Svar på høyringsnotatet - Endringer i opplæringsloven. Oppstart av grunnskoleopplæring mulighet for dispensasjon

Transkript

1 Sakshandsamar, innvalstelefon Anne Hjermann, Kunnskapsdepartementet Postboks 8119 Dep 0032 Oslo Vår dato Dykkar dato Vår referanse 2016/ Dykkar referanse Svar på høyringsnotatet - Endringer i opplæringsloven. Oppstart av grunnskoleopplæring mulighet for dispensasjon Kva høyringsnotatet gjeld Høyringsnotatet foreslår - å endre tidspunktet for når retten til grunnskuleopplæring skal oppfyllast for barn som kjem til Noreg - å gjere det mogleg å gje dispensasjon frå reglane i opplæringslova i ekstraordinære situasjonar for skuleeigarar som skal tilby opplæring til barn som søkjer opphald i Noreg Endring av tidspunktet for når retten til grunnskuleopplæring skal oppfyllast for born som kjem til Noreg Opplæringslova (oppll) 2-1 om rett og plikt til opplæring, slår fast at alle barn i alderen frå seks til 16 år, har rett til opplæring, når det er sannsynleg at dei flyttar til kommunen. Framlegget til lovendring legg opp til at kommunen sin plikt til å gi opplæring til nyankomne barn skal avvike frå den plikta kommunen har for alle andre barn: Retten til grunnskoleopplæring gjeld når det er sannsynleg at barnet skal vere i Noreg i meir enn tre månader. Retten skal oppfyllast så raskt som mogleg og seinast innan ein månad. Plikta til grunnskoleopplæring byrjar når opphaldet har vart i tre månader. Departementet kan i særlege tilfelle frita elevar frå denne plikta (høyringsnotatet s. 16). Fylkesmannen i Hordaland meiner det er grunn til å sjå nærmare på om dette forslaget er rimeleg, og om det er i samsvar med norsk offentleg skule sine grunnleggjande verdiar om likeverdig og sidestilt tilgang til grunnskuleopplæring for alle barn. Med dei resonnementa som kjem fram under er Fylkesmannen i Hordaland sin konklusjon at vi ikkje stør forslaget til endring i opplæringslova 2-1. Mange elevar kan by på utfordringar er eigne reglar for nyankomne barn nødvendig? Høyringsnotatet slår fast at sjølv om barn som kjem til Noreg skal få opplæring raskt, er det «urealistisk å forvente at barn alltid skal får opplæring fra første dag etter ankomst slik ordlyden i opplæringsloven 2-1 krever» (høyringsnotatet s.6). Departementet skriv at auken i asylsøkjarar i 2015 særleg synleggjorde at det er krevjande for ein kommune å gi opplæring frå første dag, men at Statens hus Kaigaten 9, 5020 Bergen Telefon: Telefaks: Utdanningsavdelinga Postboks 7310, 5020 Bergen Org.nr: E-post: postmottak@fmho.no Internett:

2 problemstillinga òg er aktuell i ein normalsituasjon, også for barn som kjem til Noreg av andre grunnar enn for å søkje asyl. Eit spørsmålet Fylkesmannen i Hordaland meiner må stillast er: er det rimeleg at kommunane får andre og utvida fristar for grunnskulopplæringa for nyankomne barn enn dei har for alle andre barn? Vi meiner at svaret på dette spørsmålet er nei. At alle barn får eit likestilt opplæringstilbod er ein grunnleggjande verdi i norsk skule. Med dette forslaget sender departementet signal om at barn som kjem ny til Noreg representerer så store utfordringar for kommunane at dei må vere budde på eit avgrensa eller manglande tilbod i inntil ein heil månad. Det er etter Fylkesmannen i Hordaland sitt syn både unødvendig og urimeleg. For mange kommunar og skular er det å ta imot nyankomne elevar normaltilstanden. Dei har gode rutinar og praksisar for å møte nyankomne barn på same måte som dei gjer med alle andre barn som flyttar over kommunegrensene. Ekstraordinære situasjonar kan oppstå og asylsituasjonen i 2015 er eit døme på det. I ein del kommunar der det vart etablert asylmottak på svært kort varsel, klarte ikkje kommunane å tilby skule eller opplæring frå første dag. Det er forståeleg, og vart så langt Fylkesmannen i Hordaland kjenner til ikkje møtt med kritikk og sanksjonar, men med støtte og rettleiing. Men at ein ekstraordinær asylsituasjon skal få følger for det lovverket som gjeld alle barn som kjem til Noreg til ein kvar tid, meiner Fylkesmannen i Hordaland er feil. Ei av grunngjevingane departementet har for ei regelendring er at kommunane i mange tilfelle bryt med lova. Dei har ikkje nødvendigvis eit tilbod på plass frå første dag, og lova stiller difor urealistiske krav til kommunane. Fylkesmannen har to kommentarar til denne grunngjevinga. For det første vil vi peike på at det er mange situasjonar og døme på at kommunane ikkje har på plass eit komplett opplæringstilbod frå første dag til alle barn som flyttar til kommunen. Til dømes kan det vere trong for inventar- og bygningsmessige tilpassingar eller spesialpedagogiske tilbod, som ikkje fullt ut er på plass. I praksis er det oftast forståing for at kommunen treng noko tid for å få på plass eit komplett tilbod, utan at ein dermed vurderer det som eit alternativ å endre lova for å unngå at kommunar bryt med reglane. For det andre kan det vere nyttig å sjå til andre regler i opplæringslova der vi veit at det er mange regelbrot, men utan at det er sett på som ei aktuell løysing å endre reglane. Eit tenleg eksempel her kan vere elevar sin rett til eit godt psykososialt miljø, fritt for krenkingar og mobbing. Det er eit område der vi veit at mange elevar ikkje får innfridd retten sin til ein trygg og god skulekvardag, men utan at det dermed er på tale å endre lova for at kommunane skal drive lovleg. Tvert om legg ein vekt på å støtte opp om kommunane med kompetanse, med tydeleggjering av regelverket og med rettleiingsressursar. Det gir tydelege signal til kommunane om at dei forventningar som er uttrykte gjennom lovverket skal følgjast og er etter Fylkesmannen i Hordaland sitt syn rett tilnærming også for opplæringstilbod til nyankomne barn. Innvendingar mot forslaget om utsett frist oppsummert Frå Fylkesmannen i Hordaland kan innvendingane våre mot forslaget kort oppsummerast slik: - I ein felles inkluderande skule har vi ikkje tradisjon for forskjellsbehandling - Forslaget sender signal om at ei svært samansett gruppe (nyankomne) representerer utfordringar for kommunane som vi ut frå erfaring veit at mange kommunar ser som ein normalsituasjon 2

3 - I tilfelle der kommunar ikkje fullt ut følger lovverket, i overgangsfasar eller i ekstraordinære situasjonar, er det å tillempe lovverket til kommunane sin «ulovlege» praksis ei løysing vi ikkje går inn for på andre område. Dispensasjonsordning for ekstraordinære situasjonar Departementet foreslår ein ny 2-17 i opplæringslova: Dispensasjon frå reglane i opplæringslova for barn som søkjer opphald i Noreg. Departementet kan gi ein kommune dispensasjon frå krava i lova her eller med heimel i lova dersom det er nødvendig i ein ekstraordinær situasjon. Ein dispensasjon kan berre omfatte opplæringa til barn som ikkje har opphaldsløyve i Noreg og som ikkje alt er i opplæring. Dispensasjon kan berre gis i inntil tre månader. Departementet kan fastsetje vilkår for dispensasjonen. Departementet sitt argument for å innføre ein ny regel som opnar for at kommunane kan søke om dispensasjon frå regelverket er formulert slik: «En dispensasjon skal gi kommunene mulighet til å organisere fullverdig tilbod, utan at kommunen trenger å brye loven i mellomtiden» (Høringsnotatet s. 11). Departementet skriv at sjølv om hovudregelen er at alle barn i Noreg skal ha eit likeverdig tilbod, kan det oppstå ekstraordinære situasjonar i lys av flyktning- og asylsituasjonen som gjer det vanskeleg for kommunane å oppfylle krava i opplæringslova, sjølv med ei regelendring for tidspunktet retten til opplæring skal vere oppfylt for nyankomne barn. I praksis vil dispensasjonsordninga gjelde opplæringstilbodet til barn i asylmottak som ikkje har fått avgjort asylsøknaden. Dispensasjonsordninga skal vere søknadsbasert og søknadane skal behandlast av Fylkesmannen. Kva reglar det kan dispenserast frå, skal avgjerast i kvar einskild sak, men utgangspunktet er at alle reglar opplæringslova kan vere aktuelle: Forslaget avgrenses ikke til å gjelde enkelte deler av loven eller enkelt bestemmelser. Det åpnes for at kommunen i utgangspunktet kan søke om dispensasjon fra alle regler i opplæringsloven som gjelder grunnskoleopplæring for barn (høringsnotatet s. 11) Med dei resonnementa som kjem fram under er vår konklusjon at vi ikkje stør forslaget til endring i opplæringslova om ny Generelt - ein svært vidtgåande derogasjonsregel Slik departementet sitt forslag er avgrensa, eller i realiteten ikkje er avgrensa for denne gruppe elevar anna enn i tid, er det i realiteten ein svært vidtgåande derogasjonsheimel det vert gjort framlegg om. Forvaltninga skal, riktignok med ei viss tidsavgrensing, ha adgang til å frita frå alle rettar og plikter som går fram av opplæringslova. Desse rettane og pliktene har vakse gradvis fram i skulelovgjevinga etter nøye avvegingar. Dei danner det fundamentale rettsgrunnlaget for skuleordninga i kommunane og utgjer m.a viktige rettstryggleiksgarantiar som også har grunnfeste i konvensjonar og internasjonal lov. Det må sjølvsagt også gjelde den gruppe elevar det her er tale om. Det forslaget departementet fremjer krev difor etter Fylkesmannen si meining ei heilt anna grunn-, gjeving enn det som går fram av høyringsforlaget, sjølv med de avgrensingane som er gjort framlegget. 3

4 Dersom det er tale om ein slik derogasjonsheimel, må det i alle fall gjerast ei nøye og konkret vurdering av kva reglar om rettar og plikter det, svært unntaksvis, kan vere aktuelt å fråvike. Erfaringar frå 2015 Erfaringa frå asylsituasjonen i 2015 var frå Fylkesmannen si side at vi spelte ei avgjerande nyttig rolle i koordinering og samordning mellom sentral og regional stat, mellom statlege etatar og i rettleiing og samarbeid med kommunane på fleire sektorområde. Helse og sosial, verjemål, plan, økonomi og utdanning må nemnast spesielt. Situasjonen i 2015 var krevjande både for stat og for kommunar. Mange nye problemstillingar måtte takast stilling til og handterast. Sjølv om vi i ettertid ser at vi kunne løyst enkelte ting betre, vil Fylkesmannen i Hordaland konkludere med at stat, kommunar, med uvurderleg hjelp frå frivillig sektor, takla og handterte den ekstraordinære situasjonen vi var i. Kommunane sin kjennskap til regelverket på utdanningsområdet må nemnast spesielt. For mange kommunar var det ein ny situasjon å vere vertskap for asylmottak. Kva rettar asylsøkjarane hadde til opplæring, var ikkje godt kjent og kva pliktar kommunane hadde var uklårt for mange. Det førte til at ein del kommunar vart for seine med å få på plass opplæringstilbod. Erfaringa vår er at når Fylkesmannen sin informasjon om regelverket blei presentert for kommunane, var kommunane raske med å følgje opp med opplæringstilbod. Kva betyr så denne vurderinga for Fylkesmannen i Hordaland sitt syn på forslaget om ei dispensasjonsordning? Ein søknadsbasert dispensasjonsordning krev arbeid både frå kommunane og frå Fylkesmannen si side. Situasjonen skal vere godt analysert for at det kommunane faktisk søker dispensasjon frå kjem tydeleg fram og gjer det mogleg for Fylkesmannen å ta stilling til søknadane. Sjølv om situasjonen i 2015 har gitt oss viktige erfaringar og vi sånn sett må tru vi er betre rusta til å takle ein tilsvarande situasjon, er det ikkje tvil om at også blir nødvendig å legge ein del oppgåver til side og at arbeidsinnsatsen over ein lang periode blir svært stor. Spørsmålet blir då om det er rett å binde opp ressursar både på kommunalt og statleg nivå til framstilling og behandling av søknadar. Om vi legg til grunn at noko av forklaringa til at kommunar brukte tid på å få på plass opplæringstilbod var knytt til manglande eller uklår kunnskap om regelverket, og at kunnskapen om dette no er god i kommunane og godt avklart på statleg nivå, er det grunn til å tru at tilboda vil etablerast raskare og at argumenta for ei dispensasjonsordning er svekka. I ekstraordinære situasjonar er det nødvendig at statleg nivå har tillit til at kommunane gjer dei nødvendige prioriteringane og at dei løyser oppgåvene sine så godt som tid og omstende tillet. Om ein ventar at kommunane skal prioritere tid til søknadsskriving, meiner vi det er feil signal å sende for korleis tid og ressursar skal nyttast i ekstraordinære situasjonar. I ein akutt og krevjande situasjon kan det fort stå fram som eit lite situasjonstilpassa byråkrati. Til slutt er Fylkesmannen i Hordaland uroa for om ei dispensasjonsordning vil virke uheldig for integreringsarbeidet. Om departementet ikkje meiner å sende signal om at opplæringstilbod til barn er avgjerande for rask språkopplæring og generell integrering, kan det like fullt bli oppfatta som eit signal i den retning. Det er ikkje barn eller samfunn tente med. 4

5 Innvendingar mot forslaget om ei dispensasjonsordning oppsummert - Ein derogasjonsregel som kan gjelde fråvik frå alle reglane i opplæringslova krev ei annan og langt grundigare vurdering enn dei som går farm av høyringsutkastet - Kunnskap om regelverket på opplæringsområdet for barn i asylmottak er god i dei fleste kommunane - Kunnskap om regelverket på opplæringsområdet er avklart på viktige punkt - Ein søknadsbasert dispensasjonspraksis kan oppfattast som lite situasjonstilpassa byråkrati - Ein dispensasjonspraksis stør ikkje opp om tidleg innsats og integrering som uttalt mål og ønskt praksis. Med helsing Rune Fjeld ass. fylkesmann Anne Hjermann utdanningsdirektør Brevet er godkjent elektronisk og har derfor inga underskrift. 5