Dublin samarbeidet - Utfordringer i et rettspolitisk perspektiv

Transkript

1 Dublin samarbeidet - Utfordringer i et rettspolitisk perspektiv Har Dublin samarbeidet oppfylt sin hensikt og formål? Kandidatnummer: 642 Leveringsfrist: Antall ord:

2 Innholdsfortegnelse 1 INNLEDNING Avhandlingens problemstilling Bakgrunnen for problemstillingen Utdypning av problemstillingen rettslig eller rettspolitisk perspektiv? Avgrensning og innfallsvinkel GENERELT OM DUBLIN-SAMARBEIDET Opprettelsen av Dublin-samarbeidet Dublin-konvensjonens opprettelse Utviklingen av Dublin-samarbeidet Dublin-konvensjonens rettslige prinsipper Videreføring Dublin II Dublin III (gjeldende rett) Siste oppdatering Dublin III UTFORDRINGER I DUBLINSAMARBEIDET Geografisk byrde Fordelingen i praksis Byrdefull plassering? Ressurssvake vs. Ressurssterke stater Ulik praksis hos medlemsstatene? Ulik organisering av utlendingsmyndigheter Søkere med spesielle behov Ulik praksis ved realitetsbehandling Norges praksis i strid med Dublin III art. 27 (1) Oppfyller UNE kravet til domstollignende organ i art. 27 (1)? Endring av utlendingsloven UNE mister sin uavhengighet? Praktisk betydning av Norges brudd på art. 27 (1) Ingen tar ansvar? Ulik tolkning av Dublin III forordningen Medlemsstatenes tolkning av rettsmidler Medlemsstatenes brudd på EMK M. S. S. v. Belgia og Hellas Manglende overordnet kontrollorgan HAR DUBLIN-SAMARBEIDET OPPFYLT SIN HENSIKT OG FORMÅL? i

3 4.1 Oppsummering Er utfordringene store nok til at Dublin samarbeidet ikke kan oppfylle sin hensikt og formål? Byrde for medlemsstatene ved yttergrensene Ressurssvake v. ressurssterke medlemsstater Utfordringer med praksis og tolkning blant medlemsstatene Rettspolitisk perspektiv Dublin samarbeidet feiler KILDER Bøker Rapporter Rettskilder, rundskriv og høringer Nettsider ( ) ii

4 Har Dublin-samarbeidet oppfylt sin hensikt og formål? 1 Innledning 1.1 Avhandlingens problemstilling Europeiske stater har ved flere ulike områder opprettet samarbeid for å løse utfordringer eller for å skape harmoni blant de samarbeidende statene. Et av disse samarbeidene som tar sikte på å regulere hvilken stat som skal bli ansvarlig for en asylsøknad er Dublin samarbeidet. Europa har ved flere anledninger opplevd flyktningstrømmer, gjerne i forbindelse med ulike historiske begivenheter, slik som krig. Senest sommeren 2015 opplevde Europa stor tilstrømninger av flyktninger fra blant annet Syria, grunnet borgerkrig. Det har vært flere forsøk på å danne et fungerende samarbeid mellom europeiske stater ved regulering av statenes ansvarlighet ved en asylsøknad, siste og gjeldende regelverk er Dublin III forordningen. Første forsøk på å danne et fungerende samarbeid var gjennom Dublinkonvensjonen, for å avhjelpe problemer som oppstod, ble Dublin II forordningen vedtatt. For å avhjelpe nye problemer også med Dublin II, ble Dublin III forordningen vedtatt. Avhandlingens mål blir å analysere hvilke utfordringer som har oppstått, for å avgjøre om dagens regelverk oppfyller sin hensikt og formål i praksis, og om regelverket blir anvendt slik det er ment. Det kan være nødvendig å besvare ulike spørsmål i avhandlingen for å nå dette målet. Først bør man se på hvordan selve samarbeidet ble dannet. Deretter kan man analysere hvordan det har fungert under store flyktningstrømmer. Hvordan medlemsstatene anvender regelverker, herunder hvordan det tolkes. Det kan også vurdere om det foreligger direkte brudd på regelverket. Og i så fall hvordan dette blir avhjulpet, eventuelt om det finnes et kontrollorgan. Den overordnede problemstillingen blir: Har Dublin samarbeidet oppfylt sin hensikt og formål? 3

5 1.2 Bakgrunnen for problemstillingen Dublin samarbeidet består av internasjonale bestemmelser som får anvendelse i samtlige av medlemsstatene som deltar i samarbeidet. Foruten at det kan oppstå forskjeller ved tolkning av bestemmelsene blant medlemsstatene, utfordres samarbeidet også av globale hendelser som øker tilstrømning av flyktninger til Europa. Innvandring og flyktninger har ofte vært et tema i mediebildet. Media og rapporter utarbeidet av eksempelvis Europarådet belyser flere av problemene som Dublin samarbeider står ovenfor. En stor flyktningstrøm slik som vi opplevde sommeren 2015 fra Syria, har satt samarbeidet på prøve. Det har oppstått utfordringer med selve anvendelsen av bestemmelsene, og det har også vært utfordringer med kårene som asylsøkerne opplever i asylsystemene. I noen tilfeller har det gått så langt at medlemsstater også bryter menneskerettighetene slik som i M. S. S. vs. Belgia og Hellas. Det er også utfordringer ved byrdefordelinger som kan gå utover enkelte medlemsstater økonomisk. Slik at det kan oppstå situasjoner hvor noen medlemsstater «tjener» mer på samarbeidet enn andre. I noen tilfeller oppstår det også direkte brudd på Dublin samarbeidets bestemmelser. Disse utfordringene, og flere som blir tatt opp i avhandlingen rokker ved Dublin samarbeidets hensikt og formål, og kan potensielt forårsake at Dublin samarbeidet ikke oppstår sin hensikt og formål. 1.3 Utdypning av problemstillingen rettslig eller rettspolitisk perspektiv? Det er både rettslige og rettspolitiske spørsmål som blir reist i avhandlingen. Da Dublin samarbeidets bestemmelser har status som internasjonal rett, går de rettslige spørsmålene først og fremst på tolkning av bestemmelsene, anvendelse av disse, og analyse av eventuelle brudd på bestemmelsene. Rapporter fra EASO og uttalelser fra Europarådet har derimot ingen rettslig vekt, disse er veiledende. Likevel er disse med på å illustrere utfordringene i samfunnet som kan virke imot Dublin samarbeidets hensikt og formål, og disse utfordringene reiser rettspolitiske spørsmål i høy grad. For å kunne avgjøre om denne problematikken kan virke imot hensikten og formålet, må disse behandles som rettspolitiske spørsmål slik at det dannes et korrekt bilde av dagens situasjon. 4

6 Det er dermed det rettspolitiske perspektiv som er utgangspunktet for avhandlingen. 1.4 Avgrensning og innfallsvinkel Avhandlingen vil kun vurdere situasjonen og utfordringene frem til i dag med bakgrunn i gjeldende rett. Det gjøres oppmerksom på at det er foreslått en endring av gjeldende rett, nemlig Dublin IV. Dette faller derimot utenfor avhandlingens tematikk, da problemstillingen i høy grad dreier seg om Dublin samarbeidet har oppfylt sin hensikt og formål, ikke om det kommer til å gjøre det. Avhandlingen er videre delt opp i to hoveddeler foruten innledning, og en oppsummering hvor problemstillingen besvares. Del én viser i hovedsak hvordan Dublin samarbeidet har utviklet seg fra begynnelsen, og det avsluttes med en introduksjon til gjeldende rett. Del to dreier seg i hovedsak om utfordringene i et rettspolitisk perspektiv som samarbeidet opplever i dagens situasjon, og hvordan dette kan forårsake at samarbeidet ikke oppfyller sin hensikt og formål. Oppsummeringen består av et kort tilbakeblikk på avhandlingens hovedmomenter, og en drøftelse av problemstillingen sett i lys av avhandlingens perspektiv. 5

7 2 Generelt om Dublin-samarbeidet 2.1 Opprettelsen av Dublin-samarbeidet Dublin-samarbeidet ble utviklet gjennom Schengen-samarbeidet. 5 land besluttet i 1985 å danne avtale for oppheve person- og varekontrollen på landegrensene seg imellom. I 1990 besluttet videre disse landene å undertegne en konvensjon med regler om blant annet styrket samarbeid om kontroll av felles yttergrenser og visum 1. Grunnet økende andel asylsøkere som flyktet fra krig eller forfølgelse på 90 tallet, ble det behov for å utvikle felles asylpolitikk 2. Det ble etablert felles regler for hvilke land som skal ha ansvaret for en asylsøknad, nemlig Dublin-konvensjonen Dublin-konvensjonens opprettelse Det offisielle navnet for Dublin-konvensjonen er Convention determining the State responsible for examining applications for asylum lodged in one of the Member States of the European Communities og ble undertegnet av Belgia, Danmark, Tyskland, Hellas, Spania, Frankrike, Irland, Italia, Luxemburg, Nederland, Portugal og Storbritannia 15. juni I motsetning til Schengen-avtalen som dannet grunnlaget for opphevelse av indre grenser, regulerer Dublin-konvensjonen kun et aspekt ved asylpolitikken. Formålet var å bestemme hvilken medlemsstat som var ansvarlig for å behandle en asylsøknad, og å fjerne mulighetene for «asylum shopping» og «refugees in orbit». Tanken var at Europa stod sammen, og dersom en flyktning først kom seg til Europa, skulle det være likt uansett hvor vedkommende søkte asyl. Slik at en asylsøker ikke skulle få muligheten til å reise rundt til flere ulike medlemstater og «shoppe» etter asyl i håp om at et av landene skulle gi vedkommende asyl. Det var også ment for å avverge at asylsøkere ble sendt fra det ene landet til det andre, i tilfeller hvor ingen 1 Convention Implementing the Schengen Agreement of 14 June 1985 between the Governments of the States of the Benelux Economic Union, the Federal Republic of Germany and the French Republic, on the Gradual Abolition of Checks at Their Common Borders [1990] OJ L 239/19 (Schengen Convention) 2 Grunnet Balkan krigen, oppløsning av Sovjetunionen, Berlin murens fall, og andre historiske hendelser 3 Convention Determining the State Responsible for Examining Applications for Asylum Lodged in One of the Member States of the European Communities [1990] OJ C 254/01 (1997) (Dublin Convention) 6

8 av landene ville erkjenne ansvar for å behandle vedkommende asylsøknad. Opprettelsen av Dublin-konvensjonen var et steg fremover mot felles asylpolitikk Utviklingen av Dublin-samarbeidet Dublin-konvensjonens rettslige prinsipper Hovedprinsippet i Dublin-konvensjonen er at kun et land skal være ansvarlig for å realitetsbehandle en asylsøknad blant medlemslandene 5. Prinsippet tilsier også at det ansvarlige landet må realitetsbehandle, et land kan således ikke fra si seg ansvaret som følger av konvensjonen. Med denne bestemmelsen unngår man også tilfeller av «asylum shopping» og «refugees in orbit». Videre er det i artiklene 4 til 8 listet opp vilkår som skal anvendes i stigende rekkefølge for å avgjøre hvilket land som er ansvarlig for realitetsbehandling av asylsøknaden 6. Av artikkel 4 følger det at dersom en asylsøker har et familiemedlem som har fått innvilget asyl i et av medlemstatene, så er det vedkommende stat som er ansvarlig for behandling av søknaden, så fremt asylsøkeren sier seg enig i dette 7. Av artikkel 5 følger det at dersom søkeren har fått innvilget visum i et av medlemstatene, så er det vedkommende stat som er ansvarlig for behandling av søknaden 8. Videre følger det av artikkel 6 at dersom søkeren har krysset yttergrensen til de samarbeidende medlemslandene ulovlig (uten visum eller innreisetillatelse), er det landet hvor vedkommende krysset grensen ulovlig som er ansvarlig 9. Videre fremkommer det av artikkel 7 at dersom asylsøkeren har krysset grensen lovlig (visumfritt) så er det medlemstaten hvor vedkommende krysset yttergrensene som er ansvarlig 10. Siste vilkår følger av artikkel 8 som sier at det er landet hvor asylsøkeren først søkte asyl som er ansvarlig for realitetsbehandling av søknaden 11. Før en asylsøknad skal realitetsbehandles, skal medlemstaten således gå gjennom ovennevnte liste av vilkår, for å avgjøre hvilken stat som er ansvarlig for realitetsbehandling. 4 Counsil of Europe Parliamentary assembly After Dublin s. 7 avsnitt 6. 5 Dublin konvensjonen art. 3 (2) 6 Dublin konvensjonen art. 3 (2) 7 Dublin konvensjonen art 4 8 Dublin konvensjonen art 5 9 Dublin konvensjonen art 6 10 Dublin konvensjonen art 7 11 Dublin konvensjonen art 8 7

9 Foruten prinsippene for hvilket land som er ansvarlig for realitetsbehandling av søknaden, finnes det også to unntak i Dublin-konvensjonen. En medlemstat kan alltid velge å realitetsbehandle en asylsøknad, til tross for at et eller flere av de ovennevnte vilkårene er oppfylt og landet dermed ikke ansees som ansvarlig for behandling av søknaden, formålet med dette er at medlemstatene har suverenitet og selv kan gjøre dersom de ønsker å behandle en søknad til tross for at de ikke er forpliktet til det 12. Alternativt kan et medlemsland realitetsbehandle søknaden selv, basert på humanitært eller kulturelt grunnlag Videreføring Dublin II Council Regulation (EC) No 343/2003 of 18 February 2003 establishing the criteria and mechanisms for determining the Member State responsible for examining an asylum application lodged in one of the Member States by a third-country national, også kjent som Dublin II forordningen, ble adoptert av EU Dublin-konvensjonen ble utviklet gjennom Schengen-samarbeidet, og gjaldt således kun for medlemslandene som hadde underskrevet konvensjonen 15. Dublin II forordningen ble implementert i EU-retten, bestemmelsene ble således gyldige i samtlige EU-land 16. Et resultat av at forordningen fikk status som EU-rett, ga en direkte fordel for asylsøkere, da Dublin bestemmelsene ble gjeldende i samtlige EU land. Hvilken EU stat søkeren søkte asyl i, spilte dermed ingen rolle lenger da bestemmelsene skulle gjelde i alle EU medlemsstater. Bestemmelsene i Dublin- forordningen er veldig like Dublin-konvensjonen. Hovedprinsippet om at kun en stat skal behandle asylsøknaden til en søker er fortsatt grunnlinjen 17. Videre er det stor likhet i vilkårene som statene må gå gjennom for å avgjøre hvilket land som er ansvarlig for realitetsbehandlingen. 18 Det har kommet inn et siste vilkår ved Dublin II forordningen, som tilsier at ansvarlig stat er den som har ansvaret for flest av søkerens familie dersom vedkommende har søkt i samme tidsrom som sine familiemedlemmer. 19 Det er også 12 Dublin konvensjonen art 3 (4) 13 Dublin konvensjonen art 9 14 Council Regulation (EC) No 343/2003 of 18 February 2003 establishing the criteria and mechanisms for determining the Member State responsible for examining an asylum application lodged in one of the Member States by a third-country national. 15 Dublin konvensjonen 16 Dublin II forordningen 17 Dublin II art 3 (1) 18 Dublin II art 7,8,9,10,11 19 Dublin II art 14 8

10 likhet ved unntakene for når et land velger å realitetsbehandle søknader basert på suverenitet eller humanitært grunnlag slik som i Dublin-konvensjonen 20 Formålet med Dublin II forordningen var blant annet å effektivisere «Dublin sakene», slik at man unngikk fenomenet «refugees in orbit». Kommisjonen så videre utfordringer ved at det forelå manglende harmonisering av asylpolitikk i de ulike landene. Videre var det problemer med rutinene rundt mottak, og tolkning av definisjonen «refugee». Dersom en slik harmonisering hadde foreligget, ville det trolig medført at færre asylsøkere «shoppet» rundt for å finne landet med beste vilkår for asyl Dublin III (gjeldende rett) 26 juni 2013 implementerte Europa parlamentet «Regulation (EU) No 604/2013 of the European Parliament and the Council Establishing the Criteria and Mechanisms for Determining the Member State Responsible for Examining an Application for International Protection Lodged in one of the Member States by a Third-Country National or a Stateless Person (recast)» også kjent som Dublin III forordningen. Dette er foreløpig den siste reguleringen av Dublin-samarbeidet, og er således å anse som gjeldende rett. Dublin III er gjeldende for alle 28 EU medlemsland samt Island, Liechtenstein, Sveits og Norge 22. Forordningen ble foreslått i 2008 og planlagt for 2010, deretter utsatt til 2012, implementert i 2013 og gjort gjeldende fra Forordningen er således et resultat av en lang prosess og tidkrevende forhandlinger innad i Europa parlamentet. Det kan i denne sammenheng også nevnes at det er fremmet forslag om «Dublin IV» Siste oppdatering Dublin III Hovedprinsippet om at kun ett land skal behandle en asylsøknad er også tilstede ved denne forordningen, slik som ved Dublin-konvensjonen og ved Dublin II forordningen 24. En forskjell fra tidligere forordning og konvensjon, er at Dublin III forordningen også omfatter «statsløse personer» 25. Formålet med dette er å eliminere enhver form for forskjellsbe- 20 Dublin II art 3 (2) og OJ C 304 E/192, explanatory memorandum punkt Dublin III forordningen (preambel) 23 COM(2016) 270 final 2016/0133 (COD) 24 Dublin III Art 3 (1) annet punktum 9

11 handling mellom søknader fra tredje land og personer som er «statsløse». Ifølge UNHCR er definisjonen på en statsløs person en person som ikke er anerkjent som statsborger av noen stat 26. Ved å implementere ordet «statsløse personer» unngår forordningen at slike personer faller utenfor ved tolkning, slik som ved tidligere forordning hvor ordet ikke var omfattet. Før Dublin III fantes det en risiko for at statsløse personer ikke ble omfattet av Dublinsamarbeidet. Hovedprinsippet er likt tidligere forordning og konvensjon, men ved Dublin III er dette prinsippet styrket og gjort klarere. Medlemsstaten som er ansvarlig for å realitetsbehandle en søknad, skal «behandle eller fullføre» behandlingen av søknaden om internasjonal beskyttelse som er inngitt av søkeren 27. Videre er det bestemmelser for når ansvaret for realitetsbehandling opphører hos den ansvarlige stat 28. Dersom en annen medlemsstat enn den som har blitt tildelt eller tatt ansvaret har utsted et oppholdskort til søkeren, opphører ansvaret hos vedkommende medlemstat 29. Ansvaret opphører også dersom den ansvarlige stat kan godgjøre at søkeren har forlatt «medlemstatenes territorium» i minst 3 måneder etter at staten ble ansvarlig 30. Staten må således godgjøre at vedkommende har forlatt området hvor Dublinsamarbeidet får anvendelse, da det dreier seg om «medlemstatenes territorium», ikke selve medlemstatens territorium. Det er også implementert en ny bestemmelse i forhold til tidligere forordning og konvensjon. Med Dublin III er det nå forbud mot å sende søkere til ansvarlig medlemstat dersom det foreligger vesentlige grunner til å tro at det finnes systemfeil ved asylprosedyren eller at mottaksforholdene til vedkommende medlemstat medfører risiko for umenneskelig eller nedverdigende behandling 31. Medlemstaten som foretar behandling etter Dublin reglene skal i slike situasjoner undersøke om søkeren kan sendes til en annen medlemsstat i henhold til andre bestemmelser i Dublin III, og dersom det ikke lar seg gjøre, skal medlemstaten som foretar Dublin behandlingen også realitetsbehandle søknaden til vedkommende Dublin III (tittel) Convention relating to the Status of Stateless Persons art. 1 (1) 27 Dublin III art Dublin III art Dublin III art. 19 (1) 30 Dublin III art. 19 (2) 31 Dublin III art Dublin III art 3 (2) tredje avsnitt 10

12 Vilkårene for å avgjøre hvilken stat som er ansvarlig er hovedsakelig de samme som ved Dublin II forordningen, det er det samme hierarkiske system som skal anvendes 33. Unntakene for at en stat kan velge å realitetsbehandle en søknad til tross for at staten etter Dublin III forordningen ikke er ansvarlig, baseres slik som i Dublin II forordningen på suverenitet eller humanitært grunnlag 34 Dublin III forordningen introduserer også noen nye tiltak som ikke fantes i tidligere forordning eller konvensjon. Søkere skal få informasjon om Dublin behandlingen når en medlemsstat mottar søknad 35. Informasjonen skal gis skriftlig til søkeren, og medlemsstaten skal forsikre seg om at søkeren forstår informasjonen ved at det er gjengitt på et språk som vedkommende kan forstå 36. Informasjonen skal bestå av formålet med Dublin III forordningen, og det skal samtidig gis informasjon om konsekvensene for søkeren dersom vedkommende flytter til en annen medlemsstat eller søker i en annen medlemsstat mens Dublin behandlingen foregår 37. Det skal videre gis en innføring i de relevante reglene for Dublin behandlingen, og det hierarkiske systemet med vilkår 38. Videre skal informasjonen inneholde opplysninger om det personlige intervjuet som søkeren skal delta på, samt muligheten for å gi opplysninger om familiemedlemmer som kan være av betydning for behandlingen 39. Mulighet for å påklage vedtak om overføring, samt at medlemsstatene kan utveksle informasjon om søkeren som vedkommende også har rett til å få innsyn i 40. Det er også en ny bestemmelse om personlig intervju med søkeren, som skal avholdes før det blir tatt en beslutning etter bestemmelsene i Dublin III forordningen, dette intervjuet skal samtidig sikre at søkeren har forstått informasjonen som har blitt utdelt 41. Det er allikevel ikke nødvendig å gjennomføre intervjuet dersom søkeren har unndratt seg 42 eller om søkeren etter å ha mottatt informasjon allerede har avgitt relevante opplysninger for å behandle saken etter forordningen 43, søkeren skal i dette tilfelle gjøres oppmerksom på at et intervju kan avholdes dersom vedkommende har flere opplys- 33 Dublin III kap 3 34 Dublin III art. 17 (1 og 2) 35 Dublin III art Dublin III art. 4 (2) 37 Dublin III art. 4 (1a) 38 Dublin III art 4 (1b) 39 Dublin III art 4 (1c) 40 Dublin III art 4 (1d-f) 41 Dublin III art 5 42 Dublin III art. 5 (2a) 43 Dublin III art. 5 (2b) 11

13 ninger å tilføye. Videre er det bestemmelser om at intervjuet skal gjennomføres «innen rimelig tid» 44. Intervjuet skal holdes på et språk som søkeren kan kommunisere med, eventuelt med bruk av tolk, det skal også gjennomføres under forhold som sikrer fortrolighet. Og det skal utarbeides en rapport hvor det fremkommer hvilke opplysninger søkeren har gitt under intervjuet 45. Det er også introdusert bestemmelser for enslige mindreårige søkere i artikkel 6. Ved Dublin behandling skal barnets beste være et grunnleggende hensyn, enslige mindreårige skal således bli representert av en kvalifisert person med sakkunnskap som kan sikre at det blir tatt hensyn til mindre åringens beste 46. Det er videre oppstilt faktorer som medlemsstatene skal samarbeide om for å sikre det beste for mindre åringen Dublin III art. 5 (3) 45 Dublin III art 5 (4-6) 46 Dublin III art 6 (1 og 2) 47 Dublin III art 6 (3a-d) 12

14 3 Utfordringer i Dublinsamarbeidet Dublinsamarbeidet har ved flere anledninger blitt kritisert for ikke å oppnå sitt formål. Ved Dublin III forordningens ulike vilkår for å avgjøre hvilken medlemsstat som er ansvarlig for realitetsbehandling av søknaden, har skapt flere utfordringer for samarbeidet. Det har ved noen tilfeller oppstått en uforholdsmessig fordeling mellom søkere på medlemsstater. Det har også oppstått situasjoner hvor ressurssterke medlemsstater har kommet bedre ut av Dublin samarbeidet enn ressurssvake land, også ved medlemsstater unnvikende bruk av unntakshjemlene i reguleringen. Videre har det vært utfordringer med ulik praksis på tvers av medlemsstatene, både når det gjelder anvendelse av Dublin reglene, men også ved realitetsbehandling av søknader. Dublinsamarbeidet har også blitt kritisert for ikke å være utformet for å takle store flyktningstrømmer slik vi så i Kritikk har også blitt rettet mot de ulike medlemsstatene for ulik tolkning av forordningen, slik at det har medført ulike praksis på anvendelse av bestemmelsene. Det har også kommet dommer i EMD som i praksis har fjernet medlemsstater fra samarbeidet Geografisk byrde Et av vilkårene for å avgjøre hvilken stat som er ansvarlig for realitetsbehandling av en asylsøknad gjennom Dublinsamarbeidet, sier at vedkommende medlemsstat hvor søkeren først krysset ulovlig inn til medlemsstatenes territorium, kan tildeles ansvar for realitetsbehandlingen 49. En av de største flykningsrutene under den store flykningsstrømmen i 2015 var fra Tyrkia over Egeerhavet til Hellas, en annen flykningsrutene har også vært fra Nord-Afrika gjennom Middelhavet og til Italia 50. Det vil således være Italia eller Hellas som da vil bli ansett som første grense som krysses av flykninger som har til hensikt om å søke beskyttelse innenfor medlemsstatene territorium. Ved anvendelse av bestemmelsen i Dublin III artikkel 13, vil således Hellas eller Italia være ansvarlig for realitetsbehandling av flykningenes søknad om beskyttelse dersom ingen av de andre vilkårene i reguleringen kommer til anvendelse. Fra 48 Eksempelvis: M. S. S. v. Belgia og Hellas 49 Dublin III art UNHCR The Sea Route to Europe, 1. Juli 2015, s. 3 13

15 januar til juli 2015 var det henholdsvis flyktninger som krysset grensen til Hellas gjennom ruten, og som krysset grensen til Italia. I en slik situasjon kan f.eks. Italia potensielt bli ansvarlig for å realitetsbehandle søknader. Selv om det ikke er tilfellet, kan det ikke legges skjul på at mange av disse flykningene som beveger seg videre innover i Europa, blir sendt tilbake til f.eks. Italia ved anvendelse av Dublin reglene. Ved at mange blir sendt tilbake til Italia, skaper det et enormt press på Italia. Søknader skal «behandles eller fullføres» 51 etter hvert som Italia blir tildelt ansvar for realitetsbehandling. Italia må således i en slik situasjon belage seg på å behandle langt flere søknader enn en annen medlemsstat som ikke har tilknytning til de territorielle yttergrensene hos de samarbeidende medlemsstatene. Dette medfører store utgifter og sterkt press på asylsystemet til vedkommende medlemsstat. Det har også blitt stadfestet gjennom rapporter fra Europarådet at formålet med Dublin samarbeidet var å skape en mer rettferdig fordeling av ansvar mellom medlemsstatene, men at Dublin samarbeidet har skapt en byrde for medlemsstatene som befinner seg ved yttergrensene til medlemstatenes territorium, deriblant Hellas, Malta, Italia Spania og Kypros. Bestemmelsen om å gjøre første stat ved ankomst ansvarlig for realitetsbehandling av søknader, har vært basert på tanken om at alle medlemsstatene var i stand til å ta imot søkere uavhengig av antall, det var de ikke Fordelingen i praksis En tredjelandsborger 53 flykter fra sitt hjemland og ankommer medlemsstatenes territorium gjennom ulovlig inngang til Italia. Vedkommende forflytter seg deretter innover i Europa og ender av ulike årsaker opp i Norge. Tredjelandsborgeren leverer deretter en søknad om internasjonal beskyttelse. Tredjelandsborgeren er nå per definisjon en «søker» 54. Når søkeren har avlagt sin søknad, får vedkommende informasjon i henhold til bestemmelsene i Dublin III forordningen art. 4, og det blir foretatt et intervju ved søkeren etter art. 5. Basert på opplysningene fra søkeren og opplysningene som Norge ellers fremskaffer, skal det foretas en vurdering etter Dublin bestemmelsene for å avgjøre hvilken medlemsstat som er ansvarlig for å realitetsbehandle søknaden om internasjonal beskyttelse. Gjennom denne vurderingen kommer det frem at søkeren har krysset grensen ulovlig inn til Italia, art 13 får således anvendelse 51 Dublin III art PACE doc , kap 5.2 punkt 32 og Dublin III art. 2 (a) 54 Dublin III art. 2 (c) 14

16 for søkeren. Norge velger ikke å anvende unntaksbestemmelsene 55 i Dublin reglene. Søkeren blir således sendt tilbake til Italia. Italia er i dette tilfellet å anse som ansvarlig medlemsstat for realitetsbehandling av søknaden til vedkommende, og må således overta realitetsbehandlingen 56. Fordelingen i dette tilfellet vil kunne oppleves som uforholdsmessig for Italia, dersom det dreier seg om et stort antall søkere som stadig blir sendt tilbake. Det er viktig å bemerke seg at årsaken til at Italia blir ansvarlig i dette tilfellet, kun er Italias geografiske plassering. Da landet er en del av yttergrensen til medlemslandene territorium, er det naturlig at Italia er mer utsatt for returer i forhold til en annen medlemsstat som ikke ligger ved yttergrensen Byrdefull plassering? Kun basert på landets geografiske plassering, må medlemsstaten belage seg på å bli tildelt ansvar for realitetsbehandling av søknader hos søkere som ofte i utgangspunktet ikke har et ønske om å forbli i medlemsstaten de blir returnert til, da de valgte å søke i et annet land. Bakgrunnen for at vedkommende medlemsstat kan oppleve situasjonen som uforholdsmessig er at plassering kan ha veldig mye å si for hvor stort press asylsystemet i de respektive landene kan oppleve. Et land ved yttergrensen til medlemsstatenes territorium har således en større økonomisk ulempe. Behandling av søknader krever kvalifisert personell som må lønnes, videre må søkere innlosjeres og tilbys rimelige levevilkår mens søknaden behandles, det er utgifter til kost. Videre må det tas i beregning at jo flere søkere en medlemsstat har, jo flere plasser må gjøres tilgjengelig for nye ankommende. Alle disse faktorene medfører en uforholdsmessighet i forhold til andre medlemsstater som ikke opplever like mange returer som de mest utsatte landene. En annen faktor som kan oppleves uforholdsmessig av de utsatte medlemsstatene, kan være deres forpliktelse til å ta imot søkere som blir returnert. Det kan tenkes at vedkommende medlemsstat allerede har overskredet antall søkere som de har kapasitet til, men samtidig opplever at andre medlemsstater fortsetter returer uten å anvende seg av unntaksbestemmelsene til tross for at deres asylsystem har kapasitet til flere søkere. For å kunne se hvilke land en asylsøker har beveget seg igjennom ble Eurodac-forordningen 57 forhandlet frem, slik at Dublin bestemmelsene lettere kunne anvendes for asylsøkere som har beveget seg gjennom flere medlemsstater. Samtlige medlemsstater skal ta fingeravtrykk av 55 Dublin III art. 17 (1 og 2) 56 Dublin III art. 18 (1a) 57 Forordning nr. 603/2013 av 26. juni

17 asylsøkere over 14 år innenfor medlemsstatens territorium 58. Ved at dette blir registrert i en Eurodac database kan fingeravtrykk sammenlignes 59, slik at når en asylsøker etter en sekundærbevegelse ankommer en annen medlemsstat så vil vedkommendes fingeravtrykk gi treff på fingeravtrykk avgitt før sekundærbevegelsen i en tidligere medlemsstat. 3.2 Ressurssvake vs. Ressurssterke stater Tanken med Dublin samarbeidet er at når man først kommer innenfor Europa eller medlemstatenes territorium, og blir statsborger etter at alle vilkårene for asyl og opphold er oppfylt, så er man å anse som borger i EU. Ved at man blir borger av EU, nyter man også av rettighetene enhver EU borger har. En av rettighetene man har som EU borger, er bestemmelsene om fri vandring som arbeidsmigrant 60. Det er her snakk om asylsøkere som får oppfylt sin søknad om asyl og deretter får innvilget statsborgerskap i en EU stat. Ved at det finnes forskjeller hos de ulike medlemsstatene vedrørende levestandard og ressurser, og at man kan oppnå rett som EU borger hvor enn en søker får innvilget beskyttelse og statsborgerskap, åpner det for muligheten for videre forflytning innad i Europa etter innvilget søknad. Fluktrutene inn til Europa er som tidligere nevnt, hovedsakelig fra sør. Generelt kan man si at medlemsstatene i nord har bedre levestandard enn medlemsstatene i sør 61. Siden fluktrutene generelt ikke innebærer inngang til medlemsstatenes territorium via nord, vil det medføre at de mer ressurssvake statene oftere blir ansett som ansvarlig for realitetsbehandlingen. Italia, en av statene lengst sør i medlemsstatenes territorium, som også kan anses som et land på den nedre del av skalaen hva gjelder levestandard i Europa 62, ble eksempelvis forespurt ved anledninger om å ta ansvar for realitetsbehandling av søknader etter Dublin bestemmelsene i Tyskland som er å anse som en medlemsstat med noen av de beste levekårene i Europa 64, mottok kun forespørsler om å ta ansvar for realitetsbehandling etter Dublin bestemmelsene 65. Her tar man utgangspunkt kun i forespørsler, det er ikke med- 58 Eurodac forordningen art 9 (1) 59 Eurodac forordningen art 9 (3) 60 Consolidated Version of The Treaty On The Functioning Of The European Union art Glassdoor Research Report, April 2016, s Glassdoor Research Report, April 2016, s Counsil of Europe Parliamentary assembly After Dublin, punkt 24 på s Glassdoor Research Report, April 2016, s Counsil of Europe Parliamentary assembly After Dublin, punkt 24 på s

18 regnet hvor mange søknader vedkommende medlemsstater har realitetsbehandlet på eget initiativ blant annet med hjemmel i unntaksbestemmelsene i Dublin III reguleringen Dermed kan det oppstår situasjoner hvor medlemsstater som befinner seg ved yttergrensene til medlemstanes territorium blir ansvarlig for mange søkere på bakgrunn av reglene om tilbakesending til medlemsstaten man først krysset grensen til. Mange av disse medlemsstatene har som nevnt tidligere, store økonomiske utfordringer i forbindelse med oppfyllelse av sine plikter etter Dublin samarbeidet. Sitasjonen som kan oppstå i slike tilfeller, er at søkere oppholder seg i medlemsstaten kun i avvente på å få innvilget sin søknad om internasjonal beskyttelse. Ved innvilgelse, kan man således oppleve at søkere utvandrer fra det opprinnelige medlemslandet, med retning mot andre mer ressurssterke medlemsstater, i håp om å finne arbeidet eller en bedre levestandard. Resultatet av dette er således at ressurssvake stater ved yttergrensene av medlemstatenes territorium, kan oppleve å bli ansvarlig for realitetsbehandling og alt økonomisk som hører med dette for en søker, kun basert på medlemsstaten beliggenhet, for deretter å oppleve at søkeren utvandrer straks søknaden er innvilget. Det vil dermed medføre at en medlemsstat har brukt store økonomiske midler på en søker, uten å dra nytte av vedkommende f.eks. som skattebetaler eller arbeidskraft. På bakgrunn av dette kan man oppleve at det blir situasjoner hvor de ressurssterke landene drar mer nytte av Dublin samarbeidet enn andre mer ressurssvake stater som er plassert i nærheten av yttergrensene til medlemsstatenes territorium. Dette skaper videre misnøye for medlemsstatene som opplever denne byrden, ved at de er forpliktet til å delta i et samarbeid som i utgangspunktet skal fremme rettferdighet ovenfor medlemsstatene, men som i realitet hemmer den økonomiske veksten og utviklingen grunnet store utfordringer med å opprettholde et fungerende asylsystem, samtidig som utvandringen fortsetter. 3.3 Ulik praksis hos medlemsstatene? Dublin III forordningen regulerer hvilken medlemsstat som er ansvarlig for realitetsbehandling av søknad om internasjonal beskyttelse av tredjelandsborgere og statsløse. Forordningen regulerer ikke medlemsstatenes nasjonale lovgivning for behandling av disse sakene. Dette medfører ulik praksis hos medlemsstatene. Til tross for at en søker kan bli sendt tilbake til en annen medlemsstat for realitetsbehandling, kan det i noen tilfeller være helt avgjørende hvilken medlemsstat som realitetsbehandler søknaden. Det kan av disse årsaker oppstå ulik praksis på tvers av landegrensene hos medlemsstatene ved organisering av utlendingsmyndighetene. Det kan også oppstå ulik praksis i selve Dublin vurderingen. Videre kan det også være 17

19 ulik praksis blant medlemsstatene på hvilke tredjelandsborgere eller statsløse som får innvilget sin søknad, hvor det kan være situasjoner at en medlemsstat systematisk innvilger søknader hos noen nasjonaliteter, mens andre medlemsstater har en annen praksis Ulik organisering av utlendingsmyndigheter Da Dublin III forordningen ikke berører medlemstatenes nasjonale lovgivning for realitetsbehandling av søknader om internasjonal beskyttelse, står medlemstatene fritt til å organisere utlendingsmyndighetene slik de ønsker. Medlemsstatene er derimot forpliktet til å underrette kommisjonen om hvilke myndigheter i medlemsstaten som har ansvaret for å behandle Dublin saker 66. Det er her tale om myndighetene som skal avgjøre hvem som har ansvaret for en søknad, ikke nødvendigvis myndighetene som skal behandle selve søknaden (realitetsbehandling). Medlemstatene må også sikre at myndighetene som velges til å behandle Dublin spørsmål, skal ha nødvendige ressurser for å kunne utføre sitt virke 67. Videre er det bestemt at myndigheten som velges for å behandle Dublin saker skal ha nødvendig opplæring for å kunne anvende forordningen Enheter som foretar Dublin behandling De fleste medlemsstatene har en egen enhet innenfor utlendingsmyndighetene som avgjør saker i henhold til forordningen før de eventuelt realitetsbehandles, slik som Norge blant annet har valgt å organisere det. Kroatia, Litauen, Latvia, Portugal og Slovenia derimot, har ikke en egen enhet, men egne spesialiserte tjenestemenn som behandler Dublin spørsmål innenfor utlendingsmyndighetene 69. Det kan være både fordeler og ulemper ved disse løsningene for organisering. Ved at man har en egen enhet som foretar Dublin vurderingen, er man avhengig av et godt samarbeid mellom enheten og utlendingsmyndigheten som foretar realitetsbehandling av sakene. Dersom samarbeidet ikke er godt nok, og Dublin-enheten ikke har god nok innsyn i hvordan sakene realitetsbehandles, kan det tenkes at det fører til en opphopning av saker. En slik situasjon kan oppstå ved at Dublin enheten anvender unntaksbestemmelsen ofte, mens de øvrige utlendingsmyndighetene i landet ikke har stor nok kapasitet til å realitetsbehandle saker effektivt. På den annen side kan det oppstå situasjoner hvor Dublin enheten 66 Dublin III art. 35 (1) 67 Dublin III art 35 (1) 68 Dublin III art 35 (3) 69 EASO Quality Matrix Report, 20. July s.1 18

20 sender tilbake mange søkere, for å avhjelpe de øvrige utlendingsmyndighetenes ressurser, til tross for at de øvrige utlendingsmyndighetene har stor kapasitet. Situasjoner som kan oppstå hos medlemsstatene som ikke har en egen Dublin enhet, kan være at det er vanskelig å kvalitetssikre Dublin behandlingen som blir gjort av tjenestepersonene innenfor utlendingsmyndigheten. Det kan tenkes at saker gjennomgår en helhetlig behandling hvor både Dublin spørsmål og realitetsbehandling inngår. Ved at det ikke er en egen Dublin behandling før selve realitetsbehandlingen, kan det oppstå situasjoner hvor det blir gitt avslag på søknaden om internasjonal beskyttelse, uten å Dublin behandle og eventuelt henvise en søker videre til et tidligere land. Fordelen kan være at det blir en søker mindre innenfor medlemstatenes territorium, men for selve søkeren kan det være en ulempe dersom Dublin behandling uteblir ved at vedkommende eventuelt kunne fått sin søknad realitetsbehandlet i en medlemsstat hvor vedkommende f.eks. har slektninger Dublin intervjuet Et annet aspekt kan være at deler av Dublin prosessen blir gjort av andre enn myndigheten som i utgangspunktet foretar seg av Dublin vurderingen. Dublin intervjuet 70 som enhver medlemsstat må foreta, blir ikke nødvendigvis gjort av myndigheten som avgjør hvilken medlemsstat som er ansvarlig for søknaden. Eksempelvis er det i blant annet Norge, politiet som gjør selve intervjuet med søkeren. I Sverige derimot er det tjenestemenn ved Dublin enheten som foretar intervjuet 71. En slik praksis kan medføre at informasjon mellom myndigheten som foretar Dublin intervjuet ikke kommer frem til myndigheten som gjør selve Dublin behandlingen, eller at selve intervjuet blir for generelt med standard spørsmål, fremfor spesifikke spørsmål gitt av myndigheten som har direkte innsyn i både saksbehandlingen og den konkrete saken som skal Dublin behandles Søkere med spesielle behov Ved søkere som har spesielle behov, finnes det særbestemmelser som gjelder innenfor Dublin III forordningen. Spesielle behov kan eksempelvis gjelde barn, og da spesielt barn som søker på egenhånd uten foreldre, såkalte enslige barn. Det kan også være snakk om personer som har spesielle behov grunnet graviditet, har et nyfødt barn, alvorlig sykdom eller eldre perso- 70 Dublin III art EASO Quality Matrix Report, 20. July s. 3 19

21 ner. Eller er omsorgsperson for en person som faller inn under dette 72. Medlemsstaten som foretar Dublin vurderingen, må således først avgjøre om søkeren har spesielle behov, for å finne ut om det skal anvendes noen av særbestemmelsene ved vurderingen. De fleste medlemsstatene har ikke en spesifikk mekanisme for å identifisere om søkeren har spesielle behov. 8 land har opprettet en mekanisme for å kunne avgjøre om søkeren har spesielle behov. Videre er det ved ulike anledninger identifiseringen foretas uavhengig av om medlemsstaten har opprettet en spesifikk mekanisme for å avgjøre om det foreligger spesielle behov. Ved noen av medlemsstatene foretas denne identifiseringen i begynnelsen av Dublin vurderingen, eksempelvis i Frankrike. Andre land foretar identifiseringen underveis i Dublin vurderingen, uten å ha et spesifikt tidspunkt for når det skal gjøres, eksempelvis som i England. I Sverige foretas identifiseringen eksempelvis gjennom intervjuet som holdes. I Polen identifiseres personer med spesielle behov gjennom en egenerklæring om helse som fylles ut av søkeren Enslige mindreårige Når det gjelder enslige barn, har disse rett på mer utfyllende informasjon i forbindelse med søknad om internasjonal beskyttelse 74. Dette er også løst på ulike måter av de ulike medlemsstatene. Det er utarbeidet et standard informasjonshefte for enslige barn som søker om internasjonal beskyttelse 75, 16 av medlemsstatene bruker dette informasjonsheftet direkte 76. Vanligvis gis informasjonen både skriftlig gjennom dette informasjonsheftet, men også muntlig, for å sikre at det enslige barnet forstår innholdet. I 5 land gis denne informasjonen muntlig kun ved spesielle anledninger, ofte ved forespørsel fra det enslige barnet. I 2 av medlemsstatene gis informasjonen kun muntlig, i en av disse medlemsstatene vises det kun en video med informasjon. I 16 medlemsstater gis denne informasjonen gjennom det enslige barnet representant 77. Enslige barn skal også få tildelt en representant gjennom hele Dublin prosessen av medlemsstaten for å hjelpe det enslige barnet 78. I de fleste medlemsstater vil representanten bistå det enslige barnet ved de prosessuelle delene gjennom Dublin prosessen, altså det enslige barnet 72 Dublin III art. 16 (1) 73 EASO Quality Matrix Report, 20. July s Dublin III art. 4 (3) 75 IMPLEMENTING REGULATION (EU) No 118/2014 vedlegg XI 76 EASO Quality Matrix Report, 20. July s EASO Quality Matrix Report, 20. July s Dublin III art. 6 (2) 20

22 rettigheter. Dette innebærer også å være tilstede under Dublin intervjuet med barnet 79. Det kan også avgjøres hva som er det beste for barnet 80, ved 19 medlemsstater er representanten involvert i vurderingen av barnets beste, i 5 medlemstater er representantens innspill noe som kan påvirke vurderingen av barnets beste, og ved 3 medlemsstater har representanten ingen innvirkning på vurderingen av hva som er best for barnet ved Dublin vurderingen Ulik praksis ved realitetsbehandling Dublin III forordningen gir medlemslandene bestemmelser om hvilken medlemsstat som er ansvarlig for å behandle en søknad om internasjonal beskyttelse innenfor medlemsstatenes territorium 82, og selve gjennomføringen av tilbakesending og mottaksstatens forpliktelser 83. Det er kun dette som blir regulert av Dublin III reguleringen, det er opp til hvert enkelt land å fastsette eget lovverk for når en søker skal innvilges asyl på eventuelt på hvilket grunnlag. Til tross for at det foreligger internasjonale bestemmelser for hvilke kriterier som skal legges til grunn for å innvilge søknader om internasjonal beskyttelse 84, og også hvordan disse forpliktelsene skal tolkes i eksempelvis EU 85, kan det oppstå svært ulik praksis mellom medlemslandene grunnet tolkning av disse bestemmelsene. Det kan i denne sammenheng også nevnes at ved innvilgelse av søknad om internasjonal beskyttelse, nyter man av bestemmelsene om fri vandring i EU 86 dersom søkeren etter hvert oppnår status som statsborger. Praktisk kan dette bety at en søker kan få innvilget sin søknad om internasjonal beskyttelse i en medlemsstat fordi vedkommende medlemsstat har lavere terskel får å innvilge, søkeren kan deretter etter innvilgelse bosette seg i en annen medlemsstat som i utgangspunktet ikke ville innvilget søknaden om internasjonal beskyttelse. 79 EASO Quality Matrix Report, 20. July s Dublin III art. 6 (1 og 3) 81 EASO Quality Matrix Report, 20. July s Dublin III, tittel 83 Dublin III kap V og VI 84 Flyktningkonvensjonen 28. juli Qualification Directive 2004/83/EC 86 Consolidated Version of The Treaty On The Functioning Of The European Union art

23 Strengest i Europa en konkurranse? Det er ofte nyhetsartikler i media om hvilket land som er strengest i Europa for innvilgelse av søknader om internasjonal beskyttelse. Senest er en artikkel fra Aftenposten 87, hvor journalister har sammenlignet data fra Eurostat som samler inn tall om blant annet asylsøkere i Europa Norge-er-strengest-i-Europa b.html 88 Eurostat Asylum Quarterly report, First time asylum applicants and first instance decisions on asylum applications: second quarter Norge-er-strengest-i-Europa b.html 22

24 Grafen viser at 99 % av mannlige afghanske menn mellom år fikk avslag av UDI på sin søknad om internasjonal beskyttelse. Videre kan man se at på samme tidsperiode, fikk 97 % av alle søkere med samme bakgrunn og i samme aldersgruppe innvilget sin søknad om internasjonal beskyttelse i Italia. Da returer til trygt tredjeland regnes som avslag i denne statistikken, kan man ikke tillegge grafene presis nøyaktighet, men det gir allikevel en god illustrasjon over forskjeller medlemslandene har seg i mellom. Årsaken til denne forskjellen er medlemslandenes ulike nasjonale lovverk. Det kan på bakgrunn av dette oppstå ulike situasjoner. Norge som medlemsstat i Dublin samarbeidet kan få en søker fra Afghanistan og finne ut av vedkommende har gyldig visum i Italia, da dette var første grenseovergang inn til medlemstatenes territorium for vedkommende søker. Norge kan således sende søkeren tilbake til Italia 90, noe som i mange tilfeller vil innebære at søkeren mest sannsynlig får innvilget sin søknad om beskyttelse og kan reise fritt innenfor EUs territorium.. Et annet alternativ for Norge er å anvende et av unntakene i Dublin samarbeidet 91 og realitetsbehandle direkte uten Dublin behandling, noe som ifølge statistikken mest sannsynlig vil medføre avslag på søknaden om internasjonal beskyttelse. Videre kan det oppstå tilfeller at søkere prøver å komme seg til landet som mest sannsynlig vil innvilge søknad om internasjonal beskyttelse, selv om vedkommende har planlagt å bosette seg i en annen medlemsstat, slik at man utnytter systemet. 3.4 Norges praksis i strid med Dublin III art. 27 (1) Det fremgår av bestemmelsene i Dublin III regulering at søkere i forbindelse med Dublin behandling skal ha et effektivt rettsmiddel mot vedtak om overføring til andre medlemsstater i form av overprøving for «et domstollignende organ» 92 av de faktiske og rettslige forhold Oppfyller UNE kravet til domstollignende organ i art. 27 (1)? Alminnelig språkforståelse av «et domstollignende organ» tilsier at det her dreier seg om et organ, lignende en domstol, som også har myndighet til å overprøve et vedtak, herunder kunne gi en ny avgjørelse på en eventuell sak som blir fremmet. Kravet om «domstollignende 90 Dublin III art 12 (2) 91 Dublin III art. 17 (1) 92 Dublin III art. 27 (1) 23

25 organ» etter Dublin bestemmelsene 93, var noe nytt som ble implementert gjennom Dublin III, bestemmelsen fantes ikke i Dublin II reguleringen. Norge og samtlige medlemsstater var således nødt til å legge til rette for at et organ skulle få overprøve Dublin sakene dersom søkere klagde. Norge sin løsning på dette, var å bruke Utlendingsnemnda (UNE) til dette formål. Før endringene eller rettere sagt innstramningene i utlendingsloven trådte i kraft , var det utlendingsloven 76 som ga hjemmel til dette, bestemmelsen lød som følger: Vedtak etter loven truffet av Utlendingsdirektoratet i første instans kan påklages til Utlendingsnemnda. Videre lød bestemmelsen før endringen: Departementets alminnelige instruksjonsadgang gir ikke adgang til å instruere om avgjørelsen av enkeltsaker. Departementet kan heller ikke instruere Utlendingsnemnda om lovtolkning eller skjønnsutøvelse. Departementet kan instruere om prioritering av saker. Norge brukte Utlendingsdirektoratet (UDI) til behandling av saker, og Utlendingsnemnda (UNE) som et domstollignende organ. UNE var således ikke underlagt departementets alminnelige instruksjonsadgang, foruten at departementet kunne instruere UNE om prioritering av saker. UDI derimot var underlagt departementets instruksjonsadgang Hva er et domstollignende organ? For å bedre avgjøre hva som kan anses som domstollignende organ, kan ordet «domstol» tolkes individuelt, for så å se på hva som kan være «lignende». En domstol kan være tingretter, lagmannsretter eller høyesterett 94. Videre skal domstolen være «uavhengig og upartisk» 95. Det følger også av loven at en sak som fremmes for domstolen skal bli «avgjort» 96. Alminnelig språkforståelse av dette kan være at domstolene er de som er nevnt i domstolloven. Videre er karakteristikken av disse domstolene at de er uavhengig, altså at øvrige myndigheter ikke kan instruere domstolene, domstolene kan dermed foreta selvstendige avgjørelser av saker som blir fremmet. «Lignende» kan tolkes dithen at det dreier seg om et organ som ikke er nevnt i domstolloven, men organet bør likevel ha noen av de samme karakteristikkene. Det bør således dreie seg om et organ, som kan ta selvstendige avgjørelser, og som samtidig er uavhengig av f.eks. et departement. 93 Dublin III art. 27 (1) 94 Domstolloven 1 95 Kongeriket Norges Grunnlov Kongeriket Norges Grunnlov 95 24