Høringsfrist er 31. august

Transkript

1 Høringsnotat om forslag til endringer i klimakvoteforskriften - overføring av Kyoto-kvoter fra første til andre forpliktelsesperiode, frist for a søke om unntak fra verifikasjonsbesøk og endringer i listen over karbonlekkasjeutsatte sektorer Forslaget gjelder endring av klimakvoteforskriften i forbindelse med fordelingen av den begrensede adgangen til å overføre Kyoto-kvoter fra første til andre forpliktelsesperiode under Kyoto-protokollen, samt innføring av en frist for å søke om unntak fra kravet om verifikasjonsbesøk i forbindelse med verifikasjon av kvotepliktige utslipp. Forslaget gjelder også inkorporering i norsk rett av en kommisjonsbeslutning som endrer listen over karbonlekkasjeutsatte sektorer. De foreslåtte endringene av klimakvoteforskriften er ny paragraf 7-15 som fordeler adgangen til overføring av Kyoto-kvoter, ny paragraf 2-2a om frist for søknad om forenklet verifikasjon av utslippsrapport og nytt vedlegg 15 med liste over sektorer utsatt for karbonlekkasje. Høringsfrist er 31. august

2 1 Innledning Dette høringsnotatet beskriver forslag til endringer i klimakvoteforskriften. De foreslåtte endringene gjelder adgangen til overføring av Kyoto-kvoter og frist for søknad om unntak fra krav om verifikasjonsbesøk. Forslaget gjelder også inkorporering i norsk rett av en kommisjonsbeslutning som endrer listen over karbonlekkasjeutsatte sektorer. Denne rettsakten er ennå ikke formelt innlemmet i EØS-avtalen. Vi legger til grunn at rettsakten blir innlemmet i EØS-avtalen uten materielle tilpasninger, det vil si at regelverket vil gjelde på samme vilkår i Norge som i resten av EØS-området. Det forventes at rettsakten vil bli innlemmet i EØS-avtalen i løpet av sommeren Forslag til nasjonal gjennomføring av denne rettsakten tas derfor med i denne høringen, slik at rettsakten kan gjennomføres i norsk rett kort tid etter at den er innlemmet i EØS-avtalen. Ettersom forslaget gjelder tre ulike områder som ikke er direkte relatert til hverandre, er beskrivelsen av de ulike forskriftsendringene som foreslås behandlet i hvert sitt kapittel. Forslag til endringsforskrift er vedlagt dette høringsnotatet. 2 Overføring av Kyoto-kvoter fra første til andre forpliktelsesperiode under Kyotoprotokollen 2.1 Bakgrunn Regelverket under Kyotoprotokollen regulerer retten til overføring av ulike typer Kyotokvoter (AAU- 1, CER- og ERU-kvoter 2 ) fra første til andre forpliktelsesperiode under Kyotoprotokollen. Første forpliktelsesperiode var fra 2008 til 2012, og andre forpliktelsesperiode er fra 2013 til For AAU-kvoter er det ubegrenset adgang til å overføre kvoter fra første til andre forpliktelsesperiode. For CER- og ERU-kvoter er det satt et kvantitativt tak på overføringsadgangen til andre periode tilsvarende 2,5 prosent av Norges tildelte kvotemengde for første forpliktelsesperiode («initial assigned amount»), det vil si CER-kvoter og tilsvarende mengde ERU-kvoter 3. CER- og ERU-kvoter fra første periode som overføres til andre periode vil ikke kunne brukes til oppgjør av kvoteplikten i EUs kvotesystem, da kvoter knyttet til utslippsreduksjoner som fant sted fram til 31. desember 2012 ikke lenger er tillatt å bruke (fristen for å bruke slike 1 Kyoto-avtalen setter tallfestede utslippsforpliktelser for industrilandene. Hvert land har fått tildelt en mengde AAU-kvoter (Assigned Amount Unit) tilsvarende sitt tallfestede mål for første periode. En AAU tilsvarer retten til å slippe ut ett tonn CO2. 2 Kyotoavtalen etablerte to prosjektbaserte mekanismer for utslippsreduksjoner: Den grønne utviklingsmekanismen, CDM (Clean Development Mechanism) og felles gjennomføring JI (Joint Implementation). Utslippsreduksjoner som oppnås fra CDM og JI-prosjekter godkjennes av FN, som utsteder klimakvoter kalt henholdsvis CER (Certified Emission Reduction) og ERU (Emission Reduction Unit) tilsvarende de oppnådde utslippsreduksjonene. 3 Artikkel 15 i vedlegg til beslutning 13 fra det første partsmøtet under Kyotoprotokollen (decision 13/CMP.1, dokumentreferanse FCCC/KP/CMP/2005/8/Add.2) 2

3 kvoter var 31. mars 2015). Overførte kvoter vil imidlertid kunne brukes av stater til oppfyllelse av utslippsmål under Kyotoprotokollen. Land med en utslippsforpliktelse under Kyotoprotokollen står fritt til å velge hvordan denne overføringsadgangen fordeles mellom ulike rettssubjekter. Ulike land har valgt forskjellige regler for fordeling av adgangen til å overføre CER- og ERU-kvoter. Danmark og Nederland tillater ikke private kontohavere å overføre Kyoto-kvoter til andre forpliktelsesperiode. For land som tillater private kontohavere å overføre CER- og ERUkvoter til andre periode vil en fordelingsregel kun benyttes dersom den samlede mengden av disse kvotene i landets nasjonale kvoteregister overstiger grensen på 2,5 prosent. Finland har i sin Kyoto Mechanism Act fra 2007 (109/2007) fordelt adgangen til overføring av kvoter proporsjonalt med hver kontohavers andel av den samlede mengde kvoter i det finske registeret ved utløpet av tilleggsperioden for oppfyllelse av forpliktelsen under Kyotoprotokollen. Flere land planlegger å tillate private kontohavere å overføre CER- og ERU-kvoter til andre periode, men har ennå ikke fastsatt regler for fordeling av adgangen dersom summen av kvoter overstiger grensen på 2,5 prosent. Norge ønsker å etablere regler for fordelingen av den begrensede overføringsadgangen mellom ulike rettssubjekter som kan være i besittelse av slike kvoter, herunder staten. Det vil kun være nødvendig å fordele overføringsadgangen dersom den samlede beholdningen CER-kvoter og ERU-kvoter i det norske registeret for klimakvoter overstiger grensen på 2,5 prosent for hver av disse kvotetypene. Forslaget til forskriftsendring fordeler denne retten mellom kontohavere i det norske registeret for klimakvoter. 2.2 Beskrivelse av den foreslåtte forskriftsendringen I Miljødirektoratets forslag til ny 7-5 i klimakvoteforskriften gis det bestemmelser for hvordan adgangen til overføring av CER- eller ERU-kvoter i det norske registeret for klimakvoter skal fordeles mellom kontohavere i registeret dersom beholdningen av disse kvotene overstiger grensen på 2,5 prosent. Dersom grensen ikke overstiges vil alle kontohavere kunne overføre alle sine kvoter til andre periode. Miljødirektoratet foreslår at statens adgang til å overføre CER- og ERU-kvoter fra de prosjektbaserte mekanismene fra første til andre forpliktelsesperiode prioriteres. Staten forvalter kvotene sine på vegne av fellesskapet. Det er ikke begrensninger på hvor mange kvoter en gitt aktør kan ha på konto i det norske registeret. Kontohavere i det norske registeret for klimakvoter vil kunne oppbevare kvoter for andre eiere både med adresse i Norge og i utlandet. Det norske kvoteregisteret er åpent også for utenlandske aktører, såfremt visse krav er oppfylt 4. Det kan oppstå en situasjon der det oppbevares flere kvoter i det norske kvoteregisteret enn det som kan overføres til neste periode. Enkelte land, herunder Sveits, er i en slik situasjon i dag. Det er ikke ønskelig å komme i en situasjon der fellesskapet mister kvoter som følge av at det flyttes for mange kvoter til Norge en flyt av kvoter som staten for øvrig ikke kan kontrollere. Staten planlegger å overføre CERkvoter til andre periode fra prosjekter som står i fare for å avvikle driften som følge av de lave markedsprisene på klimakvoter, såkalte sårbare prosjekter, og fra nye prosjekter. Dette forventes ikke å overstige 3 millioner CER-kvoter. 4 Jf. Klimakvoteforskriften 7-1 til

4 Etter at staten har angitt det antall CER- og ERU-kvoter som ønskes overført til neste periode, innenfor grensen på 2,5 prosent, dvs kvoter for hver kvotetype, foreslår Miljødirektoratet at adgangen til å overføre det resterende antall CER- og ERUkvoter fordeles mellom øvrige kontohavere i det norske registeret for klimakvoter som innehar slike kvoter. Vi foreslår at overføringsretten fordeles proporsjonalt med hver kontohavers andel av den samlede mengde av henholdsvis CER- og ERU-kvoter på private konti i det norske registeret for klimakvoter ved utløpet av tilleggsperioden for oppfyllelse av Norges mål for første forpliktelsesperiode. Dersom en kontohavers beholdning av CERkvoter utgjør 10 prosent av summen av denne kvotetypen på private konti i det norske registeret for klimakvoter vil vedkommende få overført CER-kvoter tilsvarende 10 prosent av den resterende tillatte mengden etter at staten har overført sine CER-kvoter. Som sagt vil dette kun gjelde dersom den samlede kvotebeholdningen i det norske klimakvoteregisteret overstiger grensen på 2,5 prosent. Utløpet av tilleggsperioden for oppfyllelse av Norges mål for første periode under Kyotoprotokollen 5 forventes å være rundt 18. november Miljødirektoratet vil i vedtak avgjøre hvor mange CER- og ERU-kvoter hver kontohaver har rett til å overføre til neste periode og vil i den forbindelse også informere om detaljene knyttet til selve overføringen av kvotene. Det er viktig å merke seg at overføringen av CERog ERU-kvotene teknisk sett må gjøres fra Kyoto-kontoer i det norske kvoteregisteret. Disse kontoene kjennetegnes ved at de har kontonummer som begynner med NO-. I tråd med gjeldende regelverk under Kyotoprotokollen vil eventuelle gjenværende CER- og ERU-kvoter fra første forpliktelsesperiode i det norske registeret for klimakvoter bli slettet, etter at overføringen av kvoter til andre forpliktelsesperiode er gjennomført. 2.3 Økonomiske og administrative konsekvenser Det forventes ingen vesentlig økning i økonomiske og administrative kostnader som følge av denne forskriftsendringen. Samfunnsøkonomisk vil det heller ikke være noen økte kostnader forbundet med endringen, og forslaget vil potensielt medføre kun helt marginale fordelingseffekter. Det at Norge vil ha mulighet til å overføre CER- og ERU-kvoter tilsvarende maksimalt 2,5 % av tildelt kvotemengde til neste kyotoperiode, har vært kjent lenge, og er noe norske kontohavere kan antas å ta hensyn til i sine disponeringer av kvotene de har på konto. Disse reglene er dessuten like for alle landene innenfor systemet. Verdien av kvoter utover de CER- og ERU kvotene, vil derfor være null. Det som kan skape et eventuelt ikke-ventet tap for norske kontohavere, er den foreslåtte regelen om at staten skal ha fortrinnsrett til å overføre sine kvoter. Per dags dato er summen av CER- og ERU-kvoter i det norske registeret som er aktuelle for overføring, lavere enn grensen. Slik det ser ut i dag, vil derfor ingen miste kvoter, og det vil ikke være noe tap forbundet med fordelingsregelen som denne forskriften foreslår. Skulle samlet mengde overstige grensen, vil størrelsen på statens andel av de 6,26 millioner tonn kvoter 5 Jf. artikkel 15 i Annekset til beslutning 13 fra det første partsmøtet under Kyotoprotokollen (decision 13/CMP.1, dokumentreferanse FCCC/KP/CMP/2005/8/Add.2) 4

5 ha betydning for hvor mye de private kontohaverne taper. Verdien av dette tapet er imidlertid forventet å være veldig lav, da overførte CER- og ERU-kvoter har et svært begrenset marked. De kan, som nevnt i bakgrunnskapittelet, ikke brukes i EUs kvotesystem. Muligheten for å selge overførte CER- og ERU-kvoter til myndigheter eller andre er begrenset, og prisen er svært usikker. I sum vil derfor et eventuelt tap for private kontohavere være minimalt. 3 Frist for å søke om unntak fra krav om verifikasjonsbesøk (forenklet verifikasjon) 3.1 Bakgrunn Det følger av klimakvoteforskriften 2-3 at kvotepliktige virksomheter hvert år skal rapportere forutgående års kvotepliktige utslipp innen 31. mars. Utslippene skal verifiseres av en uavhengig og akkreditert verifikatør, jf. klimakvoteforskriften 2-2, før de rapporteres til Miljødirektoratet. Den verifiserte utslippsrapporten skal godkjennes av Miljødirektoratet, jf. klimakvoteloven 15. Krav til verifikasjon av kvotepliktige utslipp følger av forordning (EU) nr. 600/2012 om akkreditering og verifikasjon av utslippsrapporter og tonnkilometerrapporter (AVforordningen) 6, implementert i klimakvoteforskriften 2-2. I henhold til artikkel 21 i AVforordningen, skal verifikatøren som en del av verifikasjonsprosessen besøke den kvotepliktige virksomheten, heretter omtalt som verifikasjonsbesøk. Med dette menes at verifikatør skal besøke de fysiske enhetene der utslippene faktisk finner sted. Formålet med verifikasjonsbesøket er at verifikatøren skal kunne samle inn tilstrekkelig informasjon til å kunne konkludere med at virksomhetens utslippsrapport ikke inneholder vesentlige feil eller mangler. Det følger av artikkel 31 nummer 1, første ledd i AV-forordningen at verifikatøren under visse forutsetninger kan beslutte å foreta en forenklet verifikasjon av en kvotepliktig virksomhets utslippsrapport. Slik forenklet verifikasjon innebærer at verifikatøren ikke gjennomfører et verifikasjonsbesøk som del av verifikasjon av de kvotepliktige utslippene ved virksomheten i rapporteringsåret. Det er den kvotepliktige virksomheten som må søke Miljødirektoratet om godkjenning av verifikatørens beslutning om å gjennomføre en forenklet verifikasjon av virksomhetens utslippsrapport, jf. AV-forordningen artikkel 31 nummer 1, andre ledd. 6 Commission Regulation 600/2012 on the verification of greenhouse gas emission reports and tonne-kilometre reports and the accreditation of verifiers pursuant to Directive 2003/87/EC of the European Parliament and of the Council. 5

6 3.2 Beskrivelse av den foreslåtte forskriftsendringen AV-forordningen oppstiller ikke krav til på hvilket tidspunkt en søknad om forenklet verifikasjon iht. artikkel 31 må foreligge. EU-kommisjonen angir imidlertid i FAQ 7 til AVforordningen en anbefalt frist 30. september for å søke om unntak fra verifikasjonsbesøk. I rapporteringsåret 2014 mottok Miljødirektoratet noen søknader om forenklet verifikasjon svært sent, og i ett tilfelle etter at verifikatør hadde gjennomført verifikasjonen. I Norge er en stor andel av de kvotepliktige virksomhetene offshore. Dette gir særlige utfordringer når det gjelder planlegging og gjennomføring av verifikasjonsbesøk. Dersom Miljødirektoratet mottar en søknad om unntak fra verifikasjonsbesøk fra en offshorevirksomhet på et sent tidspunkt, vil det ofte ikke være mulig å gjennomføre verifikasjonsbesøk innen rapporteringsfristen dersom søknaden blir avslått. På bakgrunn av disse erfaringene, mener Miljødirektoratet det er nødvendig å fastsette en frist for søknad om forenklet verifikasjon. Miljødirektoratet foreslår derfor å fastsette en frist for søknad om forenklet verifikasjon til 30. november i det året man rapporterer utslipp for. Miljødirektoratet vurderer denne fristen som hensiktsmessig fordi den er sen nok til å gi virksomheten en god oversikt over det inneværende rapporteringsåret, samtidig som den muliggjør gjennomføring av verifikasjonsbesøk ved et eventuelt avslag på søknaden om forenklet verifikasjon. Miljødirektoratet understreker likevel at det er virksomhetens ansvar å avgjøre hvor tidlig en søknad må sendes inn for å sikre at det er mulig å gjennomføre et verifikasjonsbesøk ved et eventuelt avslag. 3.3 Økonomiske og administrative konsekvenser Miljødirektoratet vurderer at en forskriftsfestet frist for søknad om forenklet verifikasjon ikke vil føre til en større byrde for kvotepliktige virksomheter, ettersom selve kravet om å søke om unntak, og innholdet i denne søknaden, forblir det samme som tidligere. Den foreslåtte søknadsfristen innebærer bare at verifikatører og kvotepliktige virksomheter må organisere den årlige verifikasjonen på en slik måte at en eventuell søknad om unntak fra verifikasjonsbesøk kan sendes Miljødirektoratet innen 30. november. Miljødirektoratet mener også at en frist for søknad om unntak fra verifikasjonsbesøk vil gi økt forutsigbarhet både for myndighetene, verifikatørene og de kvotepliktige virksomhetene. For Miljødirektoratet vil en frist gi oss en tidlig avklaring på omfanget av søknader som måtte foreligge, slik at vi kan sette av tilstrekkelig tid og ressurser til å behandle søknadene. Videre vil eventuelle avslag på søknader om unntak fra verifikasjonsbesøk være kjent for både virksomhetene og verifikatørene i god tid før rapporteringsfristen. 7 Frequently Asked Questions. Accreditation and Verification in the EU ETS. Final version of 18 December

7 4 Kommisjonsbeslutning 2014/746/EU om justeringer i listen over sektorer utsatt for karbonlekkasje 4.1 Bakgrunn I henhold til EUs kvotedirektiv (2003/87/EF), kan virksomheter i sektorer som anses utsatt for vesentlig risiko for karbonlekkasje, få tildelt en høyere andel vederlagsfrie kvoter. Med karbonlekkasje menes at kostnader forbundet med klimavirkemidler fører til at næringsvirksomhet og utslipp flyttes til land som ikke er regulert av et kvotesystem, noe som igjen kan medføre økte utslipp. Produktene eller sektorene som anses utsatt for karbonlekkasje settes opp på en liste som fastsettes av EU hvert femte år, jf. paragraf 14 til 17 i Artikkel 10a av EUs kvotedirektiv. Den første listen over karbonlekkasjeutsatte sektorer ble vedtatt for 2013 og 2014 gjennom kommisjonsbeslutning 2010/2/EU Beskrivelse av den foreslåtte forskriftsendringen EU-kommisjonen vedtok den 27. oktober 2014 kommisjonsbeslutning 2014/746/EU 9 (beslutning om justeringer i listen over karbonlekkasjeutsatte sektorer) som utdyper EUs kvotedirektiv. Beslutningen opphever og erstatter beslutning 2010/2/EU, og gjelder for perioden 2015 til Beslutningen innebærer en utvidelse av listen over karbonlekkasjeutsatte sektorer sammenlignet med listen i beslutning 2010/2/EU. Den innebærer også en overgang fra klassifisering av sektorer etter NACE Rev. 1.1 til NACE Rev. 2. Listen over sektorer utsatt for karbonlekkasje endres ved at en rekke nye aktiviteter tas inn, samtidig som noen sektorer er fjernet fra listen. Videre medfører overgangen til NACE Rev. 2 for noen sektorer at NACE-koden er endret, at noen sektorer er slått sammen til en felles NACE-kode, mens andre sektorer igjen er splittet opp i flere NACE-koder sammenlignet med NACE-kodene angitt i den første listen over karbonlekkasjeutsatte sektorer. For virksomheter med delinstallasjoner som er knyttet til sektorer utsatt for karbonlekkasje i henhold til den oppdaterte listen, skal tildelingen av vederlagsfrie kvoter ikke nedjusteres fra 80 % synkende til 30 % for perioden Beregningen av årlig tildeling til slike delinstallasjoner skal multipliseres med en faktor på Økonomiske og administrative konsekvenser Innlemmelse av rettsakten i EØS-avtalen anses ikke å ha vesentlige administrative og økonomiske konsekvenser for Norge. I praksis medfører den oppdaterte listen få endringer i hvilke norske virksomheter som anses som utsatt for karbonlekkasje sammenlignet med listen gjeldende for 2013 og To sektorer er imidlertid fjernet i den oppdaterte listen 8 Commission Decision 2010/2/EU of 24 December 2009 determining, pursuant to Directive 2003/87/EC of the European Parliament and of the Council, a list of sectors and subsectors which are deemed to be exposed to a significant risk of carbon leakage. 9 Commission Decision 2014/746/EU of 27 October 2014 determining, pursuant to Directive 2003/87/EC of the European Parliament and of the Council, a list of sectors and subsectors which are deemed to be exposed to a significant risk of carbon leakage, for the period 2015 to

8 over sektorer utsatt for karbonlekkasje: produksjon av finérplater og andre bygnings- og møbelplater av tre samt saging, høvling og impregnering av tre. Én norsk virksomhet vil bli påvirket av denne beslutningen gjennom sin kvoteplikt på produksjon av trefiberplater. Denne virksomheten vil få lavere tildeling av vederlagsfrie kvoter for perioden

9 5 Endringer i klimakvoteforskriften 5.1 Foreslåtte endringer i klimakvoteforskriften Miljødirektoratet foreslår følgende endringer av klimakvoteforskriften: I kapittel 2 innføres en frist for søknad om forenklet verifikasjon i ny 2-2a. Fristen settes til 30. november i rapporteringsåret det søkes om unntak for. I kapittel 7 innføres regler for adgang til overføring av utslippsenheter fra de prosjektbaserte Kyoto-mekanismene fra første til andre forpliktelsesperiode i ny Kommisjonsbeslutningen om justeringer i karbonlekkasjelisten gjennomføres ved en oppdatering av listen over NACE- og PRODCOM-koder i vedlegg 15 til klimakvoteforskriften. 5.2 Andre endringer Miljødirektoratet foreslår å legge til et vedheng til klimakvoteforskriften med alle forordninger som gjennomføres i forskriften i PDF-versjon, slik at forordningene blir lett tilgjengelige i Lovdata og dermed enklere tilgjengelig for allmenheten. 9