Erfaringsrapport fra innkjøpsprosjekt for ny AMK-løsning

Transkript

1 Erfaringsrapport fra innkjøpsprosjekt for ny AMK-løsning 1

2 SAMMENDRAG De regionale helseforetakene fikk i 2015 i oppdrag fra Helse- og omsorgsdepartementet (HOD) om å gjøre en felles anskaffelse av ny AMK-løsning, og Nasjonal IKT HF ble bedt om å bistå regionene i dette arbeidet. Hovedmålet var å sørge for at landets AMK-sentraler fikk på plass bedre teknologistøtte til å løse de daglige oppgavene og til å håndtere større hendelser. Innkjøpsprosjektet startet ut som et enkelt anskaffelsesprosjekt med forventning om å anskaffe en ferdigutviklet og utprøvd løsning men utviklet seg til et prosjekt som ville omfattet vesentlig grad av endring og utvikling både teknologisk og organisatorisk. Gjennom arbeidet i innkjøpsprosjektet for ny AMK-løsning ble det tydelig at den anbefalte tilnærmingen fra innkjøpsprosjektet ville ha for høy kompleksitet og for høy gjennomføringsrisiko. Ved tidspunkt for stans av innkjøpsprosjektet var det ingen av tilbyderne som kunne levere den løsning som var etterspurt. Behovet for å etablere en robust løsning for landets AMK-sentraler som gir en bedre støtte i det daglige arbeidet i den medisinske nødmeldetjenesten og som sikrer at AMK-sentralene kan samhandle effektivt på tvers er fortsatt tilstede, og oppdraget fra HOD er uendret. For å nå det overordnede målet vil det være avgjørende at regionene velger samme IKT-løsning for AMK-sentralene, og for å komme raskt i gang anbefales det at en eller to regioner som har høy motivasjon og kapasitet til å gjennomføre iverksetter ny anskaffelsesprosess. Før en ny anskaffelsesprosess starter anbefales det at det nasjonale målbildet verifiseres og at det utarbeides et omforent veikart fra dagens situasjon til endelig målbilde som har en akseptabel gjennomføringsrisiko og kostnadsprofil. Kunnskapsgrunnlaget fra det stansede innkjøpsprosjektet må benyttes videre, men tydeliggjøres og ha strammere avgrensninger. For å løse de viktigste behovene i AMK-sentralene anbefales en enklere tilnærming. Endring av kontrollromsløsning mot nødnett bør gjennomføres som del av et moderniseringsprogram for nødnett på aktuelt tidspunkt som del av Helsetjenestens driftsorganisasjon for nødnett HF (HDO) sine rammer og oppgaver. Erfaringsrapporten fra det stansede innkjøpsprosjektet for ny AMK-løsning beskriver først bakgrunn for oppstart av innkjøpsprosjektet, hvilket konsept som ble anbefalt og status ved stans av prosjektet. Videre fokuseres det på læringspunkter for både det konkrete innkjøpsprosjektet for ny AMK-løsning, og for Nasjonal IKT HF og helseregionene. Til slutt gir rapporten anbefaling om videre prosess og tilnærming for å tilfredsstille oppdraget om å gjennomføre en felles anskaffelse av ny teknologi til landets AMK-sentraler, i tråd med oppdraget gitt av HOD. 2

3 Innhold Sammendrag Innledning Bakgrunn for innkjøpsprosjektet Erfaringsrapport etter terrorhendelse 22. juli Forprosjekter og identifisert behov i regionene før oppstart av innkjøpsprosjektet Oppstart av felles interregionalt innkjøpsprosjekt og oppdrag til spesialisthelsetjenesten fra HOD Status ved oppstart av innkjøpsprosjektet høsten Løsningskonsept Status ved stans Status innkjøpsprosjekt Status i den prehospitale tjenesten Offentlige rapporter og utredninger avlevert etter oppstart av innkjøpsprosjektet Læringspunkter og anbefalte tiltak Konsept og gjennomføringsstrategi må forankres i regionene før oppstart Valg av anskaffelsesform og kontraktsrammeverk Fellesprosjekter må sikres tilstrekkelige rammebetingelser Koordinert prosjektgjennomføring i fellesprosjekter må styrkes Kunnskapsgrunnlag og prosjektleveranser fra innkjøpssprosjektet Anbefalinger for veien videre Nye initiativ bør innrettes for å oppnå et omforent målbilde Anbefaling oppstart Dagens infrastruktur for kommunikasjonsløsning beholdes Involvering av legevaktsentralene og legevaktene Mulige synergier ved økt samarbeid rundt dagens AMK løsninger

4 1. INNLEDNING De administrerende direktørene i RHF-ene har bedt om en erfaringsrapport fra det stansede innkjøpsprosjektet for ny AMK-teknologi som beskriver de viktigste læringspunktene. I tillegg ønskes det tydelig anbefaling om veien videre. Behovet for å få på plass ny teknologi til AMK sentralene er fremdeles tilstede, og kravet fra HOD til de regionale helseforetakene i foretaksprotokollen januar 2015 er uendret. 2. BAKGRUNN FOR INNKJØPSPROSJEKTET 2.1 Erfaringsrapport etter terrorhendelse 22. juli 2011 I 2012 leverte Helsedirektoratet sin rapport «Læring for bedre beredskap helseinnsatsen etter terrorhendelsene 22. juli 2011» på oppdrag fra Helse og omsorgsdepartementet. Her beskrives det en forventning om «å få på plass robuste løsninger som sikrer at alle AMK-sentraler henger sammen i ett og samme system som sikrer kontinuitet og kapasitet, slik at de ulike sentralene kan avlaste hverandre eller ta over for hverandre». 2.2 Forprosjekter og identifisert behov i regionene før oppstart av innkjøpsprosjektet Helse Vest gjennomførte i en utredning av konsept for mer robuste AMK-sentraler. Helseregionen ønsket å koble de fire sentralene sammen i en virtuell sentral som la til rette for samhandling og disponering av de samlede operatørressursene, både i daglig drift og ved større hendelser. I 2012 hadde Helse Sør-Øst arbeidet med en foranalyse av prehospitale IKT-systemer. Her ble det påpekt at dagens løsninger håndterte stressbelastning dårlig og manglet nødvendig robusthet for perioder med høy aktivitet. De tekniske løsningene var ikke designet for fleksibel bruk mellom AMK-sentraler og gav lite støtte for samhandling med andre nødetater og primærhelsetjenesten. Både Helse Nord og Helse Midt-Norge gjennomførte i vurderinger av fremtidig regional struktur på AMK-sentralene, men vurderinger relatert til teknologi var i liten grad inkludert i dette arbeidet. 2.3 Oppstart av felles interregionalt innkjøpsprosjekt og oppdrag til spesialisthelsetjenesten fra HOD Styret i Nasjonal IKT HF besluttet i oktober å starte et innkjøpsprosjekt for nye IKTløsninger ved AMK-sentralene, med styret som prosjekteier. Det ble samtidig presisert at «prosjektet er et rent anskaffelsesprosjekt, som ikke skal vurdere etterfølgende organisering. De respektive regionene må selv håndtere dette aspektet». De regionale helseforetakene fikk i sine foretaksprotokoller januar 2015 i oppdrag å «sikre at det gjennomføres felles anskaffelse i forbindelse med nye IKT-løsninger ved AMK-sentralene» 2. Nasjonal IKT HF ble i sitt oppdragsdokument for bedt om å bistå de regionale helseforetakene for å løse oppdraget Nasjonal%20IKT%20HF% _utsendt.pdf 2 Se protokoller fra foretaksmøter avholdt tilgjengelig på Eksempelvis protokoll fra Helse Sør- Øst: %20oppdragsdokument% pdf 4

5 Nasjonal IKT HF etablerte et prosjektstyre med 2 representanter fra hver helseregion, representant fra Nasjonal IKT HF og fra HDO, samt representant fra tillitsvalgte og fra brukerorganisasjonene. Teknologidirektør i Helse Sør-Øst RHF ble oppnevnt som prosjektstyreleder. Etter vedtak i styremøte overtok administrerende direktør i Nasjonal IKT HF denne rollen. 2.4 Status ved oppstart av innkjøpsprosjektet høsten 2014 Det var 19 AMK-sentraler ved oppstart av innkjøpsprosjektet. AMK-sentralene hadde separate installasjoner og ulik versjon av hovedsystemene for hendelses- og oppdragshåndtering (AMIS) og kart og oppdragsstøtte (TransMed). Muntlig kommunikasjon gikk over Helseradionettet (VHF radioterminaler). Enkel elektronisk samhandling var løst ved at man kunne sende et «øyeblikksbilde» av en hendelse mellom utvalgte AMK-sentraler. Medisinsk beslutningsstøtte var papirbasert (Norsk Indeks for Medisinsk nødhjelp). AMK-sentralene hadde ulike prosedyrer og arbeidsprosessene var ikke standardisert på tvers av de respektive AMK-sentralene. Dette gjaldt også samhandlingen med primærhelsetjenesten. Figur 1: Hovedsystemer og utstyr i hver AMK-sentral Figur 2: 19 autonome AMK-sentraler Terrorhandlingen den 22. juli viste at løsningene ikke hadde tilstrekkelig kapasitet ved større hendelser, og at det i liten grad var tilrettelagt for samhandling på tvers av AMK-sentraler. 3. LØSNINGSKONSEPT Ved valg av konsept for anskaffelse av ny AMK-løsning, ble det lagt stor vekt på anbefalingene fra «Helseinnsatsen etter terrorhendelsene 22.juli Læring for bedre beredskap». Fra rapporten nevnes spesielt følgende vurdering: «Målet må være å få på plass robuste løsninger som sikrer at alle AMK-sentraler henger sammen i ett og samme system som sikrer kontinuitet og kapasitet, slik at de ulike sentralene kan avlaste hverandre eller ta over for hverandre.» Den konkrete anbefalingen var at «De regionale helseforetakene må sikre at det etableres systemer som gjør det mulig å holde oversikt over ambulanse- og luftambulanseressurser på tvers av AMK, foretaks- og regionale nivå. AMK-sentralene bør også kunne avlaste hverandre og utnytte hverandres kompetanse og kapasitet.» Basert på utredninger i innkjøpsprosjektet besluttet prosjektstyret i møte at innkjøpsprosjektet skulle fokusere på anskaffelse av ett felles system. Styret i Nasjonal IKT HF fulgte opp anbefalingen fra prosjektstyret og konkluderte i møte at innkjøpsprosjektet skulle jobbe videre med anskaffelse av «ett og kun ett system som er installert på ett sted og som benyttes av alle AMK-sentraler. All funksjonalitet er felles og alle operatører benytter ett felles datasett og én felles database» og «sentralisert kommunikasjonsløsning». 5

6 Innkjøpsprosjektet identifiserte følgende hovedforutsetninger for realisering av konseptet: Etablering av ny kommunikasjonsinfrastruktur som ny AMK løsning kan «kobles til», med hovedfokus på tilrettelegging av nødvendige tjenester i grensesnittet mot nødnett. Tilrettelegging av interregional integrasjonsflate, med støtte for de integrasjonene som kreves mellom ny AMK løsning og andre nasjonale, regionale og lokale system. Etablering av felles driftsmiljø og forvaltningsregime. Det ble vurdert som mest hensiktsmessig at regionene skulle innføre ny felles teknologi for AMKsentralene direkte i felles driftsmiljø, fremfor stegvis, regional innføring for senere å samles i ett felles driftsmiljø. 4. STATUS VED STANS 4.1 Status innkjøpsprosjekt Styret i Nasjonal IKT HF besluttet i styremøte å stanse den dialogbaserte anskaffelsesprosessen og innkjøpsprosjektet for ny AMK-løsning. Innkjøpsprosjektet hadde da utviklet seg fra å fokusere på anskaffelse av en felles standard programvare til at det forelå en mer omfattende kravspesifikasjon og et målbilde som ville kreve en ikke uvesentlig grad av utvikling. Dette gjaldt både funksjonalitet som tilbyderne måtte utvikle, etablering av felles infrastruktur og betydelige tilpasninger i kommunikasjonsinfrastrukturen. Ved stans av innkjøpsprosjektet var det ingen enkeltstående aktør som kunne levere den løsning som var etterspurt. Innkjøpsprosjektet hadde arbeidet frem en funksjonell kravspesifikasjon hvor de fleste relevante funksjonsområder var godt gjennomarbeidet. Det var i tillegg utarbeidet arkitekturbeskrivelser som understøttet valgt konsept og veivalgene som var gjort i innkjøpsprosjektet. Konseptet forutsatte etablering av fellesfunksjoner innen drift og forvaltning i tillegg til opprettelse av felles integrasjonsplattform. Styret gav i oktober 2015 Nasjonal IKT et tilleggsoppdrag om å anbefale felles driftsleverandør. Norsk Helsenett SF (NHN) og Helsetjenestens driftsorganisasjon for nødnett HF (HDO) ble av styret pekt på som de to eneste aktuelle. Administrasjonen anbefalte HDO i styremøte , men det ble ikke fattet vedtak om valg av driftsleverandør. HDO ble derimot invitert med som bidragsyter i innkjøpsprosjektet. Gjennom innkjøpsprosjektets arbeid ble det tydelig at dagens kommunikasjonsteknologi, (HDO s kontrollromsløsning mot nødnett), måtte endres for at alle AMK-sentralene skulle kunne samhandle på tvers og fungere som en virtuell organisasjon. Innkjøpsprosjektet arbeidet frem beskrivelse av tekniske løsninger som understøttet samhandling på tvers av regionene, men det viste seg for krevende å få avklart og forpliktet disse endringene. Dette ville medført endringer hos et bredt spekter av aktører med interesser, ansvar og bruk av nødnettet. Styrets leder, nestleder samt administrerende direktør hadde den møte med HDO for å avklare handlingsrommet. Det fremkom i møte at HDO hverken hadde fått i oppdrag eller hadde nødvendig finansiering for å imøtekomme aktuelle endringer. Beslutningen om igangsetting av utviklingsaktiviteter på dette området lå utenfor styret i Nasjonal IKTs myndighet. Regionene var ansvarlig for innføring av fremtidig løsning, og innkjøpsprosjektet hadde behov for kontaktpunkt i regionene for gjøre nødvendige avklaringer og forankring av fremtidig endringer. Innkjøpsprosjektet anbefalte oppstart av mottaks- og innføringsprosjekter, og det ble fremmet 6

7 forslag til oppstart av felles program for innføring av ny teknologi i AMK-sentralene. Ved stans av prosjektet var det ikke startet opp mottaks- og innføringsprosjekter i regionene. Manglende avklaringer i forhold til innføring, kommunikasjonsløsning og fremtidig driftsleverandør gjorde det vanskelig for prosjektet å ferdigstille et komplett konkurransegrunnlag. Selv om enighet rundt valgt konsept og innføringsstrategi var avgjørende for hele innkjøpsprosjektet, var det ikke en reell tilslutning til dette i prosjektstyret. Basert på situasjonsbeskrivelsen i ettertid burde styret i Nasjonal IKT fått tydeligere informasjon om konsekvensene av dette, og stoppet innkjøpsprosjektet inntil enighet var oppnådd. På bakgrunn av styrets vurdering av den økende kompleksiteten i innkjøpsprosjektet besluttet styret i møte den å gjennomføre en ekstern kvalitetssikring av innkjøpsprosjektet. Foreløpig rapport fra ekstern kvalitetssikring ble presentert for styret , og beslutning om stans ble tatt i samme møte. Når innkjøpsprosjektet ble stanset var det registrert direkte prosjektkostnader tilsvarende 17,1 MNOK, (herav 2,5 MNOK til eksterne konsulenter), og medgått prosjekttimer fra regionene tilsvarende 17 årsverk. Endelig prosjektregnskap vil fremlegges til styremøte i Nasjonal IKT HF den I forbindelse med den eksterne kvalitetssikringen ble det gjort observasjoner og anbefalinger som er verdifulle erfaringer og læringspunkter. Sammen med Nasjonal IKT sine vurderinger, danner dette grunnlaget for erfaringene, læringspunktene og det betydelige kunnskapsgrunnlaget som beskrives nærmere i kapittel Status i den prehospitale tjenesten For hovedsystemene som brukes i AMK-sentralene er situasjonen langt på vei uendret fra starten til innkjøpsprosjektet ble stanset i mai Hovedsystemer og utstyr per AMK-sentral 16 autonome AMK-sentraler Antall AMK-sentraler er redusert fra 19 til 16 i perioden Nødnett er innført i hele landet. I den forbindelse ble kommunikasjonsinfrastruktur (ICCS), med separat skjerm, innført i AMK-sentralene. Dette oppsettet støtter i all hovedsak muntlig kommunikasjon. Det er mulig å etablere samtalegrupper, også på tvers av nødetatene. Eierskap til kontrollromløsningen (ICCS) er overført fra Direktorat for nødkommunikasjon til spesialisthelsetjenesten ved Helsetjenestens driftsorganisasjon for nødnett HF (HDO). Kapasitet ved større hendelser er fortsatt vurdert som utfordrende. Hovedsystemer og teknologi har behov for oppdatering. 7

8 4.3. Offentlige rapporter og utredninger avlevert etter oppstart av innkjøpsprosjektet I perioden mellom oppstart og stans av innkjøpsprosjektet, ble det utarbeidet flere rapporter som er relevante for utviklingen innenfor den medisinske nødmeldetjenesten. Rapportene og utredningene dekker også områder og funksjoner som er utenfor spesialisthelsetjenestens ansvar og som lå utenfor innkjøpsprosjektets omfang, men det er kunnskap som bidrar til den samlet vurderingen av utfordringene i de prehospitale tjenester. Det pekes på viktigheten av nasjonal samordning på tvers av AMK-sentralene, mellom AMKsentraler og Legevaktsentraler (LVS) og mellom AMK-sentraler og øvrige nødetater. Nasjonal samordning er nøkkelen til bedre kvalitet på tjenesten, bedre utnytting av kapasitet, og med en ambisjon om å kunne håndtere økende økonomiske utfordringer. Nedenfor er de anbefalingene som er mest relevante: Først og fremst, NOU 2015:17, levert Her pekes det på at delingen av ansvaret for akuttmedisinske tjenester mellom to forvaltningsnivåer skaper utfordringer, og at den medisinske nødmeldetjenesten må profesjonaliseres og styrkes med langt bedre støtteverktøy enn den har i dag. I kapittel 9 om Medisinsk nødmeldetjeneste pekes det på at nettverksløsninger og virtuelle nettverk kan gi muligheter for nye kommunikasjonsformer slik at pasientbehov blir møtt. Utvalget mener også at AMK-sentralene må ta i bruk bedre logistikkverktøy og etablere nødvendig beslutningsstøtte. Medisinsk indeks bør valideres og gjøres tilgjengelig som elektronisk beslutningsstøtteverktøy. Nasjonalt Nødmeldingsprosjekt, sluttrapport, levert Her pekes det på teknologiske forbedringsområder i kapittel 5, blant annet innenfor informasjonsdeling og støtteverktøy. Viktigheten av å kunne håndtere større hendelser tverretatlig påpekes, og det anbefales at det vurderes etablert nasjonale retningslinjer for nødmeldingstjenestens systemarkitektur. Sentrale elementer vedrørende organisering av AMK-sentralene, Utredning Helse- og omsorgsdepartementet, September Her pekes det på viktigheten av samarbeid mellom LVS og AMK og at mangel på gode felles systemer for hastegradsvurdering, og manglende kompatibilitet mellom IKT-systemer i AMK og LVS, har komplisert samarbeidet. Det vises videre til at mulighetene for, og nytten av, å utveksle data på tvers av AMK og LVS vil kunne bidra til økt kvalitet på tjenestene. Det påpekes også at metodegrunnlag, systemer for beslutningsstøtte og informasjonssystemer i størst mulig grad må være felles. Det anbefales bygging av én felles nasjonal teknologiplattform for alle AMK sentralene, samtidig som det etableres en formell nasjonal struktur som får ansvar for å legge rammer og være en nasjonal koordinator og pådriver for en nasjonalt samordnet utvikling av den medisinske nødmeldetjenesten. Det pekes på at krav til utvikling, standardisering og beredskap tilsier at det er fornuftig og hensiktsmessig at de nasjonale initiativene tildeles mer ressurser, istedenfor at videre utvikling skjer lokalt og/eller i den enkelte helseregion. Dette betinger at videre oppbygging av nasjonale digitale tjenester reflekteres gjennom tilsvarende gevinstuttak og reduksjon i lokal eller regional aktivitet. 8

9 5. LÆRINGSPUNKTER OG ANBEFALTE TILTAK Nasjonal IKT og helseregionene har gjennom innkjøpsprosjektet høstet mye kunnskap, og kunnskapen må systematiseres slik at den er et godt grunnlag for å løse oppdraget fra HOD og også gi nyttig læring for andre prosjekter og oppgaver som blir tillagt Nasjonal IKT HF. De viktigste læringspunktene og anbefalinger til forbedringer er oppsummert i dette kapittelet. 5.1 Konsept og gjennomføringsstrategi må forankres i regionene før oppstart Vesentlige forhold må avdekkes og tilhørende forpliktelser konkluderes på i konseptfasen. Konseptet som ble lagt til grunn ved oppstart av innkjøpsprosjektet var basert på regionale konseptutredninger, og konseptet ble i begrenset grad evaluert i forhold til en felles interregional tilnærming. Innkjøpsprosjektet avklarte dermed ikke helseregionenes handlingsrom og ambisjonsnivå for realisering av et felles målbilde, om arbeidsomfanget var realistisk og om kompleksiten ville være forsvarlig før anskaffelsesprosessen ble iverksatt. Innkjøpsprosjektets planer og metodiske tilnærming ble derfor mangelfull og lite hensiktsmessig Konseptene må formelt forankres i regionene før overgang fra konsept til prosjekt. Konseptet ble videreutviklet i parallell med dialog med tilbyderne, uten tilstrekkelig forankring i regionene. Innkjøpsprosjektet hadde utfordringer med gjentakende diskusjoner som utfordret tidligere beslutninger i innkjøpsprosjektet knyttet til konsept og løsningsarkitektur. Konsekvensen av dette var at det ikke var en fast besluttet retning og stadig tilbakevendende diskusjoner som var avgjørende for anskaffelsen. AMK-sentralene og helseregionene hadde ulike behov, krav og prioriteringer for den programvaren som skulle understøtte arbeidsprosessene. Det manglet en omforent enighet mellom representantene i prosjektstyret om innholdet i innkjøpsprosjektet, hvordan anbefalingene fra 22. juli rapporten skulle forstås og hva som lå i begrepet «ett felles system for alle landets AMK-sentraler» Gjennomføringsstrategi må ha tydelig forankring og tilslutning i regionene før oppstart. Innkjøpsprosjektet utarbeidet ikke en gjennomføringsstrategi, hverken som innkjøpsprosjekt eller som et helhetlig prosjekt fra konsept til realisering. Etter dialog med regionene høsten 2016 ble det tydelig at det var enighet mellom tre regioner om hvordan ny teknologi kunne innføres og hvilken tilnærming som burde velges for å realisere innkjøpsprosjektets overordnede mål. Helse Sør-Øst la til grunn at de av risikoreduserende hensyn først ville innføre ny teknologi i regionalt driftsmiljø (Sykehuspartner HF), for senere å overføre til felles driftsleverandør Konsept og gjennomføringsstrategi må ivareta helheten i prosjekter. Innkjøpsprosjektets omfang var begrenset til kun å omfatte anskaffelse av felles IKT-løsning. Anskaffelsen må likevel sees i en helhetlig sammenheng for å sikre at de faktiske behovene blir ivaretatt og at nødvendige og ønskede endringer blir iverksatt for å oppnå de overordnede målene som ligger til grunn for anskaffelsen. Anbefaling: Felles prosjekter iverksettes ikke før konsept og gjennomføringsstrategi er ferdigstilt og med tydelig forankring og tilslutning i regionene. Konseptene må ivareta både teknologiske, arkitekturmessige og organisatoriske forhold. Gjennomføringsstrategien må ivareta helheten fra konsept til innføring/realisering. 9

10 5.2 Valg av anskaffelsesform og kontraktsrammeverk Valg av anskaffelsesform og kontraktsrammeverk må understøtte type anskaffelse og anbefalt gjennomføringsstrategi. Prosjektstyret besluttet , basert på anbefaling fra innkjøpsprosjektet å benytte konkurransepreget dialog for anskaffelsen. Konkurransepreget dialog er en krevende konkurranseform. Den krever tydelige målbilder i dialogen med tilbydere frem til endelig kravspesifikasjon. Bakgrunn for valg av anskaffelsesform var at man ville kunne bedre forstå muligheter i markedet. Konkurranseformen bidro til at svært mange ble involvert og prosessen tok lang tid. Lov om offentlige anskaffelser inneholder ikke lenger denne anskaffelsesformen. I tillegg ble det besluttet å benytte Statens Standardavtaler for kjøp som krever utvikling og tilpasning (SSA-T). Regionenes ønskede frihet med hensyn til forpliktelsesomfang og forpliktelsestidspunkt ville medført betydelige avvik til Statens Standardavtale for IKTanskaffelser. Et av de overordnede kravene var at det skulle anskaffes et system som var velfungerende, og at ny IKT-løsning skulle vært levert, godkjent og tatt i bruk før vesentlig del av betaling forfalt. Statens Standardavtaler er utviklet over tid i dialog med ulike aktører. Spesialisthelsetjenesten har vært lite engasjert i utviklingen av kontraktskonseptene og dette gjenspeiler etter Nasjonal IKT sin vurdering også vesentlige forbedringsområder i kontraktskonseptene som i dag er etablert som nasjonale standardavtaler. Det er tatt initiativ til dialog med DIFI om Statens Standardavtaler og videre utvikling av disse fra Nasjonal IKT HF og Sykehusinnkjøp HF. Anbefaling: Spesialisthelsetjenesten bør sammen med Sykehusinnkjøp HF bidra i videreutvikling av Statens standardavtaler slik at disse bedre tilpasses spesialisthelsetjenestens behov Innkjøpsfaglig kompetanse må sikres før oppstart av anskaffelsesprosjekt. Innkjøpsprosjektet varslet i lang tid mangel på innkjøpsfaglig kompetanse. Konkurransepreget dialog er en kompleks anskaffelsesform, og det var lite erfaring fra denne typer anskaffelser i prosjektet og i sektoren. Prosjektstyret sikret ikke prosjektet tilstrekkelig innkjøpsfaglig kompetanse, og utlysning av konkurransen burde vært satt på hold inntil nødvendig kompetanse var på plass. Anbefaling: Fremtidlige felles anskaffelsesprosjekter skal ha tilført kompetanse og ressurser fra Sykehusinnkjøp HF ved start av prosjekt. Dette vil bidra til rette vurderinger med anbefaling for valg av konkurranseform og kontraktsform. 5.3 Fellesprosjekter må sikres tilstrekkelige rammebetingelser Det må sikres tilstrekkelig mandat til å gjennomføre prosjekt. I tråd med eksisterende styringsmodell i Nasjonal IKT HF var styret i Nasjonal IKT HF eier av innkjøpsprosjektet. Nasjonal IKT HF har fått oppdragsdokument og finansiering for å utøve de oppdragene som blir gitt. Ved gjennomføring av innkjøpsprosjekter vil de formelle forpliktelsene med leverandører bli inngått med de fire regionale helseforetakene. Dette innebærer at Nasjonal IKT til enhver tid må sikre at det foreligger mandat til å forplikte regionene før anskaffelsesprosessen iverksettes. 10

11 Den enkelte region må gi formell bekreftelse som forplikter den respektive region for anskaffelsen. Disse må foreligge før gjennomføring av anskaffelsesprosessen iverksettes. En forutsetning for å nå målet for innkjøpsprosjektet var at det var en gjensidig og samtidig forpliktelse til anskaffelse, utvikling og innføring av en ny felles løsning. Dersom dette underveis i innkjøpsprosjektet endret seg, ville det påvirke mulighetene for å gjennomføre innkjøpsprosjektet i tråd med oppdraget som var gitt. I slike tilfeller er det helt avgjørende at Nasjonal IKT har tatt tilstrekkelige forbehold overfor tilbydere slik at innkjøpsprosjektet kan stilles i bero eller stanses. Slike situasjoner må varsles eierne på egnet og tilfredsstillende måte. Anbefalinger: Nasjonal IKT må tidlig nok legge til rette for formell og tilstrekkelig forankring av nødvendige beslutninger som krever tilslutning i de fire regionale helseforetakene. Ved vesentlige endringer må det være etablert rutiner for informasjon og varsling til eierne. Det skal i fremtidige anskaffelsesprosesser tas nødvendige forbehold ved utlysing av konkurransen(e) Økonomisk forpliktelse til kjøp og innføring før utlysning av konkurranse. Innkjøpsprosjektet ble startet uten et forpliktende budsjett fra regionene på kjøp og innføring av ny AMK-teknologi. Endrede prioriteringer i regionale prosjektporteføljer medførte usikkerhet om og når regionene hadde tilstrekkelig bærekraft til å gjennomføre anskaffelsen. Det ble ikke tatt forbehold i anskaffelsen for manglende finansering og/eller andre vesentlige endringer i forutsetningene for anskaffelsen. Anbefaling: Økonomiske rammer for kjøp og innføring må forpliktes før utlysing av konkurranse Organisatorisk og prosessmessige endringer må synliggjøres og ivaretas som en del av et helhetlig prosjekt. For å realisere målbilde og valgt konsept er en avhengig av at nødvendige organisatoriske endringer forberedes og ivaretas gjennom prosjektet selv om gjennomføringsansvaret tilligger den enkelte virksomhet. I tillegg skulle den fremtidige løsningen understøtte AMK-sentralenes arbeidsprosesser. Det var en tydelig forventning at ny teknologi ville kreve endring i dagens arbeidsprosesser. For å lykkes med dette må felles arbeidsprosesser og informasjonselementer være etablert før ny teknologisk løsning ferdigstilles, testes, aksepteres og innføres. Felles forvaltning og drift må være avklart. Det er helt nødvendig for å opprettholde og utvikle felles arbeidsprosesser og informasjonselementer over tid. De fleste effektmål og gevinstene som var identifisert av innkjøpsprosjektet ville innebære organisatoriske endringer. Begrensede vurderinger av organisatoriske nødvendige endringer gjorde det vanskelig å få tilslutning til, kvantifisere og forplikte gevinster, (faglige, operative og økonomiske gevinster). Anbefalinger: De organisatoriske og prosessmessige endringene må ivaretas i teknologianskaffelsesprosjekter, og det må være tydelig hvem som ivaretar endringer knyttet til fellesfunksjoner og standardisering på tvers av regionene. Det er en forutsetning at det for felles nasjonale anskaffelser etableres felles arbeidsprosesser og informasjonselementer Mottaks- og innføringsprosjekter må startes opp i tidlig fase av innkjøpsprosjekt. Det ble presisert at regionene var ansvarlig for egen innføring. Ved stans av innkjøpsprosjektet var det ikke, så langt Nasjonal IKT kjenner til, opprettet mottaks- og innføringsprosjekter. Ingen var ansvarlig for helheten, fra konsept til innføring og realisering av gevinster, på et interregionalt nivå. Flere av de etterspurte effektene var knyttet til økt samhandling mellom AMK-sentralene på tvers av regionene, men en klarte ikke å få vedtak om forpliktelser som kunne ivareta helheten. 11

12 Anbefaling: For prosjekt som gjennomføres av Nasjonal IKT, på vegne av og i tråd med oppdrag gitt av eierne, må det foreligge rutiner og retningslinjer for forankring av oppgaver som må løses gjennom de regionale helseforetakene i parallell med eller på et senere tidspunkt enn gjennomføringsfasen av prosjektet. Dersom dette ikke foreligger, er det helt avgjørende at Nasjonal IKT sørger for nødvendig opphold/stans av prosjekt inntil forpliktelser og tilslutning er på plass Arkitekturvalg må forankres tilstrekkelig i regionene Innkjøpsprosjektet opplevde gjentakende diskusjoner mellom ulike aktører som utfordret tidligere veivalg i innkjøpsprosjektet knyttet til både løsningsarkitektur og konsept. Regionene og Nasjonal IKT bør etablere felles funksjon som gir forpliktende råd på arkitekturavklaringer i interregionale prosjekter. Anbefaling: Dagens Prosjektforum i Nasjonal IKT-samarbeidet kan vurderes å gis et utvidet mandat som «teknologiråd». Representasjon bør i så tilfelle justeres, og anbefalt mandat forelegges eierne og godkjennes av styret i Nasjonal IKT HF. 5.4 Koordinert prosjektgjennomføring i fellesprosjekter må styrkes Prosjektstyring må følge godkjente rammeverk. Rolle- og arbeidsfordelingen mellom prosjektstyret og prosjekteier i innkjøpsprosjektet burde vært tydeligere avklart. Innkjøpsprosjektet startet opp 14 dager etter at første medarbeider i Nasjonal IKT HF var ansatt, og Nasjonal IKT sin organisasjon ble gradvis bygget opp mens prosjektet pågikk. Ved oppstart benyttet innkjøpsprosjektet en prosjekthåndbok utviklet av PWC som del av det felles interregionale IKT-samarbeidet. Komplette rammeverk herunder Prosjektveiviseren ble innført på senere tidspunkt. Prosjektstyret burde sikret at prosjektgjennomføringen ble gjort i tråd med Prosjektveiviseren når denne forelå som godkjent rammeverk. Saksfremleggene til de styrende organene har ikke reflektert kompleksiteten og det overordnede risikobildet godt nok, og saksbehandlingen har vært mangelfull. Dette gjelder både overfor prosjektstyret og overfor styret i Nasjonal IKT HF. Prosjekteier ble dermed ikke satt i stand til å ta de rette og rettidige beslutningene som var nødvendige. Manglende kunnskapsgrunnlag for beslutningene som ble tatt, utsatt eller spilt tilbake til innkjøpsprosjektet medførte betydelig risiko for prosjektgjennomføringen. Prosjektstyret hadde ikke tilstrekkelig kapasitet/kompetanse til å håndtere et innkjøpsprosjekt med så stor kompleksitet, både teknisk, innkjøpsfaglig og organisatorisk. Prosjektstyret tilførte ikke prosjektledelsen nok kapasitet eller kompetanse til å håndtere et innkjøpsprosjekt med så stort omfang og høy kompleksitet. Prosjektstyret sikret heller ikke at prosjektledelsen hadde nødvendig innkjøpsfaglig kompetanse. Prosjektplanene var ikke fullstendige med tanke på det totale løsningsbildet som måtte være på plass for realisering av innkjøpsprosjektets mål. Dette gav derfor ikke tilstrekkelig forutsigbarhet for prosjekteier og regionene. Avhengigheter til parallelle aktiviteter som burde vært iverksatt i regionene og andre aktører var ikke tilstrekkelig håndtert. Det var derfor utfordrende å få synliggjort det totale risikobildet i et prosjektperspektiv og helt til gjennomføring og gevinstrealisering. Anbefalinger: Styret i Nasjonal IKT HF vil formalisere og stille krav til kompetanse og mandat for deltakelse i prosjekt/programstyrer, herunder rolleforståelse og forventninger til utøvelse i forbindelse med felles tiltak. 12

13 Felles interregionale prosjekter må gjennomføres i tråd med etablert prosjektmetodikk og utvelgelse av prosjektledelse skal skje etter nye rutiner i Nasjonal IKT. Prosjekter må ivareta en helhetlig tilnærming, og programorganisering bør vurderes der man har mange og samtidige initiativ som skal levere mot et felles mål Stabilitet i prosjektdeltakelse må sikres. Innkjøpsprosjektet opplevde store utfordringer knyttet til stabilitet, tilgjengelighet og forutsigbarhet til nøkkelressurser med riktig kompetanse i innkjøpsprosjektet. Flere av ressursene som ble stilt til disposisjon ble trukket ut etter hvert uten at disse ble tilstrekkelig erstattet. Tap av kontinuitet og kapasitet ga store negative konsekvenser. Dette ble over lang tid meldt som en høy risiko fra innkjøpsprosjektet. Anbefaling: Prosjekt som innebærer anskaffelse/utlysning av konkurransegrunnlag skal settes på hold inntil kvalifisert og tilstrekkelig kompetanse er tilgjengelig for prosjektet. 5.5 Kunnskapsgrunnlag og prosjektleveranser fra innkjøpssprosjektet Kunnskapsgrunnlag og prosjektleveranser tilgjengelig for fremtidige initiativer Gjennom arbeidet med å fremskaffe en felles kravspesifikasjon har prosjektgruppene i stor grad etablert enighet om de faktiske behov og muligheter for å arbeide mer enhetlig. Innkjøpsprosjektet var en arena for økt samhandling og standardisering på tvers av sentralene og regionene. Dette omfattet både medisinsk personell, AMK-operatører og teknisk IKT-personell. Den funksjonelle kravspesifikasjonen som forelå ved stans av anskaffelsesprosessen, var bredt forankret i innkjøpsprosjektet. De fleste funksjonsområdene som inngikk var godt gjennomarbeidet. Den funksjonelle kravspesifikasjonen er, et stykke på vei, avstemt i regionene. Det er utarbeidet arkitekturbeskrivelser, som dokumenterer overordnede kapabiliteter for en ny AMK-løsning. Dette materialet inneholder vurdering av ulike løsningskonsept, inkludert begrunnelse for de veivalg som ble anbefalt. Utarbeidet forslag til arkitektur hadde bred forankring i innkjøpsprosjektet. Ulike former for administrativ dokumentasjon, herunder prosjekt- og anskaffelsesrelaterte dokumenter, er også arkivert og tilgjengelig for videre bruk. I tillegg til de konkrete sluttproduktene, bør det nevnes at spesialisthelsetjenesten har tilegnet seg god kunnskap om det funksjonelle mulighetsrommet gjennom dialog med de aktuelle tilbyderne av IKT-systemer til det prehospitale området. Sentrale dokumenter og leveranser vil være tilgjengelig og kan nyttes for å løse de behovene AMKsentralene fortsatt har Stor grad av involvering fra det prehospitale miljøet Prosjektdeltakerne har lagt ned en betydelig innsats over flere år for å beskrive en løsning som svarer innkjøpsprosjektets overordnede mål. Innkjøpsprosjektet utviklet seg slik at det samlet ble engasjert anslagsvis 50 deltakere, men hvor bidraget fra disse kun utgjorde 17 årsverk over den totale prosjektperioden. Anbefaling: Prosjekter bør ha færre deltakere som har dette som sin hovedoppgave for en avklart periode. Prosjektdeltakelse for kommende AMK-initativ bør avgrenses betydelig i antall involverte og erstattes med færre ressurser som deltar gjennom alle faser av prosjektet Dialog med prosjektdeltakerne 13

14 Etter at styret i Nasjonal IKT stoppet innkjøpsprosjektet ble prosjektdeltakerne invitert til gjennomgang og oppsummering av læringspunktene. Etter presentasjon og oppsummering av funn fra kvalitetssikringsarbeidet var det tilslutning til beslutningen om å stanse innkjøpsprosjektet. Anbefaling: Kunnskapsgrunnlaget som er etablert må benyttes videre, men tydeliggjøres og ha strammere avgrensninger. 6. ANBEFALINGER FOR VEIEN VIDERE De fire administrerende direktørene har bedt Nasjonal IKT om å gi en anbefaling for veien videre med utgangspunkt i status og erfaringer fra innkjøpsprosjektet. Det grunnleggende behovet for ny teknologi for AMK-sentralene er fortsatt uløst, samtidig som oppdraget fra HOD står ved lag. Det er derfor nødvendig å vurdere nye initiativ. 6.1 Nye initiativ bør innrettes for å oppnå et omforent målbilde Helseregionene må gjennom en kort konseptfase avstemme om målbildet «ett og kun ett system som er installert på ett sted og som benyttes av alle AMK-sentraler» fortsatt skal være gjeldende eller om ambisjonene skal justeres. Det anbefales at det samtidig etableres et veikart, som viser utviklingen fra dagens situasjon, via ny situasjon til et langsiktig omforent målbilde. Nye initiativer som kommer til over tid, plasseres inn i veikartet, og må ha en innretning som sikrer at en på sikt kan nå det endelige målbildet. For å nå det langsiktige målbildet vil det være avgjørende at regionene anskaffer samme IKTløsning. Et fremtidig konkurransegrunnlag bør bygge på kunnskapsgrunnlaget fra det avsluttede innkjøpsprosjektet, så langt det er formålstjenelig. 6.2 Anbefaling for veien videre Erfaringene fra innkjøpsprosjektet tilsier at veien til det endelige målet må baseres på en mer realistisk forventning når det gjelder valg av løsning(er). Det er også avgjørende at det bygges forståelse for at det er begrenset finansiell kapasitet til å endre kommunikasjonsløsningene som i dag driftes av HDO, og en eventuell endring må gjøres sammen med alle andre nødetater og interessenter. Dersom en skulle ha fullført med alle delambisjonene som kom frem gjennom innkjøpsprosjektet ville dette hatt en kostnads- og risikoprofil som ville vært krevende for de regionale helseforetakene å realisere. Det bør avklares om en tilnærming der en eller to region(er) gjennomfører anskaffelse av en tilstrekkelig løsning med mulighet for opsjoner for andre regioner kan være mest hensiktsmessig. En slik tilnærming må bygge på avstemt felles målbilde og omforent veikart. Det kan være naturlig at den eller de 2 regionen(e) som har sterkest motivasjon, kapasitet og gjennomføringsevne til å anskaffe ny AMK-løsning så raskt som mulig gjennomfører et anskaffelsesprosjekt, der de andre regionene kan velge å tilslutte seg anskaffelsen ved opsjon. Felles IKT-strategi for spesialisthelsetjenesten legger til grunn at «Drift, forvaltning og videreutvikling av felles anskaffede tjenester og løsninger og felles regionale innbyggertjenester skal fortrinnsvis og etter konkrete vurderinger, samt innenfor gjeldende regelverk, samordnes på juridiske enheter der ingen eller alle helseregionene har eierandeler». Nasjonal IKT sin vurdering er at det for AMK-sentralene anbefales å starte med én installasjon av nytt system for den region som gjennomfører anskaffelsesprosessen, og koble de øvrige til ved opsjon, der den enkelte region tar i bruk og innfører felles arbeidsprosesser og løsning i tråd med egen plan. 14

15 Det anbefales også at modell for «Drift og forvaltning av felles IKT-løsninger i spesialisthelsetjenesten» legges til grunn for en tilpasset, felles forvaltning. Valg av driftsleverandør bør avklares så raskt som mulig. 6.3 Infrastruktur for kommunikasjonsløsning Erfaringene fra innkjøpsprosjektet viser at det er svært krevende å endre kommunikasjonsinfrastrukturen. Dette skyldes vel så mye organisatorisk som teknisk kompleksitet. Dagens kommunikasjonsløsning benytter aldrende teknologi som før eller siden vil måtte skiftes ut. Endringer i kommunikasjonsinfrastrukturen er nødvendig for å nå det endelige målbildet, men endringen bør skje gjennom generell modernisering av løsningene. Behov for deling av data i form av tekst, bilder, video og andre formater, vil være en av flere drivere for at det bør skje en utvikling på dette området. Vi forutsetter at behovene fra AMK-sentralene blir ivaretatt når modernisering av nødnett planlegges og gjennomføres. Denne anbefalingen gir gradvis økt måloppnåelse. Økonomiske gevinster knyttet til kommunikasjonsinfrastruktur kan ikke realiseres før ny infrastruktur er etablert. 6.4 Involvering av legevaktsentralene og legevaktene Det anbefales på aktuelt tidspunkt å involvere primærhelsetjenesten ved legevaktsentralene og legevaktene på en hensiktsmessig måte. Dialogen må avgrenses til det handlingsrommet som en anskaffelse av ny AMK-teknologi vil ha. Involveringen må sørge for avklaringer rundt de teknologiske mulighetene anskaffelsen gir for bedre samhandling innenfor det pre-hospitalet området. 6.5 Mulige synergier ved økt samarbeid rundt dagens AMK løsninger Regionene har i all hovedsak samme systemleverandør i dag i AMK-sentralene. Det bør etableres et felles prosjekt for å iverksette bruk av felles kodeverk og prosedyrer som vil bidra til økt standardisering innenfor AMK-tjenesten. Det bør tas et felles initiativ mellom de fire regionale helseforetakene for å sikre tilstrekkelig utbytte av årlige kostnader som blir betalt for vedlikehold og utvikling av dagens løsninger. 15