Innhold 1 Utvalgets oppnevning, mandat og arbeid Sammendrag Forholdet mellom skatt og rammetilskudd i finansieringen av

Transkript

1 Innhold 1 Utvalgets oppnevning, mandat og arbeid Sammendrag Forholdet mellom skatt og rammetilskudd i finansieringen av kommunene Utjevning av skatteinntekter mellom kommuner Selskapsskatt Distriktspolitiske tilskudd i inntektssystemet Vekst, fraflytting og befolkningsoppdatering Skjønnsmidler i inntektssystemet Overgangsordningen Bakgrunn for oppnevning av utvalget Utvalgets sammensetning og medlemmer Utvalgets mandat Utvalgets tolkning av mandatet Utvalgets arbeid Kommune og stat i samspill om velferdstjenestene Kommunesektorens plass i norsk økonomi Utvikling av velferdssamfunnet og behovet for utjevning Ansvar og handlingsrom Kommunen som samfunnsutvikler Samspill stat og kommune Hovedtrekk ved dagens inntektssystem Innledning Innbyggertilskuddet Utgiftsutjevningen Korreksjonsordningen for elever i statlige og private skoler Overgangsordningen Inndelingstilskuddet Inntektsutjevningen Skjønnstilskudd Regionalpolitisk begrunnede tilskudd... 15

2 Selskapsskatt Praktisering av systemet Forholdet mellom skatt og rammetilskudd i finansieringen av kommunene Dagens system for skatteinntekter Vurdering av dagens skatteandel Utvalgets konklusjon Utjevning av skatteinntekter mellom kommuner Kommunenes skattegrunnlag og dagens inntektsutjevning Vurdering av dagens utjevning Utvalgets konklusjon Selskapsskatt Hvordan har systemet utviklet seg? Tilbakeføring til kommunene i Fordelingsvirkninger ved tilbakeføring av selskapsskatten til kommunene Statliggjøring av selskapsskatten eller videreføring som kommunal skatt? Likeverdige tjenestetilbud Stabile og uforutsigbare rammer Insentiver tilnæringsutvikling Selskapsskatten og det regionale næringsutviklingssamarbeidet Beregningsgrunnlag Fordelingseffekter Utvalgets konklusjon og forslag vedrørende selskapsskatt Distriktspolitiske tilskudd i inntektssystemet Dagens system Nord-Norgetilskudd Regionaltilskudd Analyse og vurdering av dagens system Regional- og distriktspolitiske målsettinger Distriktspolitisk virkeområde

3 6.2.3 Utvalgets vurdering av dagens regionalpolitiske tilskudd Utvalgets konklusjon og forslag til nytt distriktstilskudd Ett nytt distriktspolitisk tilskudd som inkluderer flere kommuner Fordelingsvirkninger av ny modell Oppsummering Vekst, fraflytting og befolkningsoppdatering Dagens system for oppdatering av befolkningstall Vurdering av systemet med oppdatering av befolkningstall Utvalgets konklusjoner og forslag Fordelingsvirkninger Oppsummering Skjønnsmidler i inntektssystemet Dagens skjønnstilskudd Utvikling av skjønnsrammen Utformingen av skjønnsrammen Retningslinjer for tildeling av skjønnstilskuddet Fylkesvis fordeling av skjønnstilskuddet Regionalpolitiske element i skjønnet Utvalgets vurdering av dagens skjønnsramme og fordeling Kompensasjon for forhøyet sats differensiert arbeidsgiveravgift Fordelingsvirkninger av redusert skjønnsramme Oppsummering Overgangsordningen Overgangsordningen i dagens inntektssystem Utformingen av dagens overgangsordning Vurdering av dagens overgangsordning Utvalgets forslag til ny overgangsordning Oppsummering Andre forhold utvalget ønsker å ta opp Kristin Marie Sørheim, Senterpartiet Skatt... 94

4 Kostnadsnøklene Drift av asylmottak Ole Martin Norderhaug, Arbeiderpartiet Mette Tønder, Høyre og Harald Solberg, KrF Per Erik Monsen, Fremskrittspartiet Berit Woie Berg, Venstre Utfordringer knyttet til kostnadsnøkkel og utgiftsutjevning Utfordringer som er relevant for kommunens driftsbudsjett, men som burde fanges opp gjennom andre systemer/ordninger Mulighet for andre frie inntekter til kommunene Litteraturliste Vedleggsdel 1 Samlet omfordeling med utvalgets forslag Isolert effekt av økt inntektsutjevning Isolert effekt av avviklingen av kommunal selskapsskatt Effekten av avviklingen av kommunal selskapsskatt og økt inntektsutjevning samlet Distriktspolitisk tilskudd Vekstkompensasjon Trekk i fylkesvise skjønnsrammer

5 Kapittel 1 Utvalgets oppnevning, mandat og arbeid 1 Utvalgets oppnevning, mandat og arbeid 1.1 Sammendrag Inntektssystemet fordeler midler til kommunal sektor og er et viktig virkemiddel for gjennomføring av politikken innenfor sentrale samfunnsområder. Inntektssystemet ble innført i 1986 og ble sist evaluert av et eget utvalg i Borgeutvalget, som ble oppnevnt i oktober 2003, ble bedt om å foreta en bred gjennomgang av inntektssystemet for kommunene og fylkeskommunene. I oktober 2005 la utvalget fram sine forslag til endringer i inntektssystemet i NOU 2005: 18 Fordeling, forenkling, forbedring. Regjeringen varslet i kommuneproposisjonen for 2007 at den ville foreta en egen gjennomgang av inntektssystemet. I den forbindelse ble de politiske partiene med representasjon på Stortinget invitert til deltakelse i et utvalg som har vurdert deler av inntekts- og finansieringssystemet for kommunene. Utvalget ble nedsatt i desember 2006 og leverer sin innstilling 26. oktober I de påfølgende avsnittene gis korte sammendrag av utvalgets konklusjoner på de ulike temaene de er blitt bedt om å vurdere Forholdet mellom skatt og rammetilskudd i finansieringen av kommunene Utvalget er i sitt mandat bedt om å se på fordelingen av kommunenes inntekter mellom skatteinntekter og rammeoverføringer, og å se på behovet for et sikkerhetsnett for avvik mellom forventede og faktiske skatteinntekter. I kapittel 3 er det redegjort for forskjellige sider ved skatteinntekter som finansiering av kommunal tjenesteproduksjon og utvalgets vurdering av dagens ordning. Hensynet til lokal forankring trekker i retning av en høy skatteandel, mens hensynet til fordeling, forutsigbarhet og stabiliseringspolitikken trekker i retning av en lav skatteandel. Utvalget har i sin vurdering lagt stor vekt på hensynet til lokal forankring og lokaldemokrati. Utvalgets medlemmer mener at det er prinsipielt viktig at en betydelig andel av kommunenes inntekter samlet sett kommer fra kommunale skatteinntekter og at det vil være uheldig med en kommunal sektor som i større grad er avhengig av statlige overføringer. På dette grunnlaget konkluderer utvalget med at skattens andel av kommunenes totale inntekter bør ligge rundt 50 prosent. Kommunene bør kunne håndtere usikkerhet rundt skatteinngangen det enkelte år, og utvalget ønsker derfor ikke en ordning der staten garanterer for deler av avviket mellom anslått og faktisk skatteingang Utjevning av skatteinntekter mellom kommuner Utvalget er i sitt mandat bedt om å vurdere om dagens ordning for utjevning av skatteinntekter mellom kommunene er tilfredsstillende. I kapittel 4 redegjøres det for dagens modell for inntektsutjevning, utvalgets vurdering av dagens ordning, og utvalgets konklusjon og forslag til endring. 1

6 Kapittel 1 Utvalgets oppnevning, mandat og arbeid Utvalget er delt i sin konklusjon om inntektsutjevningen. Utvalgets flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Kristelig folkeparti, Fremskrittspartiet og Sosialistisk Venstreparti ønsker å beholde dagens modell for inntektsutjevning, men øke den symmetriske inntektsutjevningen fra 55 prosent til 60 prosent. Medlemmet fra Høyre ønsker å beholde dagens modell uten endringer. Medlemmene fra Venstre og Senterpartiet ønsker en langt mer omfattende utjevning av skatteinntektene Disse medlemmene går primært inn for å utvikle en modell som løfter alle kommunene opp til minst 95 prosent av landsgjennomsnittet og at dette løftet i forhold til dagens ordning i all hovedsak finansieres av kommuner med skatteinntekter over ca 115 prosent av landsgjennomsnittet Selskapsskatt Utvalget er bedt om å vurdere ulike sider av selskapsskatten som kommunal skatt. I kapittel 5 redegjøres det for ulike sider ved selskapsskatten som kommunal skatt, utvalgets vurdering av dagens system, og utvalgets konklusjoner og forslag til endringer. Utvalget er delt i sin konklusjon vedrørende kommunal selskapsskatt. Medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti foreslår at ordningen med kommunal selskapsskatt avvikles, og at den andelen av skatten som selskapsskatten i dag utgjør legges på skatt på alminnelig inntekt og formue. Medlemmene fra Høyre, Kristelig Folkeparti, Venstre og Fremskrittspartiet foreslår at dagens ordning med kommunal selskapsskatt videreføres. Medlemmene fra Kristelig Folkeparti og Venstre foreslår å videreføre skattesimuleringsmodellen ved tilbakeføring av inntektene fra selskapsskatt til kommunene. Medlemmene fra Høyre og Fremskrittspartiet foreslår primært å gå over til en skattefondsmodell, slik intensjonen var i Distriktspolitiske tilskudd i inntektssystemet Utvalget er bedt om å vurdere de regionalpolitisk begrunnede ordningene innenfor dagens inntektssystem. I kapittel 6 redegjøres det for dagens system for fordeling av Nord-Norgetilskudd og regionaltilskudd, utvalgets vurdering av dagens system og til slutt utvalgets konklusjoner og forslag til modell for fordeling av distriktspolitiske tilskudd. Utvalgets flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Venstre, Høyre og Kristelig Folkeparti, forslår at dagens regionalpolitiske tilskudd i inntektssystemet samles til ett nytt distriktspolitisk tilskudd. Kriteriene for fordeling av det nye tilskuddet kobles til det distriktspolitiske virkeområdet som ligger til grunn for den øvrige distriktspolitikken. Et nytt distriktspolitisk tilskudd skal brukes til å sette kommuner som sliter med fraflytting og dårlige levevilkår i stand til å gi et bedre utbygd tjenestetilbud til innbyggerne enn gjennomsnittskommunen, for om mulig å demme opp for ytterligere fraflytting. Innenfor det distriktspolitiske tilskuddet ønsker utvalget å prioritere kommunene i Nord-Norge spesielt. En prioritering av Nordområdene innenfor inntektssystemet er viktig for at kommunene i dette området skal være i stand til å forvalte landsdelens 2

7 Kapittel 1 Utvalgets oppnevning, mandat og arbeid naturressurser på en god måte samt å hevde Norges interesser i Nordområdene Vekst, fraflytting og befolkningsoppdatering Utvalget er bedt om å vurdere om det i inntektssystemet skal tas spesielle hensyn til kommuner med sterk vekst eller fraflytting. Samtidig er utvalget bedt om å vurdere ordningen med oppdatering av befolkningstall ved beregning av inntektsutjevningen, innbyggertilskuddet og utgiftsutjevningen. I kapittel 7 redegjøres det for dagens system for oppdatering av befolkningstall ved beregning av inntektsutjevningen, innbyggertilskuddet og utgiftsutjevningen samt utvalgets vurdering av ordningen. Videre gis en drøfting av behovet for egne tilskudd til fraflyttings- og vekstkommuner innenfor inntektssystemet. Utvalget foreslår å avvikle oppdateringen av innbyggertallene midt i budsjettåret for beregning av innbyggertilskuddet og utgiftsutjevningen. Oppdateringen erstattes med at beregningen av innbyggertilskuddet og utgiftsutjevningen baseres på innbyggertall per 1. juli året før budsjettåret. Utvalget mener at dette bidrar til å øke forutsigbarhet i rammetilskuddet til kommunene. Samtidig er det viktig at kommunene så langt som mulig får kompensert for endringer i befolkningstall og befolkningssammensetning. Utvalget foreslår at ordningen med oppdatering av innbyggertallene ved beregning av inntektsutjevningen videreføres som i dag. Dette for at vekstkommuner raskest mulig skal få kompensasjon for nye innbyggere. Utvalget foreslår at det innføres en egen vekstkompensasjon i inntektssystemet. Kompensasjonen tildeles kommuner som gjennom en treårsperiode har hatt en gjennomsnittlig årlig vekst de siste tre årene ut over en gitt vekstgrense. Vekstgrensen er satt til det doble av gjennomsnittlig årlig vekst på landsbasis den siste treårsperioden. Vekstkompensasjonen foreslås tildelt som et beløp, kroner, per nye innbygger ut over vekstgrensen Skjønnsmidler i inntektssystemet Utvalget er i sitt mandat bedt om å vurdere skjønnmidlene i inntektssystemet. I kapittel 8 redegjøres det for dagens system for fordeling av skjønnsmidler, utvalgets vurdering av dagens system og til slutt utvalgets forslag til endringer og fordelingsvirkninger av forslaget til endringer. Utvalget mener at en størst mulig andel av midlene som fordeles gjennom inntektssystemet bør fordeles etter faste kriterier, og at en reduksjon i skjønnsmidlene, og en styrking av de faste tilskuddene er et skritt i riktig retning for et mer rettferdig inntektssystem. Utvalget foreslår å redusere den totale skjønnsrammen til kommunene, og foreslår at regionalpolitisk begrunnet skjønn trekkes ut av skjønnsrammen og legges inn i det nye distriktspolitiske tilskuddet. I tillegg foreslår utvalget at kompensasjon for endringer i inntektssystemet i perioden 2002 til 2006 trekkes ut fra skjønnsrammen og legges inn i innbyggertilskuddet. Utvalget foreslår at det innføres en ny vekstkompensasjon i inntektssystemet, og at denne kompensasjonen finansieres ved et likt prosentvis trekk i alle fylkesrammene. 3

8 Kapittel 1 Utvalgets oppnevning, mandat og arbeid Hensyn som skal ivaretas gjennom skjønnet bør begrenses til blant annet å omfatte spesielle lokale forhold som ikke fanges opp av utgiftsutjevningen og spesielle hendelser som oppstår i løpet av året. Kompensasjonen for økt sats for DAA bør fortsatt ligge innenfor skjønnsrammen med en særskilt fordeling Overgangsordningen Utvalget er i sitt mandat bedt om å vurdere om dagens overgangsordning er tilstrekkelig for å skjerme kommunene mot brå endringer i inntektsgrunnlaget, eller om det er nødvendig å utforme en annen type overgangsordning som bedre skjermer kommunene for brå inntektsendringer fra et år til et annet. I kapittel 9 redegjøres det for dagens overgangsordning, utvalgets vurdering av dagens ordning samt utvalgets konklusjon og forslag til endringer. Utvalget foreslår at dagens overgangsordning erstattes med en helhetlig inntektsgaranti (INGAR) for sterk negativt avvik fra landsgjennomsnittlig utvikling i rammetilskuddet fra et år til et annet, uavhengig av om årsaken til utviklingen er endring i kriteriedata, befolkningssammensetting, innlemming av øremerkede tilskudd og så videre. Endringer i inntektsutjevnende trekk/tilskudd som følge av endret inntektsutjevning og endringer i rammetilskuddet som følge av endret selskapsskatt vil ikke bli kompensert gjennom inntektsgarantitilskuddet. Utvalget mener at en kommune gjennom et inntektsgarantitilskudd skal få kompensert for en utvikling i rammetilskuddet som ligger mer enn 300 kroner lavere enn landsgjennomsnittlig vekst per innbygger. Tilskuddet skal finansieres ved et likt trekk per innbygger for alle landets kommuner. 1.2 Bakgrunn for oppnevning av utvalget Inntektssystemet er et system for fordeling av statlige rammetilskudd til kommuner og fylkeskommuner. Etter innføringen i 1986 har inntektssystemet blitt revidert i flere omganger. Den siste større omleggingen skjedde i 1997, på grunnlag av Rattsø-utvalgets forslag i NOU 1996: 1 Et enklere og mer rettferdig inntektssystem for kommuner og fylkeskommuner. Siden har det skjedd flere større og mindre endringer i inntektssystemet. Kommunal- og regionaldepartementet ga i St.prp. nr. 62 ( ) Om kommuneøkonomien 2001 uttrykk for at det ville være ønskelig med en bred gjennomgang av inntektssystemet om lag hvert tiende år. Et flertall i Stortingets kommunalkomité sluttet seg til dette, jf. Innst. S. nr. 252 ( ). Ved kongelig resolusjon av 3. oktober 2003 ble det oppnevnt et offentlig utvalg for å gjennomgå og evaluere inntektssystemet for kommunal sektor, Borgeutvalget. Utvalget avga sin NOU 2005: 18 Fordeling, forenkling, forbedring den 10. oktober 2005, og utredningen ble sendt på bred høring. Regjeringen Stoltenberg II varslet i kommuneproposisjonen for 2007 at den ville legge frem et nytt inntektssystem for kommunene i kommuneproposisjonen for 2009, våren Som et ledd i arbeidet frem mot et nytt inntektssystem satte Kommunal- 4

9 Kapittel 1 Utvalgets oppnevning, mandat og arbeid og regionalminister Åslaug Haga 23. desember 2006 ned et tverrpolitisk utvalg. Utvalget ble bedt om å vurdere elementer i inntektssystemet som er av politisk karakter, samt å gjennomgå enkelte deler av inntektssystemet som ikke var en del av Borge-utvalgets mandat. Utvalgets opprinnelige frist var 15. september 2007, men fristen ble senere utsatt til 26. oktober 2007 I invitasjonen til deltakelse i utvalget, ble det presisert at Regjeringen Stoltenberg II legger til grunn at rammefinansiering fortsatt skal være hovedfinansieringsmodellen for kommunal sektor, og at eventuelle forslag til endringer i inntektssystemet skal være innenfor en provenynøytral inntektsramme. 1.3 Utvalgets sammensetning og medlemmer Kommunal- og regionaldepartementet inviterte høsten 2006 alle partier med representasjon på Stortinget til å delta i det politiske utvalget. Medlemmene ble valgt blant partienes egne foreslåtte kandidater ut fra kravet om kjønnsbalanse og hensynet til geografisk spredning. Arbeiderpartiet ble invitert til å ha to medlemmer i utvalget, mens Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet, Fremskrittspartiet, Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre ble invitert til å ha én representant hver i utvalget. To representanter fra Kommunal- og regionaldepartementet og en representant fra Finansdepartementet har vært sekretariat for utvalget. Kristin Marie Sørheim, ordfører i Tingvoll kommune (SP), har vært utvalgets leder. Utvalgets medlemmer: Parti Medlem Senterpartiet Kristin Marie Sørheim, ordfører Tingvoll kommune, leder av utvalget Arbeiderpartiet Anita Orlund, ordfører Skedsmo kommune Ole Martin Norderhaug, ordfører Trysil kommune Høyre Mette Tønder, politisk rådgiver Stortinget, Høyre Sosialistisk Venstreparti Venstre Kristelig Folkeparti Erlend Helle, hovedutvalgsleder for samfunn og miljø i Akershus fylkeskommune Berit Woie Berg, ordfører Steigen kommune Harald Solberg, blant annet tidligere statssekretær i Finansdepartementet. Fremskrittspartiet Per Erik Monsen, tidligere Stortingsrepresentant, Sandefjord Sekretariatets medlemmer: Departement Kommunal- og regionaldepartementet Kommunal- og regionaldepartementet Finansdepartementet rådgiver Hege Rønning rådgiver Ingeborg Sætre Hanssen seniorrådgiver Ingvild Wold Strømsheim 5

10 Kapittel 1 Utvalgets oppnevning, mandat og arbeid 1.4 Utvalgets mandat 1. Utvalget skal gjennomgå inntektsutjevningen både ut fra målsettingen om et likeverdig tjenestetilbud, sikkerhetsnett for skatteinntektssvikt lokalt og nasjonalt, motivasjon for å øke skatteinntektene og et enkelt system for utjevning av skatteinntektene. 2. Utvalget skal anbefale hvor stor andel av utgiftsbehovet som skal finansieres av innbyggertilskuddet og hvor stor andel som skal finansieres av skatteinntektene, dvs. forholdet mellom innbyggertilskuddet og skatteinntektene. 3. Utvalget skal vurdere hvorvidt selskapsskatten bør videreføres som en kommunal skatt. I vurderingen skal det legges vekt på: Hensynet til et likeverdig tjenestetilbud Hensynet til stabile og forutsigbare rammer Hensynet til å gi kommunene insentiver til å drive næringsutvikling, herunder hvordan selskapsskatten virker inn på det regionale næringsutviklingssamarbeidet. 4. Utvalget skal vurdere hvilke hensyn som skal ivaretas gjennom fordelingen av skjønnstilskuddet. I forlengelsen av det bes utvalget også om å vurdere omfanget på skjønnstilskuddet. 5. Utvalget skal fastlegge rammen for de regionalpolitiske tilskuddene, og vurdere om rammen skal deles i delrammer for Nord-Norgetilskudd, regionaltilskudd og skjønnstilskudd (kompensasjonen for bortfall av differensiert arbeidsgiveravgift). Utvalget skal vurdere om de regionalpolitiske tilskuddene i større grad skal kobles opp mot kriteriene som benyttes i den øvrige distriktspolitikken. 6. Utvalget skal vurdere behovet for overgangsordninger i inntektssystemet, og komme med forslag på utforming av disse. 7. Utvalget skal vurdere om det er behov for en egen kompensasjon for vekstkommuner i inntektssystemet. Videre skal utvalget vurdere om det er behov for en egen kompensasjon for kommuner med sterk befolkningsnedgang i inntektssystemet. Utvalget skal i denne sammenhengen også vurdere valg av dato for innbyggertall som brukes ved beregningen av innbyggertilskuddet, utgiftsutjevningen og inntektsutjevningen. Inntektssystemet for de nye regionene skal ikke vurderes i denne omgangen. Dette blir gjort etter at oppgavene er klare. Nytt inntektssystem for regionene innføres fra 1. januar

11 Kapittel 1 Utvalgets oppnevning, mandat og arbeid Utvalget skal ikke foreta en vurdering av kostnadsnøkkelen i inntektssystemet. 1.5 Utvalgets tolkning av mandatet Utvalget tolker mandatet dithen at utvalget skal foreta en gjennomgang av deler av inntektssystemet for kommunene med tanke på å få en mest mulig rettferdig fordeling av ressurser mellom kommunene. Utvalget legger til grunn for sin vurdering at utgiftsutjevningen og kostnadsnøkkelen som gjennomgås i Kommunal- og regionaldepartementet gir full utjevning av kostnadsulemper for de sentrale velferdstjenestene. Utvalgets mandat er begrenset til kun deler av inntektssystemets elementer. Utvalget har funnet det vanskelig å vurdere kun deler av inntektssystemet uten å kunne se den totale sammenhengen. Utvalget vil komme med en nærmere omtale av dette i kapittel Utvalgets arbeid og møter Utvalget har i sitt arbeid sett på dagens system, forslag til endringer, og omfordelingseffekter av å endre ulike elementer i systemet. Utvalget har hatt en relativt kort tidsramme for sitt arbeid og har derfor ikke sett det som formålstjenlig å bestille eksterne forsknings og utredningsprosjekter. Alle analyser og beregninger utvalget har arbeidet med har vært derfor vært basert på tidligere utredninger, blant annet utredninger utført for Borge-utvalget, og beregninger utført av utvalgets sekretariat. Utvalget har mottatt en rekke innspill fra ulike kommunegrupper, og har i tillegg til dette arrangert et seminar der ulike fagmiljøer har vært til stede for å presentere sine synspunkt og analyser. Utvalget har i alt avholdt åtte møter. Utvalgets første møte var 22. januar 2007, og utvalgets avsluttende møte ble holdt 8. oktober

12 Kapittel 2 Kommune og stat i samspill om velferdstjenestene 2 Kommune og stat i samspill om velferdstjenestene 2.1 Kommunesektorens plass i norsk økonomi Kommunesektoren forvalter en betydelig del av landets økonomiske ressurser, og står for en vesentlig del av landets økonomiske aktivitet. Størrelsen på kommunesektoren innebærer at utviklingen i sektoren er av stor betydning for utviklingen i norsk økonomi, og at sektorens samlede ressursbruk har stor virkning på helheten i økonomien. Kommunesektorens inntekter utgjør drøyt 17 prosent av BNP for Fastlands-Norge, mens sysselsettingen i sektoren utgjør om lag 15 prosent av samlet antall utførte timeverk. Målt i personer er kommunesektorens andel av samlet sysselsetting større, drøyt 19 prosent, fordi en større andel av de kommuneansatte er deltidsarbeidende i forhold til øvrige sysselsatte. Statens økonomiske styring av kommunesektoren skjer dels gjennom å fastlegge rammer for statlige overføringer til kommunene, og dels ved en regulering av kommunenes muligheter til selv å skaffe seg inntekter. Staten styrer med dette langt på vei de totale rammene for kommuneøkonomien. Kommunesektorens ressursbruk er i vesentlig grad konsentrert omkring produksjon av nasjonale velferdstjenester. Barnehage, grunnskole og helse- og sosialsektoren legger beslag på om lag 70 prosent av kommunenes brutto driftsutgifter. Figur 2.1 viser fordelingen av kommunenes utgifter. Helse, sosial, eldreomsorg 39 % Barnehage og skole 35 % Teknisk sektor 10 % Kirke og kultur 4 % Div. utgifter 4 % Adm. og fellesutgifter 8 % Figur 2.1 Sammensetningen av kommunesektorens utgifter (unntatt Oslo). Kilder: Statistisk Sentralbyrå og Finansdepartementet. Kommunenes inntekter består i hovedsak av tre inntektskilder: skatteinntekter, statlige overføringer og brukerbetalinger. Overføringene er dels generelle frie og dels øremerkede til spesielle formål. I tillegg har kommunene anledning til å kreve inn skatt på eiendom, og enkelte kommuner har betydelige 8

13 Kapittel 2 Kommune og stat i samspill om velferdstjenestene finansinntekter og eierinntekter fra kraftverk. Skatteinntektene til kommunesektoren utgjør i underkant av 50 prosent av sektorens samlede inntekter. Momskompensasjon 4 % Gebyrinntekter 14 % Skatteinntekter 48 % Øremerkede tilskudd 12 % Andre inntekter 2 % Rammetilskudd 20 % Figur 2.2 Sammensetningen av kommunesektorens inntekter. Anslag Utvikling av velferdssamfunnet og behovet for utjevning Det overordnede målet for utviklingen av velferdssamfunnet har vært at velferdstjenestene skal nå alle, og at det ikke skal være for stor variasjon i standarden på tjenestene utover i landet. Målet om utjevning har i takt med utbyggingen av velferdssamfunnet fått karakter av overordnet nasjonalt mål (Kjellberg 1991). Det er de frie inntektene, skatteinntekter og rammetilskudd, som er gjenstand for utjevning og omfordeling i finansieringssystemet for kommunene. Det er store forskjeller i kommunenes inntektsgrunnlag, og uten utjevning av inntektene mellom kommunene ville variasjonene i skatteinntekter i stor grad slått ut i variasjoner i det kommunale tjenestetilbudet. Staten skal med sin utjevningspolitikk bidra til at det kommunale tjenestetilbudet ikke varierer for mye mellom kommunene. Kommunene skal på sin side sikre at offentlige velferdstjenester er tilgjengelige til hele befolkningen uavhengig av bosted, og således utjevne forskjeller mellom innbyggerne. Staten har styring over kommunesektorens rammebetingelser gjennom å regulere bevilgninger, utjevningssystemet og lov- og regelverk. Utformingen av utjevningspolitikken har derfor stor betydning for kommunenes økonomi. Inntektssystemet som ble innført i 1986 ble primært begrunnet med ønsket om å sikre en rettferdig fordeling, å motivere til bedre ressursbruk ved å utvide det lokale selvstyret, å stimulere til lokaldemokrati og regional utvikling og å bedre den makroøkonomiske kontrollen med sektorens inntektsrammer. I dagens inntektssystem blir skatteinntekter delvis utjevnet, mens variasjon i etterspørselen etter tjenester på grunnlag av sosiale, demografiske og avstandsmessige forhold skal utjevnes fullt ut gjennom utgiftsutjevningen Ansvar og handlingsrom Enhver oppgave som skal løses av offentlig sektor må plasseres på et gitt forvaltningsnivå ut fra hvilket nivå som antas å være best i stand til å løse den 9

14 Kapittel 2 Kommune og stat i samspill om velferdstjenestene aktuelle oppgaven. Nærhet mellom de som fatter politiske beslutninger og de beslutningene angår er et viktig aspekt ved lokaldemokrati og lokal oppgaveløsning. Effektiv ressursbruk er et sentralt argument for at en oppgave bør løses nærmest mulig innbyggerne. Lokale tilpasninger og prioriteringer legger i utgangspunktet til rette for både prioriteringseffektivitet og kostnadseffektivitet. Det er behov for samordning mellom de ulike kommunale instansene for at innbyggerne skal få best mulig tilpassede tilbud, og samarbeid kan være lettere å få til lokalt. Nasjonal standardisering, stordriftsfordeler og behov for spesialisert kompetanse trekker for en del tjenester i retning av en mer sentralisert organisering. Det vil også være behov for samarbeid mellom kommunale og statlige instanser. På den annen side er nærhet mellom beslutningstager og den beslutningen gjelder viktig for at den enkelte innbygger skal få et helhetlig tilbud i sitt lokalmiljø. Kommunalt selvstyre begrunnes ofte med ønsket om en nær kobling mellom de som tar beslutningene og de som berøres av dem. Det er en viktig forutsetning for et reelt og velfungerende lokaldemokrati at det er en kobling mellom ansvar, oppgaver, myndighet og finansieringsansvar. Kommunesektoren må sikres stabile inntekter for å finansiere nasjonalt vedtatte velferdsgoder. I tillegg må kommunene ha et visst økonomisk handlingsrom for å drive lokalsamfunnsutvikling og være en lokaldemokratisk arena. Kommunesektorens frie inntekter omfatter skatt fra egne innbyggere og statlige rammetilskudd. Frie inntekter er inntekter som kommunene fritt kan disponere uten andre bindinger enn gjeldende lover og forskrifter. Frie midler legger dermed til rette for lokale tilpasninger og prioriteringer av lovpålagte velferdstjenester, og faktisk utøving av politisk makt på det lokale plan. Én kommune kan prioritere skole høyt, mens en annen kommune prioriterer eldreomsorg. Rammefinansiering legger også til rette for effektiv tjenesteproduksjon som er godt tilpasset innbyggernes behov. For å klare å framskaffe kvalitativt gode tjenester innenfor gitte ressursrammer, må lokale politikere avveie innbyggernes behov og sørge for effektiv utnyttelse av ressursene Kommunen som samfunnsutvikler Kommunene har en viktig rolle som samfunnsutvikler. Samfunnsutvikling dreier seg om planlegging, næringsutvikling og miljø i videste forstand, eksempelvis å utbedre det lokale veinettet, skape flere arbeidsplasser og gode nærmiljø og å gjøre kommunene attraktive for reiselivet (Årsæther og Vabo 2002). Samfunnsutviklerrollen innebærer et allsidig arbeid for å utvikle næringslivet og skape gode levekår for befolkningen i vid forstand. Overføringene til kommunesektoren er av stor betydning for lokal og regional utvikling og fordeling. Måten samfunnsutviklerrollen utøves på vil blant annet være avhengig av lov- og regelverk, statlige etableringer og satsinger, arealutvikling- og forvaltning og ikke minst samordning mellom statlige og 10

15 Kapittel 2 Kommune og stat i samspill om velferdstjenestene kommunale myndigheter. En kommunes økonomiske handlingsrom vil også ha betydning for utøvelsen av samfunnsutviklerrollen. 2.3 Samspill stat og kommune Innenfor rammen av den norske kommunemodellen er det ikke mulig å skille skarpt mellom en statlig og en kommunal sfære. En viktig forutsetning for denne modellen er et godt samspill og samhandling mellom nivåene. Det er en utfordring å skape gode løsninger som resulterer i et godt tjenestetilbud. Statlig styring og kommunal handlefrihet må balanseres. Kommunene har ansvar for å tilby landets innbyggere nasjonale velferdstjenester som grunnskole, helse- og omsorgstjenester og barnehage, hvorav flere av disse er lovpålagte. Kommunesektoren styres på den ene siden av beslutninger tatt av lokalt folkevalgte, men på den andre siden utfører kommunesektoren oppgaver delegert fra staten. Stor grad av regelstyring fra statens side kan medføre at kommunene nærmest blir underliggende etater av staten, og ikke en levende lokaldemokratisk arena. Diskusjoner om kvaliteten på de kommunale velferdstjenestene står sentralt i den rikspolitiske debatten. Når staten ved regjeringen fatter vedtak om nasjonale reformer innenfor kommunesektorens oppgaver, har dette direkte konsekvenser for kommunenes handlingsrom. Kommunene bindes opp til å prioritere enkelte tjenester fremfor andre, og med dette begrenses handlingsrommet til å foreta lokale prioriteringer. Statlige reformer som innebærer nye oppgaver eller utvidet ansvar skal normalt følges opp av økte overføringer, og dersom dette gjøres, vil en opprettholde det kommunale handlingsrommet. Ønsket om et likeverdig tjenestetilbud i alle landets kommuner står ikke i kontrast til det lokale selvstyret. Lokalpolitikk bør være mer enn iverksetting av statlig politikk. Det bør være mulig å finne en god balanse mellom storsamfunnets krav om likeverd i tjenestetilbudet og kommunenes frihet. 2.4 Hovedtrekk ved dagens inntektssystem Innledning En av de overordnede målsetningene med inntektssystemet er å utjevne kommunenes økonomiske forutsetninger, slik at forholdene legges til rette for et likeverdig tjenestetilbud til innbyggerne over hele landet. Det betyr ikke at alle kommuner skal ha like inntekter, men at alle kommuner skal ha forutsetning for å gi innbyggerne et likeverdig tjenestetilbud. Inntektssystemet er derfor utformet med sikte på å kompensere for variasjoner i utgiftsbehov og delvis å utjevne variasjoner i skatteinntekter mellom kommuner. Dagens inntektssystem skal også ivareta regional- og distriktspolitiske målsetninger. Små kommuner mottar derfor et eget regionaltilskudd og kommuner i Nord-Norge mottar et eget Nord-Norgetilskudd. I tillegg er deler av 11

16 Kapittel 2 Kommune og stat i samspill om velferdstjenestene skjønnstilskuddet begrunnet ut fra regionalpolitiske hensyn. Gjennom skjønnstilskuddet korrigeres det også for forhold som ikke ivaretas godt nok i fordelingssystemet for øvrig. I dette kapitlet gjøres det rede for hovedtrekkene i dagens inntektssystem. Det vil bli gjort nærmere rede for de ordningene som omfattes av mandatet i egne kapitler senere i rapporten. Tabell 2.1 viser det samlede rammetilskuddet til kommunene, fordelt på de ulike komponentene i inntektssystemet i Innbyggertilskuddet, som blant annet inkluderer utgifts- og inntektsutjevningen, utgjør den største delen av rammetilskuddet. De regionalpolitiske tilskuddene utgjør en liten del av kommunenes samlede rammetilskudd, men Nord-Norgetilskuddet og regionaltilskuddet betyr imidlertid mye for de kommunene som mottar tilskuddene. I 2007 utgjorde for eksempel Nord-Norgetilskuddet og regionaltilskuddet til sammen om lag 44 prosent av Finnmarkkommunenes samlede rammetilskudd. Tabell 2.1 Rammetilskudd til kommunene (revidert budsjett 2007). Tilskudd (mill. kr.) Prosent av rammetilskuddet Innbyggertilskudd Nord- Norgetilskudd Regionaltilskudd Skjønnstilskudd Selskapsskatt Sum Innbyggertilskuddet Innbyggertilskuddet til kommunene er i ,5 milliarder kroner. Tilskuddet fordeles i utgangspunktet med et likt beløp per innbygger til alle kommuner på grunnlag av befolkningstall per 1. januar i budsjettåret. Tilskuddet blir deretter justert for følgende faktorer: Utgiftsutjevningen. Korreksjonsordningen for elever i statlige og frittstående skoler. Overgangsordningen for systemendringer, regelendringer, oppgaveendringer, innlemminger av øremerkede tilskudd med mer. Inndelingstilskuddet. Inntektsutjevningen. 12

17 Kapittel 2 Kommune og stat i samspill om velferdstjenestene Utgiftsutjevningen Forskjellene mellom landets kommuner er til dels store når det gjelder befolkningssammensetning, geografisk struktur og størrelse. Dette medfører at det er store variasjoner mellom kommunene i hvilke behov innbyggerne har for kommunale tjenester, og hvor mye det koster å produsere en enhet av tjenestene. En kommune med relativt sett mange eldre og mange skolebarn vil for eksempel ha behov for mer ressurser enn en kommune med relativt sett få eldre og få skolebarn. Gjennom utgiftsutjevningen i inntektssystemet skal kommunene i prinsippet få full kompensasjon for ufrivillige etterspørsels- og kostnadsulemper i kommunal tjenesteproduksjon. Med ufrivillige kostnadsulemper menes forhold som kommunen selv ikke kan påvirke (på kort sikt). Gjennom utgiftsutjevningen i inntektssystemet utjevnes variasjoner i kommunenes beregnede utgiftsbehov ved hjelp av kostnadsnøkler. Det er altså ikke kommunenes faktiske utgifter som ligger til grunn. Kostnadsnøklene er beregnet på grunnlag av analyser som sikter mot å identifisere faktorer som forklarer hvorfor behovet for kommunale tjenester varierer mellom kommunene, samt faktorer som forklarer hvorfor enhetskostnadene i kommunal tjenesteproduksjon varierer mellom kommunene. Faktorer som fanger opp ufrivillige etterspørsels- og kostnadsulemper i kommunal tjenesteproduksjon omtales som objektive kriterier. Kostnadsnøklene består av slike objektive kriterier med tilhørende vekter. Et generelt krav til kriteriene i kostnadsnøkkelen er at kommunene ikke ved egne disposisjoner skal ha innvirkning på dem på kort sikt. Et annet krav er at kriteriene skal være basert på lett oppdaterbar og offisiell statistikk. Gjennom utgiftsutjevningen utjevnes variasjoner i kommunenes beregnede utgiftsbehov innen sektorene administrasjon, grunnskole, helse- og sosialtjenesten og miljø og landbruk. Kostnadsnøklene er bygd opp av delkostnadsnøkler som representerer de ulike sektorene som omfattes av utgiftsutjevningen. I dag er det kun driftsutgiftene som omfattes av utgiftsutjevningen, og det forutsettes at kapitalutgiftene over tid vil fordele seg på samme måte som driftsutgiftene. Utvalgets mandat omfatter ikke gjennomgang av utgiftsutjevningen Korreksjonsordningen for elever i statlige og private skoler I utgiftsutjevningen er det en egen korreksjonsordning for elever i statlige og private skoler. Det gis egne tilskudd utenom inntektssystemet til elever i statlige og private skoler og ordningen korrigerer for dette. Korreksjonsordningen fungerer slik at kommuner med relativt mange elever i statlige og private skoler får et trekk gjennom utgiftsutjevningen etter årlige fastsatte satser. Trekket tilbakeføres til alle kommuner etter kostnadsnøkkelen. 13

18 Kapittel 2 Kommune og stat i samspill om velferdstjenestene Trekksatsene er felles for alle kommuner, og korreksjonsordningen er en ren omfordelingsordning mellom kommunene. Utvalgets mandat omfatter ikke gjennomgang av korreksjonsordningen for elever i statlige og private skoler Overgangsordningen Når kommunene overtar ansvaret for nye oppgaver, eller når øremerkede tilskudd innlemmes i inntektssystemet, medfører det ofte en omfordeling av inntekter mellom kommunene. Dette har blant annet sammenheng med at øremerkede midler vanligvis blir fordelt mellom kommunene etter andre kriterier enn de kriteriene som midlene blir fordelt etter i inntektssystemet. For å sikre at ingen kommuner skal få en brå endring i inntektene som følge av oppgaveendringer og innlemming av øremerkede tilskudd eller endringer av kostnadsnøklene, inneholder inntektssystemet en egen overgangsordning. Den sikrer at denne typen endringer skjer gradvis over fem år. Overgangsordningen er en ren omfordelingsordning mellom kommuner som vinner og taper på en endring i inntektssystemet. Overgangsordningen er nærmere diskutert i kapittel Inndelingstilskuddet Inndelingstilskuddet er en kompensasjonsordning for kommuner som slutter seg sammen. Tilskuddet skal sikre at kommuner ikke skal få reduserte rammeoverføringer som følge av kommunesammenslutninger. Inndelingstilskuddet fryses reelt på det nivået det har det året kommunene slutter seg sammen, og gis en varighet på 10 år. Tilskuddet trappes deretter gradvis ned over 5 år. Utvalgets mandat omfatter ikke gjennomgang av inndelingstilskuddet Inntektsutjevningen Gjennom inntektsutjevningen utjevnes variasjoner i skatt på inntekt og formue, naturressursskatt og selskapsskatt mellom kommunene. Eiendomsskatt og konsesjonskraftsinntekter omfattes ikke av inntektsutjevningen. Inntektsutjevningen er basert på at kommuner med skatt over landsgjennomsnittet blir trukket 55 prosent av forskjellen mellom egen skatt og landsgjennomsnittet. Kommuner som har lavere skatteinntekter enn landsgjennomsnittet får kompensert 55 prosent av forskjellen mellom egne skatteinntekter og landsgjennomsnittet. I tillegg får de kommuner som har lavere skatteinntekter enn 90 prosent av landsgjennomsnittet kompensert 35 prosent av forskjellen mellom egne skatteinntekter og 90 prosent av landsgjennomsnittet. Tilleggskompensasjonen finansieres ved at alle kommunene får et likt trekk i kroner per innbygger. Inntektsutjevning beregnes 14

19 Kapittel 2 Kommune og stat i samspill om velferdstjenestene løpende gjennom budsjettåret etter hvert som skatteinngangen for de ulike månedene foreligger. Inntektsutjevningen er nærmere diskutert i kapittel Skjønnstilskudd Kommunal- og regionaldepartementet fordeler årlig en del av rammetilskuddet til kommunene etter skjønn. I 2007 utgjør skjønnstilskuddet om lag 1,5 milliarder kroner. Stortinget fastsetter skjønnsrammen for det påfølgende året i forbindelse med den årlige behandlingen av kommuneproposisjonen. Kommunal- og regionaldepartementet fordeler deretter skjønnsrammen i en ramme for kommunene fylkesvis. Siden 2002 har fylkesmennene hatt ansvaret for den endelige kommunevise fordelingen av skjønnsmidlene basert på retningslinjer for departementet. Skjønnstilskuddet er nærmere diskutert i kapittel Regionalpolitisk begrunnede tilskudd Inntektssystemet brukes som ett virkemiddel for å nå regional- og distriktspolitiske målsetninger om å opprettholde bosettingsmønsteret og å bevare levedyktige lokalsamfunn. Små kommuner mottar et eget regionaltilskudd og kommunene i Nord-Norge mottar et eget Nord- Norgetilskudd. Deler av skjønnstilskuddet, for eksempel kompensasjonen for omleggingen av ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift, er også begrunnet ut fra regionalpolitiske hensyn. Gjennom de regionalpolitiske tilskuddene sikres kommuner i Nord-Norge og små kommuner et høyere inntektsnivå enn andre kommuner. Nord-Norgetilskuddet fordeles etter bestemte satser per innbygger til kommunene i Nordland, Troms og Finnmark. Satsene har i hovedsak ikke vært endret siden 1994 (med unntak for prisjusteringer). I 2007 er satsene som vist i tabell 2.2. Tabell 2.2 Nord-Norgetilskudd til kommuner (sats 2007). Fylke Kroner per innbygger Nordland Troms Finnmark Regionaltilskudd tildeles kommuner som har færre enn innbyggere og skatteinntekt under 110 prosent av landsgjennomsnittet, og tilskuddet gis som en sats per kommune. Satsene på regionaltilskuddet vises i tabell 2.3. Kommuner som har færre enn innbyggere mottar full sats på regionaltilskuddet, mens kommuner som har mellom og innbyggere mottar en redusert sats. 15

20 Kapittel 2 Kommune og stat i samspill om velferdstjenestene Tabell 2.3 Regionalpolitiske tilskudd, satser 2007 (1000 kr). Beløp per Område kommune Finnmark og enkelte kommuner i Nord-Troms Øvrige kommuner De regionalpolitiske tilskuddene er nærmere diskutert i kapittel Selskapsskatt I forbindelse med behandling av kommuneproposisjonen for 2005 (St.prp. nr. 64 ( )) besluttet Stortinget å tilbakeføre en andel av selskapsskatten til kommunene. Selskapsskatten blir tilbakeført til kommunene som rammetilskudd. Selskapsskatten til kommunene for 2008 er beregnet med utgangspunkt i en skattesats på 3,5 prosent. Selskapsskatten blir tilbakeført til kommunene tre år etter at skatten påløper. Selskapsskatten inngår sammen med kommunenes skatteinntekter fra personskatt og naturressursskatten i systemet for inntektsutjevning Praktisering av systemet I forbindelse med fremleggelsen av kommuneproposisjonen hver vår presenterer regjeringen kommuneopplegget for det påfølgende budsjettåret. I proposisjonen gis det signaler om samlet vekst i kommunesektorens inntekter, samt anslag på hvor mye av veksten som skal komme som frie inntekter, det vil si som skatt og rammetilskudd. I proposisjonen gis det også signaler om fordelingen av veksten mellom kommunene og fylkeskommunene. Videre vedtas den samlede skjønnsrammen til kommunene i forbindelse med stortingsbehandlingen av kommuneproposisjonen. De siste årene har den kommunale skattøren blitt fastsatt i forbindelse med behandlingen av statsbudsjettet på høsten. I forbindelse med fastsettingen av skattøren besluttes det også hvor stor andel skatteinntektene skal utgjøre av kommunesektorens samlede inntekter. Innenfor en gitt ramme for de frie inntektene gir kommunenes rammetilskudd seg selv, når den kommunale skattøren er fastsatt. I forbindelse med statsbudsjettet fordeles det samlede rammetilskuddet på de ulike postene i inntektssystemet: innbyggertilskuddet, Nord-Norgetilskuddet, regionaltilskuddet, skjønnstilskuddet og hovedstadstilskuddet. De ulike komponentene i rammetilskuddet har ulik betydning for den enkelte kommune. For kommuner som mottar regionalpolitiske tilskudd har det for eksempel stor betydning om Nord-Norgetilskuddet og regionaltilskuddet blir prisjustert fra et år til et annet. I forbindelse med framleggelsen av statsbudsjettet fordeles det samlede rammetilskuddet på den enkelte kommune. Fordelingen av rammetilskuddet og beregningen som ligger til grunn for fordelingen dokumenteres i 16

21 Kapittel 2 Kommune og stat i samspill om velferdstjenestene Beregningsteknisk dokumentasjon til Kommunal- og regionaldepartements budsjettproposisjon (Grønt hefte). Befolkningstall per 1.1. i budsjettåret har siden 2003 blitt lagt til grunn for beregningen av kommunenes innbyggertilskudd. Da befolkningstall per 1.1. i budsjettåret ikke foreligger når statsbudsjettet legges frem presenteres det kun et foreløpig innbyggertilskudd i Grønt hefte. Endelig innbyggertilskudd, inkludert utgiftsutjevning mv., presenteres i en revidert utgave av Grønt hefte som legges frem i juni måned i budsjettåret. Inntektsutjevningen beregnes løpende gjennom budsjettåret og presenteres derfor ikke i Grønt hefte. Størrelsen på det inntektsutjevnende tilskuddet til den enkelte kommune er først kjent i februar måned året etter budsjettåret. 17

22 Kapittel 3 Forholdet mellom skatt og rammetilskudd i finansieringen 3 Forholdet mellom skatt og rammetilskudd i finansieringen av kommunene 3.1 Dagens system for skatteinntekter Kommunene er i hovedsak finansiert gjennom skatteinntekter, statlige overføringer og brukerbetalinger. I tillegg har kommunene anledning til å kreve inn skatt på eiendom. Figur 3.1 viser hvordan kommunesektorens skatteinntekter er fordelt på de ulike inntektskildene. Tallene er anslag for Som figur 3.1 viser, forventes skatteinntektene å utgjøre om lag 48,3 prosent av sektorens samlede inntekter i Momskompensasjon 3.8 % Andre inntekter 2.0 % Gebyrinntekter 13.9 % Skatteinntekter 48,3 % Øremerkede tilskudd; 11.7 % Rammetilskudd 20.3 % Figur 3.1 Kommunesektorens inntekter (anslag for 2007) Kommunesektorens andel av samlede skatteinntekter bestemmes ved den kommunale skattøren. Skattøren for kommuner og fylkeskommuner fastsettes i behandlingen av statsbudsjettet det enkelte år ut fra en forventning om skatteinngangen for budsjettåret. Dersom utviklingen i skattegrunnlaget avviker betydelig fra det som ble lagt til grunn i budsjettopplegget, vil også skatteinntektenes andel av kommunesektorens samlede inntekter avvike. Skatteinntektenes andel av kommunesektorens samlede inntekter har variert noe de siste årene. Skatteandelen hadde en bunn i 2000 etter statliggjøringen av selskapsskatten. I behandlingen av St.prp. nr. 60 ( ) Om lokaldemokrati, velferd og økonomi i kommunesektoren sluttet et flertall på Stortinget seg til en målsetning om å øke skatteandelen til kommunal sektor fra om lag 45 prosent til 50 prosent. I 2005 ble en andel av selskapsskatten omgjort til en kommunal skatt. Skatt fra alminnelig inntekt ble samtidig redusert tilsvarende slik at endringen ikke skulle påvirke skatteandelen ut over den planlagte opptrappingen. I 2000 utgjorde kommunesektorens skatteinntekter 44,2 prosent av samlede inntekter, etter dette har andelen skattefinansiering økt gradvis til 2006 da skatteandelen var på 49,7 prosent. Opptrappingen av skatteandelen de senere år 18

23 Kapittel 3 Forholdet mellom skatt og rammetilskudd i finansieringen har medført at utviklingen i skattegrunnlaget gjennom året har fått større betydning for utviklingen i kommunesektorens inntekter. Tabell 3.1 Skatteinntektenes andel av kommunesektorens samlede inntekter. År Skatteandel 48,0 47,3 45,4 44,2 46,8 47,5 47,6 47,6 49,4 49,7 48,2 Kommunesektorens frie inntekter omfatter skatt fra innbyggere samt statlige rammetilskudd. Kommunene står fritt til å disponere både skatteinntektene og rammetilskuddet. Det er imidlertid noen grunnleggende forskjeller mellom skatteinntekter og rammetilskudd. Hovedforskjellene er graden av lokal forankring, fordelingsprofil og forutsigbarhet. Utvalget er i sitt mandat bedt om å se på fordelingen av kommunenes inntekter mellom skatteinntekter og rammeoverføringer, og å se på behovet for et sikkerhetsnett for avvik mellom forventede og faktiske skatteinntekter. I utvalgets mandat står følgende: Utvalget skal gjennomgå inntektsutjevningen både ut fra målsettingen om et likeverdig tjenestetilbud, sikkerhetsnett for skatteinntektssvikt lokalt og nasjonalt, motivasjon for å øke skatteinntektene og et enkelt system for utjevning av skatteinntektene. Utvalget skal anbefale hvor stor andel av utgiftsbehovet som skal finansieres av innbyggertilskuddet og hvor stor andel som skal finansieres av skatteinntektene, dvs. forholdet mellom innbyggertilskuddet og skatteinntektene. 3.2 Vurdering av dagens skatteandel Hovedbegrunnelsen for kommunal beskatningsrett er hensynet til at en del av kommunenes inntekter skal ha lokal forankring. Målet om at en andel av lokale skatteinntekter skal tilfalle lokalsamfunnet begrunnes vanligvis ut fra et ønske om å styrke koblingen mellom de som betaler skatten, de lokale beslutningstakerne, og brukerne av tjenestene. Begrenset overføringsavhengighet og høy lokal finansiering av kommunale tjenester, kan bidra til å styrke det lokale selvstyret og bidra til økt effektivitet i tjenesteproduksjonen. Hensynet til lokal forankring tilsier isolert sett at en vesentlig andel av kommunesektorens inntekter bør komme i form av skatt. Hvis lønnsveksten avviker fra det som er lagt til grunn i budsjettet, vil både kostnadsnivå og skatteinntekter avvike. En stor grad av skattefinansiering bidrar derfor også til å redusere nettoeffekten av slike avvik på kommunebudsjettene. Skatteinntektene er imidlertid ujevnt fordelt mellom landets kommuner. Den ujevne fordelingen av skatteinntekter mellom kommuner kommer av at skattegrunnlaget i den enkelte kommune er forskjellig da lønnsnivå, aldersammensetning, sysselsetting og næringsstruktur påvirker 19

24 Kapittel 3 Forholdet mellom skatt og rammetilskudd i finansieringen skatteinngangen. Hensynet til små inntektsforskjeller mellom kommunene tilsier derfor isolert sett en lav skatteandel. Forskjeller i skatteinntekter mellom kommunene blir delvis utjevnet ved at skattesvake kommuner får et tilskudd gjennom inntektsutjevningen, mens skattesterke kommuner får et trekk. 1 Inntektsutjevningen betyr at den enkelte kommunes skatteinntekter har mindre lokal forankring enn skatteandelen isolert tilsier. Høy skatteandel kan likevel oppfattes som gunstig da det kan være av betydning for sektoren at en betydelig andel av kommunenes inntekter samlet sett kommer fra kommunale skatteinntekter. Det vil være uheldig med en kommunal sektor som i større grad er avhengig av statlige overføringer. Skatteinntektene er i tillegg usikre. Usikkerheten rundt skatteinntektene kan deles inn i to typer usikkerhet, lokal usikkerhet for om skatteinngangen i egen kommune følger utviklingen på landsbasis, og usikkerhet på nasjonalt nivå om hvorvidt skatteanslagene som ligger til grunn for statsbudsjettet vil samsvare med faktisk skatteinngang. Kommunene er i dagens system med løpende inntektsutjevning delvis skjermet fra lokal usikkerhet ved at inntektsutjevningen delvis kompenserer for skatteutvikling lokalt som avviker fra landsgjennomsnittet. Usikkerheten om nivået på de samlede skatteinntektene må derimot kommunene kollektivt håndtere både i positiv og negativ retning. I Norge tilføres skatteinntektene til kommunene direkte, og kommunene må i hovedsak selv bære risikoen ved at faktisk skatteinngang kan bli høyere eller lavere enn anslått. I oppgangstider fører dette ofte til at kommunene får en merskattevekst, mens det i nedgangstider betyr at kommunene må klare seg med mindre inntekter enn det som lå til grunn i statsbudsjettet. Ønsket om stabile og forutsigbare inntekter til kommunene tilsier isolert sett en lav skatteandel. 1 Inntektsutjevningen er nærmere omtalt i kapittel 4. 20

25 Kapittel 3 Forholdet mellom skatt og rammetilskudd i finansieringen Figur 3.2 Skatt på inntekt og formue i kommunesektoren. Avvik mellom prognose og faktisk skatteinngang i prosent. Figur 3.2 viser Avvik mellom prognoser og faktisk skatteinngang i prosent for årene 1990 til Figuren viser at det kun var i 2003 og 2004 at skatteinntektene ble vesentlig lavere enn ventet i denne perioden. For 2004 ble det gitt en påplussing i nysaldert budsjett på 2,2 mrd. kroner som en del av budsjettavtalen med Fremskritspartiet om 2005-opplegget for statsbudsjettet. I Revidert nasjonalbudsjett 1996 ble overføringene kuttet med 0,6 mrd. kroner med henvisning til merskatteinngangen. Forutsigbare inntekter er viktig for kommunenes planlegging og budsjettbehandling, men også ut fra hensynet til en stabil økonomisk utvikling på nasjonalt plan. Retningslinjene for budsjettpolitikken handlingsregelen - legger til rette for at konjunkturelle svingninger i skatteinntektene ikke skal slå ut i offentlige budsjetter, dvs. at de automatiske stabilisatorene skal få virke. Kommunene har ikke et tilsvarende ansvar for konjunkturstyring, og de fleste kommuner er i tillegg for små til å ha noen vesentlig effekt. Kommunesektorens størrelse betyr imidlertid at utviklingen i kommunenes etterspørsel samlet sett har stor betydning for aktiviteten i norsk økonomi. Budsjettopplegget tar hensyn til dette, men ved avvik fra forventede skatteinntekter, vil en høyere skatteandel gi sterkere konjunkturutslag. Hensynet til konjunkturstyringen tilsier isolert sett en lav skatteandel. Skattegrunnlaget for kommunene har også betydning for forutsigbarheten. Kommunesektorens skatteinntekter omfatter skatt på inntekt og formue, eiendomsskatt, selskapsskatt og andre produksjonsskatter, blant annet konsesjonsavgifter, konsesjonskraftinntekter og naturressursskatt. 21

26 Kapittel 3 Forholdet mellom skatt og rammetilskudd i finansieringen Av disse skattene er det selskapsskatten som er mest ustabil, både på landsbasis og for den enkelte kommune. Selskapsskatten er også svært ujevnt fordelt mellom landets kommuner. En måte å oppnå mer stabile skatteinntekter, som også er jevnere fordelt mellom landets kommuner, kan derfor være å redusere selskapsskatten og øke personskatten. På denne måten kan skattens andel av kommunenes inntekter opprettholdes, samtidig som skattegrunnlaget fordeler seg jevnere mellom kommunene. Selskapsskatten er nærmere diskutert i kapittel 5. Forutsigbarheten kan også styrkes ved å skape et system som delvis kompenserer kommunene for avvik mellom anslaget for skatteinntekter som er lagt til grunn i budsjettet, og de faktiske skatteinntektene som kommer gjennom året. Et slikt system vil tilføre sektoren mer rammetilskudd i perioder med skattesvikt mens det vil trekke inn rammetilskudd dersom sektorens skatteinntekter blir større enn forventet. Et slikt system vil gi sektoren større forutsigbarhet, men samtidig vil kommunesektoren måtte avstå fra en del av den uforutsette veksten i oppgangstider. I nedgangstider vil nok kommunal sektor kunne ønske et slikt sikkerhetsnett for svikt i skatteinntektene, men det er vanskeligere å se for seg at sektoren ville vært like begeistret for et sikkerhetsnett som trekker inn rammetilskudd ved uventet høye skatteinntekter i oppgangstider. 3.3 Utvalgets konklusjon Hensynet til lokal forankring trekker i retning av en høy skatteandel, mens hensynet til fordeling, forutsigbarhet og stabiliseringspolitikken trekker i retning av en lav skatteandel. Utvalget har i sin vurdering lagt stor vekt på hensynet til lokal forankring og lokaldemokrati. Utvalgets medlemmer mener at det er prinsipielt viktig at en betydelig andel av kommunenes inntekter samlet sett kommer fra kommunale skatteinntekter og at det vil være uheldig med en kommunal sektor som i større grad er avhengig av statlige overføringer. På dette grunnlaget konkluderer utvalget med at skattens andel av kommunenes totale inntekter bør ligge rundt 50 prosent. Medlemmene fra Høyre og Fremskrittspartiet støtter konklusjonen til utvalget, men vil påpeke at de som utgangspunkt mener at, innenfor gitte forutsetninger, kunne andelen av inntektene som kommer fra skatt vært høyere enn 50 prosent. Kommunene bør kunne håndtere usikkerhet rundt skatteinngangen det enkelte år, og utvalget ønsker derfor ikke en ordning der staten garanterer for deler av avviket mellom anslått og faktisk skatteingang. Utvalgets vurdering er at en slik ordning vil bli satt under et særlig sterkt press i perioder med uventet høye skatteinntekter i oppgangstider. Ordningen vil dermed i en gitt situasjon kunne miste sin legitimitet og bli endret. Det er ikke ønskelig å innføre nye ordninger som ikke er antatt levedyktig gjennom skiftende konjunkturer. 22

27 Kapittel 3 Forholdet mellom skatt og rammetilskudd i finansieringen Utvalget ønsker ikke at eiendomsskatt og konsesjonskraftinntekter skal inngå i det skattegrunnlaget som skal ligger til grunn for utjevning av skatteinntekter mellom kommunene. Selskapsskatten er i henhold til mandatet vurdert og nærmere omtalt i kapittel 5. 23

28 Kapittel 4 Utjevning av skatteinntekter mellom kommuner 4 Utjevning av skatteinntekter mellom kommuner Kommunenes skatteinntekter utgjør i 2007 om lag 48,2 prosent av kommunesektorens samlede inntekter. Dette betyr at skatteinngangen i den enkelte kommune har stor betydning for inntektsnivået i kommunen. I dagens inntektssystem utjevnes skatteinntekter fra de skattesterke til de skattesvake kommunene for å minske disse forskjellene. Utvalget er i sitt mandat bedt om å vurdere både skatteinntektenes andel av kommunenes inntekter (nærmere omtalt i kapittel 3), og om dagens ordning for utjevning mellom kommunene er tilfredsstillende. I utvalgets mandat står følgende: Utvalget skal gjennomgå inntektsutjevningen både ut fra målsettingen om et likeverdig tjenestetilbud, sikkerhetsnett for skatteinntektssvikt lokalt og nasjonalt, motivasjon for å øke skatteinntektene og et enkelt system for utjevning av skatteinntektene. 4.1 Kommunenes skattegrunnlag og dagens inntektsutjevning Kommunesektorens skatteinntekter omfatter skatt på inntekt og formue fra personer og selskaper, eiendomsskatt, selskapsskatt og andre produksjonsskatter, blant annet konsesjonsavgifter, konsesjonskraftinntekter og naturressursskatt. Skatt på personers inntekt og formue, naturressursskatt og selskapsskatt inngår i inntektsutjevningen mens inntekter fra konsesjonskraftinntekter, konsesjonsavgifter og eiendomsskatt holdes utenfor systemet for inntektsutjevning. Nivået på skatteinntektene påvirker mulighetene den enkelte kommune har for å tilby tjenester til sine innbyggere. Det er store variasjoner mellom kommunene når det gjelder skattegrunnlaget per innbygger som ligger til grunn for utjevning. Landets mest skattesvake kommune i 2006 hadde 56 prosent av landsgjennomsnittlige skatteinntekter per innbygger. Landets mest skattesterke kommune hadde samme år om lag 362 prosent av landsgjennomsnittlige skatteinntekter per innbygger. Et fravær av et nasjonalt utjevningssystem ville gitt større forskjeller i tjenestetilbud i ulike deler av landet. Ut fra fordelingspolitiske målsetninger, er det derfor innført en utjevning av forskjeller i skatteinntekt per innbygger (inntektsutjevning). Ambisjonsnivået for utjevning er et politisk spørsmål. Valg av utjevningsgrad må blant annet baseres på en avveiing mellom hensynet til lokal forankring av inntektene og utjevning av de økonomiske forutsetningene for et likeverdig tjenestetilbud. De økonomiske forutsetningene for et likeverdig tjenestetilbud er imidlertid ikke kun avhengig av skatteinngangen i en kommune. Kommuner 24

29 Kapittel 4 Utjevning av skatteinntekter mellom kommuner som mottar overføringer gjennom blant annet regionalpolitiske tilskudd og skjønnstilskudd har ofte lave skatteinntekter. Disse kommunene har likevel et høyt inntektsnivå, og de særskilte tilskuddene utgjør en betydelig andel av kommunens inntekter. Dette betyr at en kommune som er skattesvak ikke nødvendigvis er inntektssvak. Siden innføringen av inntektssystemet i 1986 har ambisjonsnivået og utformingen av inntektsutjevningen blitt vurdert og endret flere ganger. Inntektsutjevningen for kommunene ble sist endret i 2005 i forbindelse med at en andel av selskapsskatten igjen ble kommunal. Tilleggskompensasjon Trekk Kompensasjon 55% Skatteinntekt 100% (= landsgjennomsnitt) Skatteinntekt i % av landsgjennomsnittet 55% 35% 55% 35% 90% Grunnlag tilleggskomp. Kommune A Kommune B Kommune C Figur 4.1. Illustrasjon av inntektsutjevningen for kommunene. Modellen for inntektsutjevning som ble innført for kommunene i 2005 er illustrert i figur 4.1. Ordningen er basert på at kommuner med skatteinntekt under landsgjennomsnittet får kompensert 55 prosent av differansen mellom egen skatteinntekt per innbygger og landsgjennomsnittet (kommune B). Kommuner med skatteinngang over landsgjennomsnittet trekkes 55 prosent av differansen mellom egen skatteinngang og landsgjennomsnittet (kommune A). Kommuner med skatteinntekt under 90 prosent av landsgjennomsnittet blir i tillegg kompensert for 35 prosent av differansen mellom egne skatteinntekter og 90 prosent av landsgjennomsnittet i en tilleggskompensasjon (kommune C). Finansieringen av tilleggskompensasjonen skjer ved at alle kommuner trekkes med et likt beløp per innbygger. 25

30 Kapittel 4 Utjevning av skatteinntekter mellom kommuner I 2006 hadde 73 kommuner skatteinntekter over landsgjennomsnittet. Disse kommunene fikk trukket inn 55 prosent av sine skatteinntekter over landsgjennomsnittet. De resterende 358 kommunene hadde alle skatteinntekter under landsgjennomsnittet og ble kompensert for 55 prosent av differansen mellom egen skatteingang og skatteinngangen på landsbasis. Av de 358 kommunene som hadde skatteinntekter under landsgjennomsnittet var det 301 kommuner som hadde skatteinntekter under 90 prosent, og som derfor kvalifiserte til tilleggskompensasjon. Finansieringen av tilleggskompensasjonen kostet 298 kroner per innbygger i Figur 4.2 viser alle landets kommuner etter hvorvidt de har skatteinntekter under 90 prosent, mellom 90 og 100 eller over 100 prosent av landsgjennomsnittet før inntektsutjevningen. Under over 100 Figur 4.2 Inntektsfordeling, prosent av landsgjennomsnittet. Inntektsutjevningen slik den er utformet i dag fører til en skjerming av kommunene med lavest skatteinntekter. Landets mest skattesvake kommune i 2006 ble hevet opp fra 56 prosent til om lag 91 prosent av landsgjennomsnittet. En kommune helt uten skatteinntekter ville blitt løftet opp til et nivå på om lag 87 prosent av landsgjennomsnittet etter inntektsutjevningen. I 2002 ble det innført et system med løpende inntektsutjevning. Et slikt system innebærer at skatteinntektene utjevnes mellom kommunene etter hvert som skatteinngangen gjennom budsjettåret er kjent. Dette medfører at hva 26

31 Kapittel 4 Utjevning av skatteinntekter mellom kommuner kommunene totalt får i trekk eller tilskudd i inntektsutjevningen ikke er kjent før all skattegang er kjent i februar året etter. Løpende inntektsutjevning medfører også at en kommune som får lavere vekst enn landsgjennomsnittet, vil få delvis kompensert for dette gjennom inntektsutjevningen. Dersom landsgjennomsnittet for skatt per innbygger øker med 1 krone vil en kommune som ligger under 90 prosent av landsgjennomsnittet få kompensert 90 øre. Kommuner som ligger mellom 90 og 100 prosent av landsgjennomsnittet vil få kompensert 55 prosent av en økning i landsgjennomsnittet. Dette medfører at sterk vekst på landsbasis, også øker inntektene til kommuner som ikke selv opplever inntektsvekst. Samlet ble det i 2006 omfordelt 5,6 milliarder kroner gjennom inntektsutjevningen. Dette utgjør 5,6 prosent av de samlede skatteinntektene som inngår i inntektsutjevningen. Inntektsutjevningen har imidlertid atskillig større betydning for enkeltkommuner. Eksempelvis ble de ti mest skattesvake kommunene i 2006 tilført midler tilsvarende 56 prosent av deres egne skatteinntekter, mens Oslo betalte inn 17 prosent av sine skatteinntekter. I tabell 4.1 er alle landets kommuner fordelt etter kommunestørrelse. Tabellen viser hvilke kommunegrupper som har høye og lave skatteinntekter i 2006 før og etter inntektsutjevning. Innenfor hver gruppe kan det være kommuner som avviker betydelig fra gruppens vektede gjennomsnitt. 27

32 Kapittel 4 Utjevning av skatteinntekter mellom kommuner Tabellforklaring tabell 4.1: Kolonne 1 viser intervallet av innbyggertall innenfor den gitte kommunegruppen, med unntak av landets 4 største byer samt kraftkommunene. Kolonne 2 viser antall kommuner innenfor den gitte kommunegruppen. Kolonne 3 viser andel av befolkningen den gitte kommunegruppen utgjør. Kolonne 4 viser gjennomsnittlig skatt per innbygger i kommunegruppen målt i prosent av landsgjennomsnittet før inntektsutjevning. Kolonne 5 viser gjennomsnittlig skatt per innbygger i kommunegruppen målt i prosent av landsgjennomsnittet etter inntektsutjevning. Tabell 4.1 Skatt i prosent av landsgjennomsnittet gruppert etter kommunestørrelse før og etter inntektsutjevning. Gruppens andel av befolkningen (prosent) Gjennomsnittlig skatt per innbygger før utjevning (prosent) Gjennomsnittlig skatt per innbygger etter utjevning (prosent) Antall Kommunegruppe kommuner < 2127 innb. 95 2,7 79,9 94, innb. 95 5,8 82,2 94, innb ,9 85,5 95, innb ,7 88,6 95,2 > innb ,9 100,4 99,4 Bergen, Stavanger, Trondheim 3 11,1 110,9 103,7 Kraftkommuner 8 0,3 166,5 128,7 Oslo 1 11,5 138,6 116,1 Landet ,0 100,0 100,0 1 Kraftkommuner er her definert som kommuner som har et samlet nivå på eiendomsskatt og konsesjonskraftinntekter per innbygger som er høyere enn 70 prosent av landsgjennomsnittet for ordinær skatt per innbygger. 28

33 Kapittel 4 Utjevning av skatteinntekter mellom kommuner Før utjevning Prosent av landsgjennomsnittet Etter utjevning Figur 4.3 Fordeling av skatteinntekter, før og etter inntektsutjevning i 2006 med 55 prosent symmetrisk utjevning. 29