Hvor holdbare er de nordiske sosialforsikringssystemene? Et perspektiv fra Norge. Bjørn Hvinden og Mi Ah Schøyen (NOVA, Oslo)

Transkript

1 Hvor holdbare er de nordiske sosialforsikringssystemene? Et perspektiv fra Norge Bjørn Hvinden og Mi Ah Schøyen (NOVA, Oslo) 1. Innledning I de siste tiårenes diskusjon om framtiden for sosialforsikringssystemer har spørsmål om holdbarhet og særlig finansiell holdbarhet stått sentralt. Men vi kan ikke forstå det til dels heftige politiske engasjementet som sosialforsikringenes utforming på kortere og lengre sikt har vakt, hvis vi ensidig fokuserer på finansiell holdbarhet. Fra den jevne borgers ståsted er det vel så interessant hvilke regler som gjelder eller vil gjelde med hensyn til tilgang på økonomiske ytelser og deres kompensasjonsgrad i forhold til tidligere inntekt. Kort sagt, vi må også vurdere i hvilken forstand og grad sosialforsikringssystemenes ytelser er tilstrekkelige eller adekvate i forhold til folks forventninger og de behovene de ble etablert for å møte. 1.1 Finansiell holdbarhet og oppfatninger om tilstrekkelighet og fordelingsrettferdighet Følger vi ideen om en nordisk velferdsmodell, kan vi ikke begrense spørsmålet til om sosialforsikringssystemene tillater oppnåelse av økonomisk effektivitet (her: finansiell holdbarhet). Den store utfordringen er hvordan vi oppnår at disse systemene forener eller avveier forholdet mellom holdbarhet og tilstrekkelighet. Generelt sagt betyr tilstrekkelighet at sosialforsikringssystemene bidrar til at alle de berørte får en ønsket grad av økonomisk trygghet ved fravær, forbigående bortfall eller mer varig opphør av arbeidsinntekt (og forsørgelse avledet av slik inntekt). Tilstrekkelighet innebærer at mottakerne kan nyte godt av verdige levekår og en rimelig grad av økonomisk uavhengighet. Denne tosidigheten holdbarhet og tilstrekkelighet innebærer at vi må ta i betraktning spørsmål om den sosiale fordelingen av goder og ulemper og dermed ulike forståelser av fordelingsrettferdighet. Er det f.eks. slik at utformingen av sosialforsikringssystemer forsterker forskjeller i levekår mellom personer som grovt sett tilhører de samme fødselskohortene, eller mer positivt kan bidra til å utjevne levekår mellom de berørte og borgere med normal arbeidsinntekt? I følge EU-kommisjonens White Paper fra februar 2012 burde hovedmålene for medlemsstatenes pensjonspolitikk være å: o Sikre pensjonssystemenes finansielle holdbarhet (bærekraft) o Opprettholde pensjonsytelsenes tilstrekkelighet (adekvathet) o Øke yrkesdeltakelsen til kvinner og eldre menn (European Commission 2012c). Kommisjonen understreket at holdbarheten så vel som tilstrekkeligheten til sosialforsikringssystemer generelt og pensjonssystemer spesielt avhenger av i hvilken grad systemene er underbygd av tilfredsstillende innbetalinger, skatter og sparing fra personer i inntektsgivende arbeid. Opplegg for finansiering, inngangsvilkår for å motta ytelsene og arbeidsmarkedsforhold må være slik lagt til rette at de skaper en rettferdig balanse (i) mellom individuelle bidrag og rettigheter, og mellom de samlede inntektene fra personer som er 1

2 sysselsatte (og dermed aktive bidragsgivere) og utbetalingene til sosialforsikringenes mottakere (samme sted, ss 3-4). Man kan hevde at disse to typene av balanse står i et spenningsforhold. På den ene siden er et sentralt prinsipp innenfor sosialforsikringstradisjonen at opparbeidede rettigheter skal gjenspeile tidligere arbeidsinnsats. På den andre siden har et kjennetegn ved særlig de nordiske velferdsstatene vært at deres samlede systemer for inntektssikring (inkludert sosialforsikringene) skulle bidra til en utjevning og omfordeling av ressurser fra personer med gode inntekter til de svakere stilte i samfunnet. Sistnevnte trekk har representert en forskjell fra inntektssikringssystemene i kontinentaleuropeiske land som f.eks. Tyskland. Her er en persons sosiale rettigheter i stor grad en funksjon av status i arbeidsmarkedet. En annen måte å nærme seg det nevnte spenningsfeltet på er å skille mellom basistrygghet (eller grunnsikring) og standardtrygghet. Det vil si at man i utforming av sosialforsikringssystemer (så vel som i bedømmelse av deres tilstrekkelighet og fordelingsmessige virkninger) dels kan legge vekt på målet om å sikre en basistrygghet (f.eks. forhindre fattigdom eller nød som følge av bortfall av arbeidsinntekt), og dels målet om å sikre en standardtrygghet (f.eks. i rimelig grad mulighet til å opprettholde tilvant levestandard og forbruksnivå; se for eksempel Borella & Fornero 2009; Schwarz 2006, u.d.). Disse to ulike formene eller gradene av trygghet kan knyttes til horisontal omfordeling (f.eks. omfordeling av ressurser over ulike faser av livsløpet til en person, som har perioder med og uten arbeid), så vel som til vertikal omfordeling (f.eks. omfordeling fra personer med mer ressurser til personer med mindre ressurser). Horisontal Omfordeling Vertikal Omfordeling Basistrygghet B Standardtrygghet A Et gitt sosialforsikringssystem kan f.eks. søke å kombinere A og B på ulike måter, og over tid gi dem ulik vekt eller betydning. Et system som primært betoner standardtrygghet (i en eller annen konkretisert forstand) vil være mer finansielt krevende enn et system som kun begrenser seg til å etterstrebe basistrygghet. Bl.a. Verdensbanken har foreslått å redusere ambisjonsnivået for europeiske sosialforsikringssystemer fra standardtrygghet til basistrygghet som ett tiltak for å øke systemenes finansielle holdbarhet (Schwarz 2006; u.d). Omfordeling til dem som har lave inntekter og/eller svak tilknytning til arbeidsmarkedet ikke er en oppgave som tradisjonelt dekkes innenfor sosialforsikringssystemer med hovedmål å sikre pensjonerte arbeideres tidligere levestandard. Sosialforsikringssystemer som ikke bare skal ivareta horisontal omfordeling, men også en større eller mindre grad av vertikal omfordeling eller sosio-økonomisk utjevning, vil være mer komplekse, gå utover fellestrekkene mellom privat forsikring og sosialforsikring og sette større krav til solidaritet, også med fremmede (om de nå tilhører samme kohort som en selv eller ikke). I diskusjonen om sosialforsikringssystemers holdbarhet i aldrende befolkninger har noen spesifikke spørsmål om fordeling og omfordeling stått i forgrunnen. Ett spørsmål har vært om utformingen av eksisterende systemer kunne opprettholdes uten at det skapte bindinger som ville gå ut over levekår og økonomisk trygghet til kommende fødselskohorter. 2

3 Her har tendensen vært å sette interessene til kommende kohorter opp mot interessene til eksisterende kohorter, som om medlemmene av hver kohort var en interessemessig homogen eller ensartet gruppe, mens det var motstridende interesser på tvers av kohortene. Et annet spørsmål er om tiltak for å forbedre den finansielle holdbarheten til sosialforsikringssystemer, og dermed fremme kohortnøytrale virkninger av slike systemer, vil kunne forsterke sosio-økonomiske ulikheter innad i kommende kohorter, f.eks. mellom undergrupper med ulike forventet gjenværende leveår innen samme kohort. Satt på spissen kunne en f.eks. tenke seg personer med mer fysisk eller psykisk utslitende arbeid og/eller lavere utdanning enn flertallet i en kohort, ikke bare vil tendere til å slutte i yrkeslivet av helsemessige grunner, på tross av forsterkede økonomiske insentiver til å arbeide lengre, men også ha færre gjenværende leveår enn den forventede gjennomsnittlige levetid for den kohorten de tilhører. Hvor sterkt slike faktorer vil slå ut i økte forskjeller mellom undergrupper innen samme kohort, vil bl.a. avhenge av hvor tidlig det er mulig å gå av og hvor sterkt utsatt avgangstidspunkt blir premiert i et pensjonssystem 1.2 Politisk og rettslig holdbarhet Den politiske holdbarheten av sosialforsikringssystemer avhenger av velgernes fortsatte oppslutning om, tillit eller støtte til kollektive og særlig offentlige former for sikring mot bortfall eller varig opphør av arbeidsinntekt, og da ikke bare som en generell holdning, men også i villighet til å bidra økonomisk til slik sikring, ved innbetaling av avgifter og skatter (Casamatta mfl., 2000; Bergh 2003). Brer det seg en økende grad av usikkerhet knyttet til fremtidens ytelser med hensyn til både kompensasjonsnivå og forholdet mellom rettigheter og bidrag fra offentlige ordninger, er det tenkelig at oppslutningen og viljen til å bidra til sosialforsikringer kan bli svakere i årene framover, og vike for en større interesse for individuelle og markedsbaserte alternativer. En slik synkende oppslutning kan eventuelt gi rom for mer kortsiktige og hyppigere inngrep fra skiftende regjeringer og gjøre den politiske holdbarheten av sosialforsikringssystemene svakere. Den politiske holdbarheten av sosialforsikringssystemer vil påvirkes av i hvilken utstrekning deres opprinnelige innretning, utforming og ambisjonsnivå blir endret gjennom politiske reformer. Det er mange eksempler på slike reformer i Norge og de andre nordiske landene. I den grad reformene blir ansett å ville redusere de framtidige kostnadene ved sosialforsikringssystemer og dermed også antatte trusler mot finansiell holdbarhet, konkurranseevne, mv. vil det kunne styrke holdbarheten til sosialforsikringssystemene politisk eller opinionsmessig sett. Men det kan også være at noen reformer svekker tilliten til eller tilfredsheten med sosialforsikringssystemene. Grunnen kan for eksempel være at mange ikke forstår begrunnelsen for reformene eller at de venter at reformene vil svekke den tryggheten de forventer sosialforsikringssystemer skal gi for dem selv og deres nærmeste. Politisk holdbarhet er viktig fordi svekket tillit kan få en selvforsterkende negativ virkning. Spesielt regler for alderspensjoner må ha lang tidshorisont siden de påvirker hele livsløp. Derfor blir endringer i offentlige ordninger for alderspensjon gjerne innført gradvis. Det er rimelig at folk får tid til å tilpasse sine planer og handlinger til endringene. Men folks misnøye kan føre til at politikerne føler seg tvunget til å foreta justeringer i reformer. Hyppige regelendringer medfører at det blir vanskeligere for folk å vite hva de har å forholde seg til. I 3

4 den grad politiske myndigheter ikke oppnår ønskede endringer i handlingsmønstre, reduserer det sannsynligheten for at reformer vil få de ønskede effektene. Endelig har spørsmålet om holdbarhet også en rettslig eller juridisk side. Rettigheter til ytelser innen sosialforsikringssystemer blir fastsatt gjennom lov. Disse rettighetene står i varierende grad i forhold til de arbeidsinntektene folk har hatt på kort eller lengre sikt, og de skatter eller avgifter som har blitt trukket inn fra disse inntektene. Lovregulering begrenser mulighetene for at staten kan redusere eller fjerne rettigheter til ytelser etter eget forgodtbefinnende fra den ene dagen til neste, dvs. reguleringen bidrar til å gjøre rettighetene til ytelser isolert sett mer forutsigbare og holdbare. Rettigheter under ulike typer sosialforsikringer er mer eller mindre beskyttet gjennom lovregulering. De rettighetene til langtidsytelser som folk har opparbeidet ut fra «opptjening», dvs. på grunnlag av egne innbetalinger eller avgifter trukket på deres arbeidsinntekter, som f.eks. alderspensjoner, er generelt blant de bedre vernede. Opparbeidede pensjonsrettigheter har blitt ansett som en form for eiendom, og det skal sterke grunner til at staten kan ta fra folk denne eiendommen. Det heter også at lover ikke skal ha tilbakevirkende kraft. Samtidig er ikke alle sider ved alderspensjonsrettigheter like godt beskyttet. Særlig gjelder dette reguleringen av pensjoner i forhold til den alminnelige inntektsutviklingen i samfunnet. Dersom et lands myndigheter står overfor en budsjettkrise, er dette et område de kan stramme inn på og oppnå relativt store men ofte upopulære innsparinger i en håndvending. Den rettslige holdbarheten av rettigheter til korttidsytelser er i prinsippet svakere enn holdbarheten av rettigheter til langtidsytelser, i og med at tidsperspektivet er kortere og rettigheter til korttidsytelser blir brukt eller uttømt raskere. Men selv om det formelt eller teknisk er lettere for et nytt flertall i en lovgivende forsamling å innskrenke rettigheter til korttidsytelser som sykepenger eller arbeidsløshetstrygd, kan slike innskrenkninger likevel møte sterk motstand være sterkt blant velgerne. På området politisk holdbarhet av rettigheter til syke- og arbeidsløshetstrygd synes det å være slående kontraster mellom Sverige og Norge som kunne være tema for en interessant komparativ studie! 2. Hvordan ligger de nordiske landene an; oppnår de tilstrekkelighet? La oss gå over til å drøfte en del statistiske indikatorer på hvordan de nordiske landene ligger an med hensyn til sosialforsikringssystemenes tilstrekkelighet og holdbarhet. Vi vil først ta for oss utviklingen i en grov indikator på tilstrekkelighet; andelen relativt fattige målt på den vanlige måten som andel av befolkningen med mindre enn seksti prosent av nasjonal ekvivalert inntekt etter overføringer (disponibel inntekt) for de fem nordiske landene i første tiår av 2000-tallet (Eurostat 2012). Det synes som om de samlede kontantoverføringssystemenes evne til å beskytte befolkningen mot relativ fattigdom ble svekket i Danmark, Finland og Sverige og i noe mindre grad i Norge, men ikke i Island i løpet av denne perioden. Danmark, Finland og Sverige hadde også de høyeste andelene fattige ved slutten av perioden. Vi sier med overlegg «kontantoverføringssystemene», siden vi her snakker om nettovirkningen av systemene for sosialforsikring, ressurstestet minimum inntektsstøtte og skatter og avgifter. Resultatene vil også i noe utstrekning være preget av at finanskrisen etter 2007 påvirket formen på inntektsfordelingen ulikt i de nordiske landene. Vi kan videre spørre om personer fra vanlig avgangsalder og eldre ble bedre eller dårligere beskyttet mot fattigdom enn personer under vanlig avgangsalder i løpet av perioden. 4

5 Et grovt mål på dette er forholdstallet mellom andel fattige 65 år og eldre og andel fattige som var yngre enn 65 år (Eurostat 2012). I den grad dette forholdstallet økte, ville det tilsi at utsatthet for fattigdom blant personer 65+ tiltok sammenliknet med personer under 65 år. Ved slutten av perioden lå forholdstallet høyest i Danmark, Finland og Sverige. I alle fem landene svingte forholdstallet en god del over 2000-tallets første tiår. Likevel må vi kunne oppsummere utviklingen ved å si at Danmark, Finland og Norge hadde relativt entydige tendenser til nedgang i forholdstallet over perioden. Selv om særlig Island hadde relativt store svingninger i forholdstallet, endte forholdstallet her på et eksepsjonelt lavt nivå i etterkant av finanskrisen, trolig bl.a. som resultat av den høye yrkesfrekvensen for islendinger 65+. På tross av relativt store svingninger i forholdstallet, endte Sverige t på omtrent på samme nivå som ved starten av perioden. Vel vitende om begrensningene ved den anvendte indikatoren, kan vi oppsummere at disse resultatene ved å si at i fire av fem land ble personer 65+ relativt bedre beskyttet mot fattigdom, sammenliknet med personer under 65 år. 3. Hvordan ligger de nordiske land an; hvilken utvikling i yrkesdeltakelse og avgangsalder? Ser vi på utviklingen i sysselsettingsratene for menn år i perioden , finner vi at Island lå høyest og Finland lavest i hele perioden (Eurostat 2013). Likevel var det en klar tendens til konvergens over perioden, ved at sysselsettingsratene gikk noe ned i Island og opp i Finland, mens det i de tre andre nordiske landene var mindre endringer over perioden som helhet. Sysselsettingsratene for kvinner år økte i alle de nordiske land med unntak av i Island. Likevel hadde islandske kvinner den høyeste yrkesdeltakelsen ved slutten av perioden. Danske og finske kvinner hadde den laveste yrkesdeltakelsen ved utgangen av perioden (samme sted). Dersom vi zoomer inn på 2000-tallets første tiår og ser menns og kvinners sysselsettingsrater under ett, forble yrkesdeltakelsen lavest i Finland og høyest i Island gjennom denne perioden (OECD ilibrary Statistics, 2012). Mens sysselsettingsratene forble lavest i Finland og høyest i Island gjennom hele perioden, var det en uttalt tendens til tilnærming (konvergens) over perioden ved at sysselsettingsraten viste en klar økning i Finland og ble litt svekket i Island. I de andre tre landene var det minimale endringer over perioden. Anlegger vi en lengre tidshorisont, finner vi at gjennomsnittlig avgangsalder for nordiske menn og kvinner endret seg betydelig i løpet av førtiårsperioden For mennenes del ser vi følgende hovedtendenser (OECD 2012a): - Både ved begynnelse og slutt av perioden var gjennomsnittlig avgangsalder høyest i Island og lavest i Finland. Over perioden som helhet var hovedtendensen en nedgang i gjennomsnittlig avgangsalder blant nordiske menn, samtidig som det ved enden av perioden var større spredning (divergens) mellom de nasjonale gjennomsnittene enn ved starten av perioden. Selv om islandske menn hadde klart høyere avgangsalder enn menn i de fire andre landene, avtok denne forskjellen over perioden. - Med unntak for Island var det i løpet av det siste tiåret en viss tendens til at gjennomsnittlig avgangsalder gikk noe opp igjen. Slikt omslag var mest uttalt i Sverige og Finland. Vi liker vel å tenke oss at dette omslaget i alle fall delvis var et resultat av at iverksatte reformer virker som tilsiktet. Men vi kan også spekulere om vi i noen 5

6 utstrekning ser resultat av at de fødselskohortene som nærmet seg avgang fra yrkeslivet i slutten av perioden var annerledes satt sammen både utdannings-, yrkesog helsemessig enn de kohortene som gikk av de tre-fire foregående tiårene. Mange av dem som gikk av arbeidslivet rundt 2011 tilhørte den først etterkrigskohorten; de såkalte «babyboomers». Mange av disse fikk glede av den lange økonomiske vekstperioden i tiårene etter 1945, og de mulighetene den ga som følge av strukturendringer i arbeidsmarkedet med bl.a. mindre fysisk krevende arbeidsforhold og forbedret helse, og utbygging av utdanningssystemene. Omvendt hadde mange av dem som gikk av yrkeslivet i perioden som yngre menn erfart både nedgangstidene på og 1930-tallet, og annen verdenskrig som stridende soldater eller sjøfolk i utenriksfart. For kvinnenes del var bildet noe annerledes: - Også her finner vi at gjennomsnittlig avgangsalder var høyest i Island og lavest i Finland både ved begynnelse og slutt av perioden og at hovedtendensen for hele perioden var en nedgang i gjennomsnittlig avgangsalder. Samtidig varierte nordiske kvinners gjennomsnittlige avgangsalder langt mer ved begynnelsen enn ved slutten av perioden som helhet. Særlig det siste tiåret skjedde det et en viss økning i gjennomsnittlig avgangsalder i Danmark, Finland, Norge og Sverige, mens en nedgang i Island bidro til å skape en konvergens. - Igjen er det mulig å tolke økningen i avgangsalder det siste tiåret som en følge av reformer innen pensjonsområdet. Samtidig taler de større svingningene i avgangsalder for kvinnenes del over førtiårsperioden at det her har vært et samspill mellom etterkrigstidens strukturendringer i arbeidslivet og kvinnenes økte sysselsetting, bl.a. utløst av ekspansjonen i de nordiske velferdsstatenes tjenesteside og dermed skaping av bedre muligheter for lengre yrkesløp for kvinnenes del. Oppsummeringsvis kan vi si at mens den mer langsiktige tendensen både for menn og kvinner var en nedgang i gjennomsnittlige avgangsalderen, men at det i fire av de fem landene skjedde et visst omslag til økning av avgangsalderen igjen. For dem som er opptatt av sosialforsikringssystemenes holdbarhet gir det isolert sett grunn til optimisme. 4. Hvordan ligger de nordiske landene an; hvilken utvikling i samlede offentlige utgifter til inntektssikring og pensjoner? Over de siste tretti årene hadde de nordiske landene forskjellig utvikling i samlede offentlige utgifter til inntektssikring (kontantoverføringer) målt som andel av bruttonasjonalproduktet (OECD ilibrary Statistics). Ved slutten av perioden hadde Finland de høyeste utgiftene til inntektssikring, og Island de laveste. Finland hadde en markert økning i slike utgifter over trettiårsperioden, med et betydelig forbigående hopp i forbindelse med krisen på 1990-tallet og en ny økning mot slutten av perioden. Island hadde en viss vekst mot slutten av perioden, trolig primært knyttet til finanskrisen, mens Danmark og Norge hadde mindre endringer over perioden som helhet. Sverige hadde derimot en markert nedgang i utgiftene målt som andel av BNP. Dersom vi i stedet bruker utgifter per innbygger omregnet i US dollar, faste priser og 6

7 sammenliknbar kjøpekraft som mål, finner vi at Finland og Norge hadde de høyeste utgiftene ved slutten av trettiårsperioden (OECD StatExtracts 2012). Selv om de offentlige utgifter til inntektssikring økte i alle fem land, hadde Finland og Norge sterkest vekst over perioden (mer enn en fordobling). I alle landene utenom Island utgjorde samlede offentlige utgifter til pensjoner en stor og voksende del av samlede offentlige utgifter til inntektssikring i trettiårsperioden etter Mens det målt som andel av bruttonasjonalproduktet var Finland og Sverige som hadde høyeste offentlige pensjonsutgifter ved utgangen av perioden, var det Finland og Norge som hadde den sterkeste veksten over perioden (OECD StatExtracts 2012). Hvis vi anvender utgifter per innbygger omregnet i US dollar, faste priser og sammenliknbar kjøpekraft, finner vi likeledes at alle land utenom Island hadde en betydelig vekst i utgiftene over perioden. Finland og Sverige hadde også målt på denne måten høyest utgifter ved slutten av perioden. Likevel hadde Finland og Norge den mest markerte veksten i offentlige pensjonsutgifter over hele perioden (samme sted). 5. Hva vil framtiden bringe for nordiske land; hvilken aldring av befolkningen? Skal vi vurdere holdbarheten til de nordiske sosialforsikringssystemene framover, vil åpenbart befolkningens størrelse og aldersmessige sammensetning stå sentralt. En ofte brukt indikator på aldersmessig sammensetning, er andelen av befolkningen som er 65 år og eldre. En framskrivning presentert av OECD (2011c) tilsier at alle de fem nordiske landene vil få en betydelig økning av andelen 65+ i perioden Ved utgangen av perioden skulle det være Finland som har den høyeste andelen og Island den laveste andelen 65+. Paradoksalt nok skulle det likevel være Island og dernest Finland som vil få den sterkeste økningen i andelen 65+ i løpet av hele førtiårsperioden. Sverige skulle få den minste økningen (OECD 2011c). 6. Hva vil framtiden bringe for nordiske land; hvilken utvikling i offentlige utgifter til pensjoner? Det finnes en rekke framskrivinger av offentlige pensjonsutgifter, bygd på mer eller mindre like forutsetninger og underliggende antakelser (for eksempel NOSOSKO 2008; OECD 2011a; OECD 2012b; European Commission 2012a). Den viktigste og vel sikreste forutsetning er det en mener å vite om befolkningens kommende aldring og dermed endringer i forholdstallet mellom antallet personer i ulike aldersgrupper. Felles for framskrivingene at de beskriver en beregnet framtidig utvikling, gitt denne forventede demografiske utviklingen og gitt at det ikke blir foretatt nevneverdige endringer i de lovene som regulerer pensjonsordningenes inngangsvilkår, opptjeningskrav og kompensasjonsgrad i forhold til inntekt som yrkesaktiv. Dessuten bygger beregningene på antakelser om framtidige nivåer av yrkesdeltakelse og arbeidsløshet, og dermed antakelser om framtidig økonomisk utvikling, innovasjonsevne, internasjonal konkurransesituasjon og etterspørsel. Disse faktorene er bl.a. med å bestemme det framtidige forholdstallet mellom antall voksne personer uten og med arbeidsinntekt. Kanskje blir dette siste poenget borte bl.a. i medienes omtale av framtidige «avhengighetsrater», som om betydningen av disse kan avledes direkte og utelukkende av rent demografiske forskyvninger. Kontrasten mellom en fremdeles meget høy yrkesdeltakelse 7

8 blant eldre islendinger og en langt lavere yrkesdeltakelse blant jevnaldrende i mange ikkenordiske land minner oss om at her kan større varsomhet være på sin plass, skal en unngå en fatalistisk framtidsoppfatning. Aktuelle pensjonsreformer har jo nettopp som hensikt å øke yrkesdeltakelsen og forlenge den delen av voksenlivet vi er i inntektsgivende arbeid. Selv om ulike framskrivinger av offentlige pensjonsutgifter har endt opp med ulike konkrete anslag over nivået på ulike lands utgifter to-fem tiår framover, går det noen trekk som går igjen: o Gitt de forutsetningene som er lagt til grunn, blir Finland og Norge beregnet å få en særlig markert vekst i offentlige pensjonsutgifter som andel av BNP i løpet av de kommende tiårene. o Danmarks offentlige pensjonsutgifter blir beregnet å øke noe det først tiåret, for deretter å avta. o Sveriges offentlige pensjonsutgifter blir beregnet å endre seg lite de neste tiårene. o Utviklingen Island er i mindre grad dekket av foreliggende beregninger, men det antydes en viss økning i offentlige pensjonsutgifter, men fra et meget lavt utgangspunkt (OECD 2011a: 159) Vi vil knytte følgende kommentarer til framskrivningene: - For det første gjelder for flere framskrivinger at de ikke tar hensyn til reformer i de offentlige pensjonssystemene som allerede er vedtatt og under iverksetting. - For det andre er det tvilsomt om framskrivningene for de ulike nordiske landene er direkte sammenliknbare, bl.a. fordi en del av beregningsarbeidet har vært overlatt til de enkelte nasjonale myndigheter og fordi det presenterte underlagsmaterialet ikke omfatter helt de samme opplysningene (se f.eks. European Commission 2012a, ss , 453-8, 462-4) - For det tredje avspeiler framskrivingene for de nordiske landene at landenes samlede pensjonssystemer har og vil ha svært ulike innslag av frivillige private eller avtalebaserte ordninger som supplerende eller komplementære kilder til inntektssikring (se OECD 2011a). Fordelingsmessig vet vi at private ordninger stort sett fordeler ressurser på individuelt nivå over livsløpet (horisontal omfordeling), og at personer med svak tilknytning til arbeidsmarkedet i mindre grad er i stand til å nyttiggjøre seg slike kollektive eller individuelle ordninger for inntektssikring. 7. Avsluttende kommentarer: Hvor bekymret bør vi være? Hva kan vi gjøre? Vi har pekt på en rekke utviklingstrekk som kan gi grunn til bekymring for holdbarhet som den langsiktige tendensen til synkende gjennomsnittlig avgangsalder, voksende offentlige utgifter til inntektssikring generelt og pensjoner spesielt fram til nå, og framskrivinger av andelen av befolkningen 65 år og eldre og av offentlige pensjonsutgifter i tiårene framover rett nok i ulik grad for de fem nordiske landene. Men vi kan likevel spørre om hvor bekymret vi bør være i de nordiske landene. To generelle momenter er for det første at de nordiske landene sammenliknet med mange andre land har solide økonomier, høyt utdanningsnivå og høy yrkesdeltakelse, ikke 8

9 minst høy kvinnelig deltakelse. For det andre er de nordiske landene preget av høy grad av politisk konsensus og utvist evne til å fatte og iverksette beslutninger om sentrale reformer, bl.a. på pensjonsområdet (Hinrichs 2007). Selv om de nordiske land har livlige diskusjoner og uenigheter om enkeltheter, er våre politiske kulturer ikke preget av den typen fastlåste beslutningssituasjoner som vi ser demonstrert i enkelte land, håndgemeng i folkevalgte forsamlinger i andre land, eller knusing av butikkvinduer og brenning av biler som folkelige svar på upopulære politiske beslutninger og smertefulle omstillinger i et tredje sett land. Dernest er de framskrivingene vi har referert til forbundet med betydelig grad av usikkerhet, særlig jo lengre fram i tid de går. FN har vist at selv demografiske framskrivinger er forbundet med slik usikkerhet (Raftery mfl. 2012). Dessuten virker framskrivinger i betydelig grad som det den amerikanske sosiologen Robert Merton kalte «selvundergravende profetier»; det at framskrivingene er foretatt og lagt fram, bidrar til reformer som fører til at framskrivingene ikke blir effektive prognoser om hvordan det faktisk kommer til å gå. Mer konkret er det vedtatt eller iverksatt en rekke reformer for å stimulere til lengre samlede yrkesløp for både kvinner og menn og til utsetting av tidspunktet for avgang fra arbeidslivet. Det er foretatt endringer i pensjonsordningene som gjør dem mindre sårbare for økninger i livslengden til kommende kohorter av pensjonister, og nordiske myndigheter har i noe vekslende utstrekning også satt i verk tiltak for å stimulere til sparing og frivillige og private pensjonsordninger og større ansvar for den enkelte borger (se f.eks. Hinrichs 2007). Sammenliknet med kontinentaleuropeiske land har særlig de tre skandinaviske landene en fordel gjennom at de allerede har en lang tradisjon for og høy dekningsgrad av kollektive avtalebaserte pensjonsordninger. Disse vil bli enda viktigere i fremtiden. En betydelig utbygging av både offentlig finansierte barnehager og omsorgstiltak for eldre med svekket funksjonsnivå har bidratt til å konsolidere et høyt nivå av kvinnelig yrkesdeltakelse. Det er vesentlig at tiltak for sparing i kommunene tvinger småbarnsforeldre eller voksne med hjelpetrengende partnere eller foreldre til å redusere sin yrkesdeltakelse. Selv om deltidsarbeid er bedre enn mangel på arbeid, bør målet være at flest mulig skal ha reelle muligheter til å arbeide full arbeidsdag. Vi har også vært inne på spørsmålet om tilstrekkeligheten av ytelsene fra sosialforsikringssystemene. Vi så at det i løpet av det siste tiåret trolig skjedde en viss økning i den relative fattigdommen i Danmark, Finland og Sverige. Sverige var det eneste av de nordiske landene som ikke hadde noen klar nedgang i forholdstallet mellom andel relativt fattige 65+ og andel fattige under 65 år. La oss utdype temaet tilstrekkelighet noe ved hjelp av noen ferske data fra Norge. Er det grunn til bekymring for at den sterke nedgangen i forholdstallet fattige 65+ / fattige 65- i Norge har medført en ønsket omfordeling fra den yngre del av befolkningen til den eldre del? Internasjonalt er det vært en økende interesse for om økningen i disponibel inntekt blant eldre har gått ut over inntektsutviklingen blant yngre og særlig for barn. Men i sin inngående analyse av OECD-data for sosiale utgifter fant Bradshaw & Holmes (2013) ikke støtte for at økte overføringer til eldre går på bekostning av overføringer til barn. Nylig publiserte tall fra det norske Statistisk sentralbyrå ( tilsier at median disponibel inntekt det siste året har økt betydelig sterkere for personer 65+ (både par og enslige) enn for enslige 45- og familier med barn under syv år. Disse forskjellene kan teoretisk delvis være et resultat av at inntektssikringssystemet for yngre ble svekket relativt 9

10 sett sammenliknet med inntektssikringssystemet for eldre, bl.a. fordi det kommer inn nye kohorter pensjonister med lang opptjening. I denne forbindelse er det likevel viktig at det de siste årene har vært økende arbeidsinntekter, blant personer 65+. Dersom en slik økning fortsetter, vil det være løfterikt for det norske sosialforsikringssystemets holdbarhet Er det noen Akilleshæl i det norske sosialforsikringssystemet, må det være den relativt sett høye andelen av samlede utgifter til det offentlige pensjonssystemet som går til såkalt «uførepensjon», dvs. førtidspensjon tilstått ut fra nedsatt inntekts- eller arbeidsevne av helsemessige grunner. Mens slik førtidspensjon sto for 25 prosent av offentlige pensjonsutgifter i Danmark, 20 prosent i Finland og 21 prosent i Sverige, var andelen i Norge 33 prosent i 2011 (OECD StatExtracts 2013). I sine framskrivinger legger både EUkommisjonen og OECD til grunn at Norge vil fortsette å ha eksepsjonelt høye utgifter på dette området. Inntil nå har norske myndigheter heller ikke maktet å bremse tilståelsen av nye uførepensjoner. En særlig kilde til bekymring er den voksende andelen yngre personer som blir mottakere av uførepensjon. Det er sammensatte grunner til denne økningen, bl.a. utilstrekkelig eller uegnet tilrettelegging både i utdanningssystem og arbeidsliv. Her har Norge en stor utfordring! Henvisninger Bergh, A. 2003, On the political sustainability of universal and redistributive social insurance, paper, Annual Meeting of Public Choice Society, Nashville, Borella, M. & Fornero, E.2009, Adequacy of pension systems in Europe: An analysis of comprehensive replacement rates, ENERI Research Report ( lastet ned ) Bradshaw, J. & Holmes, J.2013, An analysis of equity in redistribution to the retired and children over recent decades in the OECD and UK, Journal of Social Policy, 42, 1, Casamatta, G., Cremer, H. & Pestieau, P. 2000, Political sustainability and the design of social insurance, Journal of Public Economics, 75, European Commission 2010a, Joint Report on Pensions: Progress and key challenges in the delivery of adequate and sustainable pensions in Europe, European Economy, Occasional Papers 71, Brussels: European Commission, Directorate-General for Economic and Financial Affairs European Commission 2012a, The 2012 Ageing Report: Economic and budgetary projections for the 27 EU Member States ( ), European Economy 2, Brussels: European Commission, Directorate-General for Economic and Financial Affairs. European Commission 2012b, Adequacy and Sustainability of Pensions, ( lastet ned ) European Commission 2012c, An Agenda for Adequate, Safe and Sustainable Pensions, White Paper, COM(2012) 55 final Hinrichs, K, 2007, Enlarging freedom of choice? Pension reforms in the Nordic countries and Germany, i B. Hvinden & H. Johansson, eds. Citizenship in Nordic Welfare States, London: Routledge NOSOSKO 2008, Ålderspensionssystem i Norden, København: Nordisk Socialstatistisk Kommitté. OECD 2011a, Pensions at a Glance 2011: Retirement Income Systems in OECD and G20 Countries, Paris: OECD OECD 2012a, Ageing and Employment Policies Statistics on average effective age of retirement, Paris: OECD OECD 2012b, OECD Pension Outlook 2012, Paris: OECD Raftery, A. E. mfl. 2012, Bayesian probalistic population projections for all countries, PNAS, vo.109, 35, Schwarz, A. M Pension System Reforms, SP Discussion Paper, No. 0608, Washington D.C.: World Bank Schwarz, A. M. u.d., Adequacy and sustainability of pension systems in Europe, ppt. Statistisk sentralbyrå 2012, Inntektsstatistikk for husholdninger. Husholdningstyper ( lastet ned ) 10