.1à. fndre Hordaland Revisjonsd istrikt. Har Ulvik herad e t bevisst forhold. t l offentleg. innsyn dokument

Transkript

1 .1à tñ fndre Hordaland Revisjonsd istrikt Har Ulvik herad e t bevisst forhold t l offentleg innsyn dokument

2 Har Ulvik herad eit bevisst forhold til offentleg innsyn i dokument FORORD Forvaltningsrevisjon er ei lovpålagt oppgåve for Ulvik herad etter Kommuneloven av 25. september L992 med endringar av 12. desember Føremålet med forvaltningsrevisjon er nedfelt i lovens $ 77 nr.4 som har følgjande ordlyd: "Kontrollutvalget skal påse at kommunens eller fylkeskommunens regnskaper blir revideft på en betryggende måte. Kontrollutvalget skal videre påse at det føres kontroll med at den økonomiske forvaltning foregår i samsvar med gjeldende bestemmelser og vedtak, og at det blir gjennomføft systematiske vurderinger av økonomi, produktivitet, måtoppnåelse og virkninger ut fra kommunestyrets eller fylkestingets vedta k og forutsetni n ger (forva ltn in gsrevisjon ). " I denne undersøkinga har revisjonen undersøkt om Ulvik herad har eit bevisst forhold til offentleg innsyn i dokument. I rappoften vert det drøfta vesentlege funn i tilknyting til problemstillingane og det vert gitt anbefalingar som kan medverke til at praktiseringa kan takast vare på betre måtar. Prosjektet er gjennomført av registrert revisor Anita Limstrand og revisjonssjef Odd Jakob Storebø Anita Limstrand Registreft revisor Odd Jakob Storebø Revisjonssjef Indre Hordaland Revisjonsdistrikt Side 2

3 Har Ulvik herad eit bevisst forhold til offentleg innsyn i dokument FORORD 1. SAMANDRAG 2. INNLEIING 2.1 Bakgrunn 2.2 Føremâl og problemstillingar. 2.3 Avgrensing 3 METODE OG KVALITETSSIKRING 3.1 Metode 3.2 Dokumentanalyse 3.3 Intervju 3,4 Høyring 4. REVISJONSKRITERIUM 4. 1 Jou rnalar/postlister/møtekart 4. 2 Unntaksbestemmingane 4.3 Meiroffentlegheit 5. GENERELLE FAKTA 5.1 Organisering 5. 4 J ou rn a lf øring / postl iste r/møteka rt 5. 5 Førehandsklassifisering (gradering) 5.6 Meiroffentlegheit 6. FUNN VED GJENNOMGANGEN 6.1 Internt regelverk 6.2 Funn ved gjennomgangen av postlister og dokument 6.3 Elektronisk post 7. REVISORS VURDERING OG KONKLUSJON 7.1 Har heradet eit bevisst forhold til offentleg innsyn? 7.2 Føreligg det noko internt regelverk? 7.3 Er det dokument som burde vore offentlege, som vert unnateke offentleggjering? 7.4 Er det dokument som burde vore unnateke offentleggjering, som blir offentleggjort? 7.5 Elektronisk post 7.6 Konklusjon 8. REVISOR SINE ANBEFALINGAR 9. TILBAKEMELDING 9.1 TiIbakemelding frå råornannen 9.2 Avsluttande kommentar frå revisjonen 10. LITTERATUR OG KJELDEREFERANSAR l0 ll t2 t2 t3 l3 l3 l4 l4 l5 l5 l5 16 l6 T7 t7 18 l8 l8 18 Vedlegg 1: Brev frå rådmannen Indre Hordaland Revisjonsdistrikt Side 3

4 't I Har Ulvik herad eit bevisst forhold til offentleq innsyn i dokument 1. SAMANDRAG Forvaltningsrevisjonsprosjektet: "Har Ulvik herad eit bevisst forhold til offentleg innsyn i dokument" er gjennomført etter vedtak i kontrollutvalet i Ulvik herad, sak lb/2007. Resultat av undersøkinga: All journalføring føregâr i saksbehandlarsystemet Acos Websak. Mangelfull kompetanse på saksbehandlingssystemet aukar risikoen for at arkivverdige dokument ikkje vert journalført. I Ulvík herad vert det jamleg gjennomført ulike ku rsloppdateri n g a r på sa ksbeha nd I in gssystemet. Oå fleire tilsette i ein kommune behandlar dokument, vil det i utgangspunktet alltid vera ein risiko for varierande kompetanse og ulik behandling når det gjeld regelverket om offentlegheit i forvaltninga. Det er vårt inntrykk at personalet ved tenestetorget i Ulvik herad har god kompetanse på sitt fagområde. Dei driv regelmessig opplæring, informasjon og vegleiing til einingar og saksbehandlarar. Dei har også utarbeida vegleiarar/rutinebeskrivingar tilpassa brukarane. Alt dette medverkar til auka kompetanse og til einsarta behandling av dokument i heradet. Bruk av elektronisk post- og elektronisk hjelpeverktøy i saksbehandlinga er stadig aukande. Det er derfor viktig at rutinar, system og kompetanse på området er tilfredsstillande, slik at regelverket vert overhaldt. Bruk av elektronisk post er eit generelt problem med stor risiko for at arkivverdig post ikkje vert journalført. Ulvik herad har etter vår vurdering ein praksis som reduserer denne risikoen, men manglar detaljerte skriftlege rutinar for behandling av e-post. Vi har påvist nokon feil og manglar, men undersøkinga viser at heradet sine rutinar og praksis langt på veg er i samsvar med regelverket. 1. Postlistene som vert publisert er fullstendige, med unntak for skulen, barnehagen og pleie og omsorg. 2.îvløtekart og sakspapir for folkevalde organ vert publisert i sin heilskap, u n ntatt for ad m in istrasjonsutva let og a rbeidsm i ljøutva let 3. Fullstendig heimel vert ikkje vist til når dokument veft unnateke offentlegheit. Det førekjem også bruk av feil heimel. 4.Førehandsklassifisefte dokument veft unnateke i sin heilskap, men ved innsynsoppmoding i slike dokument er rutinen at dei skal vurderast på nytt, og at teiebelagde opplysningar eventuelt skal sladdast ut manuelt 5. Utsett offentlegheit etter lovas $ 4 veft minimalt brukt. Slike dokument skal avgraderast når saka er avslutta. 6. Heradet pra ktiserer meiroffentleg heit. 7. Heradet har gode detaljefte rutinebeskrivingar for postopning, registrering av inngåande post i Websak, daglege arbeidsoppgåver for sentralbordet og for utspoling av postlister pä nettet. 8. Heradet manglar ein detaljert rutinebeskriving av journalføring og arkivering av e-post. Indre Hordaland Revisjonsdistrikt Side 4

5 .t. fl il ' Har Ulvik herad eit bevisst forhold til offentleq innsyn i dokument Revisjonen anbefalar at Ulvik Herad vurderar: 1)Om møtekaft, sakspapir og møteprotokollar frå administrasjonsutvalet kan publiserast på same måte som heradet publíserer saker i andre politiske organ. 2)Om det bør utarbeidast eigne rutinar for journalføring og arkivering av e- post. 3)Om det bør utarbeidast retningslinjer for at også skulen, barnehagen og pleie og omsorg publiserar dokument i Websak. I tillegg må dei utarbeida postjourna l. 4)Aføreta ein gjennomgang slik at det veft vist til fullstendig lovheimel, med spesifisering i ledd, nummer eller bokstav som grunngjev unntaket. 5)Ä utarbeida ein rutine for endring av status R pä dokument iwebsak 2. INNLEIING 2.1 Bakgrunn Kontrollutvalet for Ulvik herad fatta slikt vedtak på sitt møte , isak LB/07: Vedr. sekretariatet sin merknad i saksframlegget, om at rappoften " Kva som er gjort for å sikre at lov, forskrift, etiske retningslinjer og risikoanalysar veft implementerte i sakshandsaming, planverk og tenesteyting" ikkje omhandla heile bestillinga, så tok revisjonssjefen det på seg. Kontrollutvalet vedtok samrøystes ei tilleggsbestilling, ut frå manglar i rapporten. 2.2 Føremål og problemstillingar Føremålet med denne revisjonen er å undersøkja om innbyggarane kjenner seg trygg på at Ulvik herad si handsaming av dokument veft gjennomføft i samsvar med lover, forskrifter og interne retningsliner. Ut frå dette er det utarbeida følgjande problemstillingar: 1) Har heradet eit bevisst forhold til offentleg innsyn i dokument? 2) Føreligg det noko internt regelverk? 3) Er det dokument som burde vore offentlege, som veft unnateke offentleggjering? 4) Er det dokument som burde vore unnateke offentleggjering, som blir offentleggjort? 5) Kva er praksis med registrering av elektronisk post, og er denne tilfredsstillande? 2.3 Avgrensing Revisjonen har vurdert dei offentlege postlistene i Ulvik herad. Nokon av dei tenesteytande einingane har lukka fagsystem. Deira dokument kjem ikkje med i postlisten, og er derfor ikkje vurdert i dette prosjektet. Heradet mottek dokument jamt gjennom heile året. Ein tilfeldig månad vil derfor kunne vera representativ for dei andre månadane i året. Vi har avgrensa utvalet til eit utval av dokument på postlistene i perioden januar til og med oktober Indre Hordaland Revisjonsdistrikt Side 5

6 Har Ulvik herad eit bevisst forhold til offentleq innsyn i dokument 3 METODE OG KVALITETSSIKRING 3.1 Metode Revisjonen har gått g ennom Ulvik herad sine rutinar og retningslinjer for post og journalføring. Metodane vi har brukt i prosjektet er dokumentanalyse og intervju. Fagansvaret for post og journalføring ligg ved tenestetorget i heradet, og leiar for tenestetorget har vore sentral vårt arbeid med å kartleggja rutinane i heradet. Kaftlegging av praksis føregjekk gjennom intervju. I tillegg vart det sendt ut nokon spørsmål til skulen, barnehagen og pleie og omsorg sidan dei har eige postmottak. 3.2 Dokumentanalyse Totalt er det registrert 3335 dokumenter på postlista for januar - oktober 2007,. Av desse føretok vi ei detaljeft undersøking av 50 dokument. Dokumenta vaft vald ut etter ei vurdering av risikoen for feil gradering. Vårt utval av kontrollerte dokument er lite i forhold til populasjonen. Vi meinar at utvalet likevel gir oss tilstrekkeleg innsikt til at vi kan konkludere pã problemstillinga fordi det er: r mange dokument som er like mange dokument som vi ut frå postlista kan sjå er riktig behandla Etter vår vurdering er det sannsynlegvis større risiko for at dokument veft unnateke offentlegheit i strid med regelverket, enn at dokument som etter regelverket skal unnatakas, ikkje veft unntatt. Vår kontroll har derfor hatt hovudfokus på dokument som er førehandsklassifisert som unntatt offentlegheit. 3.3 Intervju Vi har gjennomført intervju med assisterande rådmann, Reidar Meel, samt med leiar for tenestetorget, Kristin Jordal. Referat frå intervjua er verifisert av. intervjuobjekta. I tillegg er det sendt nokon spørsmål på e-post til Sten Tore, Svennes, rektor ved Brakanes skule, Svanhild Dybsland, styrar i barnehagen og Kristin Fleten, pleie og omsorgsleiar. 3.4 Høyring Rapporten er sendt til rådmann i Ulvik herad til uttale. Rådmann sine kommentarar i brev følgjer som vedlegg til rapporten. 4. REVISJONSKRITERIUM Papirbasert post Revisjonskriterium er eit samlenamn på dei krava og forventningane som veft brukt i den enkelte forvaltningsrevisjon. Revisjonskriteria er basis for dei analysar og vurderingar som føretas, konklusjonane som vert trekt, og dei er eit viktig grunnlag for ã kunne dokumentere avvik eller svakheitar. Kjelder for revisjonskriteria i denne undersøkinga framkjem under punktet litteratur og kjeldereferansar. Indre Hordaland Revisjonsdistrikt Side 6

7 I Har Ulvik herad eit bevisst forhold til offentleg innsyn i dokument Hovudregelen i offentlighetsloven er at forvaltningas saksdokument er offentlege. Unntak frå offentlegheit krev særskilt heimel gitt i lov eller i medhald av lov. Dersom eit dokument ikkje er omfatta av eit slikt lovforankra unntak, er dokumentet offentleg, Etter offentlighetslovens $ 2 gjelder innsynsretten for:. forvaltninga sine saksdokument. journal og liknande register. møtekart til folkevalde organ i kommunar og fylkeskommunar Innsynsretten tilkjem einkvar, det vil sei at kven som helst kan krevja dokumentinnsyn hjå forvaltningsorgan. Offentlegheitsprinsippet veft gjerne rekna som eit av grunnprinsippa i forvaltningsretten, og går ut på at alle uhindra skal kunne gjera seg kjend med saksbehandlinga i offentlege organ. For at folkestyret skal kunne verka best muleg, må innbyggjarane ha tilgang til informasjon om saker som forvaltninga behandlar, og om avgjersler den treff. Dessutan gir openheit i forvaltninga grunnlag for demokratisk kontroll med at den følgjer reglar og prinsipp. Dei viktigaste argumenta mot offentlegheit er i følgje depaftementet omsynet til grunnleggjande samfunnsmessige interesser, behovet for ein omsynsfull forvaltning, personvernomsyn samt ønskje om ein effektiv avgjerdsprosess (St meld ). Reglane om dokumentopenheit finn ein i all hovudsak i offentlegheitslova, medan kommunelova inneheld dei sentrale reglane om møteopenheit i kommunal sektor. Offentlighetsloven 5 2 fastslår lovas hovudprinsipp om at forvaltninga sine saksdokument er offentlege. Etter bestemminga kan einkvar krevja å få g era seg kjend med saksdokumenta i bestemte saker. Frå hovudregelen om innsyn er det gjort unntak i offl. gs 5, 5 a og 6. Etter offl. $ 5 er det gjoft unntak for interne dokumenter, etter offl. $ 5, a er det unntak for opplysningar undergitt lovbestemt teieplikt og etter offl. 5 6 er det gjort unntak på grunn av dokumentets innhald. Det framkjem av offl. 5 2, siste ledd at forvaltninga skal praktisera meiroffentlegheit. Med dette meinast at kommunane skal gi rett til innsyn i dokument utover det lovpålagte iden grad det ikkje føreligg saklege grunnartil å halde dokumenta hemmelege. Bestemminga vert rekna som viktig, ikkje minst fordi offentlegheitslova $ 5 og 5 6 opnar for å halde tilbake relativt mange dokument. Det er frå departementets side understreka at forvaltninga særleg bør vurdera å praktisera meiroffentlegheit for interne dokument som kan unntakas frå offentlegheit etter offl Elektronisk post Forskrift om elektronisk kommunikasjon med og iforvaltninga: $ 3 (1) "Enhver som henvender seg tíl et forvaltningsorgan kan benytte elektronísk kommunikasjon, nâr det skjer i henhold til den form og fremgangsmâte og ved Indre Hordaland Revisjonsdistrikt Side 7

8 II I Har Ulvik herad eit bevisst forhold til offentleg innsyn i dokument bruk av den elektroniske adressen, som forvaltningsorganet har anv st for den a ktuel le ty pe henvendelse. " S 3 (3) "Nâr det benyttes elektronisk kommunikasjon ved henvendelse til et forvaltningsorgan, skal henvendelsen ikkje rettes direkte til en enkeltperson, med mindre forvaltníngsorganet har lagt til rette for det, eller det er avtalt i det enkelte tilfelle." I følgje 5 6 skal det gis stadfesting til avsendar om at eit skriv er mottatt. Vi antek at omfanget av saksdokument til og frå heradet via e-post er raskt stigande. Ein god journalføring for denne korrespondansen er derfor svært viktig. Etter lova har kommunane same plikt til å journalføre e-post dokument som andre dokument Journalar/ postlister/ møtekart Eit offentleg organ skal ha ein eller fleire journalar for registrering av dokument i dei sakene organet opprettar 1. Journalen er offentleg. I journalen skal ein registrere alle inngåande og utgåande dokument som etter offentlighetslovens g 2 og 3 må reknast som saksdokument for organet, dersom dei er gjenstand for saksbehandling og har verdi som dokumentasjon. Organinterne dokument vert registrert ijournalen så langt heradet finn det føremålstenleg. Det føreligg ikkje ein plikt til å journalføie interne dokument. Dersom eit slikt dokument først er journalført, vil likevel journalopplysningane vera offentlege2. Unntatt offentlegheit er journalar for konkrete saker3 eller mellom anna:. lov om barnevern tenester. lov om sosiale tenester. lov om psykisk helsevern. lov om verjemål for umyndige Andre dokument som er vanlege innanfor kommunal verksemd skal førast i den alminnelige journal, sjølv om dei inneheld opplysningar undergitt teieplikt eller kan vefta unntatt offentlegheit etter andre bestemmingar i offentlighetsloven. Etter offentlighetsloven $ 2 andre ledd, andre punktum har allmennheita rett til innsyn i møtekart til folkevalde organ i heradet. Ikkje folkevalde organ fell utanfor. Alle har rett til å sjå møte-la,tet i sin heilskãp, ikkje berre enkeltinnføringar om den enkelte sak. Møtekartet er som utgangspunkt offentleg utan omsyn til om sjølve møta er opne eller lukka Unntaksbestemmingane Offentlighetslovens reglar for å ta unna eit dokument frå offentlegheit finn vi i ' S 4 utsett offentlegheit. 5 5 unntak for interne dokument - kan unntakas I Forskrift om offentlige arkiv, g Veileder i offentlighetsloven 3 Forskrift til offentlighetsloven, kapittel VI Indre Hordaland Revisjonsdistrikt Side 8

9 I Har Ulvik herad eit bevisst forhold til offentleg innsyn i dokument. 5 5a unntak for opplysningar undergitt lovebestemt teieplikt - skal unntakas. S 6 unntak på grunn av dokumentets innhald - kan unntakas Hovudregelen etter offentlighetsloven er at vurdering om eit dokument kan offentleggjerast skal vurderast ved oppmoding om innsyn. Førehandsklassifisering eller gradering betyr at det allereie ved journalføringa avmerkast i journalen om eit dokument er unntatt offentlegheit eller ikkje. Praksis med førehandsklassifisering skal avgrensasta. Utbreidd førehandsklassifisering kan vera til hinder for meiroffentlegheit, særleg i forhold til dokument det er høve til å offentleggjere. Førehandsklassifisering vil vera føremålstenleg når det gjeld dokumenlsom i det vesentlege inneheld opplysningar undergitt lovbestemt teieplikt. Det presiserast i rundskrivet at ved vurdering av om det skal gis innsyn i eit dokument eller ikkje, bør det ' først vurderast om det er reelt og sakleg behov for unntak. deretter må ein forsikre seg om at det er heimel for å unntaka dokumentet Vilkåra for utsett offentlegheit etter lovas $ 4 er så strenge at bestemminga sjeldan vert anvendt i praksiss. Vilkåra er at dokument slik dei føreligg truleg vil gi eit direkte misvisande bilde av saka og at offentlegheit derfor kan skade openbare samfunnsmessige eller private interesser. Utsett offentlegheit inneber at innsynsrett vil kome når opplysningane ikkje lenger gir eit direkte misvisande bilde av saka, eller samfunnsmessige eller private interesser ikkje lenger tilseier utsett offentlegheit. Offentlighetslovens 5 5 første ledd gir berre grunnlag for å unnataka frå innsyn dokument som ikkje veft sendt av vedkomande forvaltningsorgan. Dokumentet vil normalt vefta offentleg dersom det sendast til andre forvaltningsorgan. Det er likevel truleg at dette utgangspunktet ikkje gjeld unntaksfritt6. Det er i litteraturen, med støtte i praksis, lagt til grunn at det etter forholda må vera tilgang til eit visst internt samarbeid mellom ulike organ på det førebuande stadium i saksbehandlinga utan at utveksling av utkast og kommentarar fell utanfor unntakstilgangen etter $ 5 første ledd. Dokumentet må vera i forvaltningsorganet førebuing. Dokument som avsluttar ein sak, kan dermed normalt ikkje unntakas etter $ 5 første ledd. Hovudregelen i $ 5a er at berre dei teiepliktige opplysningane kan unntakas frå offentlegheit. Det skal gis innsyn i resten av dokumentet dersom dette ikkje vil gi eit openbart misvisande bilete av innhaldet, eller dei unntatte opplysningane utgjer den vesentlegaste del av dokumentets innhaldt. Offentlighetslovens $ 9 krev at det må visast til den bestemminga som er grunnlag for avslaget ved oppmoding om innsyn. Dette gjeld tilsvarande ved førehandsklassifisering av dokument. Det vil sei at den konkrete regel må opplysast. Det er ikkje tilstrekkeleg å påføre lovparagrafen. Den skal spesifiserast i ledd, nummer eller bokstav som grunngjev unntaket. Dersom a Rundskriv G-69/98 ' Veileder i offentlighetsloven 6 NoU 2003:30, punkt Organinterne dokumenter t Veileder i offentlighetsloven Indre Hordaland Revisjonsdistrikt Side 9

10 tl Har Ulvik herad eit bevisst forhold til offentleg innsyn i dokument grunngjevinga for unntaket er $ 5a, skal forvaltningsorganet også vise til den eller dei bestemmingane som er heimelen for teieplikta. 4.3 Meiroffentlegheit Offentlighetslovens $ 2, tredje avsnitt krev at forvaltningsorganet vurderar om eit dokument likevel bør kunne gjerast kjent heilt eller delvis, sjølv om det etter bestemmingar i lova kan unntakas frå offentlegheit. I vurderinga av om det skal utvisast meiroffentlegheit, skal forvaltningsorganet vurdera kor sterke dei omsyn er som har grunngjeve det aktuelle unntaket, og kva omsyn som talar for offentlegheit. Eit omsyn som må vurderast i denne samanhengen er konsekvensar for personvernet. Eit anna omsyn er kor stor allmenn interesse dokumentet vil ha. Dersom dokumentet gjeld ein sak av stor allmenn interesse, er det eit moment som talar for meiroffentlegheits Revisjonskriteria kan pâ bakgrunn av ovannemnde utreiing definerast sllk: Heradet sine rutinar og praksis vedrørande dokumentoffentlegheit er i samsvar med regelverket når: 1. Journalen (postlista) som vert publiseft er fullstendig 2. MøtekaÌt for folkevalde organ vert publisert i sin heilskap 3. Førehandsklassifisering (gradering) av dokument føretas i avgrensa omfang. 4. Det veft vist til fullstendig og riktig heimel når dokumenta veft unnateke offentlegheit. 5. Unntak etter $ 5a (teieplikt) i hovudsak vert gjort ved å sladde ut teiebelagde opplysningar. 6. Utsett offentlegheit etter $ 4 vert brukt minimalt, og slike saker veft avgradert. 7. Meiroffentlegheit veft praktiseft 5. GENERELLE FAKTA 5.1 Organisering Postmottak ved Ulvik herad er organisert til tenestetorget. Ved omorganisering av tenestetorget frâ t.q.zo07 vart det gjennomført ein gjennomgang av arbeidsoppgåvene til tenestetorget. Dette er nedskrevet i eit eige dokument: "Organisering av tenestene ved rådmannen si stabs- og personalavdeling - frå t ". Av tenestetorget sine hovudoppgåver vedrørande post vil vi nemna:. Mottak, sortering og journalføring av post til administrasjonen. Softering, frankering og utsending av post for administrasjonen. Sørgja for ein sikker og forsvarleg dokumenthandtering i administrasjonen. Leggja ut heradet sine postlister på innsyn. E-postmottak for postmottak@ulvik.kommune.no Skule, barnehage og pleie og omsorg har eige postmottak og arkiv. Skulen har ein 35 o/o merkantil stilling. Barnehagen har ikkje merkantilt tilsette. Pleie og omsorg nyttar heimehjelpformidlar til ein del merkantile oppgåver. 8 NOU 2003:30, punkt t0.2.2organinterne dokument ind re Hordaland Revisjonsdistrikt Side l0

11 ,i Har Ulvik herad eit bevisst forhold til offentleg innsyn i dokument I Utgåande post vert sendt frå saksbehandlar med kopi til tenestetorget. Følgjande tenester brukar lukka fagsystem i si saksbehandling:. Pleie- og omsorg o Sosialkontor. Legekontor Ulvik herad har skriftlege rutinar for handsaming av inngåande post. Rutinane er praktiske hjelpemidlar som skal medverka til lik behandling av dokument rundt om i heradet. 5.4 Jou rn aêøring / postl ister/ møteka rt Journalføring All inngåande arkivverdig post vert registrert i journal og dokumenta veft skanna inn. Rådmann og ordførar mottek dokumenta elektronisk gjennom Websak. Journalen vert sendt til rådmann/assisterande rådmann og ordførar til gjennomgang og pâføring av saksbehandlar/andre opplysningar og så vert journalen returnert til tenestetorget. Dokumenta vert journalført i sa ksbeha nd lin gssystemet Websa k. Ikkje arkivverdig post, møteinnkallingar, rundskriv og informasjon vert sendt direkte til ordførar, varaordførar og einingane. Søknader på stillingar på heradshuset vert registreft i journalen og í Websak. Søknader på stillingar i skulen, barnehagen og pleie og omsorg vert sendt direkte til einingane utan journalføring eller registrering i Websak. Instruks for postopning/rutine for handsaming av inngåande post inneheld mellom anna ein detaljert oversikt over sortering av post, korleis den skal handterast. I tillegg inneheld den rutine for posthandsaming, registrering og skanning. Postlister Ulvik herad har to postlister for administrasjonen, offentleg postliste over inngåande og utgåande brev. I tillegg har dei ei intern postliste som inneheld offentlege og gradefte dokument pluss interne notat. Ifølgje rutinen skal det registrerast og skannast post dagleg. Det framkjem ikkje av rutinen kor ofte utspoling på nett skal gjennomførast, men det er utarbeida ein rutine for korleis utspolinga skal føretas. Brakanes skule har eige postmottak, dei journalfører ikkje inngåande eller utgåande post, men nokon dokument vert registrert i Wèbsak. Det er sekretær, rektor, inspektør og tenestetorget som har ansvaret for behandling av post og arkivering. Det er ikkje utarbeida nokon eigne skriftlege rutinar for registrering/behandling av post til/frå skulen. Barnehagen har eige postmottak, dei journalfører elektronisk inngåande og utgåande post. Dei registrerer ikkje nokon dokument i Websak. Barnehagen har ikkje eigne skriftlege rutinar for registrering/behandling av post, dei har lite post. Det er styrar som har ansvar for behandling av post og arkivering. Søknader om barnehageplass vert sendt direkte til barnehagen. Indre Hordaland Revisjonsdistrikt Side 1l

12 Har Ulvik herad eit bevisst forhold til offentleg innsyn i dokument Pleie og omsorg har eige postmottak, dei journalfører ikkje noko inngåande eller utgäande post. Dei registrerer he.ller ikkje nokon dokument i Websak. Det er styrar som har ansvar for behandling av post og arkivering. Det er utarbeida nokon retningslinjer vedrørande post rutinar i pleie og omsorg. Møtekart Ulvik herad publiserer møtekart, sakspapir og saksprotokollar for heradsstyret, formannskap, eldrerådet, Ulvik valstyre og viltnemnda på heimesida til heradet på internett. Administrasjonsutvalet og arbeidsmiljøutvalet er ikkje med i denne publiseringa. Elektronísk post Ulvik herad publiserer e-post adresser til alle tilsette og folkevalde i heradet som har ein e-post adresse som sluttar E-post veft i stor grad nytta som arbeidsreiskap. Det er presiseft overfor tilsette i heradet at arkivverdig post skal vidaresendast til postmottak, Dette er heimla i arkivplanen. 5.5 Førehandsklassifisering (gradering) Det er rådmann som påfører aktuell paragraf for å unntaka dokument frå offentlegheit. Graderinga veft gjort av tenestetorget. Dokumenta vert publisert på innsyn allereie dagen etter, slik at førehandsklassifisering vert brukt. I rutinebeskrivinga står det: "Gradering. Legg inn gradering dersom dokumentet er merka med "íkkje off" - "ikkje offentleg" eller "U. off" ved â trykke pâ 'Tilgang" under "Diverse" til høgre under "Sak". Ikkje alt som veft registre t i personalmapper er unntatt offentlegheit. Det vert vurdert i kvaft enkelt tilfelle om dokumentet er offentleg eller ikkje. Dersom dokumentet inneheld personopplysningar må det unntakas offentlegheit. I praksis er det aller meste som ligg i desse mappene unntatt offentlegheit. Når inngåande post er unntatt offentlegheit frå avsendar, veft graderinga vurdeft på nytt i heradet, Det same gjeld svar på slike brev. Heradet kontrollerar om det er heimel i lovverket for å unntaka dokumenta. Utsett offentlegheit vert i liten grad brukt i heradet. 5.6 Meiroffentlegheit Arkivleiar opplyser at heradet praktiserer meiroffentlegheit, men det vert bestemt i kvaft enkelt tilfelle av saksbehandlar, Assisterande rådmann opplyser at dei får få spørsmåt i tøpet av året vedrørande meiroffentlegheit. Det er innbyggjarane og ein journalist som er dei mest aktive brukarane av innsyn i tillegg til det politiske miljøet. Heradet er av den oppfatning av at innbyggarane følgjer godt med på det som veft offentleggjort pa rnnsyn. Indre Hordaland Revisjonsdistrikt Side 12

13 I Har Ulvik herad eit bevisst forhold til offentleq innsyn i dokument 6. FUNN VED GJENNOMGANGEN 6.1 Internt regelverk Ulvik herad har iølgjande internt regelverk knytt til rutinar for handsaming av offentlege dokument: o Instruks for postopning/rutine for handsaming av inngåande post ( ) o Rutine for registrering av inngåande post i Websak (L2.6.2OO7) o Daglege arbeidsoppgåver for sentralbord i Ulvik herad ( ) o Innsynsmodul - utspoling på nett (Drum) ( ) o Arkivplan for Ulvik herad o Post rutinar i avd. pleie og omsorg 6.2 Funn ved gjennomgangen av postlister og dokument Om lag 30 o/o av registrefte dokument i postlista for januar til og med oktober 2007 var gradeft unntatt offentlegheit. I Websak kan det veljast kva som skal unntakas offentlegheit, følgjande kodar vert då nytta: U1 - berre fysiske tekstdokument er tilgangsavgrensa U2 - som kode 1 + linje 2 ijornalpostittel veft avskjerma U3 - som kode 2 + alt i avsendar/mottakar felt vert avskjerma U4 - berre journalpost ID, journaldato og tilgangskoder vert vist I tillegg vert det notert kva status dokumentet har i Websak, dei kodane som vart nytta i vårt utval var: A- avslutta B- Under behandling R - Reserveft, ikkje ferdig behandla, offentleggjering er vurdeft, men saka viser ikkje i innsyn I perioden L til 31.LO.2007 var det registreft inn totalt 3335 dokument i Websak, av desse var 946 gradeft unntatt offentlegheit. Vi undersøkte eit utval på 50 dokument, kor 20 var unntatt offentlegheit. Ved gjennomgangen av dei offentlege dokumenta var det 17 dokument der heile dokumentet var offentlege og 13 dokument som var gradert unntatt offentlegheit. Det var av dei totalt 50 dokumenta i utplukket 9 dokument som hadde status R. Av desse ville 4 dokument ha vist som eit offentleg dokument i innsyn dersom status hadde blitt endra, men sidan status står som R viser ingenting i innsyn. Ved gjennomgangen kom det fram at ein del av dokumenta mangla tilstrekkeleg lovheimel, det var ikkje vist til ledd og eller punkt. Dette gjaldt 9 av dei gjennomgåtte dokumenta, totalt 33 av dokumenta hadde vist til ein eller fleire lovheimlar. Ved gjennomgang av dokumenta som var gradert med U4 der berre journalpost ID, journaldato og tilgangskoder veft vist er det i nokon av sakene for mykje informasjon som er unntatt offentlegheit. I utvalet vårt på 20 saker kjem det Indre Hordaland Revisjonsdistrikt Side l3

14 Har Ulvik herad eit bevisst forhold til offentleg innsyn i dokument fram at B av desse sakene kunne vore gradert U1. Søknader på stillingar i heradet skal graderast med U1, itillegg er i følgje offentlighetsloven g 6,4. ledd søkja rl ista offentleg. I følgje offentlighetsloven $ 5a er det berre opplysningar som er undergitt teieplikt som er unntatt offentlegheit, dokumentet elles er offentleg. Me meinar at av dei 12 sakene som er unntatt med grunngjeving i 5 5a kunne 3 av dokumenta vore offentlege med utstryking av personopplysningar. 2 dokument er feilaktig unntatt offentlegheit med grunngjeving i offentlighetsloven $ 4. Oppsummeringa av funn ved gjennomgangen:. 9 dokument med status R, 4 av desse var offentlege. 9 dokument mangla tilstrekkeleg lovheimel. 8 av dokumenta gradert som U4 kunne vore gradert U1. 3 dokument kunne vore offentleg med utstryking av personopplysningar. 2 dokument er unntatt med heimel $ 4, dokumenta kunne vore offentleg, eventuelt med utstryking av personopplysningar 6,3 Elektronisk post Heradet sin hovud e-postadresse er postmottak@ulvik.kommune.no. Adressa er publisert på internett, Uå e på heradet si hovudsioe og på s'raene tit dei fleste einingane. Posten veft sendt til tenestetorget på heradshuset og følgjer der same rutinar som papirbaseft post. Innkomen post vurderast om den er arkivverdig før den vert sendt til rette vedkomande. Tilsettes person lege e-postad resser, ola. norma lvik. kom m une. no, vert publisert'på f eimesioa. Rutinen er at all saksrelateft e-post til saksbehandlar skal vidaresendast til registrering til postmottak@ulvik.kommune.no. I praksis mottek tenestetorget slik e-post kvar dag, men tenestetorget har ikkje muligheit til å kontrollere alle kommunale innboksar. Loggane over inn--og utgåande e-post vert arkiveft i pdf-fil arkivet på heimekatalogen på server på den enkelte brukar. Tilgang berre for den enkelte brukar. Ingen sentral arkivering. Arkivleiaren meinar at e-post vert brukt mykje som eit supplement til den formelle saksbehandlinga og er eit alternativ til telefonsamtaler og "gule lappar". Brakanes skule har felles e-post mottak i tillegg til personlege adresser, Barnehagen har ogsä felles e-post mottak. 7. REVISORS VURDERING OG KONKLUSJON Sidan ein stor del av tilsette i ein kommune behandlar dokument, vil det i utgangspunktet alltid vera ein risiko for varierande kompetanse og ulik behandling nãr det gjeld regelverket om offentlegheit i forvaltninga. Det er vårt inntrykk at personalet ved tenestetorget i Ulvik herad har god kompetanse pä sitt fagomräde. Dei driv regelmessig opplæring, informasjon og Indre Hordaland Revisjonsdistrikt Side l4

15 Har Ulvik herad eit bevisst forhold til offentleg innsyn i dokument vegleiing til einingane og saksbehandlarar. Dei har også utarbeida vegleíarar/rutinebeskrivingar tilpassa brukarane. Alt dette vil medverke til auka kompetanse og ein meir einsafta behandling av dokument i heradet. Det er gjennomført diverse kurs på saksbehandlingssystemet og lovverket kring offentlegheitslova. Opplæring ved nye oppdateringar veft gitt enten av Acos eller Web-sak ansvarleg. Når det er nye tilsette i heradet gir Web-sak ansvarleg dei opplæring i bruk av Websak. Det vart gjennomføft eit interkommunalt kurs om offentlegheitslova hausten 2006 av KS-advokatane i Ulvik. Alle einingane fekk tilbod om å delta på kurset. Det var ein tilsett frå tenestetorget som deltok på dette kurset. I tillegg har dei tilsette på tenestetorget deltatt på ulike kurs tidlegare. 7.L Har heradet eit bevisst forhold til offentleg innsyn? Etter samtalar med arkivleiar og assisterande rådmann i tillegg til tilsette på tenestetorget er revisjonen av den oppfatning av at heradet har eit bevisst ) forhold til óffentleg inñsyn. Det er utarbeida ãi rekkje rutinar og det vert jamleg gjennomføft ulike kurs. Det vert i tillegg formidla ein del informasjon frå leiar for tenestetorget til saksbehandlarar vedrørande arkivverdig post. 7.2 Føreligg det noko internt regelverk? Ulvik herad har følgjande internt regelverk knytt til rutinar for handsaming av offentlege dokument: o Instruks for postopning/rutine for handsaming av inngåande post ( ) o Rutine for registrering av inngåande post i Websak (L ) o Daglege arbeidsoppgåver for sentralbord i Ulvik herad ( ) o Innsynsmodul - utspoling på nett (Drum) ( ) o Arkivplan for Ulvik herad o Post rutinar i avd. pleie og omsorg., Det er ikkje kommenteft noko omkring kva vurderingar som skal gjerast i forhold til om eit dokument er offentleg eller ikkje. Det er kommenteft at det skal leggjast inn gradering dersom eit dokument er merka med "ikkje off" - "ikkje offentleg" eller "U. off". Det er ikkje utarbeida nokon eigne retningslinjer for bruk av elektronisk post i heradet. I arkivplanen til Ulvik herad punkt 4.t.L c) framkjem det følgjande: "Telefax og elektronisk post (e-post) skal handsamast som vanleg post. Telefax og e-post skal produserast pâ godkjent papir". Heradet har gode detaljefte rutinebeskrivingar for postopning, registrering av inngåande post i Websak, daglege arbeidsoppgåver for sentrãlbordet og for utspoling av postlister pä nettet. 7.3 Er det dokument som burde vore offentlege, som vert unnateke offentleggjering? Føresetnaden for at pressen og andre interesserte skal kunne få tilgang på Oei sakene/dokumenta dei ønskjer, er at sakstittel/tekst gjenspeilar sakens innhald. Indre Hordaland Revisjonsdistrikt Side 15

16 Har Ulvik herad eit bevisst forhold til offentleg innsyn i dokument Heradet publiserer møtekart, sakspapir og møteprotokollar frå politiske organ på internett. Vi stiller spørsmål ved kvifor administrasjonsutvalet ikkje er med i denne publiseringa. I postlista er sakspapira og møteprotokoll frå administrasjonsutvalet unntatt offentlegheit. Det vil sei at lovas krav om at møtekart for folkevalde organ skal vera tilgjengelege for alle i sin heilskap ikkje er etterkome for ad mi nistrasjonsutva let. Dokument som vert unnateke offentlegheit pga teiebelagde opplysningar, skal i utgangspunktet ikkje unnatakas offentlegheit i sin heilskap, berre dei opplysningane som er underlagt teieplikt skal unntakas. Når dokument vert gradeft allereie ved journalføringa, vert heile dokumentet unntatt. Vår gjennomgang av eit utval dokument registrert i perioden januar - oktober 2OO7 viste nokon tilfelle kor dokument etter vår vurdering vai unntatt offentlegheit i strid med regelverket. Vi fann også nokon tilfeller kor det var brukt feil heimel ved unntak av dokument. For ein del av desse dokumenta var heimelen ikkje tilstrekkeleg spesifisert (punkt, ledd, nummer). Dokument unntatt pga teieplikt mangla ofte heimel for teieplikta. Inntrykket vårt etter gjennomgangen er at fleire dokument vert unntatt offentlegheit som kunne vore offentlege. Dersom ei sak har fleire dokument der det første dokumentet har ein lovheimel for å unntaka dokumentet for offentlegheit er det kanskje lett å tenkja at dei andre dokumenta også skal unntakas offentlegheit. Heradet praktiserer ein streng praksis her. Ved gjennomgangen kunne fleire av dokumenta vore offentlege, eventuelt med overstryking av personopplysninga r. Det er eit problem at saksbehandlar ikkje går inn i Websak og endrar dokument som har status R. Så lenge dokumentet står med status R vil det ikkje vefta offentleggjort sjølv om det ikkje er gradert unnateke offentleggjering. Søkjarliste skal vera offentleg og ved søknad på stillingar i heradet er det berre søknaden og cv som skal unntakas offentlegheit. Namn på søkjaren er offentleg. Sidan skulen, barnehagen og pleie og omsorg har eige postmottak der ikkje alle fører journal for inngåande og utgåande post vil det vera ein del dokument som kunne vore offentlege som ikkje vert offentlege. I tillegg registrerar desse -o einingane fã saker i Websak. 7.4 Er det dokument som burde vore unnateke offentleggjering, som blir offentleggjort? Revisjonen har ikkje avdekka nokon dokument i utplukket som kunne vore unnateke offentleggjering som vert offentleggjot. Vårt inntrykk er at heradet har ein streng praksis for offentleggjering av dokument. Det kan ofte vera ein vanskeleg balansegang kor mykje ein skal offentleggjera av opplysningar. 7.5 Elektronisk post Bruk av elektronisk post er eit generelt problem med stor risiko for at arkivverdig post ikkje veft journalføn. Ind re Horda land Revisjonsd istrikt Side 16

17 Har Ulvik herad eit bevisst forhold til offentleg innsyn i dokument Ulvik herad har etter vår vurdering ein praksis som reduserer denne risikoen. Inform sjon om rutinar til saksbehandlarane og ein enkel måte å arkivere slike skriv pã, er tiltak som reduserer risikoen for at arkivverdig e-post ikkje vert journalført. Revisjonen vil likevel anbefale heradet å utarbeida nokon skriftlege rutinar for journalføring og arkivering av e-post. Forskrifta om elektronisk kommunikasjon i forvaltninga stiller krav om tilrettelegging for at personlege e-postadresser skal kunne brukast i forvaltninga. Ei god rutine for registrering av elektronisk post vil vera ein del av ei slik tilrettelegging som tilfredsstiller kravet. Opplysningar vi har fått gjennom intervju tyder på at det er ein reell risiko for at arkiv verdige dokument som vert sendt eller motteke elektronisk ikkje veft journalført. Omfanget kan vi ikkje sei noko om. Vi kan heller ikkje sei kor i organisasjonen risikoen er størst, men har indikasjonar på at det kan variere frå eining til eining. 7.6 Konklusjon Vi har påvist nokon feil og manglar, men undersøk nga viser at heradet sine rutinar og praksis langt på veg er i samsvar med regelverket. 1. Postlistene som vert publiseft er fullstendige, med unntak for skulen, barnehagen og pleie og omsorg. 2. Møtekaft og sakspapir for folkevalde organ vert publisert i sin heilskap, u n ntatt for a d m i n istrasjonsutva I et og a rbeidsm i ljøutva let 3. Fullstendig heimel vert ikkje vist til når dokument vert unnateke offentlegheit. Det førekjem også bruk av feil heimel, 4, Førehandsklassifisefte dokument vert unnateke i sin heilskap, men ved innsynsoppmoding i slike dokument er rutinen at dei skal vurderast på nytt, og at teiebelagde opplysningar eventuelt skal sladdast ut manuelt 5. Utsett offentlegheit etter lovas $ 4 veft minimalt brukt. Slike dokument skal avgraderast når saka er avslutta. 6. Heradet praktiserer meiroffentlegheit. 7. Heradet har gode detaljerte rutinebeskrivingar for postopning, registrering av inngåande post i Websak, daglege arbeidsoppgåver for sentralbordet og for utspoling av postlister på nettet. B. Heradet manglar ein detaljeft rutinebeskriving av journalføring og arkivering av e-post. 8. REVISOR SINE ANBEFALINGAR Revisor anbefalar følgjande tiltak: 1)Heradetbør vurdera om møtekart, sakspapir og møteprotokollar frå administrasjonsutvalet kan publiserast på same måte som heradet publiserer saker i andre politiske organ. 2) Det bør utarbeidast eigne rutinar for journalføring og arkivering av e-post. 3) Det bør utarbeidast retningslinjer for at også skulen, barnehagen og pleie og omsorg publiserar dokument i Websak. I tillegg må dei utarbeida postjournal. 4) Det må visast til fullstendig lovheimel, med spesifisering i ledd, nummer eller bokstav som grunngjev unntaket. 5)Heradetbør vurdera å utarbeida ein rutine for endring av status R på dokument i Websak Indre Horda land Revisjonsdistri kt Side l7

18 ,i 1 Har Ulvik herad eit bevisst forhold til offentleg innsyn i dokument 9. TILBAKEMELDING 9.1 Tilbakemelding frå rådmannen 9.2 Avsluttande kommentar frå revisjonen 10. LITTERATUR OG KJELDEREFERANSAR o Lov av L992 nr. 107: Lov om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven) o Lov av L967: Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven) o Lov av I970 nr 69: Lov om offentlighet iforvaltninga ( offentl i g hetslove n ). o Justis- og politidepartementet : Veileder i offentlighetsloven o Arbeids- og administrasjonsdepartenentet: Veiledning til forskrift om elektronisk kommunikasjon med og i forvaltningen o Forskrift av t4.o nr. 351 til offentlighetsloven: Delegering av myndighet o Lov av 04.t2.t992nr. L26: Lov om arkiv o Forskrift av 23, nr. 1193: Forskrift om offentlege arkiv (a rkivforskriften ) o Forskrift av 19.12,1986 nr. 2202: Offentlighetslovens anvendelse på dokumenter som ikkje er papirbaseft o Forskrift av 25, nr. 988: Forskrift om elektronisk kommunikasjon med og i forvaltningen o Stoftingsmelding nr. 32 ( ): Om offentlighetsprinsippet i forvaltninga Frå Ulvik herad: o Offentlege postlister (for januar - oktober 2OO7) frå Websak o Instruks for postopning/rutine for handsaming av inngåande post ( ) o Rutine for registrering av inngåande post i Websak (t2.6.2oo7) o Daglege arbeidsoppgåver for sentralbord i Ulvik herad ( ) o Innsynsmodul - utspoling på nett (Drum) ( ) o Arkivplan for Ulvik herad o Organisering av tenestene ved rådmannen si stabs- og personalavdeling - rrâ t.q.zooz o Post rutinar i avd. pleie og omsorg Ind re Horda la nd Revisjonsdistri kt Side 18

19 d f 1 Indre Hordaland Revisj onsdistrikt Postboks 274 s70t voss ULVIK HERAD 5730 ULVIK Dykkar ref.: Vår ref.: 07/355-t6tKt-2r 6/RME Direkte innval: l8 Stad/Dato: S,-ÐRUTSKRIFT: Særutskrift: Forvaltningsrevisjon vedk. innsyn i dokument Ur-vlx HERAD S,xspapm Forvaltningsrevisjon vedk.innsyn i dokument SAKSGANG: Utval Møtedato Utvalssak Heradsstyret s/08 035/08: Forvaltningsrevisjon vedk.innsyn i dokument Heradss fyret HST-035/08 SAMRØYSTES VEDTAK: Opplysning i pld. 6.2 av rapporten, at "om lag 30 o/o av registrerte dokument i postlista for januar til og med oktober 2007 var gradert unntatt offentlegheit", synest vera svært høgt. Heradsstyret ber rådmar ren om å: 1. vurdera om møtekaft, sakspapir og møteprotokollar frå administrasjonsutvalet kan publiserast på same måte som heradet publiserar saker i andre politiske organ. 2. syla for at det er eigne rutinar for journalføring og arkivering av e-post. Internett adresse: no E-post: ulvik@ulvik.korrunuue. no Telefon: Telefax: 56s27001

20 3. syta for at det er retningslinjer for at også skulen, barnehagen og pleie- og omsorg, publiserar dokument i same system som heradet elles, for tida Websak. I tillegg må det utarbeidast postjoumal. 4. syta for at det er fullstendig lovheimel, med spesifisering av ledd, nummer eller bokstav, som grunngiev unnatak frå offentleggjering. 5. vurdera å utarbeida rutine for endring av status R på dokument i Websak. (R - Reservert, ikkje ferdig behandla, offentleggjering er vurdert, men saka viser ikkje i innsyn) 6. Leggia fram melding til heradsstyret sitt første møte hausten 2008, med kopi til kontrollutvalet, der det vert opplyst korleis punkta overfor er følg opp / er tenkt følgt opp. ifur( ) assisterande rådmann )