1 Innledning Resultater fra overordnet analyse: Utviklingstrekk og identifisering av risikofaktorer... 5

Transkript

1 PLAN FOR GJENNOMFØRING AV FORVALTNINGSREVISJONSPROSJEKT - RESULTATER FRA OVERORDNET ANALYSE NAMSOS KOMMUNE- 2012

2 Innholdsfortegnelse 1 Innledning Bakgrunn og formål med forvaltningsrevisjon Om planlegging av forvaltningsrevisjon Overordne analyse Hvordan den overordende analysen er gjennomført - datainnsamling Vurdering av risiko og vesentlighet Resultater fra overordnet analyse: Utviklingstrekk og identifisering av risikofaktorer Økonomi Arbeidsgiver/medarbeidere utfordringer på personalområdet Etikk Fagområdet oppvekst Fagområde helse og omsorg Fagområdet teknisk Resultater fra spørreundersøkelse til kommunestyrepolitikerne Revisors forslag til tema for forvaltningsrevisjon uprioritert liste

3 1 Innledning Dette dokumentet viser hovedresultater fra en overordnet analyse av Namsos kommune, og som danner grunnlag for plan for forvaltningsrevisjon for Kapittel 5 inneholder revisors forslag til plan for forvaltningsrevisjon med prosjekter i uprioritert rekkefølge. Kontrollutvalget skal gjøre en prioritering av forvaltningsrevisjonsprosjekter før saken legges fram for kommunestyret for endelig behandling. Listen over forslag til forvaltningsrevisjonsprosjekter inneholder flere prosjekter enn hva som normalt vil kunne gjennomføres i løpet av 4-årsperioden. I forrige periode ble det gjennomført tre forvaltningsrevisjonsprosjekter for Namsos kommune. 1.1 Bakgrunn og formål med forvaltningsrevisjon Forvaltningsrevisjon er et viktig verktøy for å føre tilsyn og kontroll med kommuners og fylkeskommuners forvaltning og de resultater som oppnås. Forvaltningsrevisjon innebærer å gjennomføre systematiske vurderinger av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra kommunestyrets eller fylkestingets vedtak og forutsetninger. Forvaltningsrevisjon blir satt i gang for å redusere risiko for avvik, peke på utfordringer og eventuelt gi forslag til forbedringer. 1.2 Om planlegging av forvaltningsrevisjon Ifølge forskrift om kontrollutvalg i kommuner og fylkeskommuner 10, skal det minst én gang i valgperioden, og senest innen utgangen av året etter at kommunestyret er konstituert, utarbeides en plan for gjennomføring av forvaltningsrevisjon. Plan for forvaltningsrevisjon skal vedtas av kommunestyret. Ifølge forskriften kan kommunestyret delegere til kontrollutvalget å gjennomføre endringer i planen i løpet av planperioden. I forbindelse med opprettelsen av KomRev Trøndelag IKS ble begrepet minimumsrevisjon utredet. Dette innebærer at det ble laget et anslag på antall timer revisjon, inkl. forvaltningsrevisjon, per kommune per år. For Namsos kommunes vedkommende er det lagt opp til et estimat på 550 timer til forvaltningsrevisjon og selskapskontroll per år. Avhengig av omfanget på prosjektene, innebærer dette normalt 3-4 prosjekt i året. Forvaltningsrevisjonsprosjekt i selskaper hvor kommunen har eierinteresser blir ikke omtalt i dette notatet, men omtales i en egen plan for selskapskontroll. 1.3 Overordne analyse Plan for forvaltningsrevisjon bygger på en overordnet analyse av kommunens virksomhet. Den overordnede analysen skal gi svar på hvilke områder det er knyttet stor risiko til, og hvilke områder det er mest vesentlig for kontrollutvalget å undersøke nærmere. Eksempler på risiko kan være: Risiko for at kvaliteten på en tjeneste ikke er god nok Risiko for at kommunen på et område ikke tilfredsstiller lovpålagte krav Risiko for at ressursene ikke utnyttes godt Risiko for at kommunen ikke oppfyller mål fastsatt av kommunestyret/fylkestinget 3

4 Risiko for at økonomistyringen ikke er tilfredsstillende Risiko for at kommunens eierinteresser ikke forvaltes på en god måte (denne type risiko kan også gi grunnlag til forslag til selskapskontroller) 1.4 Hvordan den overordende analysen er gjennomført - datainnsamling Revisor har i lagt vekt på å sikre bred involvering i innhenting av informasjon for å gjennomføre en overordnet analyse. Hovedkilder for informasjon som har blitt benyttet for å kartlegge og identifisere risiko har vært følgende: Sentrale dokumenter for Namsos kommune og/eller dokumenter som omhandler kommunen er gjennomgått, se referanselista på side 12. Revisor har analysert Namsos kommunes nøkkeltall i KOSTRA-databasen. Vi har sett på utviklingen over tid og sammenliknet opp mot fylkesgjennomsnitt, landsgjennomsnitt, og kommunegruppene for Namsos (kommunegruppe 11). Vesenlige avvik i forhold til sammenliknbare kommuner eller store svingninger over tid, er faktorer vi har tatt hensyn i arbeidet med å identifisere risikoområder i kommunen. Vi har gjennomført samtale med rådmann og ordfører om hvilke utfordringer og mulige risiko kommunen står overfor. Erfaringer fra tidligere forvaltningsrevisjon og regnskapsrevisjon ligger også til grunn for vurderinger for risikofaktorer. Oppdragansvarlig revisor har i samarbeid med et revisjonsteam gjennomgått et spørreskjema som omhandler mulige risikofaktorer for Namsos kommune. I desember 2011 ble det sendt ut en nettbasert spørreundersøkelse til alle kommunestyrepolitikere i KomRev Trøndelags eierkommuner. Spørreundersøkelsen besto av en kombinasjon av standardiserte spørsmål og åpne spørsmål, hvor representantene kunne komme med egne vurderinger av risikoområder og innpill til hvor de mener det vil være behov for forvaltningsrevisjon. Vi har hatt problemer med den tekniske gjennomføringen av undersøkelsen, og for Namsos kommune er svarprosenten på om lag 30 prosent. Dette gjør at vi ikke kan trekke generelle slutninger om hvilke tema/områder kommunestyret samlet sett mener det er størst behov for at det gjennomføres forvaltningsrevisjon. Vi velger likevel å presentere enkelte resultater fra undersøkelsen for Namsos. Disse er oppsummert i kapittel 2.9. Kontrollutvalget har underveis i arbeidet med overordnet analyse gitt vurderinger av mulige risikoområder i kommunen og kommet med forslag til tema/områder som bør undersøkes nærmere. I kontrollutvalgets møte den fikk kontrollutvalget framlagt et diskusjonsgrunnlag hvor revisor presenterte foreløpige resultater fra analysearbeidet. På bakgrunn av dette notatet, ga kontrollutvalgsmedlemmene vurdering av hva de mener er mest relevante prosjekter denne planperioden. 4

5 1.5 Vurdering av risiko og vesentlighet Data som er samlet inn blir systematisk vurdert i forhold til risiko. Risikovurdering er sammensatt av både vurdering av konsekvens dersom risikofaktoren inntreffer og sannsynligheten for at den inntreffer. I vurderingen av risiko må det tas hensyn til eventuelle risikoreduserende tiltak, som eksempelvis kommunen selv har satt i verk for å redusere avvik. For å kunne prioritere mellom områder i kommunen hvor det identifiseres risiko for avvik, må kontrollutvalget vurdere hvilke områder som er vesentlige. Vesentlighet, det vil si hva som har størst (negativ) betydning kan vurderes ut fra ulike perspektiver, eksempelvis: brukerperspektiv politisk perspektiv samfunnsperspektiv økonomisk perspektiv medarbeidernes perspektiv omdømmeperspektiv miljømessig Ifølge Kontrollutvalgsboken, utgitt av Kommunal- og regionaldepartementet i 2011, vil vesentlighet innenfor regnskapsrevisjon være knyttet til konkrete beløpsstørrelser, mens vurdering av vesentlighet innen forvaltningsrevisjon i mindre grad kan fastsettes etter objektive kriterier. Ofte vil vurdering av vesentlighet være en skjønnsmessig vurdering hvor man må vurdere ulike forhold opp mot hverandre. Revisor har i forbindelse med analysearbeidet diskutert risiko- og vesentlighet med kontrollutvalget. I kontrollutvalgets møte den fikk kontrollutvalget lagt fram et diskusjonsgrunnlag, som var utgangspunkt for diskusjon om mulige risikofaktorer. Videre er det kontrollutvalget som gjør den endelige prioritering av prosjekter som bør være gjenstand for forvaltningsrevisjon i , før saken legges fram for kommunestyret. 2 Resultater fra overordnet analyse: Utviklingstrekk og identifisering av risikofaktorer Kapittelet beskriver sentrale utfordringer, utviklingstrekk og mulige risikoområder innen de ulike tjenesteområdene og forhold som går på tvers av tjenesteområdene. Forslag til vinklinger til forvaltningsrevisjon er fremhevet i fet skrift i kulepunkter. Namsos kommune deler den administrative organisasjonen opp i fagområder. Figuren viser hvordan budsjetterte netto driftsutgifter (2012) er fordelt på de ulike fagområdene. 5

6 2.1 Økonomi Kommunen har en generell utfordring med å opprettholde de tjenestetilbudene som kommunen har, og det arbeides kontinuerlig med å få tilpasset tjenestene innenfor vedtatte rammer. I forslag til årsmelding for 2011 heter det at: Rådmannen har gjennom hele året pålagt fagområdene å iverksette tiltak som begrenser budsjettavvikene, samtidig som økonomistyringen har vært god. Namsos kommune har en betydelig gjeldsbelastning, og gjeldsbelastningen er økende. Namsos kommune har en økonomisk handlingsregel som sier at kommunens gjeldsnivå skal styres mot et langsiktig mål om maksimal gjeld på 80 % av kommunens brutto driftsutgifter. De største økonomiske utfordringene i 2011 har vært innenfor fagområdene kultur og teknisk. En annen hovedutfordring når det gjelder drift er det økende behovet for barnevernstiltak. Det er gjennomført et forvaltningsrevisjonsprosjekt vedrørende økonomistyring innenfor enhet helse og omsorg. Prosjektet konkluderer med at endrede forutsetninger i større grad bør gjenspeiles i budsjettet gjennom året i form av budsjettendringer. Tilgang på økonomisk styringsverktøy er tilfredsstillende, men tid og kompetanse er ressurser som det er knapphet på. Rapporten konkluderer også med at kommunen benytter ikke balansert målstyring fullt ut og at det er ulik forståelse for når og hvor store avvik som skal rapporteres. Mulig vinkling til forvaltningsrevisjon kan være økonomisk styring i enkelte enheter og avdelinger. 6

7 2.2 Arbeidsgiver/medarbeidere utfordringer på personalområdet Håndtering av arbeidsgiverrollen vil ha betydning når det gjelder å rekruttere og beholde ansatte. Rekruttering vil ifølge Ståstedsrapport kunne bli en utfordring i tida som kommer. Namsos kommune har en målsetting om at sykefraværet skal reduseres til 6,8 % i 2015, og kommunen mener selv at det arbeides godt i alle ledd med å forebygge og redusere sykefraværet. Fra 2010 til 2011 steg sykefraværet med 1 %, uten at kommunen har klare indikasjoner på årsaken til denne økningen. Namsos kommune har et prosjekt Forsterket innsats 2010 der viktige elementer er økt kvalitet på nærværsfaktorer på hver enkelt arbeidsplass. Kontrollutvalget ga i forbindelse med gjennomgang av diskusjonsnotatet innspill på at system for å ivareta ansatte var et mulig tema for forvaltningsrevisjon. Aktuelle innfallsvinker for forvaltningsrevisjon kan være: Mulig vinkling for forvaltningsrevisjon kan være rutiner ved ansettelse, lønnsfastsettelse, konflikthåndtering og andre personalpolitiske forhold En innfallsvinkel kan være å se på effekter av iverksatte tiltak; eksempelvis utvidet egenmeldingsperiode eller effekter av prosjektet Forsterket innsats Etikk Namsos kommunen har utarbeidet etiske retningslinjer, vedtatt i Ansvaret for intern oppfølging er delegert til den enkelte resultatenhetsleder. NKRF har foretatt en spørreundersøkelse blant 395 kontrollutvalgsmedlemmer, der ett av fem kontrollutvalgsmedlemmer sier at deres kommune har vært utsatt for misligheter de siste to årene. Undersøkelsen sier ikke noe om hva slags misligheter det er snakk om. Samme undersøkelse viser at et fåtall svarer at deres kommune har vært utsatt for korrupsjon. Tema for forvaltningsrevisjonsprosjekt på området kan være: Implementering og anvendelse av etiske retningslinjer i organisasjonen 2.4 Fagområdet oppvekst Fagområdet omfatter barnehager, grunnskoler, voksenopplæring, flyktningetjenesten og PPT. En utfordring som trekkes fram i årsmelding fra 2010 og 2011 er økt behov for spesialundervisning og utfordringer hos PP-tjenesten. Her har man ikke klart å følge opp lovkravet om forsvarlig saksbehandling, med den følge at det er etablert ventelister. Også fylkesmannens tilsyn i 2009 ga pålegg om snarlig lukking av avvik. 7

8 Spesialundervisning er et område som har vært i fokus en tid, nasjonalt gjennom mål om Tidlig satsing. Dette er også en målsetting for Namsos kommune. Forvaltningsrevisjon skulle vært gjennomført i 2011, men ble nedprioritert på grunn av at kommunen selv jobbet med temaet. Namsos kommune har som målsetting at flyktninger skal gis mulighet til deltakelse i samfunnet på lik linje med den øvrige befolkning. Det er inngått en intensjonsavtale med UDI om jevn kvartalsmessig bosetting av flyktninger, og det utarbeides planer for integrering av flyktninger med tilhørende tiltaksplaner. Namsos Opplæringssenter opplever å ha en stor elevmasse og periodevis mangel på vikarer, noe som gir faglige og kvalitetsmessige utfordringer. I tillegg skjer undervisningen både i egne og i leide lokaler, noe som gir utfordringer med tanke på effektivt samarbeid og god ressursutnyttelse. Resultater fra spørreundersøkelsen til politikerne viser at tjenesteområdene PPT og skole er områder hvor de spurte ser størst behov for at det gjennomføres forvaltningsrevisjon. Vi gjør imidlertid oppmerksom på at svarprosenten for undersøkelsen er lav slik at vi ikke kan trekke generelle slutninger om hvilke tema/områder kommunestyret samlet sett mener det er størst behov for at det gjennomføres forvaltningsrevisjon. Se kapittel 2.9 hvor vi oppsummerer de tydeligste resultatene fra undersøkelsen. Innfallsvinkler for forvaltningsrevisjon vil kunne være: En innfallsvinkel for forvaltningsrevisjon vil kunne være å se på effekter av tiltak innenfor PPT Mulig vinkling for forvaltningsrevisjon vil være å se på forebygging - eksempelvis om det er etablert rutiner for samhandling mellom barnehager, skole og PPT og andre instanser som sikrer tidlig innsats, og samtidig teste hvordan disse rutinene praktiseres. En annen innfallsvinkel vil kunne være å se på måloppnåelse når det gjelder vedtatte mål for Tidlig satsning Vurdering av tiltak og måloppnåelse i henhold til plan for integrering av flyktinger vil kunne være tema for forvaltningsrevisjon Spesialundervisning og hvordan kommunen praktiserer tilpasset opplæring gjennom den ordinære undervisningen. Opplæringstilbudet til minoritetsspråklige elever, som kan omfatte undervisningstilbud og finansiering. 2.5 Fagområde helse og omsorg Helse og omsorgstjenestene skal sørge for å sikre innbyggerne nødvendige helse- og omsorgstjenester og medvirke til helsefremmende og forebyggende arbeid. Oppsummert er samhandlingsreformen den viktigste endringen i rammebetingelsene for kommunen som helhet, og spesielt for avdelingene helse og omsorg. Samhandlingsreformen trådde i kraft , hvor kommunene fikk økt ansvar for helsetjenester og medfinansiering av pasienter som blir utskrevet fra sykehus. Ny lov om folkehelse gir 8

9 kommunene et mer formelt ansvar for forebyggende helsearbeid, og forebyggende arbeid er ikke begrenset til helsesektoren, men berører alle kommunens tjenesteområder. Aktiv omsorg er en hovedstrategi for framtidas omsorgstjenester, og kultur, aktivitet og trivsel ses her på som grunnleggende elementer i et helhetlig omsorgstilbud. Namsos kommune har pekt på forebygging, aktiv omsorg, demens og behov for kapasitet og kompetansevekst som sentrale områder innenfor omsorgstjenesten (Omsorgsplan 2015). I forslag til årsmelding 2011 heter det at arbeidet for å redusere bruk av rusmidler samt direkte oppfølging av rusmisbrukere utfordrer kommunen på mange felt. Ruspolitisk handlingsplan, forebyggingsplan, boligsosial handlingsplan og handlingsplan mot vold er sentrale styringsdokumenter i kommunens arbeid på området. Mulige innfallsvinkler for forvaltningsrevisjon: Samhandlingsreformen. Styringsinformasjon, etterlevelse/oppfølging av inngåtte avtaler, økonomisk ressursbruk, organisering av tjenesten i Namsos kommune og avklaring av ansvars- og oppgavefordeling vil kunne være tema for forvaltningsrevisjon. Det er naturlig at et slikt prosjekt eventuelt igangsettes i slutten av planperioden og at det eventuelt samkjøres med de andre kommunene i Midtre Namdal Samkommune. Hvordan kommunen ivaretar folkehelseperspektivet En vurdering av om tjenesteinnholdet er i samsvar med tenkning om aktiv omsorg Brukermedvirkning og ivaretakelse av pasienters grunnleggende behov Måloppnåelse i forhold til de sentrale områdene fra Omsorgsplan 2015 Gjennomgang av tjenestetilbud innen rusomsorg 2.6 Fagområdet teknisk Fagområde teknisk har ansvar for planlegging og drift av teknisk infrastruktur, plan og byggesaksfelt, eiendomsforvaltning og forebyggende og beredskapsarbeid innen brann og redning. I Ståstedsrapport er langsiktig forvaltning av realverdier pekt på som en utfordring: Ressursene avsatt til forvaltning av kommunens eiendommer som bygninger, veier, kaier og nærmiljøanlegg er for små. Det er dokumentert et betydelig vedlikeholdsetterslep. På flere av skolebyggene er det fortsatt behov for utbedringer av yttertak, varme og ventilasjonsanlegg og fasademessige vegg- og vindusutbedringer. Hovedmålet for forvaltning av kommunens bygninger er å ivareta disse slik at de ikke forringes ved skader fra bruk eller ytre påkjenninger som vær og vind. Prioriteringen er tak, utomhusanlegg, yttervegger og tekniske anlegg for inneklima. Samfunnshuset tilfredsstiller ikke lovens krav om tilgjengelighet, og bygningsmessig opprustning og sikkerhetsmessige tiltak ved barnehager og skoler en utfordring. Eiendomsforvaltning har hatt en organisasjonsendring, der ansvaret er flyttet fra den enkelte enhet og sentralisert i enhet for eiendomsforvaltning. 9

10 Byggesaksavdelingen fører tilsyn med at tiltak gjennomføres i tråd med tillatelser gitt i medhold av plan og bygningsloven. Miljø og bærekraftig utvikling er ett av sju hovedsatsningsområder for Namsos kommune, og dette skal være bærende elementer i drift av Namsos kommune. Kommunestyret behandler årlig Miljøstatus og vedtar miljøfokusområder. Miljøfokusområder i 2011(uendret fra 2010) var arealforvaltning, energi og innkjøp. Kommunen har innført miljøledelse, og energiøkonomiseringstiltak og kildesortering er gjennomført ved alle skoler og barnehager Tema for forvaltningsrevisjon vil kunne være: Saksbehandlingsrutiner innenfor plan og byggesak Vurdere mål og resultater i miljøarbeidet Vurdere hvordan kommunen når målsettinger om vedlikehold, for eksempel hvordan Eiendomsenheten jobber med systematisk veldikehold av bygg. Annen vinkling kan være hvordan hensynet til fremtidige drifts- og vedlikeholdsbehov blir ivaretatt i utbyggingssaker og anskaffelser. 2.7 Resultater fra spørreundersøkelse til kommunestyrepolitikerne Det har blitt sendt ut en nettbasert spørreundersøkelse til alle kommunestyrepolitikere i KomRev Trøndelags eierkommuner. Vi har hatt problemer med den tekniske gjennomføringen av undersøkelsen, og for Namsos kommune er svarprosenten på om lag 30 prosent. Dette gjør at vi ikke kan trekke generelle slutninger om hvilke tema/områder kommunestyret samlet sett mener det er størst behov for at det gjennomføres forvaltningsrevisjon. Vi velger likevel å presentere enkelte resultater fra undersøkelsen for Steinkjer. Respondentene har fått spørsmål: Hvor viktig er det å igangsette forvaltningsrevisjon innen følgende områder? Deretter ble aktuelle tjenesteområder og tema listet opp hvor respondentene kunne krysse av fra en skala fra 1 til 6 (hvor 6 er svært viktig). Vi lister her opp de tjenesteområdene hvor over 50 prosent av respondentene har krysset av for 5 eller 6. Disse områdene/tema er: PPT Skolene Bygg og eiendom Drift og utbygging Barnehagene Psykiatritjenesten Rådmannen og hans stab Rustjenesten Sykehjemmene Hjemmetjenesten Omsorgstjenesten Barnevern 10

11 Referanser Ståstedsrapport Årsberetning 2010 Årsmelding 2009 Årsmelding 2011 rådmannens forslag Handlingsprogram med økonomiplan Budsjett 2011 Omsorgsplan 2015 Kommunal Rapport (2.februar 2012) 11

12 12

13 13

14 3 Revisors forslag til tema for forvaltningsrevisjon uprioritert liste Prosjekttema Økonomi Arbeidsgiverrollen Etikk Fagområdet oppvekst Fagområdet helse og omsorg Fagområdet teknisk Aktuelle problemstillinger/innfallsvinkler Har Namsos kommune god økonomistyring i utvalgte enheter/fagområder? Kartlegging og testing av rutiner ved ansettelse, lønnsfastsettelse, konflikthåndtering og andre personalpolitiske forhold Vurdering av effekter av iverksatte tiltak; eksempelvis utvidet egenmeldingsperiode eller effekter av prosjektet Forsterket innsats 2010 Implementering og anvendelse av etiske retningslinjer i organisasjonen Effekter av tiltak innenfor PPT Forebyggende tiltak: Er det etablert rutiner for samhandling mellom barnehager, skole og PPT og andre instanser som sikrer tidlig innsats, og samtidig teste hvordan disse rutinene praktiseres. Måloppnåelse når det gjelder vedtatte mål for Tidlig satsning Vurdering av tiltak og måloppnåelse i henhold til plan for integrering av flyktinger Spesialundervisning og hvordan kommunen praktiserer tilpasset opplæring gjennom den ordinære undervisningen. Opplæringstilbudet til minoritetsspråklige elever, som kan omfatte undervisningstilbud og finansiering. Samhandlingsreformen. Styringsinformasjon, etterlevelse/oppfølging av inngåtte avtaler, økonomisk ressursbruk, organisering av tjenesten i Namsos kommune og avklaring av ansvars- og oppgavefordeling vil kunne være tema for forvaltningsrevisjon. Det er naturlig at et slikt prosjekt eventuelt igangsettes i slutten av planperioden og at det eventuelt samkjøres med de andre kommunene i Midtre Namdal Samkommune. Hvordan kommunen ivaretar folkehelseperspektivet En vurdering av om tjenesteinnholdet innenfor helse og omsorg er i samsvar med tenkning om aktiv omsorg Brukermedvirkning og ivaretakelse av pasienters grunnleggende behov Måloppnåelse i forhold til de sentrale områdene fra Omsorgsplan 2015 Gjennomgang av tjenestetilbud innen rusomsorg Saksbehandlingsrutiner innenfor plan og byggesak Vurdere mål og resultater i miljøarbeidet Vurdere hvordan kommunen når målsettinger om vedlikehold, for eksempel hvordan Eiendomsenheten jobber med systematisk veldikehold av bygg. Vurdering av hvordan hensynet til fremtidige drifts- og vedlikeholdsbehov blir ivaretatt i utbyggingssaker og anskaffelser

15 2

16 3