Høring forslag til ny verdipapirregisterlov (forordning om verdipapiroppgjør og verdipapirregistre) og regler om innsyn i hvem som eier obligasjoner

Transkript

1 Finansdepartementet Postboks 8008 DEP 0030 OSLO Deres ref. Vår ref. Dato 15/ / HAA Høring forslag til ny verdipapirregisterlov (forordning om verdipapiroppgjør og verdipapirregistre) og regler om innsyn i hvem som eier obligasjoner Justis- og beredskapsdepartementet viser til Finansdepartementets brev 8. november Vi har følgende merknader: 1. Til 1-2 om lovens anvendelsesområde særlig om reguleringen av filialer og datterselskaper av utenlandske registre I 1-2 i lovforslaget foreslås det at «[l]ovens bestemmelser om verdipapirregistre og deres virksomhet gjelder, med mindre noe annet fremgår, for verdipapirregistre etablert i Norge». Slik bestemmelsen er utformet, er det to forhold som kan fremstå som noe uklare. For det første kan henvisningen til «[l]ovens bestemmelser om verdipapirregistre og deres virksomhet» gjøre at det fremstår som uklart om bestemmelsen er ment å angi lovens anvendelsesområde generelt, eller om det ligger en avgrensning i henvisningen. Det kan for eksempel spørres om de foreslåtte reglene i kapittel 6 om rettsvern og andre rettsvirkninger av registrering er regler som gjelder «verdipapirregistre og deres virksomhet». Disse bestemmelsene regulerer forholdet mellom ulike rettighetshavere, og ikke egentlig registeret eller dets virksomhet som sådan. Det kan videre være uklart hva som menes med «verdipapirregistre i Norge». Det følger av forordningen artikkel 23 at verdipapirregistre skal ha rett til å etablere seg, Postadresse Postboks 8005 Dep 0030 Oslo 0030 Oslo Kontoradresse Gullhaug Torg 4A 0484 Oslo Telefon - sentralbord Org.nr.: Departementsrådens sekretariat Saksbehandler Harald Aass

2 herunder ved opprettelse av filial hvor som helst i Unionen på grunnlag av tillatelse utstedt i hjemlandet. Gjennomføring av forordningen medfører altså at utenlandske verdipapirregistre skal ha rett til å drive virksomhet i Norge gjennom filialer eller datterselskaper som etableres her. På tilsvarende måte skal registre med tillatelse utstedt av norske myndigheter kunne etablere virksomhet i andre land på grunnlag av denne tillatelsen. Henvisningen til «verdipapirregistre i Norge» kan gjøre at det blir uklart om denne typen av grenseoverskridende virksomhet faller innenfor bestemmelsen i lovforslaget 1-2. Det fremgår av merknadene til bestemmelsen på side 272 i rapporten at «[d]en reguleringen av verdipapirregistre som er foreslått i denne loven skal, med mindre annet er angitt, kun gjelde de verdipapirregistrene som er etablert i Norge. Dette er verdipapirregistre med tillatelse fra norsk kompetent myndighet». Det synes dermed å være meningen at bestemmelsen skal avgrense mot utenlandske verdipapirforetak som driver virksomhet i Norge på grunnlag av tillatelse utstedt i en annen medlemsstat. På den annen side synes det å være meningen at virksomheten som registre med tillatelse fra norske myndigheter driver gjennom filialer eller datterselskaper i utlandet, skal være omfattet. Vi stiller spørsmål ved om dette er en hensiktsmessig avgrensning av den foreslåtte verdipapirregisterlovens anvendelsesområde. Som eksempel kan det vises til reglene om erstatning i lovforslaget kapittel 8. Disse reglene får anvendelse dersom et register med tillatelse fra norske myndigheter påfører noen tap. Det fremstår derimot uklart om reglene er ment å gjelde hvis en filial eller et datterselskap som driver virksomhet i Norge på grunnlag av en utenlandsk tillatelse, påfører noen tap. Dette er uklart dels fordi den foreslåtte regelen i 1-2 er uklar, men også fordi arbeidsgruppen unnlater å ta stilling til spørsmål om lovvalg mer generelt. Det bør vurderes om det kan være et alternativ til arbeidsgruppens forslag å la loven få anvendelse på virksomhet som drives i Norge. 2. Om behovet for regler om lovvalg særlig knyttet til tings- og formuerettslige rettsvirkninger av registrering I arbeidsgruppens rapport foreslås det ingen regler om lovvalg. Det foretas heller ingen vurderinger av spørsmål om lovvalg, og hvilken betydning slike regler har ved gjennomføring av forordningen i nasjonal rett. Vi mener dette bør utredes nærmere. Et formål med forordningen om verdipapiroppgjør og verdipapirregistre er å fremme konkurranse mellom verdipapirregistre i Unionen. Dette innebærer som nevnt at registre skal kunne etablere seg hvor som helst i Unionen, og også at utstedere skal sikres en mulighet for å velge registre på tvers av landegrenser. Dermed er det nødvendig, som arbeidsgruppen legger til grunn, å oppheve plikten i verdipapirregisterloven 2-1 til å registrere bestemte finansielle instrumenter i et verdipapirregister med tillatelse fra norske kompetente myndigheter. 2/7

3 Forordningen oppstiller harmoniserte regler om verdipapirsentraler, herunder krav til tillatelse, tilsyn og kontroll, og visse virksomhetsregler for registrene. Forordningen regulerer derimot ikke formue- og tingsrettslige virkninger av registreringen, for eksempel spørsmål om rettsvern. Nasjonalstatene står med dette fritt til å regulere slike virkninger av registrering. Det åpnes altså opp for større valgmuligheter mht. registrering i utenlandske registre og mulighet for å drive verdipapirregistervirksomhet over landegrensene. Reglene om virkningene av registreringen er imidlertid som nevnt ikke harmonisert. Dermed vil det nødvendigvis være slik at virkningene av registrering vil kunne variere avhengig av hvilket lands rett som får anvendelse. I fortalen til forordningen avsnitt 57 fremgår det at «[i] betraktning af det øgede omfang af grænseoverskridende beholdninger og overførsler af værdipapirer, der fremmes af denne forordning, er det yderst påtrængende og vigtigt at fastsætte klare lovvalgsregler om de formueretlige aspekter i forbindelse med værdipapirer på konti, der forvaltes af CSD er. Dette er imidlertid et horisontalt spørgsmål, der rækker ud over denne forordnings anvendelsesområde, og som kan behandles i fremtidige lovgivningsmæssige EU-retsakter.» Spørsmålet om lovvalg er ikke nærmere utredet i rapporten, og det er ikke inntatt bestemmelser om lovvalg i lovforslaget. I rapporten kapittel 12.3 viser arbeidsgruppen til denne uttalelsen i fortalen. Likevel utredes ikke spørsmålet om lovvalg nærmere, og det foreslås ingen regler om lovvalg. Det er mulig dette beror på at den beste løsningen hadde vært at også reglene om lovvalg var harmoniserte slik fortalen til forordningen påpeker. Når det ikke finnes slike harmoniserte lovvalgsregler, må det imidlertid være bedre med klare enn uklare nasjonale lovvalgsregler. Fraværet av lovvalgsregler kombinert med en avgrensning av reglenes anvendelsesområde ut fra hvilket land som har utstedt tillatelsen, jf. lovforslaget 2-1 og bestemmelser i annen lovgivning slik det fremkommer nedenfor, vil kunne medføre uklarhet om hvilke regler som får anvendelse. Det vil også kunne medføre en forskjellsbehandling mellom ulike registre, noe som kan være i strid med formålet med forordningen. Som nevnt innebærer lovforslaget 1-2 at loven bare skal gjelde for verdipapirregistre etablert i Norge, nærmere presisert i merknadene som registre med norsk tillatelse. I rapporten kapittel 12.5 uttales det at rettsvernsreglene som i dag finnes i verdipapirregisterloven kapittel 7, foreslås videreført for «alle finansielle instrumenter som er innført i et norsk verdipapirregister». Dette fremstår som uklart sammenholdt med lovforslaget 1-2, jf. ovenfor. 3/7

4 Det finnes også bestemmelser i andre lover enn verdipapirregisterloven som knytter rettsvirkninger til registrering i et verdipapirregister. For disse bestemmelsene foreslår arbeidsgruppen i samsvar med lovforslaget 1-2 at lovteksten endres slik at den aktuelle virkningen bare inntrer ved registrering i et verdipapirregister «etablert i Norge». Av merknadene til disse bestemmelsene fremgår det at arbeidsgruppen med dette sikter til et verdipapirregister som har tillatelse fra norsk kompetent myndighet. Det foreslås for eksempel at regelen om ti års foreldelsesfrist for finansielle instrumenter registrert i et verdipapirregister etter foreldelsesloven 5 nr. 1 bare skal gjelde ved registrering i et verdipapirregister «etablert i Norge». Videre foreslås det at regelen i panteloven 4-1 tredje ledd endres slik at adgangen til å pantsette et finansielt instrument ved å registrere dette i et verdipapirregister, bare skal gjelde dersom det aktuelle verdipapirregisteret er «etablert i Norge». Vi stiller spørsmål ved om dette er en hensiktsmessig avgrensning av reglenes anvendelsesområde. Man kan for eksempel tenke seg at et norsk selskap velger å registrere slike aksjer i et verdipapirregister med filial i Norge, men med tillatelse utstedt i utlandet. Arbeidsgruppens forslag synes å innebære at foreldelsesfristen i så fall skal være tre år. Hvis selskapet isteden hadde valgt å registrere aksjene i et register med norsk tillatelse, ville foreldelsesfristen vært ti år. Forslaget synes videre å innebære at aksjene ikke vil kunne pantsettes ved registrering i det valgte registeret, siden panteloven 4-1 om pantsettelse av finansielle instrumenter registrert i et verdipapirregister, bare skal gjelde når registrering skjer i et verdipapirregister som har tillatelse utstedt av norske myndigheter. Finansielle instrumenter som ikke er registrert i et verdipapirregister, kan pantsettes etter regelen i panteloven 4-2 a. Det er ikke foreslått en tilsvarende endring i ordlyden i denne bestemmelsen. Det blir dermed uklart om bestemmelsen bare skal gjelde i tilfeller der instrumentet ikke er registrert i noe register. Det er umiddelbart vanskelig å se gode grunner for at det skal gjelde forskjellige foreldelsesfrister, og at det skal være ulike muligheter for pantsetting, gitt at registrering skjer i et verdipapirregister som driver virksomhet i Norge, og gitt at norsk rett får anvendelse i begge situasjoner. Arbeidsgruppen foreslår også at enkelte regler bare skal få anvendelse på norske instrumenter. I lovforslaget 6-5 heter det at «[n]år en rettighet som er ervervet ved avtale er registrert etter 6-1, kan ikke utstederen av norske gjeldsinstrumenter gjøre gjeldende mot erververen innsigelser som nevnt i gjeldsbrevloven 15». Det fremgår av rapporten kapittel at «arbeidsgruppen antar at risikoen for regelverkskonflikt reduseres ved at bestemmelsene om utsteders innsigelser er foreslått begrenset til norske gjeldsinstrumenter». 4/7

5 Det bør etter vårt syn vurderes om det kan være en bedre løsning å gi en generell regulering av lovvalg fremfor å gi bestemmelser etter norsk lov et avgrenset anvendelsesområde. Den løsningen som er valgt, vil kunne innebære at et forhold som reguleres av norsk rett, likevel faller utenfor bestemte norske reglers anvendelsesområde eller motsatt. I rapporten kapittel uttaler arbeidsgruppen at rettsvernsreglene i verdipapirregisterloven «bør gjelde for alle finansielle instrumenter som er innført i et norsk verdipapirregister, det vil si der verdipapirregisteret er «utsteder-csd», uavhengig av om de finansielle instrumentene er norske eller utenlandske». Den beste måten å sikre dette på, synes imidlertid å være gjennom en lovvalgsregel om at rettsvern (og andre tingsrettslige virkninger) av registreringen skal reguleres av det landets rett der instrumentet er registrert. Uten en slik regel kan det tenkes tilfeller der de ulovfestede lovvalgsreglene innebærer at utenlandsk rett får anvendelse på utenlandske instrumenter registrert i et norsk register. I en del tilfeller vil lovvalgsregelen i lov om finansiell sikkerhetsstillelse 9 komme til anvendelse. Løsningen på lovvalgsspørsmålet etter denne bestemmelsen synes ikke å samsvare godt med forslaget i rapporten, som er å la reglenes anvendelsesområde avhenge av hvilket land som har utstedt tillatelsen til det aktuelle registeret. Lovvalgsregelen i lov om finansiell sikkerhetsstillelse 9 gjennomfører artikkel 9 i direktiv 2002/47/EF om avtaler om finansiell sikkerhetsstillelse. Det kan vurderes om denne bør gis et mer generelt anvendelsesområde enn det direktivet krever. Det kan i den forbindelse nevnes at den tilsvarende regelen i den danske verdipapirhandelloven 58 (o) synes å ha et bredere anvendelsesområde enn den norske bestemmelsen. 3. Til kapittel 13 om verdipapirregistrenes erstatningsansvar Kontrollansvar for kontoførere Arbeidsgruppen foreslår å pålegge kontoføreren et selvstendig kontrollansvar. Lovforslaget 8-1 fjerde ledd har regler om hvordan ansvaret skal fordeles i tilfeller der kravet bygger på feil hos kontofører: «Skadelidte kan i alle tilfeller rette kravet mot verdipapirregisteret. Verdipapirregisteret er solidarisk ansvarlig med en kontofører med et beløp opp til 50 millioner (sic) for samme feil.» Etter første punktum kan skadelidte rette erstatningskravet mot verdipapirregisteret. Det følger av rapporten punkt at skadelidte bør ha mulighet til å rette sitt krav mot verdipapirregisteret, som deretter kan søke regress mot kontoføreren. Slik annet punktum er utformet, kan det fremstå som uklart om den skadelidte er forhindret fra å rette krav mot verdipapirregisteret som overstiger taket på 50 millioner kroner, og man bør derfor vurdere om bestemmelsen kan utformes på en klarere måte. 5/7

6 Uaktsomhetsansvar I punkt foreslår arbeidsgruppen å fjerne den nåværende reguleringen av uaktsomhetsansvaret: «Arbeidsgruppen foreslår å ikke videreføre verdipapirregisterloven 9-1 annet ledd. Bestemmelsen fastsetter at verdipapirregisteret er ansvarlig for annet økonomisk tap dersom det skyldes uaktsomhet fra registerets side eller hos noen registeret svarer for. Etter norsk rett gjelder et strengt, ulovfestet uaktsomhetsansvar for profesjonsutøvere. Etter bakgrunnsretten hefter dessuten verdipapirregisteret og kontoførere for feil begått av deres arbeidstakere og kontraktshjelpere. Arbeidsgruppen mener at det foreslåtte kontrollansvaret, sett i sammenheng med bakgrunnsretten, vil være tilstrekkelig til å sikre eventuelle skadelidtes interesser.» Vi mener uaktsomhetsansvaret fortsatt bør være regulert i loven. Det er uklart for oss hva arbeidsgruppen vil oppnå med å la uaktsomhetsansvaret være ulovfestet. Uansett er det ut fra et informasjonssynspunkt en fordel at en slik sentral erstatningsregel fremgår av lovteksten. Særlig gjelder dette når det samtidig stilles krav om at verdipapirregisterets erstatningsansvar skal være dekket av forsikring eller annen sikkerhet, jf. lovforslaget 8-3. Arbeidsgruppens uttalelser om ikke å videreføre lovreguleringen av uaktsomhetsansvaret, ser for øvrig ikke ut til å være fulgt opp i selve lovforslaget. Den foreslåtte 8-1 tredje ledd andre punktum lyder: «For indirekte tap er henholdsvis verdipapirregisteret eller kontofører ansvarlig dersom tapet skyldes uaktsomhet fra vedkommendes side eller fra noen vedkommende svarer for.» Denne bestemmelsen fremstår i praksis som en videreføring av den nåværende verdipapirregisterloven 9-1 annet ledd. Sikkerhetsstillelse Etter lovforslaget 8-3 første punktum skal «[v]erdipapirregisterets erstatningsansvar» være dekket av forsikring, garantistillelse eller andre former for sikkerhet. Slik lovteksten er formulert, er det uklart om forsikringsplikten bare gjelder registerets erstatningsansvar etter den foreslåtte 8-1, eller om forsikringen også skal dekke det ulovfestede uaktsomhetsansvaret som arbeidsgruppen omtaler i punkt Det kan derfor være mer hensiktsmessig å videreføre den formuleringen som brukes i verdipapirregisterloven 9-2, hvor det fremgår at forsikringsplikten gjelder registerets «erstatningsansvar etter 9-1». 4. Til forslagene til endringer i aksjeloven og allmennaksjeloven 6/7

7 Når det gjelder forslaget til endringer i aksjeloven og allmennaksjeloven, legger vi til grunn at Nærings- og Fiskeridepartementet vurderer de materielle sidene ved dette, og begrenser oss til enkelte lovtekniske merknader. Det er etter vår oppfatning behov for en betydelig omarbeiding av lovforslaget, blant annet av språklige og lovtekniske hensyn og av hensyn til klarhet. Vi ser det imidlertid ikke som hensiktsmessig å gå nærmere inn på dette i den alminnelige høringen. Lovforslaget synes ikke å omfatte alle endringer som foreslås. I merknadene til aksjeloven 4-11 omtales for eksempel en endring i tredje ledd, som ikke synes å fremgå av lovforslaget. I punkt uttales det videre at Arbeidsgruppen «mener det bør presiseres i aksjeloven 4-11 at varselet skal inneholde informasjon om hvordan innføringen påvirker aksjeeiernes stilling samt informasjon om hvordan rettighetsregistrering foregår i det valgte verdipapirregisteret». I annet avsnitt i punkt gis det også uttrykk for en del synspunkter som vi ikke kan se at er reflektert i lovforslaget. I merknaden til allmennaksjeloven 4-4 vises det til en endring i første ledd første setning, som heller ikke synes å fremgå av lovforslaget. I allmennaksjeloven 4-13 nytt fjerde ledd foreslås at «[o]pplysninger som gjelder rettsvernsregler i det verdipapirregister aksjene er registrert skal være offentlig tilgjengelig. Det samme gjelder fremgangsmåten for å få registrert rettigheter til aksjene». Forslaget reiser etter vårt syn spørsmål som ikke synes tilstrekkelig omtalt i punkt og i merknaden til bestemmelsen, og som bør vurderes nærmere. Blant annet fremstår omfanget av selskapets ansvar etter forslaget som uklart. Det samme gjelder hvilke konsekvenser et eventuelt mislighold kan få. Med vennlig hilsen Harald Aass fagdirektør Toril Juul seniorrådgiver Dokumentet er godkjent og sendes uten signatur 7/7