prosjektet som kompetanse, kapasitet, kvalitetssikring, kommunikasjon, veiledningens med mer.. Figur 11 viser antall klager til FM i perioden for kommunene Malvik, Orkdal og Melhus. Figur 11: Antall klager til Fylkesmannen på byggesaker. Malvik, Orkdal og Melhus, Kilde: Fylkesmannen i Sør-Trøndelag data er kun fram til

40 Figur 12: Antall vedtak i byggesaker opphevet av Fylkesmannen etter klage. Malvik, Orkdal og Melhus, Kilde: Fylkesmannen i Sør-Trøndelag. Figurene 11 og 12 det for alle de tre kommunen vi har med i denne sammenligningen har det etter en økning i perioden 2006 til 2008, vært en reduksjon i antall klager i perioden 2008 til 2011 (de lave tallene for 2011 må tolkes i lys av at dette er halvårstall). For Malvik sin del ser vi samme tendens for antall vedtak i byggesaker opphevet av Fylkesmannen etter klage. 4.3 Revisors vurdering Saksbehandlingstid Statistisk materiale og intervju tyder på at byggesaksbehandlingen i Malvik kommune som en hovedregel skjer innen de lovgitte fristene. I brukerundersøkelsen ble ikke spørsmålet om saksbehandlingstid knyttet til lovkrav på området, men det kan allikevel være interessant å merke seg at hele 77 prosent er fornøyd med faktisk saksbehandlingstid. Langt de fleste er og fornøyd med kvaliteten og forutsigbarheten i saksbehandlingen. Sammenlignet med resultatet for 20 kommuner, er resultatet for de målte variablene for Malvik kommune over gjennomsnittet for de andre kommunene Begrunnelse og utforming av vedtak Revisor har inntrykk av at maler i saksbehandlingssystemet og ansatte med fokus på å begrunne vedtakene, sikrer at vedtakene begrunnes. 40

41 Når det gjelder selve utformingen av vedtak, så er både ledere og saksbehandlerne beviste at dette er et viktig område. Det blir gitt utrykk for at det er en utfordring å skrive et enkelt og forståelig språk. Revisor registrerer at ansattes egne oppfatninger av om de lykkes er noe sprikende. Mens lederne gir utrykk for at de har et stort forbedringspotensial, gir saksbehandlerne uttrykk for at de bestreber seg på å skive så enkelt og forståelig som mulig. Et stort flertall av brukerne i spørreundersøkelsen gir utrykk for at det er lett å forstå saksbehandlernes både skriftlige og muntlige tilbakemeldinger Veiledning og service Forvaltningsloven pålegger byggesaksbehandlerne en generell veiledningsplikt, som skal sikre at alle kunder får tilstrekkelig hjelp til å kunne ivareta sine rettigheter i byggeprosessen. I intervju viser ansatte til at de er flinke til å veilede brukerne, og at de bruker mye tid på dette. På spørsmål til brukerne ga de fleste utrykk for at de var fornøyd med informasjon om saksgang for egen sak. Sammenlignet med gjennomsnittet for de 20 andre kommunene, er resultatet i Malvik over dette for denne variabelen. På spørsmålene vedrørende generelle retningslinjer for byggesaker og hvilke tjenester byggesakskontoret kan yte, svarte en relativt stor andel av de spurte nøytralt. Resultatet for Malvik kommune er på linje med gjennomsnittsresultat for 20 kommuner, når det gjelder disse variablene. På hvilken måte man blir behandlet kan også være en del av totalopplevelsen ved veiledning. Resultatet av brukerundersøkelsen viser at brukerne i stor grad synes de blir respektfullt behandlet. Sammenlignet med gjennomsnittet for 20 kommuner har da også Malvik kommune et bedre resultat på de målte variablene. Per i dag er dørene inn til byggesaksbehandlerne åpne, og kundene kan gå rett inn til den enkelte saksbehandler for å få råd. Vi ser da også at brukerne er fornøyde med tilgjengelighet både når det gjelder åpningstid, mulighet for timeavtale og mulighet for å få snakke med saksbehandlere på telefon. Målingene viser også at resultatet for Malvik ligger over gjennomsnittet for 20 kommuner på de målte variablene. Samtidig blir det fra kommunens side gitt utrykk for at åpne kontorer kan være et problem for ansatte både i forhold til arbeidsro og fordi det kan innebære en form for forskjellsbehandling av brukerne. Vi registrerer at kommunen arbeider med å etablere en ordning som i større grad vil kunne skjerme saksbehandlerne og ta hensyn til dette foreholdet. Det vises og til at kommunen har en målsetting om å flytte mest mulig brukerkontakt over på nett gjennom e-dialog, og at flest mulig søknader skal komme digitalt. For å lykkes med dette er det viktig med et enkelt system og lav brukerterskel slik at brukeren på en enkel måte kan 41

42 forholde seg til dette. Vi viser til at noen av respondentene i brukerundersøkelse nettopp kommenterte at språket på nettsidene var noe vanskelig og at de hadde vanskeligheter med å søke elektronisk. Noen viste også til at nettsidene ikke var tilstrekkelig oppdaterte Etikk God etisk fremferd og bevissthet om etiske problemstillinger er en viktig del av god forvaltningsskikk. Saksbehandlerne sier at de ikke kjenner til kommunens egne etiske retningslinjer. Vårt inntrykk er allikevel at ansatte har et bevist forhold til etiske problemstillinger og hvordan håndtere disse. Det vises til at det største problemområdet er mulige misforståelser ved muntlig dialog med brukeren. Skriftliggjøring er etter revisors vurdering en hensiktsmessig tilnærming. Vi viser også til kapitel 3 som blant annet omhandlet ledelse og kvalitetssikring, og rutiner og retningslinjer som sentrale element i å løse denne type utfordringer. I vår spørreundersøkelse oppga et stort flertall at de opplevde byggesakskontoret som pålitelige. Sammenlignet med gjennomsnittet for 20 kommuner har da også Malvik kommune et bedre resultat på de målte variablene Tilsyn Kommunene har en plikt til å føre tilsyn i byggesaker, og tilsynet må ses på som en del av kommunens ordinære oppgaver etter plan- og bygningsloven. Tilsyn skal skje i et slikt omfang at det kan avdekke regelbrudd. Virksomhetsplanen viser at Malvik kommune har satt tilsynsproblematikk på agendaen og fordelt ansvar og lagt planer for å utvikle tilsynet. Intervjuene tyder derimot på at dette arbeidet ikke er fulgt opp, og per i dag skjer det ikke planmessig tilsyn. Intervjuene tyder på at dette skyldes både kapasitet og kompetanse. Vår vurdering er derfor at kommunen ikke oppfyller lovens krav om å føre tilsyn i et slikt omfang at det kan avdekke regelbrudd Klager Et redusert antall av både klagesaker og opphevde vedtak i løpet av de siste årene tyder på at saksbehandlingen er i tråd med god forvaltningsskikk. 42

43 5 Høring En foreløpig rapport ble sendt på høring til rådmannen i Malvik kommune den Høringssvaret ble mottatt per e-post innen fristen den Rådmannens høringssvar er lagt ved rapporten i vedlegg 4. Revisor har korrigert noen av opplysningene i rapporten på bakgrunn av rådmannens høringssvar. Nedenfor kommenterer vi de enkelte punktene: Revisor presiserer at når begrepet ledere brukes i rapporten, sikter vi til teamleder og virksomhetsleder I foreløpig rapport Pkt står følgende. Metodikken prøves ut i to virksomheter.. I rådmannens høringssvar vises det til at metodikken foreløpig prøves ut i virksomhet Areal og Samfunnsutvikling. I tillegg arbeider rådmannen konkret med metodikken i egen ledergruppe. Revisor har korrigert dette i rapporten. I foreløpig rapport Pkt står følgende., mens vi forstår andre slik at de unntaksvis blir nektet å delta på kurs. I sitt høringssvar påpeker rådmannen følgende: Rådmannen er klar på at ingen blir nektet å delta på kurs, men alle får ikke innfridd sitt ønske. Her det en klar forskjell på hva som ligger i denne betydningen. Revisor har korrigert dette i rapporten. Pkt Saksbehandlingstid. Rådmannen uttaler følgende i sitt høringssvar: Ved vurdering av saksbehandlingstid er det etter rådmannens oppfatning viktig også å ha med i vurderingen antall årsverk til disposisjon. Revisors kommentar til høringssvar: Saksbehandlingstiden måles opp mot bestemmelser i forvaltningsloven, plan- og bygningsloven og byggesaksforskriften, og etter revisors vurdering er det i denne sammenhengen ikke relevant å knytte saksbehandlingstid opp mot antall årsverk til disposisjon. Kravene er satt uavhengig av antall årsverk, selv om dette forholdet vil påvirke mulighet for måloppnåelse. Rapportens vurderinger og konklusjon er ikke endret etter høring. 43

44 6 Konklusjon og anbefalinger 6.1 Konklusjon Hovedproblemstillingen i undersøkelsen er Driver Malvik kommune god saksbehandling på plan- og byggesaksområdet? Vår hovedkonklusjon er at Malvik kommune har noen utfordringer, men at de i all hovedsak driver god saksbehandling på plan- og byggesaksområdet. Delproblemstilling 1: Er det lagt til rette for god saksbehandling? Data tyder på at byggesaksbehandlerne har en håndterbar arbeidsmengde ut fra dagens forutsetninger. De ansatte har god formell kompetanse, kombinert med variert og relevant erfaring. Kommunen legger stort sett godt til rette for kompetanseutvikling og opplæring av nytilsatte blir håndtert på en hensiktsmessig måte Virksomhetsleder har det overordnede ansvaret for all saksbehandling ved virksomheten, men har i praksis en lite aktiv rolle i den konkrete byggesaksbehandlingen. Både virksomhetsleder og teamleder kan likevel være med og drøfte byggesaker, men kvalitetssikringen av byggesaker skjer i all hovedsak av byggesaksbehandlerne selv. Etter vårt syn trenger det ikke være noen mangel ved at ledelsen ikke er direkte involvert i kvalitetssikringen. Det avgjørende for om kommunen har gode nok rutiner for kvalitetssikring, blir dermed hva slags rutiner saksbehandlerne har seg imellom. Byggesaksbehandlerne har flere rutiner, mye løpende kontakt og godt samarbeid som kan være med og sikre kvalitet og likebehandling i saksbehandlingen. Både virksomhetsleder og teamleder gir imidlertid uttrykk for at det finnes utfordringer for byggesaksgruppen. Virksomhetsleder sier at det er behov for bedre kontroll med dispensasjonene, fordi saksbehandlerne forvalter dispensasjonsadgangen på forskjellig måte. Teamleder sier at gruppen har en utfordring i å bli enige om sakene, og at ikke alle er flinke nok til å bruke de systemene som skal sikre likebehandling. Selv om byggesaksbehandlerne selv gir uttrykk for at de er samstemte og samarbeider på like fot, gjør dette at vi må stille spørsmål ved om den kvalitetssikringen som skjer i gruppen er god nok. Teamleder sier selv at noen saksbehandlere ønsker at hun skal involvere seg mer i byggesaksgruppen, for å sikre at den fungerer optimalt. Det kan være en hensiktsmessig løsning. Byggesaksbehandlerne har sjekklister i saksbehandlingsverktøyet som skal sikre at de tar hensyn til alle relevante forhold i saksbehandlingen. Dette er en enkel rutine som kan bidra til 44

45 å sikre kvalitet i saksbehandlingen. Det er imidlertid bekymringsfullt hvis ikke alle er like flinke til å bruke saksbehandlingsverktøyet aktivt. Byggesaksgruppa har en utfordring i å få systemene til å fungere, og en stor del av denne utfordringen er at enkelte saksbehandlere har mye erfaring og derfor ikke ser behov for systemene. Det er grunn til å spørre seg om dette får betydning for kvalitetssikringen ved byggesaksbehandlingen, og dermed potensielt for kvaliteten på byggesaksbehandlingen. Det må være et lederansvar å sikre at dette blir bedre, og kanskje kan større involvering av ledelse i byggesaksgruppa bidra til å løse denne utfordringen. Samarbeidet innad i virksomheten fremstår stort sett som godt, og samlokaliseringen og etablerte møtefora bidrar til å sikre dette. Vårt inntrykk er at byggesaksbehandlernes involvering i planarbeidet er god, og at dette gir positivt utslag for byggesaksbehandlingen. Også når det gjelder samarbeid mellom faggruppene sier lederne at det kan være utfordrende å få alle saksbehandlerne, og særlig de mer erfarne, til å huske å involvere alle relevante parter i saksbehandlingen. Vi ser dette i sammenheng med de andre utfordringene vi har nevnt tidligere. Delproblemstilling 2: Er saksbehandlingen i tråd med god forvaltningsskikk? Data tyder på at byggesaksbehandlingen i Malvik kommune som en hovedregel skjer innen de lovgitte fristene. I brukerundersøkelsen ble ikke spørsmålet om saksbehandlingstid knyttet til lovkrav på området, men langt de fleste er fornøyd med saksbehandlingstid, kvaliteten og forutsigbarheten i saksbehandlingen. Maler i saksbehandlingssystemet og ansatte med fokus på å begrunne vedtakene, sikrer at vedtakene begrunnes. Når det gjelder selve utformingen av vedtak, så blir det gitt utrykk for at det er en utfordring å skrive et enkelt og forståelig språk. Revisor registrerer at ansattes egne oppfatninger av om de lykkes er noe sprikende. Mens lederne gir utrykk for at de har et stort forbedringspotensial, gir saksbehandlerne uttrykk for at de bestreber seg på å skive så enkelt og forståelig som mulig. Et stort flertall av brukerne i spørreundersøkelsen gir utrykk for at det er lett å forstå saksbehandlernes både skriftlige og muntlige tilbakemeldinger. I intervju viser ansatte til at de er flinke til å veilede brukerne, og at de bruker mye tid på dette. På spørsmål til brukerne ga da også de fleste utrykk for at de var fornøyd med informasjon om saksgang for egen sak, og at de i stor grad synes de blir respektfullt behandlet. 45

46 Per i dag er dørene inn til byggesaksbehandlerne åpne, og kundene kan gå rett inn til den enkelte saksbehandler for å få råd. Vi ser da også at brukerne er fornøyde med tilgjengelighet. Samtidig blir det fra kommunens side gitt utrykk for at åpne kontorer kan være et problem for ansatte både mhp arbeidsro og fordi det kan innebære en form for forskjellsbehandling av brukerne. Vi registrerer at kommunen arbeider med å etablere en ordning som i større grad vil kunne skjerme saksbehandlerne og ta hensyn til dette foreholdet. Det vises og til at kommunen har en målsetting om at å flytte mest mulig brukerkontakt over på nett gjennom e-dialog, og at flest mulig søknader skal komme digitalt. For å lykkes med dette er det viktig med et enkelt system og lav brukerterskel slik at brukeren på en enkel måte kan forholde seg til dette. Det kan være nyttig for kommunen å ta med seg innspill fra brukerundersøkelsen på at språket på nettsidene var noe vanskelig og at noen hadde vanskeligheter med å søke elektronisk. Noen viste også til at nettsidene ikke var tilstrekkelig oppdaterte. God etisk fremferd og bevissthet om etiske problemstillinger er en viktig del av god forvaltningsskikk. Saksbehandlerne sier at de ikke kjenner til kommunens egne etiske retningslinjer. Vårt inntrykk er allikevel at ansatte har et bevist forhold til etiske problemstillinger og hvordan håndtere disse. Det største problemområdet er mulige misforståelser ved muntlig dialog med brukeren. Skriftliggjøring er etter revisors vurdering en hensiktsmessig tilnærming. Vi viser også til kapitel 3 som blant annet omhandlet ledelse og kvalitetssikring, og rutiner og retningslinjer som sentrale element i å løse denne type utfordringer. I vår spørreundersøkelse oppga et stort flertall at de opplevde byggesakskontoret som pålitelige. Kommunen har ikke etablert rutiner for å føre tilsyn med byggesaker i et slikt omfang at det kan avdekke regelbrudd. Et redusert antall av både klagesaker og opphevde vedtak i løpet av de siste årene tyder på at saksbehandlingen er i tråd med god forvaltningsskikk. 6.2 Anbefalinger Revisor anbefaler Fokus på kvalitetssikringen og å sikre bruken av system som skal bidra til likebehandling og kvalitet i saksbehandlingen Å etablere rutiner for å kunne føre tilsyn med byggesaker 46

47 47

48 Kilder Lover og forskrifter Forvaltningsloven Forvaltningsforskriften Kommuneloven Malvik kommune Virksomhetsplan Etiske regler Øvrige kilder Statistisk sentralbyrå Fylkesmannen i Sør-Trøndelag bedrekommune.no malvik.kommune.no Brukerundersøkelse gjennomført av Revisjon Midt-Norge 48

49 Vedlegg 1 KOSTRA- indikatorer Antall søknader om tiltak mottatt siste år per årsinnbygger i kommunen: Indikator for utbyggingspresset i kommunen. Ordlyden er endret fra "byggesøknader" til "søknader om tiltak" fra 2000 til Årsinnbygger er et konstruert begrep som tar hensyn til fritidsboliger også beslaglegger saksbehandlingsressurser i kommunen. Formel: (Antall søknader om tiltak mottatt siste år i kommunen/(folkemengde i alt + antall fritidsboliger*3))*10000 Antall meldinger om tiltak mottatt siste år per årsinnbygger i kommunen: Indikator for utbyggingspresset i kommunen. Årsinnbygger er et konstruert begrep som tar hensyn til fritidsboliger også beslaglegger saksbehandlingsressurser i kommunen. Formel: (Antall meldinger om tiltak mottatt siste år i kommunen/(folkemengde i alt + antall fritidsboliger*3))*10000 Gjennomsnittlig saksbehandlingstid, byggesaker (kalenderdager): Gjelder søknader som krever ett trinns behandling, jf. PBL 95, og som er i samsvar med gjeldende arealplaner. Data hentes fra skjema 20, del C. Kommunene beregner selv gjennomsnittet av behandlede saker siste år. Saksbehandlingstiden for en enkeltsak beregnes slik: Starttidspunkt: Antall kalenderdager regnes fra søknaden er registrert mottatt. Sluttidspunkt: Når vedtak er sendt. For saker som behandles i flere trinn, skal sluttidspunkt settes når rammetillatelse eller avslag er gitt. Produktkvalitet (for den som søker). Rask behandling av en byggesøknad er et kvalitetsaspekt for søkeren. Det reduserer ventetid og risikoen for ekstra kostnader som følge av venting. Gode rutiner i kommunen og godt plangrunnlag bidrar til kortere saksbehandlingstid. Lavt tall indikerer god kvalitet. (Presskommuner med mange hensyn krever grundigere saksbehandling, noe som bidrar til lengre saksbehandlingstid.) 49

50 Vedlegg 2 Kommunedeltagelse i snittmålingene på bedrekommune.no Byggesaksbehandling Kommune Fet Hol Lom Molde Nesodden Nordre Land Nøtterøy Oppdal Røyken Sandnes Skaun Sortland Stjørdal Strand Søgne Ullensaker Vågå Våler Ås Øygarden

51 Vedlegg 3 Resultat spørreundersøkelse Tabell 6. Resultat brukerundersøkelse. Hovedresultat og enkeltvariabler Gjennomsnitt Malvik kommune sammenlignet med gjennomsnittet for 20 kommuner. Spørsmål 1 - Resultat for bruker. Hvor fornøyd er du med Malvik kommune 4,7 4,1 Snitt 20 kommuner Forutsigbarheten i saksbehandlingen? 4,7 4,0 Kvaliteten i saksbehandlingen? 4,5 4,3 Faktisk saksbehandlingstid? 4,9 4,0 Innvilging eller avslag på byggesøknad? Spørsmål 2 - Respektfull behandling. I hvor stor grad synes du byggesakskontoret 5,0 4,7 Behandler deg med høflighet og respekt? 5,1 4,7 Møter deg med vennlighet? 5,0 4,7 Tar deg på alvor? 5,1 4,7 Du får svar på dine spørsmål? 4,8 Spørsmål 3 - Pålitelighet. 4,7 4,3 I hvor stor grad stoler du på at: Dine rettigheter som bruker blir ivaretatt? 4,7 4,3 Byggesakskontoret holder hva de lover? 4,7 4,3 Spørsmål 4 - Tilgjengelighet. 4,6 4,3 Hvor fornøyd er du med: Åpningstid for oppmøte på kontoret? 4,5 4,1 Mulighet for timeavtale? 4,8 4,5 Mulighet til å få snakke med saksbehandler på telefon? 4,7 4,1 Spørsmål 5 - Informasjon. 4,3 4,1 Hvor fornøyd er du med informasjon om: Saksgangen som gjelder din sak? 4,6 4,0 Generelle retningslinjer for byggesaker? 4 4,0 Hvilke tjenester byggesakskontoret kan yte? 4,2 4,2 Spørsmål 6 - Språk. 5,0 Ikke målt Hvor lett er det å forstå Byggesaksbehandlernes skriftlige tilbakemeldinger? 4,9 Ikke målt Byggesaksbehandlernes muntlige tilbakemeldinger? 5,0 Ikke målt Spørsmål 7 Generelt Hvor fornøyd er du helhetlig sett med byggesaksbehandling? Kilde: bedrekommune.no og Revisjon Midt-Norge IKS 4,8 4,2 51

52 Figur 13. Resultat brukerundersøkelse enkeltvariabler. Gjennomsnitt Malvik kommune sammenlignet med gjennomsnittet for 20 kommuner. Kilde: bedrekommune.no og Revisjon Midt-Norge IKS l

53 Revisjonsrapport fra Revisjon Midt-Norge Figur 14. Hovedresultat brukerundersøkelse. Gjennomsnitt Malvik kommune sammenlignet med gjennomsnittet for 20 kommuner. Kilde: bedrekommune.no og Revisjon Midt-Norge IKS - TITTEL - 53

54 Revisjonsrapport fra Revisjon Midt-Norge Vedlegg 4 Høring - TITTEL - 54

55 Revisjonsrapport fra Revisjon Midt-Norge - TITTEL - 55

56 Postadresse: Postboks 216, 7302 Orkanger Hovedkontor: Statens hus, Orkanger Tlf