Notat. Advokatlovutvalget Advokatforeningen Dato Docsnr /v1 Advokatetiske regler - sanksjoner. 1 Innledning

Transkript

1 Notat Til Advokatlovutvalget Fra Advokatforeningen Dato Docsnr /v1 Emne Advokatetiske regler - sanksjoner 1 Innledning Advokatforeningen er invitert til å komme med et skriftlig innlegg til advokatlovutvalgets møte den 9. oktober 2013 hvor «etiske regler og sanksjoner» er opplyst som tema. Vårt innlegg vil i denne omgang begrense seg til sanksjoner. Advokater kan bli møtt med flere ulike typer sanksjoner for kritikkverdig atferd. Både strafferettslige, kontraktuelle og disiplinære sanksjoner kan være aktuelt. Tema i nærværende notat er de sanksjoner som i dag kan ilegges av disiplinær- og tilsynsmyndigheten. Det bemerkes innledningsvis at de disiplinære sanksjoner også vil ha en sammenheng med disiplinær- og tilsynssystemet som sådan, som i dag består av flere ulike organer med ulik kompetanse. Når det gjelder dagens system og Advokatforeningens syn på dette, vises til vårt tidligere innlegg og notat til advokatlovutvalgets møte den 9. august I dette notatet vil vi derfor begrense oss til å peke på enkelte svakheter med dagens sanksjonsformer og komme med forslag til forbedringer. I dag kan sanksjoner fra disiplinær- og tilsynsmyndigheten gjerne deles inn i tre ulike kategorier: Disiplinære reaksjoner (kritikk, irettesettelse og advarsel), nedsettelse av advokatens salær og tilbakekall / suspensjon av advokatbevilling. Oppsummeringsvis mener Advokatforeningen at: De disiplinære reaksjonsformene kritikk, irettesettelse og advarsel er ikke tilstrekkelige reaksjonsformer for en nødvendig og effektiv håndheving av de advokatetiske regler. De tre ulike reaksjonsformene bør reduseres til én, samtidig som det bør innføres bøter som ny reaksjonsform. DEN NORSKE ADVOKATFORENING Kristian Augusts gate 9, 0164 Oslo T post@advokatforeningen.no NO MVA

2 Disiplinærmyndighetens adgang til å fastsette advokatens salær bør beholdes som i dag med mindre justeringer. I dag skal det for mye til for at en advokat kan fratas bevilling og for at bevilling kan suspenderes i saker om tap av bevilling grunnet uskikkethet. De gjeldende regler på dette området bør praktiseres strengere. Det bør innføres bestemmelser om karantenetid. Vi vil i det følgende komme med våre nærmere synspunkter. 2 Disiplinære reaksjonsformer Gjeldende reaksjonsformer i disiplinærsaker fremgår av domstolloven 227 tredje ledd andre og tredje pkt.: «En advokat som har opptrådt i strid med god advokatskikk eller for øvrig i strid med denne eller annen lov, meddeles en irettesettelse eller kritikk. I alvorlige tilfeller kan vedkommende meddeles en advarsel» (våre understrekninger). 1 Det er Advokatforeningens oppfatning at et bredt flertall av advokatene tar dagens disiplinærsystem på alvor. En klagesak med tilhørende saksbehandling, mulig negativ publisitet og offentlig tilgjengelige beslutninger, innebærer at ordningen i seg selv har en preventiv virkning. Dagens reaksjonsformer er likevel ikke tilstrekkelige for å sikre en effektiv etterlevelse og håndhevelse av de advokatetiske regler i alle tilfeller. For det første kan dagens reaksjonsformer fremstå som innholdsløse. Utover at det konstateres brudd vil advokaten sjelden oppleve ytterligere konsekvenser. Et lite mindretall av advokatene, særlig gjengangere, synes ikke å ta disiplinærklager særlig alvorlig, gjerne som følge av mangelen på reelle og effektive reaksjonsformer. På samme måte opplever også klagere at en fellelse i klagesak ikke får konsekvenser for advokaten. Ved meddelelse av kritikk, irettesettelse eller advarsel opplever klagerne at sanksjonen er «tom», og at advokaten ikke får annen reaksjon enn konstatering av det etiske brudd. For det andre kan tredelingen av og forskjellene mellom reaksjonsformene fremstå som uklare. Sett hen til ordlyden i de aktuelle reaksjonsformene er det ikke gitt hva som er den mest alvorlige reaksjonen for advokaten. Ordet «irettesettelse» kan eksempelvis isolert sett forstås som mer alvorlig enn «advarsel». Ovennevnte innebærer etter Advokatforeningens syn at de tre reaksjonsformene kan reduseres til én (eksempelvis «kritikk») og hvor det samtidig innføres bøter som ny reaksjonsform for de mer alvorlige brudd. Bøter vil etter Advokatforeningens syn styrke disiplinærordningens anseelse utad. Samtidig vil bøter ha ytterligere preventiv effekt for advokatene, ikke minst for gjengangere. Bøter som reaksjonsform vil således medføre en mer effektiv etterlevelse og håndhevelse av de advokatetiske regler. Bøter vil også møte det behov for reaksjon over advokatatferd hvor dagens disiplinærreaksjoner oppleves som for milde og hvor tap / suspensjon av bevilling oppleves som for strengt. 1 Tilsvarende reaksjonsformer for Advokatforeningens disiplinærutvalg fremgår av Behandlingsreglene for Advokatforeningens disiplinærutvalg 10 andre ledd. DEN NORSKE ADVOKATFORENING 2

3 Bøter som disiplinærreaksjon representerer ikke noe nytt. Etter de tidligere behandlingsreglene for disiplinærsaker, vedtatt av Representantskapet den 13. og 14. juni 1980, hadde advokatforeningens disiplinærorganer kompetanse til å ilegge bøter i disiplinærsaker, jf. reglene 29. Bøter kunne gis med inntil kr Slik hjemmel foreligger ikke i dag av hensyn til sammenheng med reglene for den offentlige Disiplinærnemnden. I forbindelse med Advokatforeningens evaluering av foreningens disiplinærordning i 2005, ble det anført gode grunner til å innføre bøter på nytt som reaksjonsform, men dette ble ikke gjennomført siden det ikke forelå hjemmel for Disiplinærnemnden til å ilegge bøter. Det skal imidlertid nevnes at det i dag er hjemmel til å gi disiplinærbøter i de tilfeller hvor advokaten ikke oppfyller sin opplysningsplikt i disiplinærsakene eller ved oversittelse av en fastsatt tilsvarsfrist, jf. Behandlingsreglene for Advokatforeningens disiplinærutvalg 8. For slike brudd kan advokaten ilegges en disiplinærbot inntil 1/4 G. Bøter som disiplinærreaksjon er allerede innført i flere andre land, eksempelvis Danmark, Sverige og Finland. I Danmark følger det av retsplejeloven kapitel 15 b 147 c at: «Finder Advokatnævnet, at en advokat, et advokatselskab eller en af de personer, der er nævnt i 124 c, stk. 1, nr. 2, og som ejer aktier eller anparter i et advokatselskab, har tilsidesat pligter, der følger af denne lov eller forskrifter fastsat i medfør af loven, kan nævnet tildele advokaten, advokatselskabet eller personen, der i medfør af 124 c, stk. 1, nr. 2, ejer aktier eller anparter i et advokatselskab, en irettesættelse eller pålægge vedkommende eller selskabet en bøde på indtil kr». I Sverige følger det av rättegångsbalken 8 Kap 7 at det som disiplinærreaksjon kan ilegges en «straffavgift till samfundet med lägst ettusen och högst femtiotusen kronor». I Finland følger det av Lag om advokater 7 at advokater kan bli ilagt «påföljdsavgift» i disiplinærsaker. Det fremgår av 7 tredje ledd at: «Påföljdsavgiften är minst 500 och högst euro. Vid påförandet av påföljdsavgiften beaktas bland annat hur klandervärt advokatens förfarande har varit, advokatens erfarenhet av advokatuppdrag och advokatens ekonomiska förhållanden, så att påföljden står i ett rättvist förhållande till förfarandet.» Disiplinærmyndigheten bør ha en skjønnsmessig kompetanse til å bestemme hva slags reaksjon som skal benyttes i den enkelte sak, avhengig av sakens alvorlighetsgrad og de konkrete omstendigheter i saken. Dersom saken oppfattes som alvorlig, bør det være adgang til å ilegge bot uavhengig om det er gitt disiplinære reaksjoner tidligere. Ved avgjørelsen bør disiplinærmyndigheten videre kunne vektlegge tidligere fellende beslutninger mot advokaten, slik at flere mindre alvorlige fellelser vil tale for en bot. Også i salærsakene bør det prinsipielt kunne ilegges bøter, men hvor disiplinærmyndigheten vil måtte ta hensyn til at bortfall av honorar allerede vil oppleves som en økonomisk reaksjon. Når det gjelder angivelsen av aktuelt bøtenivå, kan dette knyttes til en faktor som innebærer automatikk i verdiutviklingen (typisk R eller G) eller en beløpsmessig fastsettelse. Det kan også tenkes løsninger hvor man knytter bøtesatsen opp mot advokatens salær i det aktuelle oppdrag eller generelle omsetning. Ved fastsettelsen av beløpsgrensene er det uansett viktig å ta i DEN NORSKE ADVOKATFORENING 3

4 betraktning at bøter skal kunne anvendes i alle typer saker og overfor alle typer advokater, fra den enkeltstående advokat til partnere i de største firmaene. Det er derfor viktig at minstesatsen ikke er for høy og at maksimalbegrensningen ikke er for lav. Bøtene bør tilfalle disiplinærorganet som i Finland og Sverige. I Danmark tilfaller bøtene statskassen. Beslutningen bør videre være tvangsgrunnlag for utlegg slik at systemet fungerer mest mulig effektivt. Videre er det en svakhet med dagens disiplinærordning at det kun er advokatene personlig som kan innklages til disiplinærmyndigheten og ilegges disiplinærreaksjoner. I tillegg til advokatene bør også det aktuelle advokatselskap kunne innklages for brudd på de etiske regler. Advokatselskapet vil gjennom sine styrende organer fastsette hvordan advokatvirksomheten skal utøves. Gjennom risiko for disiplinærreaksjoner, herunder bøter, vil dette ha en preventiv effekt også overfor advokatselskapet. Eksempelvis kan bøter for advokatselskaper innebære økt bevissthet og etterlevelse av reglene om interessekonflikter ved forespørsel om nye oppdrag. I Danmark kan advokatselskaper etter ovennevnte bestemmelse i retsplejeloven innklages og ilegges disiplinære reaksjoner, herunder bøter. Advokatlovutvalget bør videre foreta en vurdering og presisering når det gjelder reglene for disiplinærklager mot advokatfullmektiger. Tilsynsrådet har forstått domstolloven 227 om at «Disiplinærmyndighet overfor advokater» må tolkes antitetisk, slik at det kun kan klages på advokater og ikke advokatfullmektiger personlig. Selv om advokatfullmektiger er underlagt prinsipalens tilsyn, kan det også være hensiktsmessig at advokatfullmektiger kan innklages personlig og ilegges disiplinære reaksjoner. Advokatforeningen mener at både prinsipal og advokatfullmektig bør kunne innklages i disse sakene. Disiplinærsystemet er i dag et lavterskeltilbud og det bør det fortsatt være. Vi ser likevel at det hvert år fremmes klager som er åpenbart uberettigede, hvorav noen av sjikanøs karakter. På denne bakgrunn bør utvalget vurdere å innføre et lite gebyr for klagebehandlingen. Klagesaker er ressurskrevende og det settes i gang et større apparat med saksbehandling, kontradiksjon, osv. Advokatforeningen har beregnet at gjennomsnittlig kostnad for disiplinærutvalget ved behandling av en klagesak utgjør ca. kr I tillegg kommer advokatens tid til ivaretakelse av sitt forsvar. Ved klage fra klienter kan advokaten heller ikke kreve seg tilkjent sakskostnader dersom advokaten frifinnes i klagesaken. Dette er heller ikke uvanlig for tilsvarende disiplinærnemnder at det kreves klagegebyr, selv om det varierer i hvilken grad det kreves gebyr. Reklamasjonsnemnda for Eiendomsmeglingstjenester har eksempelvis behandlingsgebyr på kr 500 for klage på eiendomsmeklere. Det kan også fastsettes at et eventuelt gebyr skal tilbakebetales hvis saken heves underveis eller om klageren gis medhold. 3 Nedsettelse av salær I dag har disiplinærmyndigheten kompetanse til å fastsette advokatens salær etter klage, jf. domstolloven 227 fjerde ledd: «Dersom nemnden finner at en advokat har krevd et for høyt salær, fastsetter den hva som er et rimelig og nødvendig salær». 2 2 Tilsvarende kompetansebestemmelse for Advokatforeningens disiplinærutvalg fremgår av DEN NORSKE ADVOKATFORENING 4

5 Disiplinærmyndigheten bør fortsatt ha kompetanse til å fastsette salær etter klage. Den aktuelle vurderingsnormen «rimelig og nødvendig» synes også å være tilfredsstillende. Disse kriterier er for øvrig også i samsvar med de advokatetiske regler pkt hvor det heter at «Salæret skal stå i rimelig forhold til oppdraget og arbeidet som er utført av advokaten». Som nevnt ovenfor bør disiplinærordningen fortsatt som i dag være et lavterskeltilbud, men det bør av ressurshensyn innføres en nedre grense for hvilke salærklager som kan tas til behandling. En løsning kan eksempelvis være at klager på salærer under kr kan nektes klagebehandling. For sammenhengens skyld nevnes at disiplinærmyndigheten i dag ikke har kompetanse til å ilegge advokater erstatningsansvar. Dette fremmes i dag som erstatningskrav for domstolen. En slik ordning er etter vår oppfatning hensiktsmessig, da erstatningssaker gjennomgående innebærer betydelige saksfremlegg, bevisførsel og rettslig argumentasjon som er uegnet for disiplinærbehandling. Idømmelse av erstatningsansvar bør således fortsatt ligge hos domstolen som i dag. 4 Tap og suspensjon av advokatbevilling Tap og suspensjon av advokatbevilling fastsettes i dag av advokatbevillingsnemnden, jf. domstolloven 226 andre ledd. Nemnden kan etter bestemmelsen kun treffe vedtak etter forslag fra Tilsynsrådet for advokatvirksomhet og Disiplinærnemnden. Etter dagens bestemmelse i domstolloven 230 første ledd kan advokatbevillingen kalles tilbake dersom advokaten: 1 Gjør seg skyldig i forhold som gjør vedkommende uskikket eller uverdig til å drive advokatvirksomhet, eller som gjør at vedkommende mister den tillit som er nødvendig i yrket 2 Misligholder plikten etter 222 til å stille sikkerhet eller plikten etter 225 eller 227 til å betale bidrag til Tilsynsrådet eller Disiplinærnemnden 3 Forsømmer sine plikter etter bestemmelser gitt i medhold av 224 tredje ledd eller 225 sjette ledd, herunder å gi adgang til kontroll 4 Unnlater å gi tilfredsstillende forklaring til Tilsynsrådet, Advokatbevillingsnemnden eller Disiplinærnemnden om forhold som vedrører advokatvirksomheten når vedkommende blir bedt om å gi slik forklaring, eller 5 utøver advokatvirksomhet i strid med reglene i 231 til 233. Det beror i dag på en toleddet vurdering om en advokatbevilling skal tilbakekalles. For det første må det vurderes om de aktuelle materielle vilkårene for tilbakekall er oppfylt. For det andre må det utvises et diskresjonært skjønn, jf. ordlyden «kan» i 230 første ledd. Avgjørende for skjønnet er en forholdsmessighetsvurdering av de foreliggende forhold, hvor blant annet hensynet til det rettssøkende publikum må veies mot tilbakekallets inngripende karakter. Det er på det rene at tilbakekall av advokatbevilling ikke er straff, jf. Rt s og lovavdelingens uttalelse JDLOV For sammenhengens skyld nevnes at etter straffeloven 29 kan den som har begått en straffbar handling etter nærmere vilkår fratas retten til for fremtiden å ha en stilling eller utøve en virksomhet eller aktivitet. Advokater kan etter denne bestemmelsen fratas retten til å utøve advokatvirksomhet, noe som er å anse som straff, Behandlingsreglene for Advokatforeningens disiplinærutvalg 10 tredje ledd. DEN NORSKE ADVOKATFORENING 5

6 jf. straffeloven 15. Frem til 2008 hadde påtalemyndigheten en lite konsistent praksis når det gjaldt å nedlegge påstand om rettighetstap for advokater som ble dømt for straffbare handlinger. I 2008 ble derfor Riksadvokaten og Advokatbevillingsnemnden enige om at nemnden skulle behandle saker med advokaters straffbare forhold, som tilbakekallssaker. Riksadvokaten utga deretter et rundskriv (Riksadvokatens rundskriv nr. 118 (2008)), hvor påtalemyndigheten ble instruert til ikke å nedlegge påstand om rettighetstap i disse sakene. I dag er det således domstollovens regler som benyttes i praksis i disse sakene. Det kan i hovedsak skilles mellom tap av bevilling grunnet uskikkethet (nr. 1) og formalfeil (nr. 2-5). Terskelen for tilbakekall etter formalfeilene er lavere enn etter nr. 1. Ofte vil disse forhold med enklere midler også la seg utbedre, slik at bevilling kan kreves på nytt, se nærmere nedenfor. Når det gjelder krav til skikkethet, viser både advokatbevillingsnemndas praksis og rettspraksis at det skal mye til for å miste bevillingen. Her bør det vurderes om normen bør være lavere enn i dag. Et særlig problem med dagens ordning er når det er et straffbart forhold som begrunner uskikketheten. I flere saker har advokater beholdt bevillingen når vilkårene for tap ellers har vært oppfylt, siden det har gått lang tid fra det straffbare forhold fant sted til spørsmålet om tap av bevilling ble vurdert. 3 Tilsynsmyndigheten synes å ha en tendens til å utsette realitetsbehandling av sakene til rettskraftig dom foreligger, noe som gjerne tar flere år. Når det endelig foreligger rettskraftig dom, kommer nemnden ofte til at det har gått for lang tid for at tap av bevilling kan besluttes. Advokater er avhengig av tillit fra samfunnet generelt og det rettssøkende publikum spesielt. Advokater som er dømt for alvorlig kriminalitet og som ikke fratas bevilling, utgjør en fare for dette tillitsbehovet. Samtidig må det hensyntas at tap av bevilling en svært inngripende handling for den enkelte advokat, og regelverket må derfor også være forutsigbart og sikre nødvendig rettssikkerhet for advokaten. For å bøte på problemet, er det gitt regler om suspensjon av advokatbevilling. Domstolloven 230 femte ledd gir Advokatbevillingsnemnden kompetanse til å bestemme at en bevilling skal tre ut av kraft dersom en advokat blir siktet for en forbrytelse eller forseelse som kan medføre tap av advokatbevilling. Disiplinærmyndighetens praksis viser likevel at suspensjon benyttes i liten grad, noe som da får betydning for den endelige vurdering om tap av bevilling. Adgangen til suspensjon bør således benyttes i større grad enn i dag. Videre er det en svakhet ved dagens system at det ikke kan fastsettes for hvilken periode en bevilling skal tapes for. En advokat som har fått tilbakekalt bevillingen sin, har et ubetinget krav på å få bevillingen tilbake ved søknad så snart forholdet er brakt i orden og de øvrige vilkårene for advokatbevilling i domstolloven 220 er oppfylt, jf. også Rt s I formalfeilsaker må det da vurderes om det aktuelle forholdet er rettet. Det er en god regel at advokaten får tilbake bevillingen raskt når formalfeilen er rettet. I skikkethetsakene må det foretas en vurdering om det forhold som innebar tap av tillit, på søknadstidspunktet er reparert, og om advokaten nå innehar den tillit som er nødvendig i yrket. Disiplinærmyndigheten kan altså ikke automatisk avslå med henvisning til en karantenetid eller lignende, men må vurdere skjønnsmessig hvorvidt vilkårene er oppfylt. Vi har forstått det slik at enkelte av de advokatene som mister bevillingen etter 230 nr. 1 søker om ny bevilling med relativt høy frekvens, noe som skaper en stor arbeidsmengde for Tilsynsrådet. I skikkethetsakene vil det gjerne ta noe tid, ofte noen år, før «forholdet er rettet». Det bør således innføres bestemmelser om karantenetid ved 3 Se eksempelvis Rt s. 118 og Rt s DEN NORSKE ADVOKATFORENING 6

7 tap av bevilling i disse tilfellene. Vi stiller oss gjerne til disposisjon dersom noe er uklart eller om det er ønske om at våre synspunkter belyses ytterligere. *** DEN NORSKE ADVOKATFORENING 7