Hvordan analysen er utført identifisering av risikoområder

Transkript

1 PLAN FOR GJENNOMFØRING AV FORVALTNINGSREVISJONSPROSJEKT OVERHALLA KOMMUNE

2 Innholdsfortegnelse Bakgrunn og formål med forvaltningsrevisjon... 2 Om planlegging av forvaltningsrevisjon... 2 Hvordan analysen er utført identifisering av risikoområder Eksempler på risiki Identifisering av risikoområder Kriterier for valg av prosjekt... 3 Risikoområder i Overhalla kommune forslag til forvaltningsrevisjonsprosjekt Administrasjon, organisasjon og økonomi Oppvekstsektoren Helse og omsorg Barnevern og sosialtjeneste Teknisk, miljø, næring... 9 Tema for forvaltningsrevisjon... 11

3 Bakgrunn og formål med forvaltningsrevisjon Forvaltningsrevisjon er et viktig verktøy for å føre tilsyn og kontroll med kommunens forvaltning og de resultater som oppnås. Forvaltningsrevisjon innebærer å gjennomføre systematiske vurderinger av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra kommunestyrets eller fylkestingets vedtak og forutsetninger. Forvaltningsrevisjon blir satt i gang for å redusere risiko for avvik, peke på utfordringer og eventuelt gi forslag til forbedringer på utvalgte områder. Vår ambisjon er å levere forvaltningsrevisjonsprosjekt som har nytteverdi for politikerne, administrasjonen og innbyggerne. Om planlegging av forvaltningsrevisjon Ifølge forskrift om kontrollutvalg i kommuner og fylkeskommuner 10, skal det minst én gang i valgperioden, og senest innen utgangen av året etter at kommunestyret er konstituert, utarbeides en plan for gjennomføring av forvaltningsrevisjon. KomRev Trøndelag IKS har gjennomført en overordnet analyse av Overhalla kommunes virksomhet og presenterer på bakgrunn av denne forslag til plan for forvaltningsrevisjon for perioden Plan for forvaltningsrevisjon skal vedtas av kommunestyret. Ifølge forskriften kan kommunestyret delegere til kontrollutvalget å gjennomføre endringer i planen i løpet av planperioden. Vi anbefaler at kontrollutvalget blir delegert slik myndighet. I forbindelse med opprettelsen av KomRev Trøndelag IKS ble begrepet minimumsrevisjon utredet. Dette innebærer at det ble laget et anslag på antall timer revisjon, inkl. forvaltningsrevisjon, per kommune per år. For Overhalla kommunes vedkommende er det lagt opp til et estimat på 215 timer til forvaltningsrevisjon per år. Avhengig av omfanget på prosjektene, innebærer dette normalt i underkant av1 prosjekt i året. Det betyr at man innenfor planperioden ikke nødvendigvis vil gjennomføre alle prosjektene som er foreslått i avsnitt 4 i planen. Forvaltningsrevisjonsprosjekt i selskaper hvor kommunen har eierinteresser blir ikke omtalt i denne rapporten, men omtales i en egen plan for selskapskontroll. Hvordan analysen er utført identifisering av risikoområder Plan for forvaltningsrevisjon bygger på en overordnet analyse av kommunens virksomhet, ut fra risiko- og vesentlighetsvurderinger. Selve begrepet overordnet analyse indikerer at analysen må ta utgangpunkt i kommunens virksomhet på et overordnet plan. Hensikten er å identifisere områder der det er risiko for vesentlige avvik når det gjelder måloppnåelse, produktivitet, økonomi og regelverk. 2

4 1.1 Eksempler på risiki Eksempler på risiki kan være: Risiko for at kvaliteten på en tjeneste ikke er god nok Risiko for at kommunen på et område ikke tilfredsstiller lovpålagte krav Risiko for at ressursene ikke utnyttes godt Risiko for at kommunen ikke oppfyller mål fastsatt av kommunestyret Risiko for at økonomistyringen ikke er tilfredsstillende 1.2 Identifisering av risikoområder Identifisering og utvelgelse av forvaltningsrevisjonsprosjekt er viktig slik at ressursene settes inn på de riktige områdene, og kommunen får prosjekt med høy nytteverdi. For å identifisere risikoområder har vi gått fram på følgende måte: Kontrollutvalget er bedt om å komme med innspill til prosjekt/områder vi bør se nærmere på. Vi har analysert kommunens nøkkeltall i KOSTRA-databasen og sammenliknet disse med nøkkeltall for andre kommuner, samt utvikling over tid. Vesenlige avvik i forhold til sammenliknbare kommuner eller store svingninger over tid, er faktorer vi tar hensyn til når vi anbefaler områder for nærmere revisjon. Sentrale kommunale dokumenter (økonomiplan, budsjett, årsmelding, driftsrapporter, saker til kommunestyret) er gjennomgått. Vi har gjennomført samtale med rådmannen om hvilke utfordringer og mulige risiki kommunens virksomhet står overfor. Samtidig er rådmannen gitt anledning til å komme med innspill til konkrete prosjekt. Erfaringer fra tidligere forvaltningsrevisjon og regnskapsrevisjon ligger til grunn for våre vurderinger om hvilke prosjekt som bør gjennomføres fremover. 1.3 Kriterier for valg av prosjekt Følgende kriterier er lagt til grunn for valg og prioritering av prosjekt: Der det er størst risiko for at kommunen ikke fungerer optimalt i forhold til måloppnåelse, produktivitet, økonomi, regelverk osv. Forhold av stor konsekvens og sannsynlighet (økonomisk, samfunnsmessig, menneskelig, miljømessig osv.). Tiltak som begrenser risikoen (f. eks der fylkesmannen har tilsyn eller at kommunen selv har gode interne kontrollrutiner). Ved en konkret utvelgelse av prosjekt har vi også vurdert nytteverdien i forhold til forventet ressursbruk ved å gjennomføre prosjektet. Der vi har funnet flere likhetstrekk mellom flere kommuner vi reviderer, er de foreslått likelydende prosjekt/tema. 3

5 Risikoområder i Overhalla kommune forslag til forvaltningsrevisjonsprosjekt I første del beskrives sentrale utfordringer, utviklingstrekk og mulige risikoområder innen de ulike tjenesteområdene, mens siste del oppsummerer utviklingstrekk og risikoområder som går på tvers av tjenesteområdene. Prosentvis fordeling av netto driftsutgifter % 10 % 4 % Administrasjon og politisk styring Sosialkontor /barnevern Helse og omsorg 36 % 40 % Skole og barnehage Annet Kilde KOSTRA 1.4 Administrasjon, organisasjon og økonomi Rådmannen har ansvar for at kommunens virksomhet drives i samsvar med lover, forskrifter og overordnede instrukser. I tillegg har rådmannen ansvar for at administrasjonen er gjenstand for betryggende kontroll. Administrasjon og fellesutgifters andel av totale netto driftsutgifter ligger lavere enn Høylandet, men høyere enn Namsos. I 2010 var andelen som gjennomsnittet i Nord- Trøndelag og noe under gjennomsnittet i kommunegruppen. Kommunen har vært organisert som 2-nivå modell siden Fagsjef helse og omsorg og fagsjef oppvekst bytter annethvert år på å være assisterende rådmann. I en liten organisasjon kan det av og til oppstå utfordringer i forhold til habilitet, men rådmannen mener at dette ikke er noe problem i Overhalla. Habilitetsspørsmål tas opp i forbindelse med folkevalgtopplæringen. Det er lite overlapping av funksjoner, bortsett fra at det er to ansatte på økonomi som kan overlappe for hverandre. Rådmannen mener at kommunen har en bevisst holdning til arbeidsfordeling Bemanningen i administrasjonen synes å være på et minimum. 4

6 Kommunen har innrettet sitt sykefraværsarbeid spesielt mot turnuspersonale I tillegg til en generell nedgang i sykefraværet har nedgangen i følge årsmeldingen for 2010 vært spesielt sterk for turnuspersonalet. Etikk var tema i forbindelse med en omdømmeundersøkelse som kommunen fikk gjennomført. Det ble i den forbindelse foretatt en gjennomgang og vurdering av kommunens etiske retningslinjer. Etikk er tema i pågående prosess med enhetsledere. Når det gjelder rekruttering er det særlig for barnehagesektoren det har vist seg å være vanskelig å rekruttere personer med rett kompetanse til kommunen. Overhalla er en del av Midtre Namdal Samkommune som er en egen juridiske enhet. Formålet med MNS er å prøve ut en helhetlig og forpliktende styringsmodell for interkommunalt samarbeid med utgangspunkt i forsøksforskriften. Forsøket skal bidra til god kvalitet, effektiv ressursbruk, bedre organisering av kompetanse og bedre samhandling med regionale aktører til beste for innbyggere og brukere i Midtre Namdal. Ordninger som ligger under MNS er skatteoppkrever, kommuneoverlegen, legevaktsamarbeid, utvikling, barnevern, IKT, miljø- og landbruk og sosiale tjenester i NAV (fra 1/9-10). Hovedmålsettinger for MNS er blant annet å bedre kvaliteten på service til innbyggerne, få til bedre ressursbruk og uttak av økonomiske stordriftsfordeler. Evaluering av samkommunen er underveis. Den skal bygge på delrapporter og erfaringer med samkommunestyret. Overhalla kommune kan på eget grunnlag også vurdere effektene av samarbeidet. Rådmannen ser ikke for seg at det vil bli store endringer i rammevilkårene som vil ramme Overhalla i inneværende økonomiplanperiode. Etter en periode med negativ utvikling er det nå befolkningsvekst i kommunen. I forbindelse med behandlingen av budsjettet for 2011 ble det foretatt en gjennomgang av skolesektoren. Dette førte til reduksjoner for sektoren. Det ligger an til et merforbruk på oppvekstsektoren også i Det gjennomføres for tiden et forvaltningsrevisjons om økonomistyring på oppvekstsektoren i i kommunen. Det forventes å bli ferdig før sommeren Når det gjelder økonomiarbeid generelt opplyses det at det overfor enhetsledere fokuseres på kompetanseheving på dette området. 1.5 Oppvekstsektoren Overhallas andel av netto driftsutgifter til oppvekstområdet er i % høyere enn Høylandet, og ca 3 % høyere enn Namsos og Grong, fylkesgjennomsnitt og landsgjennomsnitt. Det er nedsatt et utvalg som skal se på skolestrukturen i kommunen. Brutto korrigerte driftsutgifter til barnehage pr barn var i 2010 lavere enn både Namsos og Grong, fylkesgjennomsnitt, landsgjennomsnitt, og gjennomsnitt for kommunegruppen. Det er en privat barnehage, men de fleste barna er knyttet til to større kommunale barnehager, o g 5

7 dette gir i følge årsmelding for 2010 rasjonell drift. Det har vært stor søknad om barnehageplass i Overhalla, og kommunen ønsker å føre en politikk med fleksibel kapasitet i barnehagene. Kommunen har likevel sett seg nødt til bare å ha ett inntak per år. Fylkesmannen hadde i 2010/2011 tilsyn med kommunens funksjon som barnehagemyndighet. Det ble funnet avvik på at kommunen ikke fører tilsyn med at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk. Flere av kommentarene gikk på kompetanse og håndtering av dispensasjoner fra kvalifikasjonskrav osv. I følge rådmannen er det å skaffe kvalifisert pedagogisk personale til barnehagene en utfordring for kommunen. Kontrollutvalget vil se nærmere på tilsynsrapporten og oppfølging av denne. En annen kommentar i tilsynet var at kommunen ikke fører tilsyn med at barnehagene er kjent med opplysningsplikten til barnevernet og at de ansatte har fått kunnskap om hva opplysningsplikten innebærer. Elevtallsutviklingen i skolen er negativ, men med utgangspunkt i dagens fødselstall forventes elevtallet å stige igjen. Rådmannen forteller at det skal gjennomføres en utredning om skolestruktur i Kostnadene til grunnskolen per elev er i følge årsmeldingen 2010 forholdsvis høy, og kan skyldes at antall elever per lærer ligger lavere enn sammenlignbare grupper og at andelen elever som får spesialundervisning er høyere. I Overhalla i 2010 fikk 10 % av elevene spesialundervisning, og 27 % av læretimene gikk til spesialundervisning. Tilsvarende tall for Grong var 7 % og 16 %, for Nord-Trøndelag 9 % og 20 %. Andel elever som får spesialundervisning Andel timer spesialundervisning av antall lærertimer totalt Kilde Kostra 6

8 I følge rådmannen gjorde utgiftene til spesialundervisning et hopp i 2008, han hadde ingen teori om hva dette kunne skyldes. Det gis nå mye spesialundervisning i grupper, men rådmannen presiserte at anbefalingene fra PPT blir fulgt. Vi ser at Overhalla i 2009 og 2010 ble mer enn 25 % av læretimene gitt som spesialundervisning. I årsmeldingen for 2010 går det fram at kommunens brutto korrigerte driftsutgifter til skolefritidsordingen er høyere enn i andre kommuner det er naturlig å sammenligne med. Korrigerte brutto driftsutgifter til skolefritidstilbud per kommunal bruker Kilde: KOSTRA Foreldrebetalingen er i følge KOSTRA lik i Namsos og Overhalla, ca kr for oppholdstid 20 timer per uke, mens betalingen i Grong var ca kr Gjennomsnitt i Nord- Trøndelag var kr I Overhalla var det i barn i SFO, ca 48 % av innbyggerne 6-9 år. I Namsos var andelen 46 %, mens i Grong var andelen 67 %. Pedagogisk innhold i SFO, hvordan plasser kan deles og åpningstider gjennom året er faktorer som påvirker kostnadene, og kan også ha stor betydning for hvor attraktivt tilbudet oppleves. Det ble foretatt en grundig gjennomgang av skoleområdet i forbindelse med budsjett for Overhalla kommunen hadde, i følge rådmannen, ligget høyt i kostnader til skole over tid uten at man kunne se det igjen i resultater. Gjennomgangen førte til kutt i antall stillinger i skolen. 1.6 Helse og omsorg Overhalla kommunes andel eldre innbygger (over 67 år) er omtrent som fylkesgjennomsnittet. Overhalla brukte 40 % av netto driftsutgifter til helse og omsorg i 2010, omtrent som fylkesgjennomsnittet. Når det gjelder driftsutgifter til pleie og omsorg pr innbygger over 67 år var den i 2010 om lag kroner, mens fylkesgjennomsnittet lå på om lag kroner. 7

9 Årsmeldingen for 2010 viser en liten økning i antall som får hjemmehjelp fra 2008 til 2010, mens antall som får hjemmesykepleie økte fra 79 til 105 i samme periode. Årsmeldingen peker også på at Overhalla kommune gir mye tjenester til aldersgruppen år, og at denne praksisen bør vurderes nøye da denne aldersgruppen vil øke betraktelig. Kartlegging av uønsket deltid har vist at det har vært en stor fremgang i arbeidet med deltidsproblematikken. Det er foretatt en fullstendig kartlegging som viser at av 114 som gikk deltid, var det bare 8 som ønsket heltid. Sykefraværet har vist en positiv utvikling ved avdelingen, og det har i følge rådmannen ikke vært vanskelig å rekruttere og å skaffe ferievikarer. Det er utarbeidet serviceerklæringer for pleie- og omsorgstjenestene. Helsetilsynet har hatt tilsyn med demensomsorgen i til hjemmeboende demenspasienter, og fant ingen avvik. Samhandlingsreformen (St mld ) betyr at kommunen skal sørge for en helhetlig tenkning i planlegging og organisering av tjenestene, med forebygging, tidlig intervensjon, diagnostisering, behandling, rehabilitering, og nødvendig omsorg. Det skal legges økt vekt på forebyggende og helsefremmende arbeid, den kommunale helse- og omsorgstjenesten skal styrkes og videreutvikles, og spesialisthelsetjenesten skal omstilles. Rådmannen ser ikke for seg at samhandlingsreformen vil by på store problemer for kommunen, da de økonomiske konsekvensene av utskrivningsklare sykehuspasienter stemmer bra med de økonomiske overføringene. Kommunene i Midtre Namdal har vedtatt at samkommunen skal ha ansvar for planlegging og implementering av samhandlingsreformen. 1.7 Barnevern og sosialtjeneste Netto driftsutgifter til barnevern regnet per innbygger og per innbygger 0 17 år var i 2010 lavere i Overhalla enn i Grong og Namsos, og mye lavere enn fylkes- og landsgjennomsnitt. Kostnadene per barn i barnevernet var imidlertid høyere enn i Namsos og Grong. Dette tyder på at det var færre barn med større tiltak i kommunen. Under kapittel om familieenhet i årsmeldingen trekkes det fram at det er underforbruk på barneverntjenester, mens det er stor aktivitet i familieenheten. Det framsettes hypotese om at kommunen gjennom familieenheten har lyktes godt med det forebyggende arbeidet slik at det blir færre meldinger til barnevernet. Barneverntjenesten ligger under samkommunens ansvarsområde. Det er for tiden i gang et 3- årig organisasjons- og metodeutviklingsprosjekt. Det går fram av handlingsprogrammet at tjenestens hovedutfordring er den økte saksmengden som gjør at tjenesten ikke har kapasitet til å ivareta lovpålagte oppgaver. I handlingsprogrammet for samkommunen står det at etableringen av NAV i samkommunen har ført til at det nå er en mer samlet oversikt og strategi for tjenesten. Gjennom arbeidet med sosialpolitisk plan er det avdekket flere områder der det kan etableres nærmere samarbeid, og NAV har også en klar retning for hvordan tjenestene skal utvikles og forbedres. 8

10 KOSTRA-tall viser at utgiftene til sosialtjeneste i Overhalla var på ca kr 1350 pr innbygger år i 2010; dette er lavere enn i Grong (kr 1950) og Namsos (kr 2170). Andelen sosialhjelpsmottakere i denne aldersgruppen var i Overhalla 4,3 %, i Grong 6,2 % og i Namsos 3,6 %. Landsgjennomsnittet var 4,1 %. Det skal i følge rådmannen legges fram rapport om flyktningtjenesten 1. halvår Teknisk, miljø, næring Rådmannen mener det er bra standard og struktur på vannforsyningen. Det er gjort mye på renseanleggene og kommunestyret har nå vedtatt utbedring av det siste anlegget. Vann og avløpsledninger skiftes ut kontinuerlig. Utgiftene til vegvedlikehold svinger, det er vanskelig å forutse behovene. Det vil bli utarbeidet en veiplan våren Kommunestyret blir invitert til å prioritere tiltak i forbindelse med budsjettbehandlingen. Energibruken er kartlagt, det er vedtatt Klima og energiplan for Løpende HMSog vedlikeholdsplan vurderes sammen med årsbudsjettene. I følge rådmannen følges disse planene. Vedlikeholdssituasjonen for kommunale bygg anses å være ok, men det er behov for en del enøk tiltak. Boligsosial plan er under revidering, og når det gjelder overflødig bygningsmasse er det prosess i gang for å vurdere hvordan dette skal håndteres videre. Det ble i 2010 gjennomført en forvaltningsrevisjon vedrørende bygging av Overhalla barneog ungdomsskole der hovedproblemstillingen var om kommunen en hadde gjennomført byggeprosjektet tilfredsstillende. Det ble sett på saksutredning, anbud og innkjøp, prosjektorganisering og økonomistyring. Det ble ikke funnet vesentlige feil og mangler, men revisjonen kom med noen anbefalinger som gjaldt ajourføring av delegasjoner, rapporteringsrutiner, budsjettoppdateringer og økonomisk styringsverktøy. I følge rådmannen leies det inn byggherreombud ved byggeprosjekter, mens teknisk sjef leder arbeidet sammen med en byggekomité. Fylkesmannen gjennomførte i 2010 tilsyn med håndtering av avløp i kommunen, og fant 2 avvik som gjaldt oppdatering av avløpstillatelser, rutiner og søknadsskjema. Saksbehandlingstiden for byggesaksbehandling er i følge KOSTRA 36 dager. Dette er som landsgjennomsnittet, mens Namsos ligger på 18 dager og Grong 3 dager. I et oppslag i Namdalsavisa i februar 2012 får Overhalla kommune skryt for rask og smidig byggesaksbehandling fra et byggselskap som opererer i flere Namdalskommuner. Behandling av byggesaker handler ikke bare om saksbehandlingstid, men også om vedtak følger planer og planbestemmelser, høring av naboer osv. Det er også forskjeller på søknader som er i tråd med vedtatte planer og søknader som krever dispensasjonsbehandling. 9

11 Kommuneplanenes arealdel er fra 2007, rådmannen opplyser at det ligger an til rullering i Områdeplan for Skage forventes ferdig 2012/2013. Overhalla kommune er miljøsertifisert og driver ifølge årsmeldingen et aktivt klima- og miljøarbeid med gjennomføring av tiltak i tråd med vedtatt handlingsprogram. Det er rapportert på dette i årsmeldingen. Klima og energiplan rulleres årlig. Miljøarbeidet er ifølge rådmannen godt forankret i administrasjonen. Miljøarbeidet blir for øvrig ivaretatt av miljøog landbruksforvaltningen i Midtre Namdal. Blant tiltakene i handlingsplaner at alle enheter skal være fyrtårnsertifisert. Et annet av tiltakene er mer miljøvennlig innkjøp, og det er gjennomført kurs på området. For øvrig vises til årsmelding Avfall og klimautslipp er nevnt i planen, mens håndtering av spredt avløp ikke er omtalt. Det er igangsatt et prosjekt med beredskapskoordinator i regi av samkommunen. Fylkesmannen har bevilget midler til en prosjektstilling som beredskapskoordinator. Koordinatoren vil starte arbeidet ed nye risiko- og sårbarhetsanalyser i kommunene. Det er nylig gjennomført beredskapsøvelse sammen med FM om langvarig strømbrudd. På grunn av rasfare utføres elveforbygning kontinuerlig. MNS Utvikling er samkommunens førstelinjetjeneste overfor lokalt næringsliv og Innovasjon Norge. MNS Utvikling skal kunne yte støtte til fornyelse, omstilling og etableringer. MNS Utvikling skal bidra til større kompetanse og kapasitet i arbeidet med næringsutvikling og samfunnsutvikling, og til at samkommunen opptrer samlet som en stabil, langsiktig og kompetent partner i et utviklingssamarbeid med næringslivet, fylkeskommunen og andre regionale aktører. MNS Utvikling skal bidra til større påvirkningskraft og effekt av den kommunale innsatsen i regionen gjennom felles strategier og målrettet innsats. 10

12 Nr. Tema for forvaltningsrevisjon Helse og omsorg Samhandlingsreformen Spesialundervisning Barnevern Miljøforvaltning Intern kontroll og regeletterlevelse Vedlikehold av kommunal eiendom Byggesaksbehandling Mulige innfallsvinkler Organisering av tjenesten pleie og omsorg, tjenesteinnhold Brukermedvirkning og ivaretakelse av pasientens grunnleggende behov Organisering og avklaring av ansvars- og oppgavefordeling Etterlevelse/oppfølging av inngåtte avtaler, Økonomisk ressursbruk Oppfølging av tverrsektorielt folkehelsearbeid Oppfølging av folkehelsestrategi Omfang og utvikling, sammenligningsanalyse Rutiner, organisering, samhandling mellom skole og PPT Systemrettet arbeid Forebyggende arbeid i kommunen Barneverntjenesten samarbeid med Overhalla Utvikling av tiltak i barnevernet Miljøvinkling i saksbehandling Samsvar mellom mål og resultater Miljøaspektet ved innkjøp Ivaretagelse av krav om betryggende kontroll Kontrollmiljø Etiske retningslinjer Strategi, planer, ressurser, oppfølging Følges regulerings- og bebyggelsesplaner (areal, høyder, avstander osv) Organisering, delegasjon, saksbehandlingstid Behandling av dispensasjonssaker, (høring, vilkår osv) 11