Møteinnkalling. Kontrollutvalet. Møterom 425 Sunnhordland, Fylkeshuset. Dato: Tid: 10:00

Transkript

1 Møteinnkalling Utval: Møtestad: Kontrollutvalet Møterom 425 Sunnhordland, Fylkeshuset Dato: Tid: 10:00 Dersom nokon av medlemmene ikkje kan møte og må melde forfall, vert dei bedne om å gjere dette så tidleg som råd er ved å ringa til Roald Breistein, tlf / eller til Hogne Haktorson, tlf / Åse Gunn Husebø (Ap) har meldt forfall til dette møtet og Leidulv Brunborg (Ap) skal møte i staden. Magne Ivar Fauskanger skal møte for Frp i dette møtet. Til andre vara medlemer er denne innkallinga å sjå på som ei orientering. Dersom det vert aktuelt at andre vara medlemer må møta, vil det bli gjeve nærmare beskjed. På ipad kan møteinnkallinga til dette møtet, og møteprotokollen frå møtet , lastas ned på epolitiker og lesast i GoodReader. Møteinnkallinga til dette møtet finn du også på denne lenkja: Vidare finn du møtebok frå møte i kontrollutvalet på denne lenkja: Inge Reidar Kallevåg kontrollutvalsleiar Hogne Haktorson kontrollsjef Dokumentet er elektronisk godkjent og har derfor ikkje underskrift Kopi: Fylkesrådmann Fylkesordførar Revisor 1

2 Sakliste Utvals- saknr PS 54/17 PS 55/17 Innhald Godkjenning av innkalling og sakliste Godkjenning av møtebok frå forrige møte Arkiv- saknr PS 56/17 Forvaltningsrevisjon av NDLA, Del II - Revisjonsrapport 2015/2073 PS 57/17 PS 58/17 Forvaltningsrevisjon innan oppfølging av minoritetsspråklege elevar - Revisjonsrapport Forvaltningsrevisjon innan "Innkjøp og forretningsdrift i vidaregåande skular - Del 2" - Status i arbeidet ved Deloitte 2016/ /1940 PS 59/17 Kurs i regi av Deloitte AS 2014/10532 PS 60/17 Oppfølging - Selskapskontroll av Hardanger AKS AS 2015/943 PS 61/17 Oppfølging - Forvaltningsrevisjon HMT og internkontroll 2014/10535 PS 62/17 Gjennomgang av møteprotokoller 2015/11023 PS 63/17 Referatsaker RS 15/17 Innkalling til generalforsamling i Bybanen AS /11183 RS 16/17 Informasjon frå Forum for Kontroll og Tilsyn 2014/10539 RS 17/17 Revisors uttale til delrekneskap for kontrollutval, sekretariat og ekstern revisor 2016/4239 RS 18/17 Skatteinngangen pr. mars /12603 RS 19/17 RS 20/17 Status for spørsmål og oversendingsforslag i fylkesutvalet pr. mars 2017 Vedtak i FUV om etablering av politisk arbeidsgruppe for fylkeskommunalt eigarskap 2015/ /11183 RS 21/17 Rettstvistar i Hordaland fylkeskommune pr. april /3476 RS 22/17 Vedtak i FUV om prosjektrekneskap Stend vgs 2016/2768 RS 23/17 Vedtak i FUV om 2 prosjektrekneskapar 2016/2768 PS 64/17 PS 65/17 Eventuelt Val av revisor for fellesnemnd i samband med samanslåing av Sogn og Fjordane fylkeskommune og Hordaland fylkeskommune 2016/3311 U.Off. 2

3 PS 54/17 Godkjenning av innkalling og sakliste PS 55/17 Godkjenning av møtebok frå forrige møte 3

4 Kontrollutvalet Arkivnr: 2015/ Saksbehandlar: Roald Breistein Saksframlegg Saksgang Utval Saknr. Møtedato Kontrollutvalet 56/ Fylkestinget Forvaltningsrevisjon av Nasjonal digital læringsarena (NDLA) Del II - Revisjonsrapport Kontrollutvalet bestilte forvaltningsrevisjon av NDLA, Del II med slikt føremål: «Føremålet med prosjektet er å avdekke om NDLA sine innkjøp, samhandling med leverandører og arbeidsmiljø samsvarer med regelverk, interne rutiner og etiske retningslinjer.» Med bakgrunn i prosjektet sitt føremål er det formulert følgjande problemstillingar: 1. Er det etablert system, rutinar og kontrollar (økonomisk internkontroll) som førebyggjer og hindrar at korrupsjon og mislegheiter kan førekomme? 2. I kva grad er NDLA sine innkjøp frå leverandør av tekniske tenester i tilstrekkeleg grad dokumenterte og etterprøvbare, med behovsvurdering, spesifisert faktura med tilhøyrande bilag, fakturadokumentasjon frå underleverandør mm.? 3. I kva grad er innkjøp frå andre leverandører NDLA har hatt avtalar med tilstrekkeleg dokumenterte og etterprøvbare gjennom behovsvurdering, spesifisert faktura med tilhøyrande bilag, fakturadokumentasjon frå underleverandør mm.? 4. I kva grad har samhandling/interaksjon med leverandør av tekniske tenester og andre utvalde aktørar blitt handtert på ein profesjonell og forretningsetisk måte, og i samsvar med regelverk og ev. interne rutinar og retningsliner? 5. Korleis og i kva grad har ekstern leverandør av tekniske tenester vore involvert i dagleg teknisk drift av NDLA? a. I kva grad har ekstern leverandør av tekniske tenester hatt tilgang til og vore involvert i etablering av intern kommunikasjon som e-postsystem og andre interne kommunikasjonsverktøy? b. I kva grad har NDLA inngått databehandlaravtale med ekstern leverandør av tekniske tenester i dei tilfella der dette har vore aktuelt? Besøksadresse: Agnes Mowinckelsgt. 5 - Postadresse: Postboks Bergen - Telefon Direkte telefon Mobil E-postadresse: Roald.Breistein@hfk.no eller kontrollutvalet@hfk.no Bankgironr Foretaksnr. NO mva. 4

5 Side 2/5 c. I kva grad har NDLA sikra tilstrekkeleg vern av sensitiv informasjon knytt til innkjøp, leverandørinformasjon mv.? 6. I kva grad har NDLA sikra eit forsvarleg arbeidsmiljø? a. I kva grad er det etablert system og rutinar for å legge forhold til rette for varsling? b. I kva grad har NDLA sikra tilstrekkeleg tilrettelegging og handtering av melding/varsel om kritikkverdige forhold i organisasjonen? c. I kva grad har det vore varsla om kritikkverdige forhold i organisasjonen? d. I kva grad er ev. varsling i NDLA gjennomført på ein forsvarleg måte? e. I kva grad har NDLA følgt opp og behandla tilsette som har meldt frå om kritikkverdige forhold i organisasjonen i samsvar med gjeldande regelverk? Det er gledeleg at 11 fylkeskommunar har gjeve økonomisk bidrag for å gjennomføra denne forvaltningsrevisjonen. Drøfting: Deloitte har no gjort ferdig forvaltningsrevisjon av NDLA, Del II, revisjonsrapport er levert og ligg ved som vedlegg til saka. Revisjonsrapporten er også send i posten til dei møtande medlemmene i kontrollutvalet. Rapporten har vore send til uttale hjå fylkesrådmannen og NDLA. NDLA har gjeve uttale som går fram av vedlegg 1 i rapporten. Revisjonsrapporten skulle etter planen ha vore levert innan Grunnen til at det er vorte forseinka med ca. 8 månader skuldast i hovudsak krevjande kommunikasjon med NDLA og usemje med NDLA rundt gjennomføring av spørjeundersøking og handsaming av personopplysningar. Kontrollutvalet har vorte orientert om utviklinga i forvaltningsrevisjonen med jamne mellomrom. På bakgrunn av denne utviklinga har kontrollutvalet også måtte løyve fleire timar til prosjektet enn det som låg i den opphavlege bestillinga. Deloitte skildrar forseinkinga av revisjonsrapporten slik i punkt 1.3 i rapporten: «Gjennomføringa av revisjonen har tatt ein del lenger tid enn det som var planlagt. Dette skuldast i hovudsak to utfordringar: kommunikasjon i samband med oppstart av forvaltningsrevisjonen og usemje rundt gjennomføring av spørjeundersøking og handsaming av personopplysningar i samband med denne. I samband med oppstart av forvaltningsrevisjonen, oppnemnte NDLA ein innleidd innkjøpsrådgjevar som verksemda sin kontaktperson ovanfor revisjonen. Dette medførte ein del uklarheiter knytt til igangsetting og gjennomføring av forvaltningsrevisjonen, og gjorde at revisjonen måtte bruke tid og ressursar på å avklare ei rekke praktiske forhold før arbeidet kunne bli sett i gang. I samband med verifisering blir det opplyst frå NDLA at så snart det blei gjort kjent for NDLA at bruk av ekstern ressurs skapte uklarheiter knytt til gjennomføring av forvaltningsrevisjonen, blei kontaktperson skifta ut og dagleg leiar tok på seg rolla som kontaktperson for revisjonen. Det blir vidare opplyst i samband med verifisering at NDLA sin bakgrunn for å foreslå ein ekstern ressurs, var eit ønske om å sikre kvalitet i revisjonsprosessen. I samband med gjennomføring og bruk av spørjeundersøkinga revisjonen hadde planlagt som ein del av datainnsamlinga i forvaltningsrevisjonen, blei det frå NDLA stilt spørsmål ved respondentane i undersøkinga var sikra tilstrekkeleg anonymitet, om Deloitte som Hordaland fylkeskommune sin revisor hadde inngått databehandlaravtalar med fylkeskommune som regulerte innsamling av ev. personopplysningar og sensitive personopplysningar som kunne komme fram som ein del av undersøkinga, og om Deloitte hadde konsesjon frå Datatilsynet for å gjennomføre denne typen spørjeundersøkingar. Revisjonen gjorde fleire forsøk på å avklare dette med NDLA, og inkluderte også fylkesrådmann og kontrollutval i denne prosessen, utan at NDLA var nøgd med dei svara revisjonen kom med knytt til handsaming av personopplysningar, rolleavklaring knytt til databehandling, behov for databehandlaravtale mellom fylkeskommunen, samt ev. konsesjonsplikt. 5

6 Side 3/5 Deloitte har rutinar både for å melde om innsamling av personopplysningar og for å inngå databehandlaravtalar. Dette inkluder mellom anna databehandlaravtale med Questback, ettersom Deloitte nyttar deira system for å gjennomføre spørjeundersøkingar. NDLA har ikkje vore einige i dei premissane som har vore lagt til grunn i denne prosessen. Dette gjeld i særleg grad premissen om at Deloitte som revisor kan vere behandlings-ansvarleg for dei data som blir samla inn i samband med spørjeundersøkingar. For å få rettleiing knytt til rollefordeling innan databehandling i samband med gjennomføring av forvaltningsrevisjon i kommunar og fylkeskommunar, kontakta Deloitte Datatilsynet. Datatilsynet har stadfesta (i ein ikkje-bindande uttale) at revisjonen sin praksis er i samsvar med gjeldande regelverk. Datatilsynet understrekar likevel at kven som skal vurderast som behandlingsansvarleg må vere ei vurdering som blir gjort i kvart enkelt tilfelle, og at rollene som behandlingsansvarleg og databehandlar i revisjonssamanheng kan vere vanskeleg å plassere. I samband med verifisering blir det opplyst frå NDLA at NDLA sine innspel i prosessen rundt gjennomføring av spørjeundersøking var motivert ut frå to omsyn. Det eine var at dei juridiske råd NDLA fekk innhenta i samband med gjennomføring, tilsa at det var behov for å få avklart om kontrollutvalet sin praksis med å gi Deloitte rolle som behandlingsansvarleg var riktig. Det andre omsynet var at medarbeidarar i NDLA ga uttrykk for at dei opplevde spørjeundersøkinga som uklar med omsyn til anonymitet og personvern.» Deloitte har i denne forvaltningsrevisjonen nytta dokumentanalyse, intervju, spørjeundersøking, stikkprøvekontroll, innsyn i elektronisk kommunikasjon og verifiseringsprosessar som metodar. Etter sekretariatet si vurdering har Deloitte levert ein god rapport som er i samsvar med kontrollutvalet si bestilling. Sekretariatet har merka seg at Deloitte m.a. konkluderer slik i punkt 9 Konklusjon og tilrådingar i rapporten: «Revisjonen meiner dei grepa NDLA har tatt med omsyn til å styrke kontroll med anskaffingar og innkjøp på rammeavtalar er gode og riktig, og vidare at dei rutinane og kontrollane som er innført med omsyn til gjennomføring av anskaffingar og innkjøp er hensiktsmessige med tanke på sikre etterleving av regelverk om offentlege anskaffingar. Undersøkinga viser at NDLA i stor grad har etterlevd regelverk om offentlege anskaffingar i dei tre konkurransane som er gjennomført etter at nye system og rutinar blei etablert. Gjennom sitt arbeid med utvikling av system og rutinar for økonomisk internkontroll har NDLA, etter revisjonen si vurdering, også sørga for å redusere moglegheitsrommet knytt til mislegheitar og korrupsjon.» «I undersøkinga kjem det fram at NDLA har dekt kostnadar til konferansedeltaking for tilsette hos leverandør av tekniske tenester. Etter revisjonen si vurdering har dette ikkje hatt dekning i dei underliggande kontraktane NDLA har hatt med leverandøren. Revisjonen meiner at så lenge dette ikkje har hatt dekning i kontrakt mellom NDLA og leverandøren, utgjer praksisen NDLA har hatt med å dekke kostnadar for leverandørar med omsyn til kompetanse- og kunnskapsutvikling ei ulovleg direkteanskaffing som ikkje er i samsvar med regelverk om offentlige anskaffingar.» «Undersøkinga viser at medarbeidarar i NDLA ved fleire tilfelle har tatt opp kritikkverdige forhold. Revisjonen meiner det er god grunn til å sjå dei medarbeidarane som har tatt opp kritikkverdige forhold i NDLA som varslarar. Slik revisjonen vurderer det, er det i alle tilfella varsla på ein forsvarleg måte. Revisjonen meiner at det i eitt tilfelle har foregått gjengjelding overfor den eine varslaren, i strid med føresegn i arbeidsmiljølova 2-5. Vidare meiner revisjonen at det i eitt tilfelle er grunn til å stille spørsmål ved om det har foregått gjengjelding overfor ein varslar, i strid med føresegn i arbeidsmiljølova 2-5.» 6

7 Side 4/5 Sekretariatet har vidare merka seg at Deloitte kjem med slike tilrådingar til NDLA i punkt 9 Konklusjon og tilrådingar i rapporten: 1. Sikrar at alle medarbeidarar i NDLA er tilstrekkeleg informert om relevante rutinar og internkontrolltiltak knytt til anskaffingar og innkjøp. 2. Etablerer rutinar for fakturahandsaming som sikrar at det blir utført kontroll av at fakturaar frå leverandørar inneheld all naudsynt informasjon. 3. Fullfører arbeidet med å etablere rutinar for kommunikasjon og rapportering mellom dagleg leiing og styret. 4. Vurderer korleis ein kan tydeleggjere overfor medarbeidarane i NDLA kven som har kva roller i samarbeidet når det gjeld innkjøp, samt korleis NDLA er organisert med omsyn til bestilling og avgjersler rundt utviklingsarbeid. 5. Går gjennom og avklarar med dei ulike involverte partane korleis handsaming av personopplysningar om NDLA sine brukarar skal organiserast og dokumenterast, og inngår databehandlaravtalar som manglar for å sikre at handsaming av personopplysningar blir regulert i samsvar med gjeldande regelverk. 6. Sikrar at alle medarbeidarar i NDLA er tilstrekkeleg informert om system og rutinar for: 1. Avviksmelding og -handtering. 2. Varsling om kritikkverdige forhold. 7. Sikrar at medarbeidarar som varslar om kritikkverdige forhold i samsvar med arbeidsmiljølova, blir følgt opp og teke hand om i samsvar med gjeldande føresegn om vern mot gjengjelding ved varsling. Konklusjon: Kontrollutvalet har eit særskilt ansvar for å følgje opp at fylkestinget sine vedtak i samband med handsaming av rapportar om forvaltingsrevisjon vert følgd opp. Det vert vist til «Forskrift om kontrollutvalg i kommuner og fylkeskommuner» 12 «Oppfølging av forvaltningsrevisjoner» der det står dette: «Kontrollutvalget skal påse at kommunestyrets eller fylkestingets vedtak i tilknytning til behandlingen av rapporter om forvaltningsrevisjon følges opp. Kontrollutvalget skal gi rapport til kommunestyret eller fylkestinget om hvordan kommunestyrets eller fylkestingets merknader til rapport om forvaltningsrevisjon er blitt fulgt opp. Det skal også rapporteres om tidligere saker som etter utvalgets mening ikke er blitt fulgt opp på en tilfredsstillende måte.» Forslag til innstilling i saksframlegget, byggjer på forslag til tiltak i rapporten, og punkta er sett opp i prioritert rekkefølge. På bakgrunn av dette vert det tilrådd at kontrollutvalet innstiller på at fylkestinget ber fylkesrådmannen syta for å laga ein prioritert handlingsplan til kontrollutvalet som viser kva tiltak som skal setjast i verk for å følgja opp tilrådingane i rapporten, når tiltaka skal setjast i verk og kven som skal ha ansvaret for iverksettinga. 7

8 Side 5/5 Forslag til innstilling På bakgrunn av forvaltningsrevisjon av Nasjonal digital læringsarena (NDLA) Del II ber fylkestinget fylkesrådmannen og NDLA om syta for å: 1. Sikre at alle medarbeidarar i NDLA er tilstrekkeleg informert om relevante rutinar og internkontrolltiltak knytt til anskaffingar og innkjøp. 2. Etablere rutinar for fakturahandsaming som sikrar at det blir utført kontroll av at fakturaar frå leverandørar inneheld all naudsynt informasjon. 3. Fullføre arbeidet med å etablere rutinar for kommunikasjon og rapportering mellom dagleg leiing og styret 4. Tydeleggjere overfor medarbeidarane i NDLA kven som har kva roller i samarbeidet når det gjeld innkjøp, samt korleis NDLA er organisert med omsyn til bestilling og avgjersler rundt utviklingsarbeid. 5. Gå gjennom og avklarar med dei ulike involverte partane korleis handsaming av personopplysningar om NDLA sine brukarar skal organiserast og dokumenterast, og inngår databehandlaravtalar som manglar for å sikre at handsaming av personopplysningar blir regulert i samsvar med gjeldande regelverk 6. Sikre at alle medarbeidarar i NDLA er tilstrekkeleg informert om system og rutinar for: 1. Avviksmelding og -handtering. 2. Varsling om kritikkverdige forhold. 7. Sikre at medarbeidarar som varslar om kritikkverdige forhold i samsvar med arbeidsmiljølova, blir følgt opp og teke hand om i samsvar med gjeldande føresegn om vern mot gjengjelding ved varsling. 8. Å laga ein prioritert handlingsplan til kontrollutvalet innan som viser kva tiltak som skal setjast i verk for å følgja opp tilrådingane i rapporten, når tiltaka skal setjast i verk og kven som skal ha ansvaret for iverksettinga. Hogne Haktorson kontrollsjef Roald Breistein utvalgssekretær Dokumentet er elektronisk godkjent og har derfor ikkje underskrift. Vedlegg 1 Forvaltningsrevisjon - Hordaland fylkeskommune - NDLA II 8

9 Forvaltningsrevisjon Hordaland fylkeskommune Nasjonal digital læringsarena II (NDLA II) Mai

10 «Nasjonal digital læringsarena II (NDLA II)» Mai 2017 Rapporten er utarbeidd for Hordaland fylkeskommune av Deloitte AS. Deloitte AS Postboks 6013 Postterminalen, 5892 Bergen tlf: Member of Deloitte Touche Tohmatsu Limited 10

11 Samandrag Deloitte har gjennomført ein forvaltningsrevisjon av Nasjonal digital læringsarena (NDLA) i Hordaland fylkeskommune. Forvaltningsrevisjonen er ei oppfølging av ein tidlegare forvaltningsrevisjon Deloitte har gjennomført av NDLA (2015/2016) der det blei avdekt fleire avvik knytt til etterleving av regelverk for offentlege anskaffingar og fleire større avvik knytt til innkjøp frå ein leverandør av tekniske tenester, under dette innkjøp utover dei økonomiske avtalerammene i kontrakt mellom NDLA og leverandøren og kjøp av tenester som ikkje var omfatta av skriftlege avtalar. I samband med handsaminga av rapporten ønskte kontrollutvalet i Hordaland fylkeskommune at revisjonen gjekk vidare inn i saka, og gjennomførte ein utvida forvaltningsrevisjon av NDLA. Føremålet med denne forvaltningsrevisjonen har vore å avdekke om NDLA sine innkjøp, samhandling med leverandører og arbeidsmiljø samsvarer med regelverk, interne rutinar og etiske retningsliner. Forvaltningsrevisjonen viser at NDLA i etterkant av førre forvaltningsrevisjon har gjennomført eit omfattande arbeid med å etablere og styrke system for økonomisk internkontroll i organisasjonen. NDLA har etablert fleire tiltak for å styrke internkontrollen slik som betre opplæring av dei tilsette, bruk av risikovurderingar i samband med gjennomføring av innkjøp, innføring av relevante kontrollaktiviteter for å sikre at innkjøp gjennomførast i samsvar med regelverk og nytt system for avvikshandtering. Forvaltningsrevisjon avdekker samtidig at ikkje alle relevante internkontrolltiltak er gjort tilstrekkeleg kjent blant medarbeidarane i NDLA, og vidare at det for arbeid med fakturahandsaming ikkje er utarbeidd skriftlege rutinar som sikrar at det blir gjennomført tilstrekkeleg kontroll av fakturaar som blir betalt av NDLA. I forvaltningsrevisjonen kjem det fram at NDLA har utarbeidd overordna strategiar for utvikling av både tekniske løysingar og pedagogisk innhald, som fungerer styrande for NDLA sine innkjøp frå leverandør av tekniske tenester. Undersøkinga viser vidare at det er utarbeidd skriftleg rutine for prioritering, oppfølging, utgreiing og implementering av forslag til endringar i og nyutvikling av tekniske løysingar. Gjennomgang av dei nye konkurransane NDLA har gjennomført knytt til anskaffing av tekniske tenester, viser at konkurransane NDLA har gjennomført i perioden er i samsvar med regelverk om offentlege anskaffingar. Både prosessar med utarbeiding av kravspesifikasjonar, sjølve kravspesifikasjonane og gjennomføring av konkurransane er godt dokumenterte og etterprøvbare, og arbeidet er utført av NDLAmedarbeidarar med fylkeskommunal tilsetting. Fakturakontrollen som er gjennomført viser at NDLA har tilstrekkeleg dokumentasjon til å etterprøve at fakturaar frå leverandør av tekniske tenester samsvarer med arbeid som faktisk er utført, og at arbeid det blir fakturert for samsvarer med arbeid som er bestilt gjennom kontraktar og avrop. Når det gjeld innkjøp frå andre leverandørar, viser forvaltningsrevisjonen at NDLA har avklart bistand frå ekstern leverandør av innkjøpsstøtte med innkjøpsseksjonen i HFK. Undersøkinga viser også at bruken av ekstern innkjøpsstøtte har dekning i rammeavtalen som HFK og den eksterne leverandøren har inngått. Fakturakontrollen som er gjennomført viser at NDLA i dei fleste tilfelle har tilstrekkeleg dokumentasjon til å etterprøve at fakturaar frå leverandørar samsvarer med arbeid som faktisk er utført og med arbeid som er bestilt gjennom kontraktar/avrop. Samtidig avdekker kontrollen eit avvik ved ein av dei kontrollerte fakturaane, der bilag frå ein underleverandør manglar. Med omsyn til samhandling med leverandørar, viser forvaltningsrevisjonen at NDLA tidlegare har hatt utfordringar knytt til handtering av habilitet i relasjonen mellom NDLA og ekstern leverandør av tekniske tenester, og at personale frå leverandøren har vore i posisjon til å påverke budsjett og kva arbeid som skulle prioriterast for utvikling. NDLA har gjort forsøk på å skjerme sentrale arenaar der avgjersle blir tatt frå personale tilsett hos leverandør, men desse tiltaka har ikkje fullt ut vore tilfredsstillande. I undersøkinga kjem det mellom anna fram at NDLA har finansiert deltaking på eksterne konferansar for medarbeidarar frå leverandør av tekniske tenester. Vedtak om å delta på desse konferansane blei treft av dagleg leiar og pedagogisk leiar i NDLA. Forslag om å delta på konferansane kom imidlertid opphavleg frå medarbeidar som 3 11

12 var tilsett hos leverandør av tekniske tenester, i strid med forvaltningslova sine føresegn om habilitet i samband med tilrettelegging av grunnlag for ei avgjersle. Forvaltningsrevisjonen viser at NDLA har tilstrekkeleg kontroll over leverandørinvolvering i teknisk drift av NDLA-samarbeidet. Det er etablert eit tydeleg sikkerheitsregime med omsyn til tilgang og innsyn i medarbeidarar sin e-post og delte dokument, og ei skriftleg rutine som skildrar oppretting, avslutning og bruk av e-post og intranettkonti. NDLA har også tatt føremålstenlege grep for å sikre konfidensiell handsaming av konkurransesensitive opplysningar i kontraktar, og har per i dag i stor grad har sikra tilstrekkeleg vern av sensitiv informasjon om innkjøp og økonomiske føresegn knytt til enkeltleverandørar. Undersøkinga viser samtidig at det ikkje er inngått databehandlaravtalar med alle relevante leverandørar som handsamar personopplysningar på vegne av NDLA, og at det heller ikkje er inngått databehandlaravtalar mellom NDLA og eigarfylkeskommunane som regulerer og trygger handsaminga av personopplysningar om NDLA sine brukarar. Når det gjeld arbeidsmiljø og varslingsrutinar, viser forvaltningsrevisjon at NDLA i perioden fram til 2016 ikkje har hatt eigne rutinar for gjennomføring av varsling om kritikkverdige forhold, utover ev. rutinar som har eksistert i eigarfylkeskommunane. Det er heller ikkje på anna måte sikra tilstrekkeleg tilrettelegging og handtering av melding/varsel om kritikkverdige forhold i NDLA. Frå og med mai 2016 har NDLA innført varslingsrutinar til bruk i samarbeidet. I undersøkinga kjem det fram tre tilfelle der medarbeidarar i NDLA har meldt frå om kritikkverdige forhold i samarbeidet. Alle dei tre tilfella er etter revisjonen si vurdering nærliggande å sjå som varsel om kritikkverdige forhold. Alle dei tre varslingane er meldt på ein forsvarleg måte. Undersøkinga viser vidare at oppfølginga av varslingane i NDLA ikkje har vore tilfredsstillande. Det har også vore tilfelle av gjengjelding (reduksjon av arbeidsoppgåver) i strid med arbeidsmiljølova. På bakgrunn av våre observasjonar og vurderingar har revisjonen tilrådd at NDLA/Hordaland fylkeskommune set i verk tiltak som går fram av kapittel 9 Konklusjon og tilrådingar. 4 12

13 Innhald Samandrag 3 1. Innleiing 8 2. Om Nasjonal digital læringsarena (NDLA) Økonomisk internkontroll Innkjøp frå leverandør av tekniske tenester Innkjøp frå andre leverandørar Samhandling med leverandørar Leverandørinvolvering i teknisk drift Arbeidsmiljø og varslingsrutinar Konklusjon og tilrådingar 82 Vedlegg 1: Høyringsuttale 84 Vedlegg 2: Revisjonskriterium 85 Vedlegg 3: Sentrale dokument og litteratur

14 Detaljert innhaldsliste Samandrag 3 1. Innleiing Bakgrunn Føremål og problemstillingar Metode Revisjonskriterium Om Nasjonal digital læringsarena (NDLA) Økonomisk internkontroll Problemstilling Revisjonskriterium Datagrunnlag Vurdering Innkjøp frå leverandør av tekniske tenester Problemstilling Revisjonskriterium Datagrunnlag Vurdering Innkjøp frå andre leverandørar Problemstilling Revisjonskriterium Datagrunnlag Vurdering Samhandling med leverandørar Problemstilling Revisjonskriterium Datagrunnlag Vurdering Leverandørinvolvering i teknisk drift Problemstilling Revisjonskriterium Datagrunnlag Vurdering Arbeidsmiljø og varslingsrutinar Problemstilling Revisjonskriterium Datagrunnlag Vurdering

15 9. Konklusjon og tilrådingar 82 Vedlegg 1: Høyringsuttale 84 Vedlegg 2: Revisjonskriterium 86 Vedlegg 3: Sentrale dokument og litteratur

16 1. Innleiing 1.1 Bakgrunn Deloitte har gjennomført ein forvaltningsrevisjon av Nasjonal digital læringsarena (NDLA). Prosjektet blei bestilt av kontrollutvalet i Hordaland fylkeskommune (HFK) 4. mars 2016, på bakgrunn av prosjektplan bestilt 16. februar 2016 i sak PS 4/16. Deloitte har tidlegare gjennomført ein forvaltningsrevisjon av NDLA (2015/2016) der det blei avdekt fleire avvik knytt til etterleving av regelverk for offentlege anskaffingar. 1 Dette gjeld avvik knytt til både manglande anskaffingsprotokollar, tilstrekkeleg eksponering av konkurranse og manglande dokumentert tilbodsevaluering. Det blei også avdekt fleire større avvik knytt til innkjøp frå ein leverandør av tekniske tenester, under dette innkjøp som overskrid dei økonomiske avtalerammene i kontrakt mellom NDLA og leverandøren, samt kjøp av tenester som ikkje er omfatta av skriftlege avtalar. I samband med handsaminga av rapporten ønskte kontrollutvalet at revisjonen gjekk vidare inn i saka, og gjennomførte ein utvida forvaltningsrevisjon av NDLA. 1.2 Føremål og problemstillingar Føremålet med prosjektet har vore å avdekke om NDLA sine innkjøp, samhandling med leverandører og arbeidsmiljø samsvarer med regelverk, interne rutinar og etiske retningsliner. Med bakgrunn i føremålet er det formulert følgjande problemstillingar: 1. Er det etablert system, rutinar og kontrollar (økonomisk internkontroll) som førebyggjer og hindrar at korrupsjon og mislegheiter kan førekomme? 2. I kva grad er NDLA sine innkjøp frå leverandør av tekniske tenester i tilstrekkeleg grad dokumenterte og etterprøvbare, med behovsvurdering, spesifisert faktura med tilhøyrande bilag, fakturadokumentasjon frå underleverandør mm.? 3. I kva grad er innkjøp frå andre leverandører NDLA har hatt avtalar med tilstrekkeleg dokumenterte og etterprøvbare gjennom behovsvurdering, spesifisert faktura med tilhøyrande bilag, fakturadokumentasjon frå underleverandør mm.? 4. I kva grad har samhandling/interaksjon med leverandør av tekniske tenester og andre utvalde aktørar blitt handtert på ein profesjonell og forretningsetisk måte, og i samsvar med regelverk og ev. interne rutinar og retningsliner? 5. Korleis og i kva grad har ekstern leverandør av tekniske tenester vore involvert i dagleg teknisk drift av NDLA? a. I kva grad har ekstern leverandør av tekniske tenester hatt tilgang til og vore involvert i etablering av intern kommunikasjon som e-postsystem og andre interne kommunikasjonsverktøy? b. I kva grad har NDLA inngått databehandlaravtale med ekstern leverandør av tekniske tenester i dei tilfella der dette har vore aktuelt? 1 Rapport blei handsama i kontrollutvalet i HFK i sak PS 5/16,

17 c. I kva grad har NDLA sikra tilstrekkeleg vern av sensitiv informasjon knytt til innkjøp, leverandørinformasjon mv.? 6. I kva grad har NDLA sikra eit forsvarleg arbeidsmiljø? a. I kva grad er det etablert system og rutinar for å legge forhold til rette for varsling? b. I kva grad har NDLA sikra tilstrekkeleg tilrettelegging og handtering av melding/varsel om kritikkverdige forhold i organisasjonen? c. I kva grad har det vore varsla om kritikkverdige forhold i organisasjonen? d. I kva grad er ev. varsling i NDLA gjennomført på ein forsvarleg måte? e. I kva grad har NDLA følgt opp og behandla tilsette som har meldt frå om kritikkverdige forhold i organisasjonen i samsvar med gjeldande regelverk? 1.3 Metode Oppdraget er utført i samsvar med gjeldande standard for forvaltningsrevisjon (RSK 001). Oppdraget er gjennomført i tidsrommet mars 2016 til mars Gjennomføringa av revisjonen har tatt ein del lenger tid enn det som var planlagt. Dette skuldast i hovudsak to utfordringar: kommunikasjon i samband med oppstart av forvaltningsrevisjonen og usemje rundt gjennomføring av spørjeundersøking og handsaming av personopplysningar i samband med denne. I samband med oppstart av forvaltningsrevisjonen, oppnemnte NDLA ein innleidd innkjøpsrådgjevar som verksemda sin kontaktperson ovanfor revisjonen. Dette medførte ein del uklarheiter knytt til igangsetting og gjennomføring av forvaltningsrevisjonen, og gjorde at revisjonen måtte bruke tid og ressursar på å avklare ei rekke praktiske forhold før arbeidet kunne bli sett i gang. I samband med verifisering blir det opplyst frå NDLA at så snart det blei gjort kjent for NDLA at bruk av ekstern ressurs skapte uklarheiter knytt til gjennomføring av forvaltningsrevisjonen, blei kontaktperson skifta ut og dagleg leiar tok på seg rolla som kontaktperson for revisjonen. Det blir vidare opplyst i samband med verifisering at NDLA sin bakgrunn for å foreslå ein ekstern ressurs, var eit ønske om å sikre kvalitet i revisjonsprosessen. I samband med gjennomføring og bruk av spørjeundersøkinga revisjonen hadde planlagt som ein del av datainnsamlinga i forvaltningsrevisjonen, blei det frå NDLA stilt spørsmål ved respondentane i undersøkinga var sikra tilstrekkeleg anonymitet, om Deloitte som Hordaland fylkeskommune sin revisor hadde inngått databehandlaravtalar med fylkeskommune som regulerte innsamling av ev. personopplysningar og sensitive personopplysningar som kunne komme fram som ein del av undersøkinga, og om Deloitte hadde konsesjon frå Datatilsynet for å gjennomføre denne typen spørjeundersøkingar. Revisjonen gjorde fleire forsøk på å avklare dette med NDLA, og inkluderte også fylkesrådmann og kontrollutval i denne prosessen, utan at NDLA var nøgd med dei svara revisjonen kom med knytt til handsaming av personopplysningar, rolleavklaring knytt til databehandling, behov for databehandlaravtale mellom fylkeskommunen, samt ev. konsesjonsplikt. Deloitte har rutinar både for å melde om innsamling av personopplysningar og for å inngå databehandlaravtalar. Dette inkluder mellom anna databehandlaravtale med Questback, ettersom Deloitte nyttar deira system for å gjennomføre spørjeundersøkingar. NDLA har ikkje vore einige i dei premissane som har vore lagt til grunn i denne prosessen. Dette gjeld i særleg grad premissen om at Deloitte som revisor kan vere behandlingsansvarleg for dei data som blir samla inn i samband med spørjeundersøkingar. For å få rettleiing knytt til rollefordeling innan databehandling i samband med gjennomføring av forvaltningsrevisjon i kommunar og fylkeskommunar, kontakta Deloitte Datatilsynet. Datatilsynet har stadfesta (i ein ikkje-bindande uttale) at revisjonen sin 9 17

18 praksis er i samsvar med gjeldande regelverk. Datatilsynet understrekar likevel at kven som skal vurderast som behandlingsansvarleg må vere ei vurdering som blir gjort i kvart enkelt tilfelle, og at rollene som behandlingsansvarleg og databehandlar i revisjonssamanheng kan vere vanskeleg å plassere. I samband med verifisering blir det opplyst frå NDLA at NDLA sine innspel i prosessen rundt gjennomføring av spørjeundersøking var motivert ut frå to omsyn. Det eine var at dei juridiske råd NDLA fekk innhenta i samband med gjennomføring, tilsa at det var behov for å få avklart om kontrollutvalet sin praksis med å gi Deloitte rolle som behandlingsansvarleg var riktig. Det andre omsynet var at medarbeidarar i NDLA ga uttrykk for at dei opplevde spørjeundersøkinga som uklar med omsyn til anonymitet og personvern. Når det gjeld gjennomføring av forvaltningsrevisjonen for øvrig, har NDLA etterkomme alle revisjonen sine førespurnadar knytt til både gjennomføring av innsyn i e-post og oversending av etterspurt dokumentasjon innan frist Dokumentanalyse Revisjonen har gått gjennom og analysert dokumentasjon knytt til økonomisk internkontroll, fakturabehandling, samhandling med leverandørar og arbeidsmiljø/varsling i NDLA. Dette inkluderer mellom anna rutinar og sjekklister til bruk i innkjøpsprosessar, prosedyrar og malar for risikoanalyse, prosedyrar og skjema for melding og handtering av avvik, teknologisk og pedagogisk vegkart for NDLA, etiske retningsliner og skjema for eigenvurdering av habilitet, samt dokumentasjon knytt til tre større anskaffingsprosessar gjennomført haust 2015/vinter Intervju Revisjonen har gjennomført intervju med utvalde personar i NDLA som er eller har vore involvert i arbeidd med innkjøp/innkjøpsstøtte, fakturering og samhandling med leverandørar av tenester til NDLA, under dette dagleg leiar, administrasjonsleiar og produksjonsleiar i NDLA. Det er også gjennomført intervju med personar som har meldt om kritikkverdige forhold i drifta av NDLA. I tillegg har tidlegare styreleiar i NDLA blitt intervjua. Totalt er det gjennomført ti intervju, med totalt ni personar Spørjeundersøking Revisjonen har gjennomført ei spørjeundersøking til tilsette i NDLA for å kartlegge system og rutinar for økonomisk internkontroll, trekk ved samhandling med leverandørar og innhente vurderingar av arbeidsmiljømessige forhold i NDLA. Undersøkinga blei sendt ut til totalt 53 medarbeidarar i NDLA. 40 personar svarte på undersøkinga, noko som utgjer ein svarprosent på i overkant av 75 prosent Stikkprøvekontroll Revisjonen har gjennomført stikkprøver av eit utval fakturaar med tilhøyrande bilag knytt til innkjøp frå ekstern leverandør av tekniske tenester, samt av eit utval fakturaar med tilhøyrande bilag knytt til innkjøp frå andre leverandørar. Utvalet av fakturaar er trekt frå mai 2014 og desember Totalt har revisjonen gått gjennom 28 fakturaar med tilhøyrande bilag. 22 av fakturaane var frå leverandør av tekniske tenester, mens seks fakturaar var frå andre leverandørar. Blant bilaga til dei 28 fakturaane frå leverandør av tekniske tenester var det åtte fakturaar frå underleverandørar, som revisjonen også har gått gjennom som ein del av stikkprøvekontrollen. I samband med denne stikkprøvekontrollen har revisjonen også gjort ein gjennomgang av system for handsaming av faktura, for å vurdere kontrollmekanismar knytt til fakturaflyt og om det gjennom dette er etablert hinder mot feilhandsaming av faktura Innsyn i elektronisk kommunikasjon mellom NDLA og leverandør Revisjonen har gjennomført innsyn i dagleg leiar i NDLA sin e-post, for å sjå på kommunikasjon og samhandling mellom NDLA og leverandørar

19 Innsynet blei gjennomført som ein to-stegs søkeprosess med utgangspunkt i eit sett forhåndsdefinerte søkeord. Det første steget omfatta søk etter e-postar og vedlegg i ein samleindeks over alle dagleg leiar sine e-postar (totalt ca e-postar). Ved bruk av dei forhåndsdefinerte søkeorda på alle dagleg leiar sine e-postar, blei det produsert ei liste med ca e-postar som gav treff på eit eller fleire søkeord. Det andre steget omfatta eit prioritert søk i dei e-postane revisjonen fekk treff på i første steg (ca e-postar), med det formål å hente ut dei e-postane med høgast treffprosent og relevans for vidare analyse. Det blei i samband med det andre steget i søkeprosessen sett eit cut-off point på to prosent (prosentdelen av definerte søkeord i teksten sett i forhold talet på ord i e-posten totalt). Alle e-postar og vedlegg med treffprosent på to eller høgare blei henta ut for vidare analyse. Det andre steget i spørjingsprosessen returnerte 31 e-postar/vedlegg til e-postar der dei forhåndsdefinerte orda i søkeprosessen stor for to prosent eller meir av orda i e-posten/vedlegget. Desse treffa har blitt gjennomgått og analysert. Dagleg leiar blei varsla om innsyn i forkant, og har fått høve til å være til stades i samband med all søking og gjennomgang av e-postar. Det blei ført protokoll frå innsynet. Denne blei sendt over til dagleg leiar i NDLA i etterkant av gjennomføringa Verifiseringsprosessar Oppsummering av intervju er sendt til dei som er intervjua for verifisering og det er informasjon frå dei verifiserte intervjureferata som er nytta i rapporten. Datadelen av rapporten har blitt sendt til NDLA for verifisering av faktagrunnlaget. Delar av faktagrunnlaget i rapporten er også sendt til tidlegare styreleiar og medarbeidarar omtalt i kapittel 8 i rapporten for verifisering. NDLA og fylkesrådmann har fått rapporten til uttale. Revisjonen har mottatt høyringsuttale frå NDLA som er lagt ved rapporten (vedlegg 1). 1.4 Revisjonskriterium Revisjonskriterium er dei krav og forventningar som forvaltningsrevisjonsobjektet skal bli vurdert opp mot. Kriteria er utleia frå autoritative kjelder i samsvar med krava i gjeldande standard for forvaltningsrevisjon. I dette prosjektet er revisjonskriteria i hovudsak henta frå regelverk om offentlege anskaffingar (lov og forskrift), forskrift om bokføring, arbeidsmiljølova og autoritative kjelder knytt til internkontroll. Kriteria er nærare presentert innleiingsvis under kvart tema, og i vedlegg 2 til rapporten

20 2. Om Nasjonal digital læringsarena (NDLA) Nasjonal digital læringsarena (NDLA) er eit interfylkeskommunalt samarbeid organisert etter 27 i kommunelova, som tilbyr fritt tilgjengelege digitale læringsressursar for vidaregåande opplæring. NDLA er eigd av 18 av 19 norske fylkeskommunar 2, med Hordaland fylkeskommune som juridisk ansvarleg eining for samarbeidet. 3 NDLA er sett saman som ein distribuert organisasjon der medarbeidarane bur på ulike plassar i landet og samarbeider via digitale verktøy. NDLA har ingen eigne tilsette, men disponerer medarbeidarar med fylkeskommunale stillingsressursar som er frikjøpte til å arbeide med NDLA i ein gitt prosentdel av stillingane sine i fylkeskommunane. NDLA disponerer også medarbeidarar tilsett i private selskap, gjennom dei kontraktar og avtalar NDLA har med ulike tenesteleverandørar. NDLA er organisert med eit styre som består av ein representant frå kvar av eigarfylkeskommunane, valt gjennom vedtak i dei respektive fylkestinga. I dei fleste fylkeskommunane er det opplæringsdirektør eller fylkesutdanningssjef som er vald som fylkeskommunen sin medlem til styret. Styret i NDLA har vidare utnemnd eit arbeidsutval (AU), som på vegne av styret skal ivareta samarbeidet i periodane mellom styremøta. AU er sett saman av ein representant frå kvar av dei tre opplæringsregionane. 4 Frå fylkeskommunane tok over det finansielle ansvaret for NDLA i 2008 har deltakarane årleg betalt inn midlar til drifta av samarbeidet i samsvar med vedtak i styret og med bakgrunn i eigne samarbeidsavtalar mellom NDLA og den einskilde deltakarfylkeskommune. Styret fastsett ein fordelingsnøkkel som dannar grunnlaget for utrekning av driftstilskotet. Tilskotet skal årleg bli justert i tråd med utrekna lønns- og prisauke i statsbudsjett for året og det samla ambisjonsnivået styret er einige om. 5 Produksjon og vedlikehald av alle læringsressursane på NDLA kostar i gjennomsnitt kr. 410 per elev i vidaregåande opplæring i dei 18 fylka som er med i samarbeidet. Kvar fylkeskommune betaler 20 prosent av dei statlege midla til læremiddel til NDLA. Dette er middel som er tildelt i høve til elevtalet i dei fylkeskommunale vidaregåande skulane. 6 2 Oslo kommune står utanfor samarbeidet. 3 Hva er NDLA? henta 17. mars Eiere og styre. henta 17. mars Vedtekter for NDLA, 6 Organisatorisk høve, henta 17. mars Henta 17. mars

21 3. Økonomisk internkontroll 3.1 Problemstilling I dette kapittelet svarer vi på følgande problemstilling: Er det etablert system, rutinar og kontrollar (økonomisk internkontroll) som førebyggjer og hindrar at korrupsjon og mislegheiter kan førekomme? 3.2 Revisjonskriterium Eit godt kontrollmiljø, gode system og rutinar, samt merksemd kring etikk er sentrale punkt knytt til god internkontroll i ei verksemd. God internkontroll er viktig både for å sikre at prosessar slik som innkjøp blir handsama i samsvar med regelverk, og for å forebygge, avdekke og følgje uønskte hendingar som korrupsjon og mislegheiter. Svakheiter i internkontrollen aukar faren for mislegheiter og korrupsjon. Slike svakheiter gjer det også vanskelegare å oppdage feil, mislegheiter eller korrupsjon som er blitt begått. 7 Riksrevisjonen definerer mislegheiter som «handlinger som innebærer uredelighet for å oppnå en urettmessig fordel for seg selv, virksomheten eller andre. Misligheter skilles fra feil ved at den underliggende handlingen er tilsiktet». COSO sitt rammeverk blir nytta til å vurdere internkontroll i NDLA. 8 Dette er det same rammeverket som også KS bygger på i sine tilrådingar til kommunar og fylkeskommunar om internkontroll. Hovudelementa i COSO-modellen er felles for fleire av dei ulike rammeverka for internkontroll. Dei viktigaste elementa er: kontrollmiljø risikovurdering kontrollaktivitetar kommunikasjon og informasjon leiinga si oppfølging Kontrollmiljøet er grunnmuren i internkontrollsystemet, og består av medarbeidarane sine haldningar, etiske verdiar og kompetanse. Kontrollmiljøet blir påverka av korleis verksemda er organisert, kva leiingsfilosofi som er gjeldande og korleis leiarskapen blir praktisert. Vidare skal risikovurderingar sikre at dei arbeidsprosessane som har høgast sannsyn for, og konsekvens av, svikt, feil eller manglar blir identifiserte. Det er eit mål at leiinga skal ta omsyn til risikovurderinga i utforming av internkontrollen, ved at ein fokuserer og avgrensar internkontrollen til dei arbeidsprosessane som har høgast risiko. Kontrollaktivitetane er dei tiltak som blir sett i verk for å sikre etterleving av regelverk, retningsliner og krav til tenesteutføring, og for handtere risiko avdekka i risikovurderingar. Føremålet med kontrollaktivitetane er å medverke til at rutinar og system skal fungere slik som bestemt. 7 Beskytt kommunen. Håndbok i antikorrupsjon. fagomrader/samfunn-og-demokrati/etikk/beskytt-kommunen-handbok-i-antikorrupsjon pdf?id= Sjå norsk oversetting i Internkontroll et integrert rammeverk. Norges interne revisorers forening (1996), Oslo: Norges interne revisorers forening (NIRF)

22 For å oppnå god internkontroll er det i følgje COSO-modellen viktig med effektiv og tidsriktig informasjon og kommunikasjon, både horisontalt og vertikalt i organisasjonen. Dette er naudsynt for at den enkelte skal kunne utføre det ansvaret dei er tildelt. For å sikre gjennomføring av handlingar eller endringar som er naudsynte for å oppnå ein god internkontroll er også leiinga si oppfølging viktig. Resultat skal bli følgt opp for å avdekke om dei er i samsvar med verksemda sine strategiar og planar. Sjå vedlegg 2 for utfyllande revisjonskriterium. 3.3 Datagrunnlag Rutinar og kontrollaktivitetar knytt til innkjøp I den førre forvaltningsrevisjonen av innkjøp i NDLA 9 blei innkjøpsrutinane som var i bruk i NDLA fram til og med hausten 2015 vurdert som mangelfulle, og på nokre område kom det fram at det mangla skriftlege rutinar i det heile. Undersøkinga som blei gjennomført i samband med den første forvaltningsrevisjonen viste at NDLA mangla gjennomgåande rutinar for systematisk oppfølging og kontroll av innkjøp/avrop på rammeavtaler, noko som gjev auka risiko for innkjøp som overskrid avtalebeløp, kjøp utover rammeavtalane sitt virkeområde, leverandørbrott på avtalevilkår og andre avvik frå regelverk/kontrakt. Undersøkinga viste vidare at NDLA ikkje hadde etablert rutinar eller planar for å sikre at medarbeidarar som handterte innkjøp hadde tilstrekkeleg kompetanse om innkjøpsfaget, leverandørmarknaden og regelverket, samt at det ikkje var etablert rutinar for systematisk oppfølging av avvik (rutinar for melding, dokumentasjon og oppfølging av avvik). Med bakgrunn i dei tilrådingane revisjonen la fram i rapport frå forvaltningsrevisjon av NDLA I, har NDLA gjennom hausten 2015 og vinteren 2016 arbeidd med utvikling av rutinar knytt til gjennomføring og kontroll av innkjøp. NDLA har utarbeidd ei skriftleg rutine som beskriv innkjøpsprosessen i samarbeidet 10, og ei tilhøyrande sjekkliste som skal nyttast i gjennomføringa av alle innkjøp. 11 Den nye rutinen og sjekklista blei innført 1. mars I rutinen, som ligg tilgjengeleg for alle medarbeidarar på framsida på NDLA sitt intranett, er innkjøpsprosessen i NDLA skildra. Av rutinen går det fram at alle medarbeidarar med innkjøpsfullmakt i august og januar kvart år vil bli bedt om å melde inn planlagt innkjøp for kommande halvår til administrasjonsleiar, for å sikre at NDLA skal kunne planlegge den samla innkjøpsaktiviteten for samarbeidet. Melding om planlagde innkjøp skal innehalde ein grunnleggjande kravspesifikasjon som gjer det mogleg for administrasjonen å vurdere behov for bistand i innkjøpsprosessen, samt oversyn over kostnadsrammene for dei planlagde kjøpa. Vidare går det fram at alle innkjøp skal meldast til administrasjonsleiar før innkjøpsprosess startar. Av rutinen går det fram at administrasjonsleiar etter å ha motteke melding om planlagde innkjøp vil vurdere behovet for bistand i innkjøpsprosessen, fordele dei melde innkjøpa mellom innkjøpsseksjonen i Hordaland fylkeskommune (HFK) og NDLA sin eigen innkjøpsjurist og tildele kontraktsnummer til medarbeidarar med innkjøpsfullmakt for kjøpa. I rutinen blir det vidare spesifisert at ny innkjøpssjekkliste skal nyttast for alle innkjøp og at sjekklista skal følgast og fyllast ut gjennom heile innkjøpsprosessen. I tillegg er det spesifisert i rutinen at NDLA sine malar for kontrakt og anskaffingsprotokoll skal nyttast ved inngåing av nye kontraktar. Kontrakts- og protokollmalar, samt innkjøpssjekkliste, ligg tilgjengeleg for alle medarbeidarar via lenker på intranettsida der innkjøpsprosessen i NDLA er skildra. Den nye innkjøpssjekklista inneheld 26 punkt som skal gjennomførast og sjekkast av i samband med innkjøp/gjennomføring av konkurransar, fordelt på tre ulike fasar av 9 Handsama i fylkestinget i HFK i sak PS 4/2016, 8. mars NDLA: Innkjøp og innkjøpsprosessar i NDLA NDLA: Innkjøpssjekkliste

23 Prosent innkjøpsprosessen (oppstart, kvalifikasjon/evaluering/forhandling, avslutning). I oppstartsfasen skal den som gjennomfører innkjøp/anskaffingsprosess mellom anna avklare og få godkjent innkjøpsbehov, avklare habilitet, gjennomføre marknadsundersøking, utforme kravspesifikasjon, velje riktig innkjøpsprosedyre, velje kvalifikasjonskrav og evalueringskriterium og kunngjere konkurranse i samsvar med storleik på innkjøp og gjeldande terskelverdiar. I kvalifikasjons-/evaluerings-/forhandlingsfasen skal den ansvarlege for anskaffinga gjennomføre mottak og opning av søknad/tilbod, opprette opningsprotokoll, stå for kvalifisering av tilbydarar, evaluere tilbod med bakgrunn i evalueringsmatrise og gjennomføre forhandlingsmøter og godkjenne forhandlingsreferat. I avslutningsfasen av konkurransen skal den ansvarlege mellom anna godkjenne endeleg evalueringsmatrise og utarbeide tildelingsbrev, utarbeide kontrakt, gjennomføre signeringsmøte, ferdigstille anskaffingsprotokoll og arkivere all relevant dokumentasjon. I tillegg til rutine for innkjøpsprosess med tilhøyrande sjekkliste, har NDLA innført ny praksis for kontroll av rekneskap innanfor alle dei største rammeavtalane kvart tertial. Rekneskapskontrollen blir gjennomført av administrasjonen ved administrasjonsleiar. For å styrke kontrollarbeidet knytt til anskaffingar har NDLA også bemanna opp med ein innkjøpsrådgjevar i full stilling frå 1. august Innkjøpsrådgjevar-stillinga skal også utgjere ei «controller»-stilling knytt til bruk av inngåtte innkjøpsavtalar. I spørjeundersøkinga revisjonen har gjennomført blant medarbeidarar i NDLA, kjem det fram at medarbeidarane er godt kjent med dei nye rutinane og kontrollaktivitetane som er utarbeidd for å sikre og kontrollere at anskaffingar i NDLA er i samsvar med regelverk og interne retningsliner. I underkant av 90 prosent av medarbeidarane opplyser å være heilt eller delvis kjent med dei nyinnførte rutinane (N=26), mens om lag 73 prosent opplyser å være heilt eller delvis kjent med dei spesifikke kontrollaktivitetane som er innført og som alltid skal gjennomførast i samband med innkjøp i NDLA (N=26). Vidare går det fram av spørjeundersøkinga at dei fleste medarbeidarane i stor eller nokon grad opplever at dei kontrollrutinar og -aktivitetar som skal gjennomførast i samband med innkjøp er enkelt tilgjengeleg for dei tilsette. Om lag 69 prosent av respondentane svarer i stor grad på dette spørsmålet, mens om lag 23 prosent svarer i nokon grad. Figur 1: I kva grad opplever du at kontrollrutinar og aktivitetar som skal gjennomførast i samband med innkjøp er enkelt tilgjengeleg for alle tilsette som har ansvar og oppgåver knytt til innkjøp? (N=26) % 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 69,2% 23,1% 0,0% 0,0% I stor grad I nokon grad I liten grad Ikkje i det heile 7,7% Veit ikkje Når det gjeld spørsmål om i kva grad dei kontrollrutinane og -aktivitetane som har blitt innført for det meste er tilstrekkeleg dekkande for å sikre kvalitet i innkjøp og at innkjøp er i samsvar med regelverk, svarar om lag 58 prosent av respondentane at dei opplever at 12 Dette spørsmålet blei i undersøkinga ruta slik at berre medarbeidarar som opplyste at dei i sin periode i NDLA hadde hatt ei rolle i anskaffingsprosessar fekk spørsmålet. Dette gjeld tilsvarande for figur 2 og

24 Prosent kontrollrutinane og aktivitetane i stor grad er tilstrekkeleg dekkande for å sikre god kvalitet i innkjøp og samsvar med regelverk, medan om lag 23 prosent opplever at dette i nokon grad er tilfelle. Figur 2: I kva grad opplever du at kontrollrutinar og -aktivitetar som skal gjennomførast er tilstrekkeleg dekkande for å sikre god kvalitet i innkjøp, og at innkjøp er i samsvar med regelverk? (N=26) 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 57,7% 23,1% 0,0% 0,0% I stor grad I nokon grad I liten grad Ikkje i det heile 19,2% Veit ikkje Delegering av mynde knytt til innkjøp Som ein del av arbeidet med gjennomgang og utvikling av rutinar knytt til innkjøp, har NDLA det siste året revidert delegering av mynde og fullmakter som er gitt i organisasjonen med omsyn til å gjere avrop på rammeavtalar. I første kvartal av 2016 blei delegert mynde til å inngå avrop trekt tilbake for alle medarbeidarar som tidlegare hadde hatt slik fullmakt. I påvente av at NDLA fekk utarbeidd nytt delegeringsreglement for innkjøp, sentraliserte NDLA kontrollen på alle avrop på rammeavtaler, og det var berre dagleg leiar som hadde fullmakt til å signere avrop. I NDLA sitt reviderte delegeringsreglement er mynde til å gjere avrop på rammeavtalar skildra punktvis. 13 Av det nye reglementet går det fram at: Det berre blir gitt ei fullmakt per kontrakt. Fullmakt skal delegerast skriftleg på standardformular arkivert hos NDLA. Alle avrop skal sendast til administrasjon ved administrasjonsleiar for godkjenning av innhald før dei blir signert. Alle avrop skal først bli signert av medarbeidar i NDLA med fullmakt. Alle avrop skal lagrast i Hordaland fylkeskommune sine arkivsystem. Av undersøkinga går det vidare fram at NDLA per november 2016 har gått gjennom alle budsjettpostar/ansvarsstad og skriftleg delegert mynde for 2017 til å disponere budsjettmidlar og attestere kjøp innanfor vedtekne budsjettrammer. 14 Fullmaktene er delegert frå dagleg leiar til resten av leiarane i NDLA (produksjonsleiar, teknisk leiar, leiar for styring og administrasjonsleiar), og det er gitt instruksjon om ev. vidaredelegering av fullmakt. Av dokumentasjonen går det fram at produksjonsleiar har mynde til å vidaredelegere fullmakt til teamleiarar der dette blir vurdert som hensiktsmessig. Teamleiarane kan ikkje delegere fullmaktene vidare til andre. Teknisk leiar, leiar for styring og administrasjonsleiar har ikkje høve til å vidaredelegere sine fullmakter. I intervju opplyser administrasjonsleiar at det totalt er åtte personar som har fullmakt til å gjere avrop på kontrakt, etter at produksjonsleiar har vidaredelegert enkelte av sine 13 NDLA: Delegeringsreglement NDLA. November NDLA: Tildeling av budsjettmidlar og attestasjonsmynde

25 fullmakter innanfor produksjonsområdet. 15 Av dokumentasjonen går det fram at leiar for fagleg utvikling, leiar for bruk og leiar for rådgjeving og støtte har fått delegert fullmakt til å disponere budsjettmidlar og attestere kjøp innanfor vedtekne budsjettrammer. I intervju opplyser administrasjonsleiar at NDLA arbeider med å ferdigstille ei fullmaktsmatrise som skal gi komplett oversikt over kva fullmakter ulike leiarar har når det gjeld både innkjøp og handsaming av faktura. Når det gjeld mynde til å inngå nye kontraktar på vegne av NDLA, er det berre dagleg leiar som har fullmakt til å underteikne nye kontraktar. Dette går fram av NDLA sitt nye delegeringsreglement frå november I reglementet ligg det inne som siste ledd i alle kontraktsinngåingar at dagleg leiar underteiknar kontrakt, før leverandør underteiknar. I samband med revidering av delegeringsreglementet, har NDLA også utarbeidd ei oppgåvematrise til bruk for tilsette i administrasjonen. Matrise inneheld mellom anna kontrollaktivitetar knytt til kontraktar og innkjøp. Følgande kontrollaktivitetar inngår i matrisa, fordelt på dei ulike medarbeidarane som skal gjennomføre aktivitetane: Motta faktura, kontere og sørge for at bestillar godkjenner/attesterar at faktura er iht. levert vare Motta førespurnad om behov for nye kontraktar/utlysing i marknaden Sjekke avrop mot kontraktar Gjennomføre stikkontrollar dersom det førekjem mange avrop på same kontrakt Sørge for signering av dagleg leiar (kontrakt) eller fullmaktsinnehavar (avrop) og aktuell leverandør Lagre alle avtalar i ephorte og KSV Holde malar og informasjonsmaterialet på indla.no oppdatert Innkjøpsfaglig rådgjeving Opplæring knytt til innkjøp Revisjonen får opplyst at NDLA i slutten av februar 2016 arrangerte innkjøpskurs for alle medarbeidarar med innkjøpsansvar, der nye rutinar og sjekkliste for innkjøp blei gjennomgått. Etter fullført kurs blei det utdelt kursbevis til alle medarbeidarar som deltok på kurset. I samband med innføring av nye rutinar og opplæring i bruk av desse, har NDLA gjort endringar i fullmakter knytt til avrop innanfor eksisterande rammeavtalar, slik at berre medarbeidarar med godkjent kursbevis frå innkjøpskurs har lov til å gjere innkjøp i NDLA. I spørjeundersøkinga kjem det fram at om lag 65 prosent av respondentane opplever at dei i stor grad har fått tilstrekkeleg opplæring i bruk av kontrollrutinar og verktøy knytt til innkjøp. Om lag 27 prosent av respondentane opplever at dei i nokon grad har fått tilstrekkeleg opplæring i bruk av kontrollrutinar og -verktøy knytt til innkjøp. 15 Desse åtte er dagleg leiar, administrasjonsleiar, produksjonsleiar, teknisk leiar, leiar for styring, leiar for fagleg utvikling (teamleiar), leiar for bruk (teamleiar) og leiar for rådgjeving og støtte (teamleiar)

26 Prosent Prosent Figur 3: I kva grad opplever du at du har fått tilstrekkeleg opplæring i bruk av kontrollrutinar og -verktøy knytt til innkjøp? (N=26) 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 65,4% 26,9% 3,8% 3,8% I stor grad I nokon grad I liten grad Ikkje i det heile 0,0% Veit ikkje Vidare viser spørjeundersøkinga at medarbeidarane opplever å ha fått informasjon frå leiinga om at rutinar og kontrollaktivitetar knytt til innkjøp er eit viktig og prioritert område i NDLA. Nesten 90 prosent av respondentane svarer at leiinga i NDLA i stor grad har gitt uttrykk for at rutinar og aktivitetar knytt til kontroll av innkjøp er eit viktig/prioritert område. Om lag 8 prosent svarer at det i nokon grad er gitt uttrykk for det same, mens om lag 4 prosent meiner leiinga i liten grad har gitt uttrykk for at rutinar og aktivitetar knytt til kontroll av innkjøp er eit viktig og prioritert område. Figur 4: I kva grad har leiinga gitt uttrykk for at rutinar og aktivitetar knytt til kontroll av innkjøp er eit viktig/prioritert område i NDLA? (N=26) 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 88,5% I stor grad 7,7% I nokon grad 3,8% I liten grad 0,0% Ikkje i det heile 0,0% Veit ikkje I spørjeundersøkinga kjem det vidare fram at om lag 80 prosent av respondentane opplyser at dei har fått tilstrekkeleg informasjon om kva krav og forventningar det er i NDLA til etterleving av regelverk og interne retningsliner i samband med innkjøp. Om lag 15 prosent av respondentane opplyser at dei i nokon grad har fått tilstrekkeleg informasjon om dette, mens om lag 4 prosent opplever at dei i liten grad har fått informasjon om krav og forventningar i NDLA til etterleving av regelverk og interne retningsliner i samband med innkjøp

27 Prosent Figur 5: I kva grad har du fått tilstrekkeleg informasjon om kva krav og forventningar det er i NDLA til etterleving av regelverk og interne retningsliner i samband med innkjøp? (N=26) 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 80,8% I stor grad 15,4% I nokon grad 3,8% I liten grad 0,0% Ikkje i det heile 0,0% Veit ikkje Avvikshandtering NDLA har innført nytt system for melding og handtering av avvik knytt til anskaffingar og kontraktsoppfølging. Det nye systemet består av ei prosedyre for avvikshandtering 16 og eit eige meldeskjema. 17 Prosedyre og meldeskjema ligg tilgjengeleg for alle tilsette på NDLA sine intranettsider, saman med ei skildring av formålet med avvikshandteringssystemet og oversikt over kven som innehar dei ulike rollene i avvikshandteringa. 18 I prosedyren for avvikshandtering er det definert kva som ligg i omgrepet avvik, og det er gitt eksempel på kva som kan utgjere typiske avvik i samband med innkjøp og anskaffingar i NDLA. Prosedyren skildrar også dei sentrale aktivitetane i avvikshandteringsprosessen og kva handlingar som skal utførast i samband med kvar aktivitet. Av rolleskildringane går det fram at alle avvik skal meldast til administrasjonsleiar, som er ansvarleg for å registrere avvik i ei samla oversikt, sette frist for lukking av avvik og fordele meldte avvik til rett person for oppfølging og handtering. Den som får tildelt ansvar for å følgje opp og handtere avvik skal sørgje for at avviket blir lukka, dokumentere kva tiltak som er sett i verk, og melde tilbake til administrasjonsleiar innan fastsett frist. Skjema for melding av avvik er delt i to delar, der den som melder avviket først skal fylle inn ei skildring av kva avviket gjeld, medan den som handterer avviket skal oppgi årsak til avviket, samt dokumentere kva tiltak som er sett i verk for å lukke avviket. Den som handterer avviket skal også sette ein dato for lukking av avviket. I spørjeundersøkinga som er gjennomført, kjem det fram at 27,5 prosent av respondentane ikkje er kjent med om system og rutinar for melding av avvik er etablert. 16 NDLA: Prosedyre for avvikshandtering i NDLA. Mars NDLA: Avviksskjema. Mars NDLA: Avvikshandtering i NDLA. Sist endra

28 Prosent Prosent Figur 6: Har NDLA etablert system og rutinar for melding av avvik knytt til innkjøp/anskaffingar? (N=40) 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 70,0% Ja 2,5% Nei 27,5% Veit ikkje På spørsmål om det er etablert system og rutinar i NDLA for oppfølging og handsaming av meldte avvik, er den prosentvise fordelinga på ja, nei og veit ikkje den same som på spørsmålet over. Figur 7: Har NDLA etablert system og rutinar for oppfølging og handsaming av meldte avvik? (N=40) 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 70,0% Ja 2,5% Nei 27,5% Veit ikkje Vidare kjem det fram i spørjeundersøkinga at om lag 23 prosent av respondentane opplever at dei er heilt einige i at det er kultur i NDLA for å kartlegge og identifisere avvik, svikt eller manglar. Om lag 46 prosent svarer at dei er einige i påstanden. Om lag 4 prosent opplyser at dei er ueinige, mens om lag 27 prosent svarer veit ikkje på påstanden om det er kultur for å kartlegge og identifisere avvik

29 Prosent Prosent Figur 8: I NDLA er det kultur for å kartlegge og identifisere avvik, svikt eller manglar. (N=26) 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 23,1% Heilt einig 46,2% Einig 3,8% Ueinig 0,0% Heilt ueinig 26,9% Veit ikkje Vidare er om lag 31 prosent av respondentane heilt einige i at det i NDLA er kultur for å melde frå dersom det blir avdekt avvik, svikt eller manglar. Om lag 27 prosent er einige i denne påstanden. Om lag 8 prosent er ueinige, mens om lag 35 prosent svarer veit ikkje på påstanden. Figur 9: I NDLA er det kultur for å melde frå dersom det blir avdekt avvik, svikt eller manglar. (N=26) 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 30,8% Heilt einig 26,9% Einig 7,7% Ueinig 0,0% Heilt ueinig 34,6% Veit ikkje I samband med verifisering blir det opplyst frå NDLA at nytt avvikshandteringssystem er noko som har kome på plass det siste året. Det blir peikt på at system først vil ha verdi dersom organisasjonen sin praksis rundt bruk av systemet kvilar i ein kultur der medarbeidarane opplever openheit og tillit. Den enkelte medarbeidar si erfaring med denne kulturen tar tid å bygge, og tillit til systemet heng saman med erfaring med kulturen over tid. NDLA peiker på at dette vil vere ei sentral forklaring på kvifor så mange medarbeidarar har svart veit ikkje på spørsmål rundt avvik og avvikshandtering i NDLA Risiko- og sårbarheitsanalyse I tillegg til ny rutine for innkjøp, har NDLA utarbeidd prosedyrar for risiko- og sårbarheitsanalyse av alle anskaffingar over kr Ifølge prosedyren er formålet med risiko- og sårbarheitsanalysen av anskaffingar å identifisere og handtere risiko i kvar 19 NDLA: Prosedyre for risikoanalyse i NDLA. Mars

30 enkelt anskaffing med ein verdi som blir vurdert å vere over kr Av prosedyren går det fram at det er intern prosjektleiar frå NDLA som er ansvarleg for å gjennomføre og følgje opp risikoanalyse av anskaffing, som ein del av ny rutine og sjekkliste for innkjøp som blei innført i mars I prosedyren er det gjort greie for korleis risiko- og sårbarheitsanalysen skal gjennomførast og korleis ansvarleg prosjektleiar skal vurdere risiko ut frå sannsyn og konsekvens for at ulike hendingar inntreff. Det er i prosedyren gitt ei rekke eksempel på potensielle risikoforhold prosjektleiar bør vurdere, som leverandørmarknad, prisformat, spesifikasjon og kvalitet, tilgang på ressursar til gjennomføring av anskaffing og finansiering/ budsjettrisiko. I prosedyren blir vidare dei ulike stega i analyseprosessen illustrert, og det går fram av illustrasjonen korleis prosjektleiar skal agere i ulike tilfelle ut frå kva risikoelement som blir identifisert. Til bruk i risiko- og sårbarheitsanalysar i NDLA er det vidare utarbeidd ein eigen mal som prosjektleiar skal nytte. 20 Malen ligg tilgjengeleg på NDLA sine intranettsider, og består av eit skjema der prosjektleiar skal fylle inn potensielle risikoelement og vurdere risiko ut frå sannsyn og konsekvens, samt foreslå ev. tiltak for å motverke avdekt risiko. Prosedyre for risiko- og sårbarheitsanalyse er tatt i bruk i dei tre anskaffingane NDLA har gjennomført i løpet av våren 2016 som overstig kr Dette gjeld anskaffingar av desk- og støttetenester, applikasjonsforvaltning og tekniske utviklingstenester, sjå kap System for fakturahandsaming NDLA nyttar seg av same system for fakturahandsaming som blir brukt i Hordaland fylkeskommune. I perioden som er undersøkt har systema Basware (fram til ) og Visma (frå og med ) blitt nytta. Det er ikkje gjort spesielle systemtilpassingar til bruk av system for fakturahandsaming i NDLA, og NDLA har ikkje sjølv noko ansvar knytt til oppbygginga av system for fakturahandsaming i organisasjonen. Som ein integrert del av Hordaland fylkeskommune sitt økonomisystem, nyttar NDLA seg av dei rutinane og den praksisen for fakturahandsaming som er gjeldande i HFK. I tillegg går det fram av NDLA sitt intranett at det er nedfelt eit sett med overordna rutinar for fakturahandsaming for NDLA, som skal bidra til å sikre at NDLA som interfylkeskommunalt organ handsamar fakturaar i samsvar med gjeldande lovar og reglar. Av NDLA sine overordna rutinar for fakturahandsaming 21, går det fram det er dagleg leiar som har fullmakt til å tilvise faktura og at denne fullmakta ikkje er delegert vidare. Vidare går det fram at alle fakturaar til NDLA skal innom mellomleiarar tilsett i NDLA (i Hordaland fylkeskommune) for attestasjon før dei tilvisast av dagleg leiar. I tilfelle der bestillar er teamleiar eller anna person i NDLA med fullmakt til å bestille, skal det innhentast skriftleg attestasjon og kontering frå bestillar, som påførast faktura som notat før den går til tilvising. Når det gjeld rammeavtalar, er det det kun personar i NDLA med fullmakt til å gjere avrop som kan gjere bestillingar. Vidare går det fram av rutinen at det ved inngåing av kontraktar alltid skal nyttast ressursnummer til den leiaren som er ansvarleg for fagområdet (ressursnummer for NDLA-medarbeidar tilsett i Hordaland fylkeskommune). Til sist i rutinen går det fram at den som attesterer ein kontrakt er ansvarleg for at bestilling er i samsvar med faktura, og at dette gjeld både ved fakturering av timar og fastprisavtalar. Alle fakturaar til NDLA skal sendast elektronisk, jf. rutine for fakturahandsaming i HFK 22. Fakturaar som kjem inn blir først registrert hos Fylkeskassen, før dei følgjer den automatiserte flyten som er sett opp i fakturasystemet. I intervju opplyser administrasjonsleiar at for NDLA inneber dette at faktura først blir sendt direkte frå Fylkeskassen til bestillar ut frå ressursnummer på faktura for attestering og kontering (leiarar i NDLA med tilsetting i HFK, samt økonomimedarbeidar, har alle eigne 20 NDLA: Skjema for risikoanalyse i NDLA. Mars NDLA: Rutiner for fakturabehandling. Udatert Henta

31 ressursnummer). Når faktura er attestert og kontert blir dette ført inn som merknad i Basware/Visma, og faktura blir sendt vidare i flyt. Økonomimedarbeidar mottek faktura, og har ansvar for å føre på rett meirverdikode, før faktura blir sendt til dagleg leiar for tilvising. Vidare blir det opplyst i intervju at i nokre tilfelle, der bestilling blir gjort av medarbeidarar med fullmakt til å gjere innkjøp som ikkje er tilsett i Hordaland fylkeskommune (og dermed ikkje har eige ressursnummer), går faktura i flyt frå fylkeskassen til anten administrasjonsleiar eller økonomimedarbeidar. Den av desse to som mottek faktura, er ansvarlege for å kontakte bestillar for å få faktura godkjent og attestert, notere dette under merknad i Basware/Visma, og sende faktura vidare til dagleg leiar for tilvising. Det er likevel den som står som bestillar som er ansvarleg for å kontrollere og attestere innkomande faktura frå leverandør, og følgje opp dersom det er feil på fakturaene. I intervju peiker administrasjonsleiar på at så lenge NDLA følgjer fylkeskommunen sine rutinar og etablert praksis for fakturaflyt og -handsaming, er det i svært liten grad rom for feil i fakturahandsaminga. Det skal ikkje vere mogleg å betale ein faktura gjennom Hordaland fylkeskommune sitt system utan at dei er registrert i systemet, og utanfor den flyten som er definert med avgrensing av roller og arbeidsoppgåver. Krav til fakturaar frå leverandør Kva krav som blir stilt til fakturaar frå leverandørar til NDLA (innhald og bilag) følgjer av dei føresegn som er gitt i kontrakt mellom NDLA og dei ulike leverandørane. I kontraktane 23 revisjonen har sett på er det spesifisert om NDLA skal fakturerast til fastpris eller etter timepris, korleis faktura skal vere spesifisert, kva bilag som skal følgje fakturaane ved levering til NDLA, og at det skal fakturerast elektronisk til Hordaland fylkeskommune sitt fakturamottak. Når det gjeld fakturaar etter timepris, peikar administrasjonsleiar i intervju på at det for fakturaar frå leverandørar som fakturerer etter timepris, alltid skal følgje timelister for utført arbeid. NDLA godkjenner ikkje faktura etter timepris som ikkje inneheld timelister for det utførte arbeidet. Administrasjonsleiar opplyser at det i enkelte tilfelle har førekomme at timelister tilhøyrande fakturaer ikkje har blitt skanna inn og registrert i Basware/Visma, men desse fakturaane har ikkje blitt betalt før timelister har blitt registrert og kontrollert av NDLA. Det hender at timelistene blir sendt på e-post i staden for registrert i Basware/Visma. Timelister, også dei som ikkje ligg ved faktura, dannar grunnlag for all godkjenning av faktura for tenester der timepris er avtalt. Desse timelistene skal då bli oppbevart av bestillar med attestasjonsmynde. I dei tilfella der timelister blir sendt over på e-post og ikkje som ein del av faktura, blir desse gjennomgått som ein del av konkret rapportering og oppfølging av leveransar, i møter mellom NDLA og leverandørar. Desse timelistene blir som hovudregel ikkje synleggjort i økonomisystemet, men alle tilsendte timelister blir teke vare på og handsama som grunnlag for godkjenning av faktura. Kontroll av faktura mot budsjett og kontrakt NDLA gjennomfører ikkje ein sentralisert kontroll av at fakturerte beløp stemmer overeins med bestilling og kontrakt, budsjett og faktisk utført arbeid. Kontroll av at faktura stemmer overeins med dei føresegn som regulerer anskaffinga, er eit ansvar som følgjer dei delegerte fullmaktene til å gjere innkjøp. Som det går fram tidlegare i dette kapittelet, er det den enkelte bestillar som er ansvarleg for å kontrollere at fakturaar NDLA mottek frå leverandørar samsvarer med bestilling og kontrakt, budsjett og utført arbeid. I intervju opplyser administrasjonsleiar at når det gjeld kontroll av faktura mot kontrakt, har ikkje alle medarbeidarar med fullmakt til å gjere innkjøp direkte tilgang i elektronisk kontraktsstyringsverktøy (KSV) til dei kontraktane dei er ansvarlig for å gjere anskaffingar innanfor. Dette skuldast delvis at fleire av medarbeidarane ikkje er tilsett i Hordaland 23 Rammeavtale støttetenester (2012), rammeavtale applikasjonsforvaltning og rådgiving (2012), rammeavtale teknisk utvikling (2016), rammeavtale applikasjonsforvaltning (2016) og rammeavtale desktenester (2016)

32 fylkeskommune og såleis ikkje har tilgang til elektroniske system knytt opp mot HFK. Desse har likevel eigne kopiar av dei avtaler dei har ansvar for. Ved førespurnad til administrasjonsleiar, innkjøpsrådgjevar eller økonomimedarbeidar kan dei også få tilsendt aktuelle avtaler direkte dersom dei ikkje alt har kopi liggande lagra på eigne område. Administrasjonsleiar opplyser vidare at det heller ikkje er opna for at alle medarbeidarar med fullmakt til å gjere innkjøp som er tilsett i HFK har direktetilgang til kontraktar i KSV. Dette skuldast at det har vore enklast og ryddigast at tilgang til kontraktar i KSV er avgrensa til få personar i NDLA sitt administrative apparat, og at medarbeidarar med innkjøpsfullmakter ved behov ber om å få tilsendt kopi av sine kontraktar i staden for sjølv å gå inn for å hente dei i dei elektroniske systema. Når det gjeld kontroll av faktura mot budsjett, opplyser administrasjonsleiar at det kan vere utfordrande at NDLA er ein desentralisert organisasjon med medarbeidarar plassert i ulike fylkeskommunar, der ikkje alle medarbeidarane med budsjettansvar og fullmakt til å gjere innkjøp har tilgang til økonomisystemet som er plassert hos Hordaland fylkeskommune. Dette gjer det litt vanskelegare å følgje eiget budsjett i sanntid for å sjå kva midlar som til ei kvar tid faktisk er brukt. Administrasjonsleiar har likevel inntrykk av at medarbeidarane med budsjettansvar og fullmakt til å gjere innkjøp har god kontroll på at anskaffingar er i samsvar med eiget budsjett. Medarbeidarar som er tilsett i andre fylkeskommunar fører eigne oversikter over bruk av midlar på budsjett, og etterspør i tillegg jamleg rapportar frå økonomisystemet til HFK for eige budsjettområde. Administrasjonsleiar opplyser vidare om at NDLA arbeider med å utvikle skriftlege rutinar for kontroll av budsjett, som skal gjelde både personar med og personar utan tilgang til HFK sitt økonomisystem. Kontoplan Frå og med 1. januar 2016 har NDLA arbeidd etter ny kontoplan. I intervju med administrasjonsleiar blir det peikt på at tidlegare kontoplan ikkje i tilstrekkeleg grad gjenspegla organisasjonen si oppbygging med omsyn til budsjett- og rekneskapsstruktur. Dette blei ifølge administrasjonsleiar opplevd som utfordrande for medarbeidarar med budsjettansvar og innkjøpsfullmakt å arbeide med. Den gamle kontoplanen blei derfor erstatta av ein ny kontoplan som gjenspegla organiseringa. Ny kontoplan er systematisert ut frå den enkelte kostnadsstad slik det er sett opp i økonomi- og rekneskapssystemet NDLA har tilgang til gjennom HFK. Planen gir oversikt over budsjettmidlar per kostnadsstad og kven som har budsjettstyrings- og attestasjonsansvar for den enkelte kostnadsstad. I intervju opplyser administrasjonsleiar at den nye kontoplanen fungerer godt, og at den tydelege koplinga mellom kontoplan og økonomisystem gjer det enkelt å halde oversikt over løypande utgifter på den enkelte ansvars- og kostnadsstad, og dermed ha betre kontinuerleg kontroll på utgifter innanfor kvart budsjettområde. Automatiske kontrollar og avgrensingar I fakturahandsamingssystemet har ikkje NDLA lagt inn automatiserte kontrollar eller sperrer som berre gjeld NDLA. Oppsettet av system for fakturahandsaming i NDLA følgjer det oppsettet som gjeld i Hordaland fylkeskommune elles. Til dømes er det ikkje lagt inn sperrer knytt til kor store beløp personar med godkjenningsansvar/attestasjonsmyndighet kan handtere. Kvar person med fullmakt til å attestere faktura for kjøpte tenester, kan teknisk sett gjere dette uavhengig av beløp. Beløpsgrenser for kor store kjøp personar med innkjøpsfullmakt kan gjere er gitt ut frå kontrakts- og budsjettrammer for kvart enkelt område Økonomi- og rekneskapsrapportering Som det går fram av rapport frå forvaltningsrevisjon av NDLA I, rapporterer NDLA periodisk til styret om økonomi gjennom halvårleg driftsrapport, samt i årsregnskap og årsmelding 24. For driftsrapporteringa er det utarbeidd eit sett med retningsliner der det er nedfelt 24 Forvaltningsrevisjon av NDLA I, s

33 overordna prinsipp for rapportering, kven som har ansvar for ulike ledd i rapporteringa, kva som er hensikta med rapporteringa og kva innhald rapportane skal ha. 25 Det er også utarbeidd eigne malar til bruk for den enkelte medarbeidar med budsjettfullmakt, til bruk i samband med innrapportering om økonomisk drift for kvar enkelte kostnadsstad. 26 Ein gjennomgang av årsrapportar og driftsrapportar som revisjonen har fått tilgang til, viser at rapportering som styret har motteke inneheld detaljerte rekneskapsdata for den enkelte kostnadsstad, kontroll av brukte midlar mot budsjett og informasjon om avvik og ev. årsaker til avvik. Av rapporten frå forvaltningsrevisjon av NDLA I går det fram at rapportering og oppfølging i relasjonen mellom dagleg leiing og styret når det gjeld vesentlege forhold knytt til innkjøp i NDLA er mangelfull og usystematisk 27, og i rapport er det tilrådt at det blir utarbeidd rutinar for kommunikasjon og rapportering mellom dagleg leiing og styret i NDLA 28. I undersøkinga går det fram at NDLA har sett i gang arbeid med rutinar for kommunikasjon og rapportering mellom dagleg leiing og styret. Av vedtak i styremøte av går det fram at nytt styre og arbeidsutval så snart som mogleg etter årsskifte skal gi eit konkret innhald til korleis NDLA skal følgje opp tilrådinga. Vidare går det fram av sakspapir og referat frå styremøte 19. mai 2016 at «arbeidet med utvikling av rutiner for dette punktet er under utarbeiding og vil være klart i løpet av våren». Av rapportering frå fylkesrådmannen til kontrollutvalet i Hordaland fylkeskommune i sak PS 6/2017, 13. februar 2017, går det fram at rutinar for kommunikasjon og rapportering mellom dagleg leiing og styret vil bli regulert gjennom nye vedtekter for NDLA. Nye vedtekter er ferdig utarbeidd, og er klare til å bli handsama av styret i NDLA. Av same rapportering går det fram at dei ulike eigarfylkeskommunane ønskjer å avvente handsaming av nye vedtekter for NDLA inntil rapport frå pågåande forvaltningsrevisjon føreligg. 3.4 Vurdering Undersøkinga viser at NDLA i etterkant av førre revisjonsrapport har gjennomført eit omfattande arbeid med å etablere og styrke system for økonomisk internkontroll i organisasjonen. I revisjonsrapport frå forvaltningsrevisjon av NDLA I blei det mellom anna avdekt ei rekke manglar og forbetringspunkt knytt til system og rutinar for å sikre etterleving av regelverk for offentlege anskaffingar, under dette manglande internkontrolltiltak knytt til gjennomføring av innkjøp i NDLA og manglande kontroll ved at innkjøp skjer i samsvar med føresegn i kontraktar og rammeavtalar. Det er etter revisjonen si vurdering tydeleg at leiinga i NDLA har arbeidd med kontrollmiljøet i organisasjonen. Kontrollmiljøet utgjer i COSO sitt rammeverk for internkontroll grunnmuren i internkontrollsystemet, og består av medarbeidarane sine haldningar, etisk verdiar og kompetanse. Av undersøkinga går det fram at NDLA har arrangert innkjøpskurs for alle medarbeidarar med ansvar for å gjere innkjøp, og gjort endringar i fullmakter slik at berre medarbeidarar med godkjent kursbevis frå innkjøpskurs har lov til å gjere innkjøp i NDLA. I undersøkinga kjem det også fram at alle medarbeidarar i NDLA har signert ei eigenerklæring om at dei har gjort seg kjent med innhaldet i NDLA sine etiske retningsliner (sjå avsnitt 6.3.2). Vidare går det fram at NDLA har hatt eit betydeleg fokus på kontroll ved innkjøp og viktigheita av å etterleve både interne rutinar og regelverk knytt til offentlege anskaffingar, og at dette har blitt kommunisert internt til medarbeidarane gjennom nye rutinar, via intranett og i kurssamanheng. Undersøkinga viser at medarbeidarane i NDLA som har svart på revisjonen si spørjeundersøking opplever at det i relativt stor grad blir fokusert på haldningar og verdiar knytt til gjennomføring av innkjøp og at oppbygging av kompetanse knytt til etterleving av anskaffingsregelverk blir vektlagt. Samtidig kjem det fram i spørjeundersøkinga at dette ikkje gjeld for alle medarbeidarar. Revisjonen vil 25 NDLA: Retningsliner for driftsrapportering. Januar NDLA: Mal for driftsrapport. April Forvaltningsrevisjon av NDLA I, s Ibid., s

34 understreke at det er viktig at NDLA derfor også framover held fokus på å styrke det interne kontrollmiljøet knytt til innkjøp, og at det blir arbeidd aktivt for å sikre at alle medarbeidarar i NDLA som er involvert i anskaffings- og innkjøpsprosessar forstår viktigheita av å etterleve regelverket om offentlege anskaffingar. Vidare viser undersøkinga at NDLA har etablert rutinar for gjennomføring av risikovurderingar i samband med alle anskaffingar av ein viss storleik. Dette er eit viktig element i COSO sitt rammeverk for internkontroll, og skal bidra til at dei arbeidsprosessane som har høgast sannsyn for, og konsekvens av, svikt, feil eller manglar blir identifiserte. Dei nye rutinane er nytta i alle dei tre anskaffingsprosessane NDLA har gjennomført sidan førre forvaltningsrevisjon. Etter revisjonen si vurdering er NDLA si innføring av risikovurderingar eit hensiktsmessig tiltak for å identifisere kor i anskaffingsprosessane det kan vere sannsynleg at det inntreff feil, svikt eller manglar, og kva konsekvensar eventuelle feil vil kunne ha for NDLA. I COSO sitt rammeverk blir kontrollaktivitetar omtalt som dei tiltak som blir sett i verk for å sikre etterleving av regelverk, retningsliner og krav til tenesteutføring, og for å handtere risiko avdekt i risikovurderingar. Undersøkinga som er gjennomført viser at NDLA har etablert nye rutinar og sjekklister for gjennomføring av innkjøp, rutinar for innmelding og kontroll av innkjøpsaktivitet før ev. anskaffingar blir sett i gang, rutinar for involvering av innkjøpsfagleg bistand i konkurransar, samt malar for kontraktar og anskaffingsprotokollar. Vidare har NDLA gjennomgått og revidert fullmakter til å gjere innkjøp, og sikra ein meir sentralisert kontroll med kven som har mynde til å gjere kva innkjøp. Det er i tillegg etablert ein fast praksis for tertialvis kontroll av rekneskap innanfor alle dei største rammeavtalene NDLA har. Undersøkinga viser også at NDLA har innført nytt system for avvikshandtering, med eige meldeskjema til bruk for medarbeidarar og ei skriftleg rutine for korleis avvik skal handterast og følgast opp. Det kjem fram at ein betydeleg del av respondentane i spørjeundersøkinga (27,5 prosent) ikkje kjenner til det nye systemet for avvikshandtering. Det kjem også fram at ein betydeleg del av respondentane (om lag 35 prosent) ikkje har noko kjennskap til om det i NDLA er kultur for å kartlegge/identifisere avvik eller for å melde frå dersom ein avdekker avvik eller manglar. Revisjonen meiner at store delar av det arbeidet NDLA har gjennomført når det kjem til kontrollaktivitet knytt til innkjøp og anskaffingar er bra, og at dei rutinane, malane og sjekklistene som er etablert i stor grad gjer NDLA i stand til å sikre etterleving av regelverk om offentlege anskaffingar. Revisjonen vil samtidig peike på at det er viktig at NDLA i vidare innkjøpsarbeid og ved framtidige anskaffingar sikrar at nye rutinar blir nytta, og at dei kontrollane som er etablert blir tatt i bruk for å sikre at NDLA etterlever regelverk om offentlege anskaffingar. Når det gjeld det nye systemet for avvikshandtering, er det revisjonen si vurdering at dette ikkje i tilstrekkeleg grad har blitt gjort kjent blant alle tilsette som er involvert i arbeid med anskaffingar/innkjøp. Det at om lag ein fjerdedel av medarbeidarane ikkje er kjent med korleis avvik knytt til innkjøp skal meldast, og korleis meldte avvik blir handtert, gir etter revisjonen si vurdering betydeleg risiko for at det kan forekomme avvik knytt til anskaffingar som ikkje blir meldt inn, og som dermed heller ikkje blir følgt opp av NDLA. Undersøkinga viser at når det gjeld kontrollaktivitet knytt til fakturahandsaming, nyttar NDLA seg av det same systemet som Hordaland fylkeskommune. Alle fakturaar til NDLA blir dermed registrert elektronisk hos Fylkeskassen, og det er etablert tydelege skilje mellom dei ulike rollene som er involvert i fakturahandsaminga (innkjøper (med attestasjonsansvar), controller og tilvisar). Undersøkinga viser at det er utarbeidd eit sett overordna skriftlege rutinar for NDLA som gjeld fakturahandsaming, i tillegg til dei rutinane som følgjer av at NDLA nyttar seg av same system som HFK til å handsame fakturaar frå leverandørar. Rutinane inneheld ikkje spesifisert informasjon eller opplysningar om korleis medarbeidarar som har gjennomført innkjøp og som skal attestere faktura, skal kontrollere at dei kjøpa ein faktura omfattar er 26 34

35 i samsvar med kontraktsføresegner eller at arbeid det er fakturert for samsvarar med det utførte arbeidet og det arbeidet som var planlagt å kjøpe inn. Korleis slik kontroll skal utførast i samband med attestasjon av faktura, er per i dag opp til kvar enkelt med fullmakt til å gjere innkjøp å gjennomføre. Dette kan få som følgje at fakturaar ikkje blir tilstrekkeleg kontrollert, og at eventuelle avvik og manglar i fakturaar ikkje blir oppdaga i handsamingsprosessen. NDLA har etablert ein fast praksis der alle planlagt innkjøp på halvårleg basis skal meldast inn og godkjennast av administrasjonsleiar. Dette gir større tryggleik for at innkjøp som er planlagt faktisk er i samsvar med NDLA sine behov og kontraktar med leverandørar. Det gjer det vidare mogleg å kontrollere at dei kjøpa som blir gjort og det arbeidet leverandørane fakturerer, samsvarer med dei halvårlege innkjøpsplanane. Revisjonen meiner likevel NDLA bør vurdere å innføre spesifiserte rutinar for kontroll av faktura til bruk for medarbeidarar som skal attestere fakturaar. Dette vil bidra til å sikre at det blir utført kontroll av at dei fakturaar som blir betalt faktisk er knytt til arbeid som er utført. Dette vil igjen kunne bidra til ytterlegare å redusere moglegheita for mislegheiter og korrupsjon, då det vil gi NDLA auka kontroll over gjennomført innkjøpsaktivitet. I COSO sitt rammeverk blir det trekt fram at det for å oppnå god internkontroll er viktig med effektiv og tidsriktig informasjon og kommunikasjon i organisasjonen om relevante tema. I undersøkinga som er gjennomført, kjem det fram at NDLA gjennom innkjøpskurs og via informasjon på intranett, har arbeidd med å kommunisere nye økonomiske kontrollrutinar ut til medarbeidarane. Av svar frå spørjeundersøkinga revisjonen har utført, går det fram at mykje av informasjonen har nådd fram til delar av medarbeidarane i NDLA. I spørjeundersøkinga kjem det fram at mange medarbeidarar opplever at dei i stor grad har fått tilstrekkeleg informasjon om krav og forventingar som blir stilt i NDLA knytt til etterleving av anskaffingsregelverk. Samtidig kjem det fram at ikkje alle medarbeidarar opplever at kontrollrutinar er enkelt tilgjengeleg og tilstrekkeleg dekkande, eller at dei har fått tilstrekkeleg opplæring i bruk av rutinane. Det er heller ikkje alle medarbeidarar som opplyser at leiinga har gitt tydeleg uttrykk for at rutinar og aktivitetar knytt til kontroll av innkjøp er eit prioritert område i NDLA. Etter revisjonen si vurdering er det derfor viktig at NDLA framover kommuniserer enda tydelegare til medarbeidarar viktigheita av dei internkontrolltiltaka som er innført knytt til innkjøp og anskaffingar. For i størst mogleg grad å kunne sikre at nye rutinar blir etterlevd, er det viktig at alle medarbeidarar som er involvert i innkjøp er orientert om kor rutinane er tilgjengeleg og korleis dei skal nyttast. Revisjonen vil også peike på at det er viktig at alle medarbeidarar som utfører innkjøpsrelaterte oppgåver er innforstått og kjent med viktigheita av at regelverk om offentlege anskaffingar blir etterlevd. I COSO sitt rammeverk blir det vist til at leiinga si oppfølging er viktig for å sikre gjennomføring av handlingar eller endringar som er naudsynte for å oppnå ein god internkontroll. Undersøkinga som er gjennomført viser at NDLA har arbeidd for å rydde opp i dei forhold knytt til manglande kontroll over innkjøp som blei avdekt i forvaltningsrevisjon av NDLA I. Samla sett er det revisjonen si vurdering at NDLA per i dag har etablert ein langt betre økonomisk internkontroll enn ved tidlegare revisjon. Gjennom dette arbeidet har NDLA, etter revisjonen si vurdering, også sørga for å redusere moglegheita for mislegheiter og korrupsjon. Revisjonen vil like fullt understreke at det er viktig at NDLA framover vektlegg informasjon og kommunikasjon til medarbeidarar om bruk av rutinar for innkjøp og system for handtering av avvik. Økonomirapportering frå dagleg leiing til styret kan utgjere ein annan viktig kontrollmekanisme for å motarbeide og redusere moglegheita for mislegheiter og korrupsjon, særleg dersom rapporteringa er tilstrekkeleg formalisert eller detaljert, og gir styret anledning til å kontrollere forbruk mot budsjett på ein fullstendig måte. Undersøkinga som er gjennomført viser at styret i NDLA gjennom halvårlege driftsrapportar, årsregnskap og årsmelding har blitt orientert om kva beløp som har blitt brukt innanfor det enkelte kostnadsstad, og kva forbruk det enkelte området har samanlikna med styrevedteke 27 35

36 budsjett. Etter revisjonen si vurdering gir økonomirapporteringa som har blitt gitt frå dagleg leiing til styret tilstrekkeleg informasjon for styret til å kontrollere NDLA sitt forbruk mot dei styrevedtekne budsjetta på ein fullstendig måte. Samtidig er det revisjonen si vurdering at oppfølginga av rapportering frå dagleg leiing til styret i NDLA ikkje har vore tilstrekkeleg formalisert, jf. dei funna som går fram av forvaltningsrevisjon av NDLA I. 29 Undersøkinga viser at dei anbefalte rutinane for dette per i dag ikkje er på plass. Revisjonen vil understreke at det er viktig at det arbeidet som er starta opp for å etablere rutinar for kommunikasjon og rapportering mellom dagleg leiing og styret blir vidareført og ferdigstilt, slik at rapportering frå leiinga til styret i NDLA kan fungere tilstrekkeleg som ein mekanisme for økonomisk internkontroll. 29 Forvaltningsrevisjon av NDLA I, s

37 4. Innkjøp frå leverandør av tekniske tenester 4.1 Problemstilling I dette kapittelet svarer vi på følgande problemstilling: I kva grad er NDLA sine innkjøp frå leverandør av tekniske tenester i tilstrekkeleg grad dokumenterte og etterprøvbare, med behovsvurdering, spesifisert faktura med tilhøyrande bilag, fakturadokumentasjon frå underleverandør mm.? 4.2 Revisjonskriterium I forskrift om offentlege anskaffing blir det i kapittel 17 stilt krav til konkurransegrunnlag i samband med gjennomføring av anskaffingar over EØS-terskelverdi, under dette krav til ytinga og bruk av tekniske spesifikasjonar, jf Blant dei krava som er stilt i 17-3, finn ein at anskaffinga bør spesifiserast med ein behovsspesifikasjon eller funksjonskrav, og at ev. tekniske spesifikasjonar oppdragsgjevar krev oppfylt skal givast i kunngjering eller konkurransegrunnlag. I forskrift om offentlege anskaffingar, vedlegg IV er det stilt krav til innhald i anskaffingsprotokoll for alle anskaffingar som overstig kr. eks. mva. Her går det fram at protokollen skal beskrive alle vesentlege forhold og viktige avgjersler gjennom heile anskaffingsprosessen. Vidare er det stilt krav til kva opplysningar dette som eit minimum omfattar. I forskrift om årsregnskap og årsberetning for kommunar og fylkeskommunar, går følgande fram av 2 om bokføring: «Bokføring, spesifikasjon, dokumentasjon og oppbevaring av regnskapsopplysninger skal foretas i tråd med lov 19. november 2004 nr. 73 om bokføring 3 til 14 og forskrift 1. desember 2004 nr om bokføring kapittel 2 til 7.» Av 1 i same forskrift går det fram at forskrifta, i tillegg til å gjelde for kommunar og fylkeskommunar, også gjeld for interkommunalt eller interfylkeskommunalt samarbeid etter kommunelova 27. Forskrift om bokføring legg føringar på kva eit salsdokument skal innehalde av informasjon. Her går det fram at salsdokument (slik som faktura) som eit minimum skal innehalde: «1. Nummer og dokumentasjonsdato, 2. angivelse av partene, 3. ytelsens art og omfang, 4. tidspunkt og sted for levering av ytelsen, 30 Lov og forskrift om offentlege anskaffingar blei endra frå , og en del føresegn og krav i regelverket har blitt forenkla. Sidan anskaffingane som blir gjennomgått i denne undersøkinga er frå før , har revisjonen nytta no oppheva lov og forskrift om offentlege anskaffingar som var gjeldande i perioden då anskaffingane blei gjennomført

38 5. vederlag og betalingsforfall, og 6. eventuell merverdiavgift og andre avgifter knyttet til transaksjonen som kreves spesifisert i lov eller forskrift. Merverdiavgift skal angis i norske kroner. 7. Hvis kjøper skal beregne og betale merverdiavgift etter merverdiavgiftsloven 11-1 annet eller tredje ledd, skal salgsdokumentet merkes: «Omvendt avgiftsplikt Merverdiavgift ikke beregnet».» Vidare går følgande fram av i forskrifta om dokumentasjon av kjøp: «Kjøpsdokumentets innhold Kjøpsdokumentet skal være salgsdokumentet selger har utstedt, og skal inneholde de opplysningene som fremgår av delkapittel 5-1 og 5-3-2a.» Av samme paragraf går det fram at: «Dersom mottatt salgsdokument er uriktig eller på annen måte ikke tilfredsstiller kravene i delkapittel 5-1 og 5-3-2a, må kjøper kreve nytt salgsdokument. Dersom dette ikke lar seg gjøre, må kjøper kunne sannsynliggjøre at kjøpet er en reell utgift for kjøpers virksomhet.» Sjå vedlegg 2 for utfyllande revisjonskriterium. 4.3 Datagrunnlag Overordna strategi for utvikling I styremøte 20. mai 2016 vedtok NDLA dokumentet «Teknologisk veikart for NDLA». 31 Av saksframlegg og dokumentasjon går det fram at det nye vegkartet er ein del NDLA sitt strategiske fundament for framtidig arbeid, og at vegkartet er meint å gi retning og rammer for utviklinga av NDLA sin systemarkitektur. Vidare går det fram at vegkartet skal bidra til å legge føringar for marknadsaktørar NDLA samhandlar med, og at det skal skape forutsigbarheit for både NDLA og leverandørar av utviklings-, forvaltnings- og driftstenester når det kjem til for eksempel styring, planlegging og gjennomføring av teknisk utvikling. Det nye teknologiske vegkartet til NDLA er bygd opp rundt sju ulike «vegstrekningar». Desse vegstrekningane består av sentrale tema i arbeid med utvikling av opne digitale læremiddel, som NDLA skal fokusere på i arbeidet sitt. Dei sju vegstrekningane omfattar: brukarsentrert utvikling læringsteknologiske endringar openheit rundt grensesnitt, standardar og kjeldekode tydeleg skilje mellom teknologi og innhald leverandør- og plattformuavhengigheit overgang frå monolittiske løysingar til mindre byggeklossar (lausare kopla microservices) samspel med marknaden mtp. gjenbruk og innovasjon. I vegkartet går det fram at alle utviklingsaktivitetar i NDLA vil bli vurdert opp mot dei føringane vegkartet med sine sju vegstrekningar gir. Ev. nye initiativ og prosjekt skal og bli vurdert opp mot det teknologiske vegkartet. Vidare går det fram at det i NDLA sine årsmeldingar skal rapportere om korleis arbeidet med å følgje kartet utviklar seg. I det teknologiske vegkartet er det spesifisert at vegkartet jamleg må reviderast i tråd med viktige endringar i omgjevnadane og ev. nye brukarbehov og hinder som kan dukke opp. Teknologisk vegkart skal etter planen reviderast minimum kvar 18. månad. 31 NDLA: Teknologisk veikart for NDLA. Mai

39 I tillegg til det teknologiske vegkartet, har NDLA også utarbeidd eit forslag til pedagogisk plattform for organisasjonen. 32 Forslaget til pedagogisk plattform blei handsama i styremøte i NDLA 20. mai Av vedtak går det fram at styret stiller seg bak forslaget til pedagogisk plattform, og at det vil bli fatta eit endeleg vedtak om ein slik plattform etter at det utarbeidde forslaget har vore ute på ein open høyringsrunde. Av NDLA sine nettsider går det fram at pedagogisk plattform blei sendt ut til open høyring i oktober 2016, med høyringsfrist i starten av november Plattforma blei handsama og godkjent i styremøte i NDLA i desember Den pedagogiske plattforma skal vere ein grunnleggande del av kvalitetsarbeidet til NDLA, og skal sikre ei felles verdi- og forståingsramme for korleis NDLA skal arbeide med utvikling av pedagogisk-fagleg innhald i digitale læremiddel. Det teknologiske vegkartet og den pedagogiske plattforma utgjer, saman med øvrige styringsdokument, dei sentrale styringsdokumenta for NDLA når det kjem til korleis NDLA skal utviklast vidare. Rutine for endring og oppstart av tekniske utviklingsprosjekt I samband med utarbeiding av teknologisk vegkart har NDLA også utarbeidd rutine for endring knytt til utvikling av tekniske tenester. 34 Rutinen skildrar korleis NDLA skal følgje opp, greie ut, prioritere og ev. implementere forslag til endringar i og nyutvikling av tekniske utviklingsprosjekt som blir meldt inn gjennom arbeidsverktøyet JIRA, som NDLA nyttar til hendingshandtering og leveranseoppfølging. Av rutinen går det fram beslutningsansvar for prioritering av endring eller oppstart av utviklingsprosjekt er plassert hos teknisk leiar, og at alle potensielle endringar eller nye prosjekt skal avklarast i beslutningsmøte som er eigd og styrt av teknisk leiar, før ev. vidare utgreiing eller igangsetting. Vidare er det i rutinen definert ein arbeidsflyt for korleis endring eller nyutvikling skal skje. Arbeidsflyten beskriv i detalj dei ulike stega i prosessen med å gjere endringar i eller utvikle tekniske prosjekt, under dette kven som har kva ansvar, kva operasjonar som skal utførast, kva vurderingar det må takast omsyn til i arbeidet og korleis det skal rapporterast om arbeid med innmeldte utviklingsprosjekt. Den nye rutinen for endring av tekniske tenester er også inkludert som bilag til dei nye kontraktane NDLA har inngått om levering av applikasjonsforvaltning Behovsvurdering og utarbeiding av kravspesifikasjon ved utlysing av konkurransar I perioden hausten 2015 til vinteren 2016 gjennomførte NDLA tre større konkurransar knytt til anskaffing av teknisk utvikling, applikasjonsforvaltning og desk- og støttetenester. Revisjonen har gått gjennom dokumentasjon frå dei tre konkurransane for å sjå på NDLA sitt arbeid med behovsvurdering. Risiko- og sårbarheitsanalysar i samband med utlysing av konkurransar i 2015 Som det går fram av kapittel har NDLA utarbeidd prosedyrar for risiko- og sårbarheitsanalyse til bruk i samband med alle anskaffingar over kr Av dokumentasjon knytt til konkurransane som revisjonen har fått oversendt, går det fram at prosedyrane for risiko- og sårbarheitsanalyse er nytta for alle dei tre konkurransane som blei lyst ut i perioden haust 2015 til vinter Ein gjennomgang av dei tre risiko- og sårbarheitsanalysane viser at det for alle dei gjennomførte konkurransane er gjort ein gjennomgang av dei aktuelle risikoelementa under kvar anskaffing, med vurdering av sannsyn og konsekvens for kvart av elementa, og med tilhøyrande tiltak for korleis NDLA skal handtere og redusere avdekt risiko for kvart identifiserte risikoelement. 32 NDLA: Pedagogisk plattform for NDLA. Desember henta 18. november NDLA: Rutiner for Change/Utvikling. Mai

40 Undersøkinga som er gjennomført viser vidare at NDLA i både konkurransen om applikasjonsforvaltning og i konkurransen om desk- og støttetenester har nytta forhandlingsmøte med tilbydarar til mellom anna å diskutere ulike risikoelement som kan vere øydeleggjande for leveransen. Av møtereferat frå forhandlingsmøte går det fram at NDLA har bedt dei ulike leverandørane om å presisere løysingar og tiltak for å redusere risiko når dei leverer reviderte tilbod. Når det gjeld konkurransen om tekniske tenester, som blei gjennomført utan bruk av forhandlingar, er ikkje identifiserte risikoelement knytt til anskaffing av tenestene og ev. risikoreduserande tiltak diskutert direkte med tilbydarane i møte. Organisering ved utarbeiding av kravspesifikasjonar I forkant av utlysing av konkurransar i 2015, etablerte NDLA to grupper som arbeidde med utforminga av konkurransedokumenta til dei tre konkurransane. Det blei etablert ei gruppe for arbeidet med konkurransar knytt til applikasjonsforvaltning og tekniske tenester og ei gruppe for konkurranse knytt til desk- og støttetenester. Gruppa som arbeidde med utarbeiding av kravspesifikasjon til konkurransane om applikasjonsforvaltning og tekniske tenester bestod av teknisk leiar og produksjonsleiar i NDLA, medarbeidar frå ekstern leverandør av innkjøpsstøtte, samt innleidd konsulent frå Agenda Kaupang. I tillegg deltok også sentrale medarbeidarar i NDLA i gjennomgang av delar av konkurransedokumenta. Revisjonen får opplyst at alle avgjersler knytt til val av leverandørar på ulike kontraktar inngått som ein del av konkurransen blei tatt av teknisk leiar i NDLA. I samband med verifisering blir det understreka frå NDLA at det alltid vil vere dagleg leiar som tildeler kontrakt og skriv under på tildelingsbrev. Dette var tilfellet også i desse konkurransane. Teknisk leiar hadde imidlertid ansvar for gjennomføring av prosessane som leda fram til tildelinga. Gruppa som arbeidde med utforming av kravspesifikasjon til konkurransane om desk- og støttetenester bestod av teamleiar for rådgiving og støtte i NDLA, administrasjonsleiar og innkjøpsjurist frå innkjøpsseksjonen i HFK. Vidare deltok også medarbeidarar i NDLA som arbeider tett mot desktenesta i arbeidet med utforming av kravspesifikasjon, inklusiv produksjonsleiar i NDLA. Gjennomgang av kravspesifikasjonar frå utlyste konkurransar i 2015 Revisjonen har gjennomgått dokumentasjon frå alle dei tre konkurransane som blei gjennomført hausten 2015 vinteren 2016, og sett på i kva grad anskaffingane er behovsspesifisert med kravspesifikasjonar, og om det er gjeve tekniske spesifikasjonar oppdragsgjevar ønskjer oppfylt i konkurransegrunnlaga. Gjennomgangen viser at det for alle dei tre konkurransane er utarbeidd kravspesifikasjonar der NDLA sine behov knytt til tenestene som skal anskaffast er definert. I kravspesifikasjonane er det skildra i detalj korleis NDLA ønskjer at tenestene skal leverast, kva arbeidsoppgåver som skal utførast og kontraktane sitt omfang og avgrensingar, samt at det er oppgitt krav til både svar på tilbod og kva spesifikke krav NDLA stiller til dei ulike leveransane innanfor dei tenesteområda som er omfatta av dei nye kontraktane. Vidare viser gjennomgangen at det for alle dei tre konkurransane er gjeve tekniske spesifikasjonar der det til dømes blir opplyst kva system og rutinar som er i bruk i NDLA i tilknyting til arbeid med teknisk utvikling og kva applikasjonar og standardprogramvare som blir nytta i organisasjonen. Når det gjeld forholdet mellom overordna teknologisk vegkart (sjå kap ) og kravspesifikasjon for kvar enkelt anskaffing, viser gjennomgangen at det endelege vegkartet ikkje var ferdig utarbeidd på tidspunkta då konkurransane blei utlyst og kravspesifikasjonane for konkurransane låg føre. Av dokumentasjon knytt til dei gjennomførte konkurransane går det likevel fram at arbeidet med utarbeiding av det teknologiske vegkartet var godt i gong då konkurransane blei lyst ut, og at NDLA hadde intensjon om at vegkartet skulle vere ferdig utarbeidd og inngå som ein del av konkurransedokumenta ved utlysing. Av risiko- og sårbarheitsanalysane som blei gjennomført i forkant av konkurransane, går det i tillegg fram at det er viktig å sørge for 32 40

41 at ev. leverandørar er godt kjent med innhaldet i NDLA sitt teknologiske vegkart. Dette for å sikre at leveransane innanfor teknisk utvikling bidreg til at ein følgjer den overordna strategien på området. Ein gjennomgang av kravspesifikasjonane til dei tre konkurransane opp mot det teknologiske vegkartet viser at dei retningane og rammene for systemarkitektur som NDLA har definert i form av strekningane i vegkartet, også blir reflektert i kravspesifikasjonane gjennom dei krava NDLA stiller til ev. leverandørar når det gjeld leveransar av tekniske tenester. Til dømes er det i kravspesifikasjon vist til overgang frå monolittiske løysingar til mikroservice-arkitektur og fokus på openheit i form av opne standardar, open kjeldekode og bruk av fritt lisensierte ressursar. Konkurransegjennomføring i samband med utlyste konkurransar i 2015 Revisjonen har gjennomgått dokumentasjon frå alle dei tre konkurransane som blei gjennomført hausten 2015 vinteren 2016, og sett på i kva grad regelverket for offentlege anskaffingar er følgd når ein har inngådd avtale med leverandørane. Revisjonen har tatt for seg: om det er ført anskaffingsprotokoll, om innkjøpet er dokumentert eksponert for konkurranse, om det er gjennomført tilbodsevaluering på bakgrunn av objektive kriterium, og om det er gjennomført eventuelle habilitetsvurderingar. Dei tre konkurransane er gjennomført med innkjøpsstøtte frå innkjøpsseksjonen i HFK (konkurranse om desktenester) og ekstern leverandør av innkjøpstenester som HFK har avtale med (konkurranse om applikasjonsforvaltning og konkurranse om tekniske tenester). Gjennomgangen av dokumentasjon frå dei tre konkurransane viser at alle tre er eksponert for konkurranse, at det føreligg anskaffingsprotokollar og at det er gjennomført naudsynte tilbodsevalueringar i forkant av tildeling av kontraktar, som samsvarer med tildelingskriterium i konkurransegrunnlag. Det er også gjennomført vurderingar av habilitet opp mot tilbydar for alle involvert i alle dei tre anskaffingsprosessane, både for medarbeidarar frå NDLA og medarbeidarar frå innkjøpsseksjonen og ekstern leverandør av innkjøpsstøtte. Som det går fram av kap er det også gjennomført risiko- og sårbarheitsanalysar knytt til alle dei tre anskaffingane. Vidare viser gjennomgang av anskaffingsprotokollar med vedlegg at det for alle konkurransane er nytta riktig konkurranseform. For konkurranse der det er gjort bruk av forhandlingar er det utført juridisk vurdering av grunnlaget for å nytte denne konkurranseforma. Anskaffingsprotokollane revisjonen har gått gjennom angir også alle vesentlege forhold ved anskaffingsprosessen, slik desse går fram av «Vedlegg 4 Protokoll for anskaffelser som overstiger kroner eksl. mva.» i forskrift om offentlege anskaffingar Stikkprøvegjennomgang av fakturaar frå leverandør av tekniske tenester I samband med gjennomføring av forvaltningsrevisjon av NDLA I, kjem det fram at NDLA ved fleire høve har motteke fakturaar frå leverandør av tekniske tenester med mangelfull spesifikasjon og/eller underlagsdokumentasjon 35. Mellom anna kjem det fram at fakturaar frå leverandør manglar spesifikasjon av kva arbeid som er utført, spesifiserte timelister og referanse til kva kontrakt fakturaane gjeld. Som ei oppfølging av funna frå forvaltningsrevisjon av NDLA I, har revisjonen gjennomført ein stikkprøvegjennomgang av fakturaar frå leverandør av tekniske tenester for to utvalde månadar 36, for å vurdere i kva grad fakturaane er tilstrekkeleg spesifisert og om det føreligg tilstrekkeleg bilag og fakturadokumentasjon. Frå den første månaden har revisjonen gått 35 Forvaltningsrevisjon av NDLA I (2015), s Utvalet av fakturaar frå leverandør av tekniske tenester har bestått av alle fakturaar frå mai 2014 og desember

42 gjennom ein samlefaktura beståande av 15 ulike fakturagrunnlag (med reiserekningar og vidarefakturerte kostnadar frå underleverandør), mens det frå den andre månaden er gått gjennom åtte ulike fakturaar. Oppsummering av fakturagjennomgangen revisjonen har utført er presentert under i to separate tabellar. Tabell 1 oppsummerer funna i samlefaktura som består av fleire fakturaar, mens tabell 2 oppsummerer funna i dei resterande enkeltfakturaane. Tabell 1: Oppsummering av gjennomgang av samlefaktura frå leverandør av tekniske tenester. Faktura-ID Fakturanummer og dato? Partar angitt? Opplyst om vederlag, betalingsforfal l og mva.? Opplyst om ytinga sitt omfang? A-1 (fastpris) x x x x U A-1 (reiserekning) x x x x x A-2 (fastpris) x x x x U A-3 (fastpris) x x x x U A-3 (reiserekning) x x x x x A-4 (fastpris) x x x x U A-5 (fastpris) x x x x U A-6 (fastpris) x x x x U A-6 (reiserekning) x x x x x A-7 x x x U x A-8 x x x U U A-8 (underleverandør) x x x U U A-9 x x x U U A-9 (underleverandør) x x x U U A-10 x x x U U A-10 (underleverandør 1) A-10 (underleverandør 2) x x x U U x x x U U A-11 x x x U U A-11 (reiserekning) x x x x x A-12 x x x U U A-12 (underleverandør 1) A-12 (underleverandør 2) x x x U x x x x x U A-13 x x x U U A-13 (underleverandør) A-14 (underleverandør) A-15 (underleverandør 1) A-15 (underleverandør 2) x x x U U x x x U U x x x U U x x x AB AB Opplyst om ytinga sin Note: x=tilfredsstillande opplysningar, U=ufullstendige opplysningar, A=avvik, B=bilag manglar. art? Som det går fram av tabell 1, er det i gjennomgangen avdekt avvik knytt til ei rekke av fakturagrunnlaga i samlefakturaen. Avvika er knytt til manglande dokumentasjon av omfang og innhald i dei ytingane leverandør av tekniske tenester har fakturert NDLA for. Gjennomgangen viser at 16 av fakturaane frå leverandøren eller underleverandørar av leverandøren manglar opplysningar om omfanget av arbeidet som er utført utover at det blir fakturert for eit visst tal timar, som til dømes spesifiserte timelister som gir oversikt over kva arbeid som er utført når. Vidare manglar 21 av fakturaane frå leverandøren eller 34 42

43 underleverandørar av leverandøren opplysningar om kva arbeid som faktisk er utført, og kva leveransar det har blitt fakturert for. For fleire av fakturaane er det til dømes berre vist til «Honorar» eller «Utvikling» når det gjeld kva arbeid fakturaane omfattar. For eitt fakturagrunnlag der kostnadar til underleverandør har blitt vidarefakturert, manglar det underbilag frå underleverandøren. Når det gjeld fakturakontroll i NDLA, får revisjonen opplyst at når NDLA handsamar fakturaar knytt til kjerneverksemd, inklusiv fakturaar knytt til teknisk utvikling, skjer dette gjennom etablerte rapporteringssystem og rutinar. NDLA har faste rutinar for rapportering og oppfølging av status for arbeid innanfor større kontraktar, og faste system, rutinar og skjema for planlegging av og rapportering på leveransar, frå det blir gjort avrop på eit kontraktsområde og til leveransen er ferdig. Denne oppfølginga inkluderer mellom anna kontroll og godkjenning av fakturaar opp mot føresegn i kontrakt og mot budsjettert timetal og innhald i planlagde leveransar. Revisjonen har fått ein detaljert gjennomgang av faste skjema som NDLA nyttar oppfølging og rapportering på leveransar. Skjemaa inkluderer mellom anna eigne faner der timeforbruk for kvar enkelt delleveranse i prosjekt som blir gjennomført, blir planlagt og budsjettert per medarbeidar som arbeider på prosjektet. Medgåtte timar per medarbeidar per oppgåve blir rapportert inn kvar veke, og tala blir gjennomgått i teamleiarmøte som blir avhalde fast ein dag i veka. Gjennom desse møta kan NDLA halde oversikt over avvik knytt til timeforbruk og behov for omfordeling av ressursar for å sikre gjennomføring av planlagt arbeid til planlagt tidspunkt. Vidare inneheld dei faste skjemaa NDLA nyttar til oppfølging og rapportering av leveransar detaljerte oversikter over mål og milepælar for arbeid som er planlagt utført, når det er planlagt utført (leveranseplan for alle delleveransar) og kven som er ansvarleg for utføringa. I dei faste møta som blir avhalde kvar veke, blir det mellom anna gått gjennom i kva grad planlagde leveransar som er gjennomført held tilstrekkeleg kvalitet, og om dei er gjennomført innanfor gjeldande avropsrammer og det timetalet som er sett for utføring av dei ulike oppgåvene. Revisjonen får vidare opplyst at alle avrop innanfor eit kontraktsområde blir gjort basert på behovet NDLA har for ressursar. Innleidde ressursar inngår i eit team som arbeider med leveransen på det kontraktsområdet det er gjort avrop på. I møta som blir avhalde kvar veke blir framdrift på leveransar og koordinering av bruken av dei innleidde ressursane med omsyn til planane som er lagt for arbeid med og ferdigstilling av leveransane gjennomgått. Når NDLA mottek månadlege fakturaar for arbeidet til innleidde ressursane, blir desse kontrollert opp mot dei opplysningane som har kome fram i rapporteringa kvar veke med omsyn til planlagde og utførte timar, og opp mot dei leveransane som blir evaluert og følgt opp kvar veke. I intervju opplyser produksjonssjef at NDLA med dette systemet for produksjonsoppfølging og kontroll av leveransar fungerer svært godt, og at systemet dermed også bidreg til god fakturakontroll. Systemet som er bygd opp gir NDLA detaljert oversikt og kontroll over dei leveransane innleidde ressursar bidreg til å levere, og gjer slik at NDLA enkelt også kan kontrollere at omfang på arbeid og kva arbeidet som er utført stemmer med opplysningar og beløp på kvar faktura dei mottek frå leverandørar. Gjennomgangen viser at seks av fakturaane i tabell 1 er fakturert etter fastpris. Fakturaane inneheld derfor ikkje andre opplysningar knytt til omfang av ytingane det er fakturert for, som til dømes timeliste. Av fakturalinene i dei seks fakturaane går det fram at faktura er basert på fastprisavtale og at det er fakturert ihht. faktureringsplanar. Revisjonen har gått gjennom bilag tilhøyrande dei avtalane som regulerer prosjekta dei seks fakturaane høyrer inn under, og kontrollert at fakturabeløp stemmer overeins med føresegn i kontrakt som gjeld beløp og betaling. Kontrollen viser at alle dei seks fakturaane er i samsvar med føresegn i kontraktsbilag om månadleg fakturering til fastpris

44 Tabell 2: Oppsummering av enkeltfakturaar frå leverandør av tekniske tenester. Faktura-ID Fakturanummer og dato? Partar angitt? Opplyst om vederlag, betalingsforfal Opplyst om ytinga sitt omfang? Opplyst om ytinga sin art? l og mva.? B x x x x U C x x x x U D x x x U U E x x x U x F x x x U U G x x x U U H x x x U U Note: x=tilfredsstillande opplysningar, U=ufullstendige opplysningar. Av tabell 2 går det fram at det i gjennomgangen er avdekt avvik knytt til alle dei sju enkeltfakturaane frå leverandør av tekniske tenester. For fem av fakturaane manglar opplysningar om omfanget av arbeidet som er utført, som til dømes spesifiserte timelister som gir oversikt over kva arbeid som er utført når. Sju av fakturaane manglar opplysningar om kva arbeid som faktisk er utført, og kva leveransar det har blitt fakturert for. Som for seks av fakturaane i samlefaktura frå mai 2014, er to av fakturaane frå desember 2015 fakturert etter fastpris. Revisjonen har kontrollert desse opp mot kontraktsføresegner. Den gjennomførte kontrollen viser at fakturaane er i samsvar med dei føresegnene som følgjer av gjeldande kontraktar med omsyn til fakturering til fastpris. 4.4 Vurdering Undersøkinga som er gjennomført viser at NDLA har utarbeidd overordna strategiar for utvikling av både tekniske løysingar og pedagogisk innhald. Strategiane fungerer styrande for kva innkjøp NDLA har behov for å gjere. NDLA har vidare etablert ei skriftleg rutine for korleis forslag til endringar i og nyutvikling av tekniske løysingar som blir meldt inn av medarbeidarar i samarbeidet, skal følgjast opp og greiast ut. Rutinen gir også føringar for korleis forslag skal prioriterast og ev. implementerast. Gjennom dei strategiane og rutinen som er etablert, har NDLA etter revisjonen si vurdering innført eit regime knytt til anskaffingar som gjer at innkjøp blir sett i ein meir heilskapleg samanheng, og som bidreg til å sikre at anskaffingar som blir gjort blir behovsvurdert i samsvar med NDLA sine overordna strategiske utviklingsmål. Dette er etter revisjonen si vurdering ei klar forbetring samanlikna med førre forvaltningsrevisjon. Når det gjeld dei siste konkurransane NDLA har gjennomført knytt til anskaffing av teknisk utvikling, applikasjonsforvaltning og desk- og støttetenester (der leverandør av tekniske tenester som ein av fleire leverandørar har blitt tildelt kontraktar), viser gjennomgangen som er utført at både prosessen med utarbeiding av kravspesifikasjonar og sjølve kravspesifikasjonane er godt dokumenterte og etterprøvbare. Arbeidet med kravspesifikasjonar blei gjennomført av NDLA-medarbeidarar med fylkeskommunal tilsetting, med bistand frå innkjøpsstøtte frå både HFK og ekstern leverandør av innkjøpsstøtte. Alle førebuingar blei utført av fylkeskommunalt tilsette med bistand frå innkjøpsstøtte eller konsulent som ikkje leverer den typen tenester konkurransane omhandla, og endelege avgjersler knytt til både utforming av kravspesifikasjonar og kontraktstildeling blei fatta av personar tilsett i Hordaland fylkeskommune. Revisjonen sin gjennomgang av kravspesifikasjonane for dei tre konkurransane viser at innhaldet i desse er godt samstemt med NDLA sin overordna teknologiske strategi. Gjennomgangen viser også at det for alle dei tre konkurransane er gjeve behovsspesifikasjon eller funksjonskrav, i samsvar med forskrift om offentlege anskaffingar Når det gjeld gjennomføringa av dei tre konkurransane, er desse etter revisjonen si vurdering også godt dokumenterte og etterprøvbare. Gjennomgangen av dei tre konkurransane viser at alle tre er eksponert for konkurranse, at det føreligg anskaffingsprotokollar og at det er gjort vurderingar av habilitet. Vidare viser 36 44

45 gjennomgangen og at tilboda er evaluert i samsvar med dei tildelingskriteria som er definert i konkurransegrunnlaga for dei respektive konkurransane. Når det gjeld sjølve anskaffingsprotokollane, viser gjennomgang at det for alle konkurransane anten er nytta riktig konkurranseform eller at det er gjort greie for kvifor anna konkurranseform er vald. Vidare er, så langt revisjonen har høve til å kartlegge det, alle vesentlege forhold ved anskaffingsprosessen angitt i protokollane. I sum er det revisjonen si vurdering at dei konkurransane NDLA har gjennomført i perioden i stor grad er i samsvar med regelverk om offentlege anskaffingar. Dette er etter revisjonen si vurdering ei klar forbetring samanlikna med førre revisjon. Fakturakontrollen revisjonen har gjennomført viser at alle fakturaar med unntak av ein, etter revisjonen si vurdering oppfyller krava i forskrift om bokføring og til innhald i sals- og kjøpsdokument. For ein av fakturaane, frå ein underleverandør av ein av NDLA sine leverandørar, manglar det bilag som gjer det mogleg for revisjonen å kontrollere i kva grad forskriftskrava er oppfylt. Etter revisjonen si vurdering er det viktig at NDLA sikrar at ein mottar alle naudsynte bilag til faktura, og bokfører alle utgifter knytt til kjøp av tenester i samsvar med krav til kjøpsdokument i forskrift om bokføring, jf. forskrift om årsregnskap og årsberetning i kommunar og fylkeskommunar. Vidare er det i fakturakontrollen avdekt fleire tilfelle der opplysningane i sjølve fakturaane som er kontrollert framstår som ufullstendige, utan fullstendig spesifikasjon av kva arbeid som er utført og omfanget av arbeidet som er utført. Undersøkinga viser imidlertid at NDLA har system og rutinar som sikrar tett oppfølging av alle leverandørar som bidreg med ressursar og arbeid i NDLA-prosjekt. Rutinane inneheld mellom anna kontroll kvar veke av at arbeidde timar samsvarar med timebudsjett og avropsrammer, og av at delleveransar og samla leveransar er i samsvar med dei avrop, mål og milepælar NDLA har sett. Systemet som er etablert, med oppfølging av utført arbeid og påløpte timar kvar veke, gjer at NDLA etter revisjonen si vurdering har god oversikt over kva arbeid leverandørar har utført og kor stort omfanget på dette arbeidet er. Etter revisjonen si vurdering gjer systemet for oppfølging av leveransar at NDLA også har tilstrekkeleg dokumentasjon til å etterprøve fakturaar frå leverandørar med omsyn til både kva arbeid som faktisk er fakturert, og om det leverte arbeidet samsvarer med arbeid som er bestilt gjennom kontraktar og avrop

46 5. Innkjøp frå andre leverandørar 5.1 Problemstilling I dette kapittelet svarer vi på følgande problemstilling: I kva grad er innkjøp frå andre leverandører NDLA har hatt avtalar med tilstrekkeleg dokumenterte og etterprøvbare gjennom behovsvurdering, spesifisert faktura med tilhøyrande bilag, fakturadokumentasjon frå underleverandør mm.? 5.2 Revisjonskriterium Revisjonskriterium for dette kapittelet vil vere dei same for kapittel 4, sjå avsnitt 4.2, samt vedlegg 2 for utfyllande revisjonskriterium 5.3 Datagrunnlag Kjøp av tenester frå ekstern leverandør av innkjøpsstøtte Som det går fram av kap , har NDLA fått bistand frå ekstern leverandør av innkjøpsstøtte til å gjennomføre to av dei tre konkurransane knytt til teknisk utvikling i perioden (konkurranse om applikasjonsforvaltning og konkurranse om tekniske tenester). Bruken av ekstern innkjøpsstøtte til gjennomføring av konkurransar er forankra i eigen rammeavtale mellom HFK/NDLA og den eksterne leverandøren. Rammeavtalen gjeld kjøp av konsulenttenester knytt til offentlege innkjøp, og blei inngått i desember Avtalen blei forlenga gjennom endringsavtale i mai 2016, og gjeld ut desember Av dokumentasjon revisjonen har fått tilsendt i samband med undersøkinga, går det fram at NDLA har avklart bruk av ekstern leverandør av innkjøpsstøtte til gjennomføring av dei to konkurransane med innkjøpsseksjonen i Hordaland fylkeskommune. I e-postkorrespondanse frå februar 2016 går det fram at NDLA kan nytte ekstern leverandør av innkjøpsstøtte så lenge oppgåvene som blir utført er omfatta av den gjeldande kontrakten mellom dei to partane. Når det gjeld omfang og timetal knytt til bruk av ekstern innkjøpsstøtte, er den årlege bruken til NDLA av konsulenttenester knytt til offentlege innkjøp estimert i kontrakten til 500 timar. I e-post frå februar 2016 har administrasjonsleiar i NDLA informert innkjøpsseksjonen i HFK om at NDLA i perioden der dei tre konkurransane blei lyst ut har overskride dette timetalet. I tilbakemelding frå innkjøpsseksjonen går det imidlertid fram at det kontraktsfesta timetalet i utgangspunktet berre var eit estimat, og at NDLA innanfor den gjeldande kontrakten med ekstern leverandør av innkjøpsstøtte har moglegheit til å nytte seg av bistand også utover dette timetalet, så lenge bistanden ikkje overskrid samla timetal i kontrakten. Dokumentasjonsgjennomgangen revisjonen har gjennomført viser at det er gjort eigne avrop på rammeavtale for bistand til gjennomføring av både konkurranse for applikasjonsforvaltning og konkurranse for tekniske tenester. I avrop går klart fram kva føremålet med bistanden er, kva økonomiske rammer som gjeld og når bistanden skal gjennomførast

47 Begge avropa viser til gjeldande rammeavtale, og er signert av teknisk leiar på vegner av NDLA og av prosjektleiar på vegner av ekstern leverandør av innkjøpsstøtte Stikkprøvegjennomgang av fakturaar frå ekstern leverandør av innkjøpsstøtte I samband med undersøkinga som er gjennomført, har revisjonen gått gjennom alle fakturaar frå desember 2015 frå NDLA sin eksterne leverandør av innkjøpsstøtte, for å vurdere i kva grad fakturaane er tilstrekkeleg spesifisert og om det føreligg tilstrekkeleg bilag og fakturadokumentasjon. Totalt omfattar gjennomgangen fem fakturaar. Hovudfunna er samanfatta i tabellen under: Tabell 3: Oppsummering av gjennomgang av faktura frå leverandør av innkjøpsstøtte: Faktura-ID Fakturanummer og dato? Partar angitt? Opplyst om vederlag, betalingsforfall Opplyst om ytinga sitt omfang? Opplyst om ytinga sin art? og mva.? I x x x x x J x x x x x K x x x x x L x x x x x M x x x x x Note: x=tilfredsstillande opplysningar Som det går fram av tabellen, viser gjennomgangen av dei fem fakturaane frå ekstern leverandør av innkjøpsstøtte at innhaldet i alle fakturaane følgjer krava som blir stilt i forskrift om bokføring. Alle fakturaane inneheld fakturanummer, samt angir partane og ytinga sitt omfang og art. Fakturaane er daterte, og inneheld spesifiserte opplysningar om vederlag, betalingsforfall og meirverdiavgift. I alle fakturaane er det inkludert spesifiserte timelister som gjev oversikt over kva arbeid og oppgåver som er utført når Kjøp av tenester frå andre leverandørar og stikkprøvegjennomgang av fakturaar Som det går fram av kapittel og den stikkprøvegjennomgangen som er gjennomført av fakturaar frå leverandør av tekniske tenester, kjøper NDLA også tenester frå andre leverandørar (underleverandørar) gjennom dei tenestene dei kjøper av leverandør av tekniske tenester. 37 Underleverandørane fakturerer leverandør av tekniske tenester, som igjen vidarefakturerer NDLA for det utførte arbeidet. Som ein del av undersøkinga, har revisjonen gått gjennom ti fakturaar frå underleverandørane som leverandør av tekniske tenester nyttar. Funna er oppsummert i Tabell 1 i kapittel 4.3.3, der dei aktuelle fakturaane er merkt med underleverandør. Gjennomgangen viser at alle fakturaar frå underleverandørar til leverandør, som igjen er vidarefakturert til NDLA, inneheld ufullstendige opplysningar. For ni av ti fakturaar manglar detaljerte opplysningar om omfanget av arbeidet som er utført, som til dømes spesifiserte timelister som gir oversikt over kva arbeid som er utført og når arbeidet er utført. Vidare manglar ni av ti fakturaar opplysningar om kva leveransar det har blitt fakturert for. For ein faktura der kostnadar til underleverandør har blitt vidarefakturert til NDLA frå leverandør av tekniske tenester, manglar det underbilag frå underleverandøren i det heile. I samband med undersøkinga kjem det fram ei sak som omhandlar kjøp frå ein leverandør NDLA har hatt kontrakt med, der leverandøren undervegs i kontraktsperioden opphøyrde å eksistere og blei sletta frå einingsregisteret i Brønnøysund. Saka blei oppdaga av økonomimedarbeidar i NDLA, som tok saka opp i e-post til teknisk leiar i NDLA og tilsett hos ekstern leverandør av innkjøpstenester. I tilbodet frå leverandøren NDLA hadde kontrakt med, blei eit anna firma, med eige organisasjonsnummer, også tilbydd som kompetanse til NDLA. I perioden etter at leverandøren NDLA hadde kontrakt med slutta å eksistere, har NDLA mottatt fakturaar frå det andre firmaet som blei tilbydd som kompetanse i tilbodet til eit samla beløp på om lag kr I kontrakten mellom den opphavlege leverandøren og NDLA, går det i pkt. 3.2 fram at «Leverandøren kan ikke 37 Bruk av underleverandørar inngår som ein del av gjeldande kontraktar mellom NDLA og leverandøren for dei periodane der fakturaar har blitt gjennomgått

48 overdra sine kontraktsforpliktelser uten skriftlig forhåndssamtykke fra Kunden. Dette gjelder også bruk av eventuelle Underleverandører.» Vidare går det fram av pkt. 7.3 i kontrakten at «Leverandøren ikke kan overdra fakturaer til tredjemann for innkreving uten forutgående skriftlig samtykke fra Kunden». Det går ikkje fram av dokumentasjon knytt til fakturaane at skriftleg samtykke om å fakturere på denne måten har blitt gjort. I e-post med svar frå tilsett hos ekstern leverandør av innkjøpsstøtte til økonomimedarbeidar og teknisk leiar i NDLA, blir det vist til at det som utgangspunkt ved sletting/opphør av selskap, ikkje lengre eksisterer noko avtaleforhold mellom kunde og leverandør, og at NDLA dermed ikkje har noko avtaleforhold med den opphavlege leverandøren. Vidare går det fram i e-posten at det ikkje er gitt at det er mogleg for den andre leverandøren å rykke opp frå å vere tilbydd kompetanse/underleverandør til å bli hovudleverandør, og at det å halde fram med å gjere avrop hos underleverandøren potensielt vil kunne bli vurdert som ei ulovleg direkteanskaffing utan dekning i kontrakt. Den eksterne leverandøren av innkjøpsstøtte tilrår NDLA å få gjennomført ei juridisk vurdering av moglegheita for å overføre avtaleforholdet frå leverandør til underleverandør, dersom NDLA ønskjer å halde fram med å gjere innkjøp frå underleverandøren. Undersøkinga viser vidare at økonomimedarbeidar i NDLA meldte saka inn som eit avvik gjennom NDLA sitt nyetablerte avvikssystem (sjå 3.3.1). Av skjema for avviksmelding som er nytta, går det fram at det er sett i verk strakstiltak om å fryse alle bestillingar frå leverandøren inntil avtaleforholdet mellom NDLA og leverandøren er avklart. Vidare går det fram av avviksskjemaet at NDLA som ytterlegare oppfølging har bestilt ei vurdering av dei juridiske forholda knytt til avtalen frå ekstern leverandør av innkjøpsstøtte. Av notat med vurdering som NDLA har fått utarbeidd, går det fram at saka reiser spørsmål både om NDLA lovleg kan kjøpe tenester frå leverandøren som har sendt faktura utan at det blir gjennomført ny konkurranse, og om den opphavlege direktøren hadde rett til å overdra sine rettigheiter og plikter under kontrakten til den andre leverandøren (eller om NDLA kan motsette seg dette). I notatet blir det konkludert med at leverandøren ikkje fritt kan overdra sine plikter etter kontrakten til den andre leverandøren, og at fortsatt kjøp frå leverandøren på denne kontrakten vil utgjere ulovlege direkteanskaffingar for NDLA. I notatet blir NDLA tilrådd å ta opp desse forholda med leverandøren, og forhøyre seg om kva som er bakgrunnen for at opphavleg kontraktspart ikkje lenger eksisterer og på bakgrunn av dette vurdere om det er aktuelt å overføre kontrakten til den andre leverandøren (og sånn sett halde fram med lovleg å kjøpe tenester frå leverandøren). Av dokumentasjon går det fram at NDLA har følgt opp saka direkte med leverandøren, som tilrådd i notat frå leverandør av innkjøpsstøtte. I e-post frå administrasjonsleiar i NDLA til leverandøren, blir det spurt etter ein skriftleg førespurnad om NDLA samtykker i overdraging av kontrakt til den andre leverandøren, ei utgreiing for eigarforholda mellom leverandørane og ei skildring av den nye leverandøren sine rutiner for bruk av underleverandørar og fakturering. Av tilbakemelding frå leverandøren, som revisjonen har gått gjennom, går det fram at det blir spurt om NDLA kan akseptere at kontrakt blir overdratt til nye leverandør. Vidare går det fram at årsaka til uklårheitene rundt namn og organisasjonsnummer var ei omorganisering frå privateigd selskap til holding-selskap. Dette har ifølgje leverandøren ikkje hatt betydning for den daglege drifta av selskapet, eller teneste som blir levert til NDLA. Dette blir også stadfesta av leverandørens revisor. Vidare blir det gjort greie for leverandøren sine faktureringsrutinar ved bruk av underleverandør. Vidare dokumentasjon viser at NDLA har akseptert overdraging av kontrakt til ny leverandør, på bakgrunn av den informasjon som leverandøren har presentert på førespurnad frå NDLA. 5.4 Vurdering Undersøkinga viser at NDLA nyttar seg av bistand frå ekstern leverandør av innkjøpsstøtte til gjennomføring av konkurransar, som ein del av eksisterande rammeavtale mellom Hordaland fylkeskommune og leverandøren, som også omfattar NDLA. Kjøp av bistand til 40 48

49 gjennomføring av konkurransar er dokumenterte og etterprøvbare gjennom skriftlege avrop, der det er tydeleg definert kva føremålet med bistanden er, kva økonomiske rammer som gjeld og når bistanden skal gjennomførast. Vidare viser undersøkinga at omfanget av bruk av ekstern innkjøpsstøtte er avklart med innkjøpsseksjonen i HFK. Revisjonen meiner at det gjennom at det føreligg ein rammeavtale for HFK/NDLA med leverandøren og gjennom at NDLA har fått klarering frå innkjøpsseksjonen til å nytte seg av avtalen til gjennomføring av spesifikke konkurransar, er føretatt tilstrekkeleg vurdering av behovet knytt til å anskaffe bistand frå ekstern leverandør av innkjøpsstøtte. Når det gjeld kontroll av fakturaar frå ekstern leverandør av innkjøpsstøtte, viser gjennomgangen at fakturaane inneheld alle naudsynte opplysningar og spesifikasjonar, i samsvar med forskrift om bokføring og og føresegn i kontrakt mellom NDLA og leverandøren med omsyn til krav til innhald i faktura. Tilsvarande viser gjennomgangen at alle fakturaar frå underleverandør, med unntak av ein faktura der bilag manglar, inneheld opplysningar som tilfredsstillar krav i forskrift om bokføring og til innhald i sals- og kjøpsdokument. I kontrollen av fakturaar frå underleverandørar av leverandør av tekniske tenester, er det samtidig avdekt ufullstendige opplysningar i alle dei gjennomgåtte fakturaane (sjå 4.3.3). I fakturaane er det nytta generelle termar som «Honorar» og «Utvikling» for å skildre det arbeidet som har blitt utført, og det manglar timelistar for utført arbeid. Som det går fram i avsnitt 4.4, har imidlertid NDLA system og rutinar som sikrar tett oppfølging av alle leverandørar som bidreg med ressursar og arbeid i prosjekt og leveransar i NDLA. Etter revisjonen si vurdering gjer systemet for oppfølging av produksjon og leveransar at NDLA også har tilstrekkeleg dokumentasjon til å etterprøve fakturaar frå leverandørar med omsyn til både kva arbeid som faktisk er fakturert, og om det leverte arbeidet samsvarer med arbeid som er bestilt gjennom kontraktar og avrop. I ei av sakene som er gjennomgått mottok NDLA fakturaar frå ein leverandør som NDLA ikkje hadde kontrakt med (fordi leverandøren NDLA hadde kontrakt med opphøyrde å eksistere som følgje av omstrukturering av selskapsstrukturen). Fakturaane blei fanga opp av økonomimedarbeidar, som meldte desse inn som avvik i samsvar med NDLA sine rutinar for avviksmelding. NDLA sette inn relevante tiltak for å følgje opp og lukke avviket, og det blei etter tilråding frå leverandør av innkjøpsstøtte gjennomført ei juridisk vurdering av om kontraktsforholdet kunne bli overført frå den opphøyrde til den nye leverandøren. NDLA følgte opp leverandøren i samsvar med konklusjonane i den juridiske vurderinga, og inngjekk på bakgrunn av denne oppfølginga og dei juridiske vurderingane som låg til grunn for denne, ny kontrakt med leverandøren. Det er revisjonen si vurdering at NDLA gjennom denne handteringa har lukka avviket på ein måte som har sikra at NDLA ikkje har gjennomført ulovlege direkteanskaffingar frå leverandøren

50 6. Samhandling med leverandørar 6.1 Problemstilling I dette kapittelet svarer vi på følgande problemstilling: I kva grad har samhandling/interaksjon med leverandør av tekniske tenester og andre utvalde aktørar blitt handtert på ein profesjonell og forretningsetisk måte, og i samsvar med regelverk og ev. interne rutinar og retningsliner? 6.2 Revisjonskriterium I lov om offentlige anskaffelser 1 går det fram at: 38 «Loven og tilhørende forskrifter skal bidra til økt verdiskapning i samfunnet ved å sikre mest mulig effektiv ressursbruk ved offentlige anskaffelser basert på forretningsmessighet og likebehandling. Regelverket skal også bidra til at det offentlige opptrer med stor integritet, slik at allmennheten har tillit til at offentlige anskaffelser skjer på en samfunnstjenlig måte.» I omgrepet «forretningsmessighet» ligg det at oppdragsgjevar til ei kvar tid skal vurdere korleis han kan oppnå eit mest mogleg fordelaktig kjøp. Vidare inneheld omgrepet eit prinsipp om at ein ikkje skal ta utanforliggjande omsyn i prosessen. Kravet til forretningsmessighet gjeld gjennom heile prosessen, frå avgjerda om å starte ein innkjøpsprosedyre til tildeling av kontrakt. 39 Regelverket skal sikre at alle potensielle leverandørar har dei same føresetnadane for å oppnå kontraktar med det offentlege. Samstundes skal regelverket medverke til at det offentlege gjennomfører effektive kjøp, og nyttar offentlege midlar på ein økonomisk fornuftig måte. 1 må sjåast i samanheng med dei grunnleggande prinsippa i 5 i same lov 40 som stadfestar at: «Oppdragsgiver skal opptre i samsvar med god forretningsskikk, sikre høy forretningsetisk standard i den interne saksbehandling og sikre at det ikke finner sted forskjellsbehandling mellom leverandører. En anskaffelse skal så langt det er mulig være basert på konkurranse. Oppdragsgiver skal sikre at hensynet til forutberegnelighet, gjennomsiktighet og etterprøvbarheit ivaretas gjennom anskaffelsesprosessen. Utvelgelse av kvalifiserte anbydere og tildeling av kontrakter skal skje på grunnlag av objektive og ikke-diskriminerende kriterier. Oppdragsgiver skal ikke a. diskriminere mellom leverandører på grunnlag av nasjonalitet, 38 Lov og forskrift om offentlege anskaffingar blei endra frå , og en del føresegn og krav i regelverket har blitt forenkla. Sidan anskaffingane som blir gjennomgått i denne undersøkinga er frå før , har revisjonen nytta no oppheva lov og forskrift om offentlege anskaffingar som var gjeldande i perioden då anskaffingane blei gjennomført. 39 Søyland, Mona og Thue, Andreas (2014, 13. november). Kommentar til lov om offentlege anskaffingar. Henta i Norsk lovkommentar, 22. mars Ibid

51 b. bruke standarder og tekniske spesifikasjoner som et virkemiddel for å hindre konkurranse, eller c. dele opp en planlagt anskaffelse i den hensikt å unngå at bestemmelser gitt i eller i medhold av denne lov kommer til anvendelse». I forvaltningslova 6 går følgande fram om habilitet: «En offentlig tjenestemann er ugild til å tilrettelegge grunnlaget for en avgjørelse eller til å treffe avgjørelse i en forvaltningssak.» Under same paragraf, bokstav e), står vidare følgande: «når han leder eller har ledende stilling i, eller er medlem av styret eller bedriftsforsamling for 1. et samvirkeforetak, eller en forening, sparebank eller stiftelse som er part i saken, eller 2. et selskap som er part i saken. Dette gjelder likevel ikke for person som utfører tjeneste eller arbeid for et selskap som er fullt ut offentlig eid og dette selskapet, alene eller sammen med andre tilsvarende selskaper eller det offentlige, fullt ut eier selskapet som er part i saken.» Av NDLA sine innkjøpsstrategiar for periodane og , går det under kapitla om etikk, pkt. 1. Etikk fram at: «Relasjoner og samhandling med leverandører skal være upartiske og profesjonelle, i tråd med internt og eksternt regelverk.» I NDLA sine etiske retningsliner for fylkeskommunalt tilsette, som skal danne grunnlaget for god etisk praksis i NDLA, går det fram at alle innkjøp i NDLA skal gjennomførast i samsvar med lov og forskrift om offentlege anskaffingar og interne retningsliner for innkjøp. Sjå vedlegg 2 for utfyllande revisjonskriterium. 6.3 Datagrunnlag Grensesetting for samhandling mellom NDLA og leverandør I samband med forvaltningsrevisjon av NDLA I kjem det fram at NDLA har hatt utfordringar knytt til handtering av habilitet i relasjonen med leverandør av tekniske tenester 43. Det går vidare fram av forvaltningsrevisjonsrapporten at NDLA har forsøkt å følge opp habilitetsproblematikken internt, både gjennom bestilling av ein habilitetsgjennomgang frå ekstern leverandør av innkjøpstenester og gjennom utarbeiding av retningsliner for habilitet i innkjøpsprosessar i NDLA. Eit sentralt spørsmål i habilitetsgjennomgangen som er gjennomført frå ekstern leverandør av innkjøpstenester er kva habilitetsreglar som eksisterer for medarbeidarar som er tilsett hos leverandør av tekniske tenester, men som er langtidsengasjerte i posisjonar i NDLA. Av gjennomgangen går det følgjande fram om det juridiske utgangspunktet for forholdet mellom NDLA og leverandør i anskaffingssituasjonar: «Ett konkret utgangspunkt er Forskrift om offentlige anskaffelser som sier: «Oppdragsgiver skal ikke søke eller motta råd som kan bli benyttet under utarbeidelsen av spesifikasjoner for en bestemt anskaffelse fra noen som kan ha økonomisk interesse i anskaffelsen, når dette skjer på en måte som vil kunne utelukke konkurranse». 41 NDLA: Innkjøpsstrategi april NDLA: Innkjøpsstrategi desember Gjeldande fram til styremøte Forvaltningsrevisjon av NDLA I (2015), s

52 Normalt brukes denne under selve anskaffelsen. Min forståelse av prosessene hos NDLA er at NDLA har vært oppmerksom på bestemmelsen. [Leverandøren] har derfor ikke vært involvert i forarbeidet til anskaffelsene hvor de senere har fått kontrakt. Det kan problematiseres om bestemmelsen får anvendelse under kontraktsforholdet. I den betydning at man tolker begrepet «anskaffelsen» til også å gjelde bestillinger under kontraktsforholdet. I dette kontraktsforholdet vil det være løpende vurderinger av hva som skal bestilles av [Leverandøren], så det har en betydning hvilken rolle de sitter i underveis i kontraktsperioden.» 44 Videre i gjennomgangen blir det vist til at habilitetsreglane som går fram av forvaltningslova gjeld for tilsette hos leverandør av tekniske tenester når desse utfører tenester eller arbeid for NDLA som forvaltningsorgan. Leverandør av tekniske tenester vil difor, ifølge notatet, kunne bli inhabile dersom dei legg til rette grunnlaget for ei avgjersle som til dømes bestilling av meir teknisk utviklingsarbeid Løypande samhandling mellom NDLA og leverandør av tekniske tenester Som det går fram av forvaltningsrevisjon av NDLA I, har NDLA over fleire år hatt eit nært samarbeid med leverandør av tekniske tenester. Dette blei problematisert i revisjonsrapporten frå forvaltningsrevisjon av NDLA I, der det mellom anna blei peikt på at NDLA ikkje i tilstrekkeleg grad har oppnådd ein balansert leverandøruavhengigheit i samsvar med eigen innkjøpsstrategi, samt dei ovannemnte utfordringane knytt til habilitet i samband med involvering av personell frå leverandør i det daglege arbeidet i NDLA. Samarbeidet mellom NDLA og leverandøren omfattar mellom anna tett kommunikasjon og samhandling om utvikling og forvaltning av applikasjonar, samt teknisk drift av ei rekke tenester som leverandøren har ansvar for, jf. dei kontraktane som er inngått mellom NDLA og den eksterne leverandøren. Med utgangspunkt i korleis kontraktane inngått mellom NDLA og leverandør har vore innretta, med det omfang og den type tenester og oppgåver desse har omfatta, er det naturleg at det har vore ei tett dagleg samhandling mellom NDLA og leverandøren av tekniske tenester på fleire nivå og i mange ulike kanalar. Samtidig kom det i samband med forvaltningsrevisjon av NDLA I fram at leverandør av tekniske tenester har vore involvert i fleire prosessar og oppgåver som går utover arbeid knytt til applikasjonsforvaltning og teknisk utvikling slik dette er regulert i kontraktane. Av dokumentasjon revisjonen har fått tilgang til, går det fram at leverandør av tekniske tenester har deltatt i budsjettmøter i NDLA med fleire representantar. Vidare går det fram at tidlegare produksjonsleiar i NDLA, som er tilsett hos leverandør av tekniske tenester, aktivt har bidratt i budsjettprosessar med innspel til fordeling av midlar og forslag til oppgåver som kan løysast av leverandør av tekniske tenester. Ut frå dokumentasjonen revisjonen har sett, var leverandør av tekniske tenester involvert i dette arbeidet minimum fram til og med november Vidare viser dokumentasjon revisjonen har fått tilgang til at leverandør av tekniske tenester har vore involvert i sentrale fora for å prioritere behovsmeldingar knytt til ulike formar for utviklings- og endringsarbeid, meldt i arbeidsverktøyet JIRA, som blir nytta til mellom anna hendingshandtering og leveranseoppfølging i NDLA. Av dokumentasjonen går det fram at det blei avhalde JIRA-møte kvar veke, der NDLA var representert med ein fylkeskommunalt tilsett, mens leverandør av tekniske tenester var representert med seks medarbeidarar. I møta blei opne saker i JIRA der det var behov for oppfølging diskutert, og det blei bestemt korleis enkeltståande behovsmeldingar skulle handterast og kva saker som skulle prioriterast for vidare oppfølging. Av dokumentasjonen går det fram at denne praksisen som minimum heldt fram til og med januar I intervju opplyser dagleg leiar at når det gjeld tidlegare leverandørinvolvering i budsjettprosessar i NDLA, fungerte dette slik at teamleiarar hadde anledning til å komme 44 Inventura: Notat om habilitet i NDLA

53 med innspel i budsjettprosessen. Innspela var basert på dei overordna føringar og rammer dagleg leiar hadde lagt for budsjettet. Dette gjaldt også teamleiarar som hadde sitt formelle tilsettingsforhold hos leverandør. Prosessen var i følgje dagleg leiar i stor grad open og gjennomsiktig, og teamleiarar hadde i stor grad for vane å involvere organisasjonen under seg i arbeid med forslag og innspel til teamet sitt forslag til budsjett som blei sendt til dagleg leiar for samanstilling. Alle innspel som kom frå teamleiarar i budsjettprosessen blei tatt med og vurdert av dagleg leiar og pedagogisk leiar, før dagleg leiar utarbeidde og ferdigstilte endeleg budsjettforslag som blei lagt fram for styret. Dagleg leiar opplyser at verken leverandørar eller fylkeskommunalt tilsette som hadde kome med innspel og forslag til budsjett har hatt rollar knytt til ferdigstillinga av endeleg budsjettforslag. Dei avgjersle som blei tatt knytt til budsjett, blei tatt av dagleg leiar og pedagogisk leiar i samarbeid. Vidare opplyser dagleg leiar at per i dag blir prosessen rundt arbeid med budsjett i større grad køyrt i leiargruppa i NDLA, med dagleg leiar, administrasjonsleiar, teknisk leiar og produksjonsleiar. Administrasjonsleiar er her gitt eit særskilt prosessansvar. Dagleg leiar er likevel opptatt av at dersom det kjem innspel og forslag til budsjett frå ute i organisasjonen, er det viktig at desse blir tatt imot og vurdert. Dette gjev verdifull informasjon for leiargruppa i forbindelse med utarbeiding av årlege budsjett for NDLA. Dagleg leiar i NDLA opplever ikkje at den daglege samhandlinga mellom NDLA og leverandørar som ein har samarbeidd tett med har vore problematisk, men peiker på at det likevel har vore viktig å halde ekstra merksemd på denne relasjonen og samhandlinga. Det har heile vegen sidan NDLA starta opp vore viktig å ta omsyn til balansen mellom NDLA sitt behov for kompetanse frå leverandør og risikoen og sårbarheita som kan inntreffe ved at leverandør er for tett på det utviklingsarbeidet som skjer I NDLA. Dagleg leiar opplever at NDLA har vore bevisste dette, og har i stor grad skjerma formelle avgjerdsarenaane som har eksistert for involvering frå leverandør. Den mest sentrale avgjerdsarenaen i NDLA, beslutningsmøte/«svartboksmøte»45, har i følgje dagleg leiar vore tydeleg skjerma frå involvering frå leverandør. I desse møta fatta dagleg leiar og pedagogisk leiar mellom anna alle avgjersle knytt til teknisk og pedagogisk utviklingsarbeid i NDLA, både teknisk og pedagogisk. Det blir opplyst at innspel og forslag frå ulike aktørar naturlig kunne inngå som del av avgjerdsgrunnlag i møta (som til dømes innspel frå JIRA-møter knytt til kva saker NDLA burde prioritere å følgje opp), men at alle avgjersle alltid har blitt fatta av leiarar i NDLA med fylkeskommunal tilknyting. Alle avgjersle frå slike avgjerdsarenaar er dokumentert i skriftlige møtereferat, som revisjonen har fått tilsendt. Dagleg leiar opplyser vidare at per i dag er avgjerdsmøte-arenaen avvikla. NDLA har engasjert ein teknisk leiar, som er tilsett i Hordaland fylkeskommune. Alle avgjersler knytt til teknisk utvikling blir tatt i leiarmøte eller direkte av teknisk leiar, på bakgrunn av dei føringar og avtalar som ligg i kontraktane mellom NDLA og leverandørane. Av forvaltningsrevisjon av NDLA I går det fram at NDLA i starten av 2015 tok grep med omsyn til å redusere eigen avhengigheit av leverandør av tekniske tenester. 46 All aktivitet som ikkje var omfatta av kontrakt blei avvikla, og alle tenester som ikkje var heilt naudsynte for drifta av NDLA blei skalert ned og kutta i. Som det går fram av 4.3.2, har NDLA hausten 2015 og vinteren 2016 gjennomført nye konkurransar knytt til anskaffing av teknisk utvikling, applikasjonsforvaltning og desk- og støttetenester. Gjennom konkurransane er det inngått avtale med tolv ulike leverandørar innanfor teknisk utvikling, fire leverandørar innanfor applikasjonsforvaltning, mens ein leverandør har fått tildelt avtale om levering av desk- og støttetenester. Tidlegare hovudleverandør av tekniske tenester ein av dei valde leverandørane innanfor alle dei tre avtaleområda (og den einaste for desk- og støttetenester). Etter det revisjonen kan sjå, er alle dei tre konkurransane gjennomført i samsvar med regelverket om offentlege anskaffingar (dei gjennomføre konkurransane er gjennomgått i avsnitt 4.3.2). Innanfor dei ulike kontraktsområda, blir alle 45 Revisjonen får opplyst at ordet «svartboks» blei brukt med tilvising til ferdsskrivar/flygeregistrator («svartboks») i fly, som eit bilete på at alle avgjersler som blei fatta i NDLA i ettertid skulle kunne sporast tilbake til dette møtet. Då dette blei opplevd som utydeleg for medarbeidarar i NDLA, blei det bestemt å endre namnet til beslutningsmøte. 46 Forvaltningsrevisjon av NDLA I, s

54 Prosent avrop gjort gjennom minikonkurransar mellom dei ulike leverandørane NDLA no har inngått rammeavtalar med. Medarbeidaroversikter revisjonen har motteke frå NDLA viser at NDLA per i dag utelukkande er bemanna med fylkeskommunalt tilsette i sentrale posisjonar, til forskjell frå slik organisering har vore tidlegare. 47 I dokumentasjon revisjonen har fått tilsendt frå NDLA går det vidare fram at alle fylkeskommunalt tilsette medarbeidarar i samarbeidet har signert ei eigenerklæring der dei stadfestar at dei har gjort seg kjent med innhald i NDLA sine etiske retningsliner. Det går vidare fram at alle nye arbeidsavtalar som blir inngått fylkeskommunalt tilsette medarbeidarar vil innehalde denne eigenerklæringa, som dei tilsette må signere på. Av spørjeundersøkinga revisjonen har gjennomført, går det fram at størstedelen av medarbeidarane i NDLA er kjent med føresegnene i eigen innkjøpsstrategi og etiske retningsliner når det gjeld upartisk og profesjonell samhandling med leverandørar. Om lag 85 prosent av respondentane opplyser at dei er kjent med desse, mens om lag 15 prosent opplyser at dei ikkje kjenner til føresegnene. Figur 10: Er du kjent med bestemmelsane i NDLA sin innkjøpsstrategi om etikk og habilitet når det gjeld upartisk og profesjonell samhandling med leverandør? (N=39) 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 84,6% Ja 15,4% Nei Vidare går det fram av spørjeundersøkinga at i overkant av 40 prosent av respondentane er heilt einig i at forholdet mellom NDLA og ekstern leverandør av tekniske tenester har vore upartisk og profesjonelt handtert. Om lag 12 prosent er delvis einig, medan om lag 24 prosent oppgir at dei er delvis eller heilt ueinig. Figur 11: Forholdet mellom NDLA og [ekstern leverandør av tekniske tenester] har vore upartisk og profesjonelt handtert. (N=17) 47 Forvaltningsrevisjon av NDLA I, s

55 Prosent 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 41,2% 30% 20% 10% 11,8% 11,8% 11,8% 23,5% 0% Heilt einig Delvis einig Delvis ueinig Heilt ueinig Veit ikkje I e-postgjennomgangen revisjonen har gjennomført av dagleg leiar i NDLA sin e-postaktivitet, kjem det ikkje fram ytterlegare informasjon som indikerer at den daglege samhandlinga med ekstern leverandør av tekniske tenester har vore handtert på ein uprofesjonell eller partisk måte i samband med gjennomføring av større anskaffingsprosessar, avrop, bestilling av arbeid i JIRA mv Særskilt samhandling mellom NDLA og leverandørar av tekniske tenester Undersøkinga som er gjennomført viser at NDLA og leverandør av tekniske tenester har lagt interne møter og workshops knytt til teknisk utvikling utanlands, slik at desse fell saman med eksterne fagkonferansar og mogleggjer deltaking på desse. Av dokumentasjon revisjonen har fått tilgang går det fram at NDLA ved to tilhøve har dekt reise- og deltakarkostnadar for personar tilsett hos leverandørar knytt til deltaking på slike eksterne fagkonferansar. Konferansane dette gjeld er konferansar om Drupal 48 i Praha (2013) og Amsterdam (2014) 49. Deltaking på konferanse i Praha 2013 Av referat frå «svartboksmøte» (seinare omdøpt til beslutningsmøte) i NDLA datert 16. august 2013, der dagleg leiar og pedagogisk leiar deltok, går det fram at dåverande produksjonsleiar i NDLA (tilsett hos leverandør av tekniske tenester i ei leiande stilling i selskapet), per e-post sendte inn forslag om at NDLA skulle kombinere deltaking på DrupalCon 2013 i Praha med ei teknisk samling for tekniske utviklarar og fagutviklarar i NDLA. I e-posten innstiller produksjonsleiar på kven av NDLA-medarbeidarane som bør delta, og kva utgifter som skal dekkast av NDLA. I e-posten frå produksjonsleiar blir det foreslått at NDLA dekker reise, opphald og konferanseavgift for NDLA-medarbeidarar som er tilsett hos leverandør av tekniske tenester (totalt ca kr per person), og reise og opphald for medarbeidarar frå underleverandørar (totalt ca kr per person) 50, for totalt tolv eksterne medarbeidarar. Vidare viser produksjonsleiar til at det er teke høgde for inndekning av reise-, opphalds- og konferanseutgifter under kostnadsstad for høvesvis applikasjonsforvaltning og Desk. Det er ikkje spesifisert ytterlegare korleis deltaking på konferansen skal passast inn i vedteke budsjett. Av møtereferatet frå «svartboksmøtet» går det fram at forslaget blir tatt til orientering, og at det blir vedteke å støtte innstilling frå produksjonsleiar om å nytte DrupalCon som arena for også å gjennomføre møter og workshops knytt til teknisk utvikling i NDLA. 48 Drupal er eit publiseringssystem og -rammeverk basert på fri og open kjeldekode. 49 DrupalCon 2013 i Praha og DrupalCon 2014 i Amsterdam. 50 Forskjellen i kostnadsoverslag frå produksjonsleiar for medarbeidarar frå høvesvis leverandør og underleverandør indikerer ei deltakaravgift på om lag kr Ein kontroll av reiserekningane frå deltakarane viser imidlertid at deltakaravgifta på konferansen låg på omtrent kr

56 I vurderinga knytt til vedtaket frå «svartboksmøtet» blir det peikt på at økonomien for 2013 er stram, og at det er viktig at det blir sett krav til at tiltak som konferansedeltaking ikkje går utanfor budsjett. Det blir også trekt fram at det er viktig med openheit internt rundt denne typen tiltak, og at NDLA må vere merksam på at deltakinga blir forklart på ein grundig måte for alle som har behov for dette. Dette er viktig mellom anna fordi det tidlegare har vore stilt spørsmål internt i NDLA når NDLA har betalt for reise og opphald for innleigde konsulentar og konsulentar frå selskap ein ikkje har kontrakt med. Dokumentasjonen revisjonen har fått tilgang til viser at 14 personar deltok på DrupalCon frå NDLA. Av desse var tre personar fylkeskommunalt tilsette, mens 11 personar var tilsette hos leverandørar. NDLA dekte kostnadar for 13 av dei 14 personane til reise, overnatting og deltakaravgift på DrupalCon. Ein gjennomgang av fakturaar revisjonen har fått tilgang til, viser at reise- og opphaldskostnader samt deltakaravgift knytt til DrupalCon har blitt fakturert NDLA frå leverandør av teknisk tenester under dei ordinære prosjektkodene som til vanleg har blitt nytta til å fakturere utført arbeid på. Fakturaane er plassert under fleire ulike prosjektkodar (prosjekt 105 NDLA Prosjektleder, prosjekt 108 NDLA Leder Servicedesk, prosjekt 168 NDLA Rådgivning, prosjekt 110 NDLA Applikasjonsforvaltning). For kvar av fakturaane er det lagt ved reiserekningar frå medarbeidarane som underlagsdokumentasjon for utbetaling. I intervju stadfestar dagleg leiar at NDLA har gjennomført fleire samlingar i utlandet i forbindelse med konferansar knytt til verktøyet Drupal og NDLA sin øvrige tekniske plattform. At Drupal skal brukast som verktøy for NDLA er ifølgje dagleg leiar noko som var bestemt frå Utdanningsdirektoratet, og NDLA har derfor vore avhengig av å sikre seg tilstrekkeleg kompetanse til å drifte og arbeide i dette verktøyet. Deltaking på Drupalkonferansar har derfor blitt gjennomført, både for fylkeskommunalt tilsette medarbeidarar og for medarbeidarar frå leverandørar med behov for særskilt kompetanse knytt til Drupal. Deltaking på konferansane har vore organisert som eit spleiselag, der NDLA og leverandør begge har bidratt økonomisk. Deltaking på Drupal-konferansar har også vore viktig for NDLA med omsyn til å knytte kontaktar i miljøet til potensielle leverandørar med kompetanse i Drupal. Dagleg leiar opplyser at det var han som tok alle avgjersla knytt til kven og kor mange av NDLA sine medarbeidarar som skulle delta på konferansane. Dagleg leiar opplyser vidare at styret har blitt informert om deltaking på Drupalkonferansar, og det skal også ha vore godt kjent i organisasjonen at det var behov for deltaking på denne typen arrangement for å sikre god nok kompetanse innanfor eit sentralt område i NDLA sitt arbeid. Det føreligg ikkje skriftleg dokumentasjon på at deltaking på Drupal-konferansar har vore handsama og godkjent av eit samla styre i NDLA. Dagleg leiar opplyser at han ikkje har opplevd at det har vore noko misnøye rundt denne deltaking på Drupal-konferansar i organisasjonen, og har ikkje fått meldingar frå medarbeidarar om at dette blir opplevd å vere problematisk. I samband med verifisering blir det opplyst at NDLA ikkje har dekka kostnadar til deltaking på fleire Drupal-konferansar enn dei to som er nemnt i rapporten, i høvesvis 2013 og Det blir vidare peikt på i verifiseringa at arrangementa har hatt eit fagleg program der ein parallelt med konferanseprogrammet gjennomførte eigne møter for å følgje opp leveransar, og for å sikre god kontakt med potensielle nye leverandørar. Motivet for dette har ifølgje NDLA einsidig vore å sikre NDLA det beste utgangspunktet for kvalitet i framtidig utviklingsarbeid. Det blir også understreka at all deltaking på dei to konferansane har blitt vurdert og beslutta av fylkeskommunalt tilsette. Deltaking på konferanse i Amsterdam 2014 Av dokumentasjonen revisjonen har fått tilgang til går det vidare fram at 14 personar tilsett hos leverandør av tekniske tenester og underleverandørar deltok på DrupalCon i Amsterdam Deltaking på konferansen blei bestemt i beslutningsmøte 26. mai 2014, der dagleg leiar og pedagogisk leiar deltok. Grunnlaget for avgjersla blei utarbeidd av pedagogisk leiar, som er fylkeskommunalt tilsett. I avgjerdsgrunnlaget blir det vist til at sidan deltaking på konferansen i Praha i 2013 med tilhøyrande møte og workshops var vellykka, er det sett fram forslag om å organisere ei liknande samling for NDLA i I 48 56

57 saksførebuinga til beslutningsmøtet i 2014 går det fram at det er sett av midlar i budsjettet til teknisk utvikling til samling i Amsterdam. Samtidig går det frem av vedtak at teknisk utviklingsleiar, tilsett hos leverandør av tekniske tenester, får i oppdrag å utforme forslag til tidsramme, program og budsjett for samlinga. Når det gjeld Drupal-konferansen i Amsterdam i 2014, får revisjonen opplyst av dagleg leiar at NDLA ikkje dekte konferanseavgift for leverandørar som deltok på denne konferansen, slik som i Praha i Det blir opplyst at samlinga i Amsterdam var ei anna type samling enn den i Praha året før, og at NDLA i Amsterdam hadde eit eige program som ikkje var tilknytt Drupal-konferansen sitt program. Samlinga i Amsterdam var eit møte mellom dei ulike kompetanseområda i NDLA, der både pedagogisk og teknisk personell deltok. Dekning for konferansedeltaking i kontrakt og budsjett Revisjonen har gått gjennom dei kontraktane som var gjeldande på tidspunkta for deltaking på høvesvis DrupalCon i Praha i 2013 og DrupalCon i Amsterdam i 2014, og sett på korleis reiser og konferansedeltaking, samt kompetansepåbygging/-utvikling er regulert i kontraktane. Av kontrakt om applikasjonsforvaltning og rådgivning for den gjeldande perioden, går det fram at utlegg til reise berre blir dekt i den grad dei er avtalt. Reise- og diettkostnadar skal spesifiserast særskilt, og blir dekt etter staten sine gjeldande satsar med mindre anna er avtalt. Av bilag 3 til kontrakten, som regulerer pris og prisbestemmingar, går det fram at reiser beordra eller godkjent av oppdragsgjevar skal kompenserast etter staten sine satsar og reiseregulativ. Av kontrakt for støttetenester for den gjeldande perioden, går det fram at for reiser pålagt av eller på forhånd avtalt med kunden, blir dokumenterte kostnadar til reise og opphald godtgjort etter staten sine satsar. Av avtalen sitt bilag 3, der pris og prisbestemmingar er regulert, går det fram at reiser beordra eller godkjent av oppdragsgjevar skal kompenserast etter staten sine satsar og reiseregulativ. Det går ikkje eksplisitt fram av nokon av dei kontraktane NDLA hadde med den eksterne leverandøren av tekniske tenester på det dåverande tidspunktet at kostnadar knytt til kompetanseutvikling, deltaking på kurs mv., er kostnadar NDLA skal dekkje på vegne av leverandøren Relasjonar mellom NDLA og leverandør av tekniske tenester I forbindelse med undersøkinga har revisjonen gjennomført ein gjennomgang av eigar- og styrestruktur hos leverandør av tekniske tenester, og hos selskap som har relevante relasjonar til leverandør av tekniske tenester. I gjennomgangen kjem det fram at noverande teknisk leiar i NDLA fram til han blei tilsett i NDLA i 2015 satt i styret i eit selskap som både har levert tenester til NDLA direkte, og som underleverandør til leverandør av tekniske tenester. I det same styret satt også representantar frå leverandør av tekniske tenester, som eig i underkant av 50 prosent av selskapet der teknisk leiar tidlegare satt i styret. I forbindelse med anskaffingsprosessar knytt til teknisk utvikling, applikasjonsforvaltning og desk- og støttetenester som blei gjennomført hausten 2015 og vinteren 2016, gjekk NDLA under konkurransen om teknisk utvikling inn rammeavtale med selskapet der teknisk leiar tidlegare satt i styret, ved sidan av rammeavtalar med fleire andre leverandørar. Som det går fram av 4.3.2, blei det gjennomført habilitetsvurderingar i alle anskaffingsprosessane som blei gjennomført i 2015/2016, og undersøkinga viser at teknisk leiar har signert eigenerklæring der det blir stadfesta at han ikkje har nokon personleg interesse i den inngåtte avtalen mellom NDLA og selskapet der han satt i styret fram til han blei tilsett i NDLA

58 I intervju opplyser dagleg leiar at når det gjeld spesifikke habilitetsvurderingar knytt til rekruttering av teknisk leiar som tidlegare hadde hatt eit engasjement som styremedlem i eit leverandørselskap, blei dette gjort svært grundig gjennom rekrutteringsprosessen, under dette også i samband med intervju. Situasjonen og vurderingane rundt potensielle habilitetskonfliktar blei også tatt med Hordaland fylkeskommune sin styrerepresentant i NDLA, som deltok i intervjuet. Etter nøye vurdering av fleire ulike forhold (ev. personlige relasjonar til tilsette hos leverandørar, ev. økonomiske bindingar til leverandørfirma, gjennomgang av tidlegare arbeidsforhold og bindingar gjennom desse mv.), kom NDLA fram til at teknisk leiar ikkje var inhabil overfor leverandøren der han tidlegare hadde vore medlem i styret. Dagleg leiar opplever at dei vurderingane som blei gjort rundt habilitet i samband med tilsetting av teknisk leiar var gode og ryddige. I tillegg til dei habilitetsvurderingane som blei gjennomført i samband med tilsetting, har habiliteten til teknisk leiar blitt vurdert ved fleire anledningar i ettertid, som ein del av den etablerte ordinære rutinen for habilitetsvurdering i samband med anskaffingar over kr , som gjeld for alle medarbeidarar i NDLA (sjå 3.3.1). I intervju i forbindelse med forvaltningsrevisjon av NDLA I opplyste teknisk leiar i NDLA at han sa frå seg styrevervet i leverandørselskapet då han søkte på stillinga som teknisk leiar i NDLA. Vidare peiker teknisk leiar på at han opplevde at eigen habilitet blei nøye vurdert av NDLA gjennom rekrutterings- og tilsettingsprosessen. I undersøkinga kjem det også fram at teknisk leiar ikkje hadde bindingar til nokon av NDLA sine leverandørar då han blei vurdert for stillinga som teknisk leiar i NDLA. Utover dei opplysningane som er trekt fram over, kjem det i undersøkinga ikkje fram relasjonar eller koplingar mellom personar i NDLA og leverandør av tekniske tenester eller relaterte leverandørar og selskap. 6.4 Vurdering Undersøkinga viser at NDLA tidlegare har hatt utfordringar knytt til handtering av habilitet i relasjonen mellom NDLA og ekstern leverandør av tekniske tenester, og at personale frå leverandøren har vore i posisjon til å påverke budsjett og kva arbeid som skulle prioriterast for utvikling. I ein habilitetsgjennomgang NDLA sjølv har fått gjennomført, blir det peikt på at denne organiseringa kan ha vore i strid med føresegn i forskrift om offentlege anskaffingar knytt til konkurransevriding og likebehandling. Det blir også peikt på at slik organiseringa i NDLA har vore, vil personale frå ekstern leverandør av tekniske tenester kunne vere inhabile etter forvaltningslova 6 om habilitet dersom dei legg til rette for eller treff avgjersle i ei sak (som til dømes bestilling av utviklingsarbeid). Samtidig viser undersøkinga at NDLA i den same perioden har gjort forsøk på å skjerme fleire sentrale arenaar frå personale tilsett hos leverandør. Dette gjeld beslutningsmøte knytt til teknisk og pedagogisk utviklingsarbeid, og budsjettmøte der budsjett har blitt vedtekne. Revisjonen meiner imidlertid at desse tiltaka ikkje har vore fullt ut tilfredsstillande. I undersøkinga kjem det fram at NDLA har finansiert deltaking på Drupal-konferansen i Praha i 2013 for leverandør av tekniske tenester. Dette blei gjort for å sikre at NDLA haldt seg tilstrekkeleg fagleg oppdatert på publiseringsverktøyet Drupal. Forslag om å delta på konferansen i 2013 kom opphavleg frå dåverande produksjonsleiar, som var tilsett hos leverandør av tekniske tenester, mens avgjersle om at NDLA burde delta på denne konferansen (og seinare konferansar) blei tatt av dagleg leiar og pedagogisk leiar aleine gjennom dei faste beslutningsmøta. Revisjonen meiner at måten desse avgjerslene blei fatta på, ikkje er i samsvar med føresegn i forvaltningslova knytt til habilitet. Av lova 6, bokstav e) nr. 2 går det fram at ein offentleg tenestemann er ugild til å tilrettelegge grunnlaget for ei avgjersle når han er leiar eller har i leiande stilling i eit selskap som er part i saken. Etter revisjonen si vurdering var dåverande produksjonsleiar i NDLA omfatta av denne føresegna, då han på same tid som han fungerte som produksjonsleiar i NDLA og kom med forslag om deltaking på konferanse i Praha, også hadde ei leiande stilling hos leverandør av tekniske tenester. Revisjonen meiner derfor dåverande produksjonsleiar var inhabil då han la til rette for avgjersla om deltaking på Drupal-konferanse i Praha 2013 for medarbeidarar frå NDLA og leverandør av tekniske tenester

59 Revisjonen kan ikkje sjå at den praksisen NDLA har hatt med å dekke kostnadar for leverandørar knytt til deltaking på konferansar som omhandlar spesifikke tekniske verktøy som leverandøren nyttar i det arbeidet dei allereie får betalt av NDLA for å utføre, har dekning i dei kontraktane NDLA har med leverandøren. Det framgår ikkje spesifikt av kontraktane eller anna tilgjengeleggjort dokumentasjon at NDLA skal dekke kostnadar på vegne av leverandørar med omsyn til kompetanse- og kunnskapsutvikling. Refusjon av kostnadar til kompetansehevande tiltak i form av konferansedeltaking for personar tilsett hos leverandør vil, så lenge dette ikkje har dekning i kontrakt mellom NDLA og leverandøren, etter revisjonen si vurdering, ikkje vere i samsvar med lov og forskrift om offentlige anskaffingar. Revisjonen meiner også at så lenge den ikkje har dekning i kontrakt, er praksisen med å dekke kostnadar til kursdeltaking for leverandørar av ei slik uvanleg art at den ikkje ligg under det dagleg leiar sitt mynde mtp. den daglege leiinga av NDLA, jf. 10 i NDLA sine vedtekter. På bakgrunn av dette meiner revisjonen at praksisen knytt til å dekke kurskostnadar for personale frå leverandør, burde vore handsama og godkjent i styret i NDLA. Revisjonen meiner det er kritikkverdig at NDLA tidlegare har vore organisert slik at uheldig påverking frå leverandør på den daglege drifta har vore mogleg. Det er etter revisjonen sitt syn også kritikkverdig at problema knytt til dette ikkje blei tatt tak i og følgt opp tidlegare, trass i at fleire medarbeidarar har meldt frå om bekymringar knytt til denne organiseringa (sjå kapittel 8). Revisjonen ønskjer å trekke fram at det i samband med både forvaltningsrevisjon av NDLA I og NDLA II kjem fram opplysningar som tyder på at fleire medarbeidarar i NDLA er utrygge på korleis avgjersler knytt til budsjett og bestilling av utviklingsarbeid blir treft, og på om NDLA klarer og har klart å sikre ein tilstrekkeleg profesjonell distanse til ekstern leverandør av tekniske tenester. Til dømes opplyser om lag ein fjerdedel av dei som har svart på revisjonen si spørjeundersøking at dei er delvis eller heilt ueinig i at forholdet mellom NDLA og ekstern leverandør av tekniske tenester har vore upartisk og profesjonelt handtert. Revisjonen vil understreke at det i NDLA sin innkjøpsstrategi, under etikk, går fram at «Relasjoner og samhandling med leverandører skal være upartiske og profesjonelle, i tråd med internt og eksternt regelverk.» Revisjonen meiner at praksisen til NDLA ikkje har vore i samsvar med dette i perioden fram til og med Revisjonen vil samstundes peike på at NDLA har sett i verk tiltak for å unngå at organiseringa skal føre til utfordringar knytt til leverandøravhengigheit og habilitet. NDLA har gjennom vinteren 2015 og våren 2016 differensiert leverandørporteføljen, og har sikra ein meir balansert leverandøravhengigheit med totalt tretten ulike leverandørar innanfor tre ulike rammeavtalar. I praksis betyr dette at den eksterne leverandøren av tekniske tenester har fått ein vesentleg mindre sentral posisjon i NDLA, og at NDLA ikkje samarbeider med denne leverandøren på same måte som tidlegare. Vidare går det fram at NDLA per i dag, og i motsetning til tidlegare, utelukkande er bemanna med fylkeskommunalt tilsette i sentrale posisjonar. Dette inkluderer mellom anna teknisk leiar, som har ansvar for å treffe alle avgjersle knytt til teknisk utvikling i NDLA og for å sikre at desse er i samsvar med kontraktsføresegn mellom NDLA og dei ulike leverandørane. Diversifisering av leverandørporteføljen og plassering av fylkeskommunalt tilsette i alle leiande posisjonar bidreg til at NDLA i større grad enn tidlegare er organisert på ein måte som gjer det mogleg å ivareta ein profesjonell interaksjon med leverandørar i samsvar med regelverk om offentlege anskaffingar. Det har vore stilt spørsmål om styrevervet noverande teknisk leiar hadde i eit leverandørselskap før han søkte stillinga som teknisk leiar i NDLA medfører ei habilitetsutfordring. Det er revisjonen si vurdering at NDLA gjennomførte tilstrekkelege vurderingar av habilitet før vedkommande blei tilsett i NDLA. På bakgrunn av dei undersøkingane revisjonen har gjort, er det heller ikkje komme fram opplysningar som tilseier at teknisk leiar har eller har hatt ei rolle som gjer at han er eller har vore inhabil ovanfor leverandørar i samband med anskaffingsprosessar eller enkeltståande innkjøp

60 52 60

61 7. Leverandørinvolvering i teknisk drift 7.1 Problemstilling I dette kapittelet svarer vi på følgande problemstilling med underproblemstillingar: Korleis og i kva grad har ekstern leverandør av tekniske tenester vore involvert i dagleg teknisk drift av NDLA? a. I kva grad har ekstern leverandør av tekniske tenester hatt tilgang til og vore involvert i etablering av intern kommunikasjon som e-postsystem og andre interne kommunikasjonsverktøy? b. I kva grad har NDLA inngått databehandlaravtale med ekstern leverandør av tekniske tenester i dei tilfella der dette har vore aktuelt? c. I kva grad har NDLA sikra tilstrekkeleg vern av sensitiv informasjon knytt til innkjøp, leverandørinformasjon mv.? 7.2 Revisjonskriterium Dersom ei verksemd sett ut heile eller delar av handsaming av personopplysningar til andre verksemder, blir det brukt såkalla databehandlarar. Forholdet mellom ei behandlingsansvarleg verksemd og databehandlaren skal ifølge personopplysningslova 13, jf. 15 vere regulert gjennom ein databehandlaravtale. I personopplysningalova 13 første ledd går det fram at den behandlingsansvarlege og databehandlaren gjennom planlagte og systematiske tiltak skal sørge for tilfredsstillande informasjonssikkerhet med omsyn til konfidensialitet, integritet og tilgjengelegheit ved handsaming av personopplysningar. Av 13 andre ledd går det fram at informasjonssystemet og sikkerheitstiltak skal vere dokumentert, og at dokumentasjonen skal vere tilgjengeleg for dei tilsette, samt for Datatilsynet og Personvernnemnda. Av 15 i personopplysningslova går det fram at ein databehandlar ikkje kan handsame personopplysningar på nokon annan måte enn det som er skriftleg avtalt med behandlingsansvarleg, og at opplysningane ikkje kan overlatast til andre for lagring eller bearbeiding. I databehandlaravtalen mellom behandlingsansvarleg og databehandlar skal det går fram at databehandlar plikter å gjennomføre sikringstiltak som følgjer av 13 i lova. Sjå vedlegg 2 for utfyllande revisjonskriterium. 7.3 Datagrunnlag Ekstern leverandør si rolle i dagleg teknisk drift av NDLA I undersøkinga kjem det fram at eksterne leverandørar ikkje er involvert i nokon delar av den daglege tekniske drifta av NDLA. NDLA driftar sjølv e-post (Gmail frå Google, som blir nytta som ein del av Google for Education), mens NDLA sitt intranett blir drifta av Norsk e-læring, som er eit selskap som er heileigd av Nord-Trøndelag fylkeskommune. Ingen eksterne leverandørar har administrativ tilgang til e-postsystem eller tilgang til deler av intranettet som er forbeholdt fylkeskommunalt tilsette

62 Som ein del av NDLA sin bruk av Gmail og Google for Education frå Google, er det inngått både bruks 51 - og personvernserklæringar 52 som trygger oppbevaring av og tilgang til data som blir lagra om og i tilknyting til medarbeidarar i NDLA. Det blir opplyst at gjennom bruk av Gmail og Google for Education har ikkje NDLA sine interne administrator for e-post (teknisk leiar) teknisk moglegheit til å sjå innhald eller data knytt til kvar medarbeidar sin e-post konto, utan at medarbeidaren sjølv aktivt deler slik informasjon. Dette er eit globalt sikkerheitsnivå som gjeld for all bruk av Google sine sky-tenester. Dette sikkerheitsnivået skil seg frå sikkerheitsnivå knytt til bruk av til dømes e-post frå Microsoft Exchange og drift av eige intern mailserver, som gjev administrator høve til å sjå både innhald og data for enkeltståande e-postkonti. Løysinga frå Google som NDLA nyttar sikrar den enkelte medarbeidar sine rettigheiter med omsyn til personleg kontroll og innsyn i større grad enn det som er vanleg i verksemder som nyttar Exchange-løysingar, då det ikkje er teknisk mogleg for andre personar i NDLA å få tilgang til innhald på medarbeidarane sine konto utan vedkommande sitt samtykke eller ved rettsleg godkjent behov. 53 Undersøkinga viser vidare at NDLA har utarbeidd skriftleg rutine for å gi tilgang til, bruke og avslutte tilgang til NDLA sin e-post og intranett. Av rutinen går det fram at når ny fylkeskommunal medarbeidar blir engasjert i NDLA, får vedkommande tildelt e-postadresse og tilgang til intranett. Tilsette hos leverandørar som NDLA har avtale med og som er omtalt med namn i avtale, kan ved behov få tilgang til e-postadresse og egen profil på intranettet. Når medarbeidarar ikkje lengre har eit engasjement i NDLA, skal tilgang til både e-post og intranett avsluttast. Vidare går det fram av rutinen at ingen medarbeidarar, verken fylkeskommunalt tilsette eller tilsette hos leverandør, har tilgang til alle mapper. Til dømes er personalmapper og kontraktsmapper låst for tilgang med mindre det er definert behov for slik tilgang. I rutinen er det også definert ansvar og oppgåver knytt til styring av e-post- og intranettilgang. Her går det fram at administrasjonsleiar har ansvar for innhald på intranettet, mens personalrådgjevar har ansvar for tilgangsstyring. Teknisk personale har ansvar for å deaktivere e-postadresser når medarbeidarar avsluttar sine engasjement i NDLA. Når e-postadressene blir deaktivert, forsvinn også tilgang til intranett, delte dokument i Google for Education og redigeringsmodus på NDLA.no. I forvaltningsrevisjon av NDLA I kom det fram at NDLA heilt sidan oppstarten har vald å bruke fri lisens både for innhald som utviklast og teknologi, som eit middel for å motarbeide leverandørbinding. Samtidig kom det fram at for enkelte sentrale løysingar blir ikkje fri lisens nytta, noko som skaper risiko for manglande kvalitet og leveransefleksibilitet innanfor det tekniske området. 54 I undersøkinga kjem det fram opplysningar frå ein tidlegare medarbeidar i NDLA om at ekstern leverandør av tekniske tenester per januar 2015 hadde kontroll over sentrale deler av NDLA sin kjeldekode, og at denne i liten grad blei gjort tilgjengeleg for medarbeidarar i NDLA og andre aktørar NDLA samarbeidde med. Av dokumentasjon revisjonen har fått tilgang til går det fram at ein medarbeidar i NDLA ved eit tilfelle ønskte å gi ein tredjepart tilgang til relevant kjeldekode i forbindelse med eit potensielt samarbeid. I intervju med medarbeidaren blir det opplyst at det i samband med dette viste seg at det som i utgangspunktet skulle vere open kjeldekode tilgjengeleg for bruk for andre aktørar for å kunne nyttiggjere seg innhald frå NDLA, ikkje var open. Tilgang til koden viste det seg at ein måtte få via ekstern leverandør av tekniske tenester. Då medarbeidaren forsøkte å følgje opp saka vidare, kom det fram at ekstern leverandør hadde produsert deler av kjeldekoden for NDLA-plattforma som lukka, og at den aktuelle koden var leverandøren sin eigedom. For å få tilgang til koden, blei det ifølgje medarbeidaren beslutta at NDLA skulle kjøpe fri den aktuelle koden frå leverandøren av tekniske tenester. Når det gjeld bruk av 51 Google for Education Terms of Use: 52 Google for Education Terms of Privacy: 53 Datasikkerheita knytt til desse løysingane er skildra i Google for Work sitt Security and Compliance Whitepaper: «How Google protects your data». 54 Forvaltningsrevisjon av NDLA I, s

63 open versus lukka kjeldekode, går følgande fram av «Bilag 2a Utdypende spesifikasjon av ytelsen» 55 til gjeldande kontrakt for perioden då hendinga inntraff: «Det åpne kildekodeprosjektet ndla, som er basis for applikasjonen ndla.no ligger på [ ] Siden dette er et prosjekt basert på åpen kildekode, så vil det være muligheter for hvem som helst å foreslå endringer i kode, ikke bare de som er hyret inn av NDLA.» I intervju viser imidlertid dagleg leiar til at NDLA ikkje har vore i situasjonar der ein har vore nøydd å betale for å få frigitt kjeldekode som i utgangspunktet skulle vere open, men som har vist seg å ikkje vere det. Når det gjeld saka vist til over, opplyser dagleg leiar at det er riktig at det ved eitt tilfelle kom spørsmål frå ein styremedlem knytt til om delar av relevant kjeldekode ekstern leverandør av tekniske tenester hadde utvikla ikkje var open, i samsvar med NDLA sine ønskje om å få fram opent lisensiert innhald. Dagleg leiar opplyser at saka umiddelbart blei undersøkt då spørsmålet blei stilt frå styremedlemmen, men at det viste seg at kjeldekoden heile tida hadde vore open og tilgjengeleg slik den skulle. Gjennomgang av dokumentasjon revisjonen har fått tilgang til, viser at dagleg leiar kort tid etter å ha blitt informert om påstandane om at deler av relevant kjeldekode ekstern leverandør av tekniske tenester hadde utvikla ikkje var open, tok tak i denne situasjonen. Tidleg i januar 2015 bad dagleg leiar ekstern leverandør av tekniske tenester om å levere ei oppdatert liste over fri programvare, kode NDLA haldt vedlike, samt løysingar for deponering og tilgang for allmenheita. Den etterspurde oversikta frå ekstern leverandør blei levert i starten av januar 2015, og blei gjennomgått av då nytilsett teknisk leiar i NDLA for kvalitetssikring og for kontroll av at NDLA faktisk nytta fri programvare og kode, og i tilstrekkeleg grad sikra tilgang til NDLA-kode for allmenheita. Av dokumentasjonen går det fram at teknisk leiar vurderer NDLA sin bruk av open kjeldekode ivaretatt på ein god måte. Av dokumentasjonen går det også fram at styret i NDLA ved styreleiar har blitt halde orientert om situasjonen. Dagleg leiar opplyser at NDLA nyttar fri lisens på alle løysingar der dette er mogleg å få til, i samsvar med dei grunnleggande prinsippa for kva NDLA skal vere. NDLA betaler som hovudregel isolert sett meir for å ha open kjeldekode enn det ein ville gjort for kode som ikkje var open (pga. større kostnadar til dokumentasjon ved utarbeiding av open kjeldekode), men dagleg leiar peiker på at dette er kostnadar som ein er kjent med og som det derfor er budsjettert med i forkant. Dagleg leiar opplyser samstundes at bruk av open kjeldekode i NDLA ikkje er noko krav frå verken styret i NDLA eller sentrale mynde til offentlege nettstadar. Det at NDLA i så stor grad har fremja bruk av open kjeldekode har vore eit aktivt val frå NDLA si side, dels med omsyn til å kunne sikre leverandøruavhengigheit og dels fordi det samsvarar godt med NDLA sitt ansvar for å fremje opent lisensiert innhald. Dagleg leiar peiker på at det er få eller ingen andre offentlege aktørar som i så stor grad som NDLA har fremja offentlege tenester basert på open kjeldekode slik NDLA har gjort Bruk av databehandlaravtalar Undersøkinga som er gjennomført viser at NDLA, avhengig av kva situasjon ein ser på, har roller som både databehandlar og behandlingsansvarleg. 56 Når det gjeld behandling av brukardata på overordna nivå for elevar og tilsette i fylkeskommunane som nyttar seg av dei ulike NDLA-nettstadane (namn, valfritt profilbilde, rolle (student, lærer, lærling), fylke), er det dei ulike fylkeskommunane der elevar og tilsette høyrer til som formelt sett fungerer som behandlingsansvarleg. Til dømes er Hordaland fylkeskommune behandlingsansvarleg for elev- og tilsettdata for brukarar i Hordaland. 55 NDLA: Rev SSA-V Bilag 2 Utdypende spesifikasjon av ytelsen. Vedlegg til rammeavtale applikasjonsforvaltning Den som bestemmer føremålet med behandling av personopplysningar og kva hjelpemiddel som skal brukast, er i personopplysningslova definert som behandlingsansvarleg. Vidare er den som handsamar personopplysningar på vegne av den behandlingsansvarlege, i lova definert som databehandlar

64 Revisjonen får opplyst at dei ulike eigarfylkeskommunane i NDLA har overlatt til HFK som NDLA sin juridiske person å fungere som behandlingsansvarleg for elev- og tilsettdata, noko som gjer HFK ved NDLA til databehandlar for eigarfylkeskommunane som behandlingsansvarlege. For å sikre at desse dataa blir handsama i samsvar med gjeldande regelverk, har NDLA utarbeidd forslag til databehandlaravtale som regulerer behandling av personopplysningar mellom eigarfylkeskommunane og NDLA. Utkast til avtale, som revisjonen har fått tilsendt, inneheld skildring av kva som er hensikta med avtalen og detaljert skildring av kva opplysningar og data som blir lagra om NDLA sine brukarar, kor lenge opplysningane blir lagra, kven som har tilgang til dataa og korleis dataa blir nytta. Vidare er det i forslaget til avtale definert kva pliktar databehandlar har knytt til dei dataa som blir behandla. Det er også lista opp kva underleverandørar NDLA nyttar, og gjort greie for at NDLA skal etablere eigne databehandlaravtalar med alle underleverandørar som behandlar personopplysningar på vegne av NDLA (og dermed på vegne av fylkeskommunane). Vidare får revisjonen opplyst at forslaget til databehandlaravtale mellom NDLA og dei ulike fylkeskommunane om behandling av brukardata knytt til elevar og tilsette inntil vidare ikkje er formelt inngått og signert. Det blir opplyst at dette skuldast at HFK som NDLA sin juridiske person har ønska å vente til rapport frå pågåande forvaltningsrevisjon ligg klar før ev. databehandlaravtalar blir inngått. I samband med verifisering av faktagrunnlaget i rapporten, får revisjonen opplyst frå fylkesrådmannen at Hordaland fylkeskommune ikkje er kjent med at dei ulike fylkeskommunane i NDLA har overlatt til HFK å fungere som behandlingsansvarleg. HFK viser til at NDLA er eit interkommunalt samarbeid etter kommunelova 27 og at det etter vedtektene for samarbeid er delt ansvar mellom dei 18 eigarane. Vidare blir det opplyst at HFK tidlegare har søkt råd hos Datatilsynet knytt til inngåing av databehandlaravtalar. Det blir opplyst at slik fylkeskommune forstår tilsynet, er Datatilsynet si vurdering at det er kvar einskild fylkeskommune som vil vere behandlingsansvarleg for behandling av brukardata for elevar og tilsette, og som NDLA ved styret dermed må inngå slike databehandlaravtalar med. Det blir opplyst at dette er årsaka til at det omtalte forslag til databehandlaravtale ikkje formelt er inngått og signert. Personopplysningar om brukarar av NDLA blir vidare behandla av fleire av dei ulike leverandørane NDLA har avtale med, i forbindelse med at brukarane nyttar dei ulike digitale læremidla NDLA har lagt til rette på nett. Leverandørane fungerer i denne samanheng som sub-databehandlar for NDLA, mens HFK er behandlingsansvarleg gjennom NDLA. Undersøkinga viser at NDLA har inngått databehandlaravtalar med fleire av dei leverandørane som behandlar personopplysningar på vegne av NDLA, under dette NDLA sine leverandørane av applikasjonsforvaltning KnowIT og Cerpus. Revisjonen får opplyst at NDLA har inngått desse databehandlaravtalane på tross av at den formelle avtalen på overordna nivå som regulerer forholdet mellom HFK som behandlingsansvarleg og NDLA som databehandlar ikkje er signert. Dette skuldast at det har blitt opplevd som viktig å trygge at dei personopplysningane som faktisk blir behandla av leverandørar er tilstrekkeleg regulert og underlagt naudsynt kontroll. Vidare har NDLA klargjort ein standard databehandlaravtale for leverandør av tekniske driftstenester Evry (som også vil gjelde Evry sine underleverandørar). Denne har imidlertid blitt satt på vent, inntil situasjonen med signering av databehandlaravtale mellom eigarfylkeskommunane og NDLA er avklart. NDLA opplyser at dei ønskjer å få avklart kor vidt det formelt sett er riktig at NDLA kan inngå slike avtalar på vegne av fylkeskommunane før ytterlegare databehandlaravtalar med leverandørane blir inngått. Når det gjeld personopplysningar knytt til medarbeidarar i NDLA, som blir behandla som ein del av den løypande drifta av samarbeidet, fungerer NDLA som behandlingsansvarleg, mens leverandørar som leverer tekniske tenester der data om medarbeidarar blir behandla og oppbevart fungerer som databehandlarar. Revisjonen får opplyst at det berre er Google av NDLA sine leverandørar som lagrar og behandlar personopplysningar om medarbeidarar på vegne av NDLA, i samband med bruk av Google for Education (e-post, dokumentdeling 56 64

65 på nett mv.). NDLA har inngått databehandlaravtale med Google for denne datahandsaminga. For leverandørar NDLA har avtalar med, men som berre er involvert i rådgjevings- og utviklingsbistand, får revisjonen opplyst at det ikkje er inngått databehandlaravtalar, i og med at desse leverandørane ikkje behandlar data på vegne av NDLA Vern av sensitiv leverandørinformasjon I forvaltningsrevisjon av NDLA I kom det fram at når det gjeld konfidensiell handsaming av opplysningar knytt til leverandørar si verksemd og/eller avtale og vern av sensitiv leverandørinformasjon, har ekstern leverandør av tekniske tenester etterspurt og fått tilgang til kontraktar NDLA har hatt med andre leverandørar. Det kom også fram at leverandør av tekniske tenester har hatt tilgang til prosjektstyringsskjema der informasjon knytt til enkeltkontraktar med andre leverandørar har blitt lagt inn. 57 I undersøkinga som er gjennomført kjem det fram at NDLA i etterkant av den første forvaltningsrevisjonen har tatt aktivt grep for å sikre at leverandørar ikkje lenger skal ha moglegheit til innsyn i konkurransesensitiv informasjon i andre leverandørar sine kontraktar. Tidlegare har kontraktar med NDLA sine leverandørar blitt lagra i produksjonssystemet Drupal på ein måte som har gjort at leverandørar som har hatt tilgang til systemet i ein del tilfelle også har hatt høve til å sjå kommersielle føresegner i avtaledokument, i tillegg til rettigheits- og opphavsinformasjon (som det av produksjonsog vedlikehaldsmessige årsaker har vore naudsynt å dokumentere og dele i produksjonssystemet). Revisjonen får opplyst at NDLA no har gått gjennom alt av avtalar som er delt i Drupal, og fjerna ev. kommersielle føresegn i leverandørkontraktar som feilaktig har blitt delt med andre leverandørar. I intervju blir dette stadfesta av dagleg leiar i NDLA. Umiddelbart etter at det blei avdekt at leverandørar potensielt kan ha hatt tilgang til konkurransesensitiv informasjon i andre leverandørar sine kontraktar, blei kontraktane fjerna frå produksjonssystemet der dei låg tilgjengeleg. Ingen medarbeidarar har per i dag tilgang til leverandørar sine kontraktar (med unntak av medarbeidarar med fullmakt til å gjere innkjøp på rammeavtalar, sjå 3.3.1). Dersom medarbeidarar no treng tilgang til faglege opplysningar i kontrakt for å kunne løyse sine oppgåver, må dei kontakte Hordaland fylkeskommune for å få dei tilsendt. Dagleg leiar opplyser at NDLA vurderer å sette opp eit «miniarkiv» for kontraktsinnhald som alle leverandører kan få tilgang til, der berre oppgåver og ansvar mv. for kvar leverandør er skildra, utan at kommersielle vilkår er synlege. Dette vil vere meir smidig enn slik det er organisert i dag, der alle må kontakte HFK for å få tilsendt relevant kontraktsinnhald. 7.4 Vurdering I undersøkinga kjem det fram at eksterne leverandørar ikkje er involvert i NDLA si daglege drift av kommunikasjonsverktøy som e-post og intranett. Det kjem vidare fram at NDLA har implementert eit strengt sikkerheitsregime med omsyn til tilgang og innsyn i medarbeidarar sin e-post og delte dokument i Google for Education. Det er også etablert ei skriftleg rutine som skildrar oppretting, avslutning og bruk av e-post og intranettkonti i NDLA, med tydeleg definert ansvar og oppgåver knytt til dette. Etter revisjonen si vurdering har NDLA sikra tilstrekkeleg datatryggleik og avgrensing av innsyn i dei tekniske kommunikasjonsverktøya som blir nytta i samarbeidet. Medarbeidarane har i stor grad sjølv kontroll over eigne e-postdata, og e-postadministrator har ikkje tilgang til innhald i e-postkonti som blir nytta i NDLA. Revisjonen meiner at den restriktive tilnærminga til administratortilgang er ei god løysing med omsyn til å trygge opplysningar og data om medarbeidarane i eit samarbeid som i all hovudsak kommuniserer med kvarandre elektronisk via e-post, intranett mv. 57 Forvaltningsrevisjon av NDLA I, s

66 Undersøkinga viser at NDLA har inngått databehandlaravtalar med den eine leverandøren NDLA kjøper inn tenester frå og som handsamar personopplysningar om medarbeidarar i NDLA gjennom løypande teknisk drift (dvs. Google). Vidare viser undersøkinga at NDLA har inngått databehandlaravtalar med fleire av leverandørane som handsamar personopplysningar om NDLA sine brukarar. Dette inkluderer databehandlaravtale med NDLA sin tidlegare hovudleverandør av tekniske tenester. Samtidig viser undersøkinga at inngåing av databehandlaravtale med enkeltleverandørar til NDLA er sett på vent inntil vidare. Det kjem også fram at overordna avtale som regulerer handsaming av personopplysningar mellom eigarfylkeskommunane som behandlingsansvarleg og NDLA som databehandlar ikkje er inngått. Revisjonen meiner det er viktig at personopplysningar som blir lagra om NDLA sine brukarar blir tilstrekkeleg sikra, i samsvar med dei føresegner som følgjer av 13 i personopplysningslova. Vidare meiner revisjon at handsaming av personopplysningar om brukarar i NDLA må regulerast skriftleg gjennom databehandlaravtalar, i samsvar med personopplysningslova 15. Slik revisjonen ser det, er det også viktig at handsaming av personopplysningar blir sikra og tilstrekkeleg regulert gjennom heile ansvarskjeda i NDLA frå fylkeskommunane som behandlingsansvarlege til NDLA som databehandlar, og vidare til NDLA sine leverandørar som sub-databehandlarar. Revisjonen meiner det ikkje er tilfredsstillande at naudsynte databehandlaravtalar med leverandørar som handsamar personopplysningar på vegne av NDLA ikkje er inngått. For å sikre at dette blir gjort riktig ut frå den organiseringa og dei eigarstrukturane NDLA har, tilrår revisjonen at NDLA saman med HFK og eventuelt andre eigarfylkeskommunar, går gjennom og vurderer korleis handsaminga av personopplysningar om NDLA sin brukarar skal organiserast, dokumentarast og regulerast, samt inngår databehandlaravtalar i samsvar med det som kjem fram i ein slik gjennomgang. Revisjonen vil peike på at det er viktig at ein slik prosess blir gjennomført, for å sikre at personopplysningar om elevar og lærarar som bruker NDLA sine digitale læremiddel blir handsama på ein trygg måte, og i samsvar med gjeldande regelverk. Når det gjeld vern av sensitiv informasjon knytt til innkjøp og leverandørar, viser undersøkinga at NDLA har gjennomgått og lukka dei avvik som blei avdekt i forvaltningsrevisjon av NDLA I. Gjennomgangen som er gjennomført viser at NDLA har fjerna alle kontraktar med leverandørar frå produksjonssystemet Drupal, der opplysningar om mellom anna kommersielle føresegn i kontraktar tidlegare låg tilgjengeleg for tredjepartar. Som det også gjekk fram i forvaltningsrevisjon av NDLA I, er det revisjonen si vurdering at denne praksisen var uheldig og ikkje i samsvar med interne etiske retningsliner knytt til handsaming og vern av informasjon om leverandørar. Per i dag har ingen leverandørar tilgang til dei kontraktane NDLA har med andre leverandørar. Revisjonen meiner dei grepa NDLA har tatt for å sikre konfidensiell handsaming av konkurransesensitive opplysningar i kontraktar er tilfredsstillande, og at NDLA per i dag i stor grad har sikra tilstrekkeleg vern av sensitiv informasjon om innkjøp og økonomiske føresegn knytt til enkeltleverandørar

67 8. Arbeidsmiljø og varslingsrutinar 8.1 Problemstilling I dette kapittelet svarer vi på følgande problemstilling med underproblemstillingar: I kva grad har NDLA sikra eit forsvarleg arbeidsmiljø? a. I kva grad er det etablert system og rutinar for å legge forhold til rette for varsling? b. I kva grad har NDLA sikra tilstrekkeleg tilrettelegging og handtering av melding/varsel om kritikkverdige forhold i organisasjonen? c. I kva grad har det vore varsla om kritikkverdige forhold i organisasjonen? d. I kva grad er ev. varsling i NDLA gjennomført på ein forsvarleg måte? e. I kva grad har NDLA følgt opp og behandla tilsette som har meldt frå om kritikkverdige forhold i organisasjonen i samsvar med gjeldande regelverk? 8.2 Revisjonskriterium Retten til å varsle er regulert av arbeidsmiljølova 58, som skal gjere det mogleg for arbeidstakarar å seie frå om kritikkverdige forhold ein blir kjend med gjennom arbeidsforholdet og som er eller kan vere i strid med lover og reglar, interne retningsliner eller alminneleg oppfatning av kva som er forsvarleg eller etisk akseptabelt. Arbeidsmiljølova 2-4 omhandlar varsling om kritikkverdige forhold i verksemder. Av lova går følgjande fram: «(1) Arbeidstaker har rett til å varsle om kritikkverdige forhold i virksomheten. (2) Arbeidstakers fremgangsmåte ved varslingen skal være forsvarlig. Arbeidstaker har uansett rett til å varsle i samsvar med varslingsplikt eller virksomhetens rutiner for varsling. Det samme gjelder varsling til tilsynsmyndigheter eller andre offentlige myndigheter. (3) Arbeidsgiver har bevisbyrden for at varsling har skjedd i strid med denne bestemmelsen.» Forsvarleg varsling inneber mellom anna å ta i bruk verksemda sine rutinar for intern varsling eller ev. andre tiltak verksemda har sett i verk for å legge til rette for varsling. Bruk av interne rutinar for varsling eller å gå tenesteveg for å melde frå om kritikkverdige forhold, vil vere riktig og lovleg måte å gå fram på med omsyn til å varsle forsvarleg. For å sikre forsvarleg varsling er det også viktig at arbeidstakaren før kritikkverdige forhold blir bringa vidare spør seg sjølv om det er grunnlag for kritikken, samt vurderer korleis ein bør gå fram med kritikken og kven ein bør seie frå til. Dette er mellom anna oppsummert i Arbeidstilsynet si rettleiar om varsling om kritikkverdige forhold på arbeidsplassen 59. Av 3-6 i arbeidsmiljølova går det fram at arbeidsgjevar har plikt til å legge forholda til rette for varsling. I lova blir det vist til at det skal utarbeidast rutinar for intern varsling 58 Arbeids- og sosialdepartementet: Lov om arbeidsmiljø, arbeidstid og stillingsvern mv. (arbeidsmiljøloven). LOV Arbeids- og inkluderingsdepartementet/arbeidstilsynet: Rettleiar om varsling om kritikkverdige forhold på arbeidsplassen

68 eller settast i verk andre tiltak som legg forholda til rette for intern varsling om kritikkverdige forhold i verksemda i samsvar med 2-4 dersom forholda i verksemda tilseier det. Arbeidsgjevar har ansvar for å sørge for openheit og god intern kommunikasjon i verksemda. Arbeidsgjevar skal aktivt bidra til at varsling blir ein naturleg del av verksemda sitt arbeidsmiljø, og sikre at det blir utarbeidd rutinar eller andre tiltak for forsvarleg varsling. 2-5 i arbeidsmiljølova tar for seg vern mot gjengjelding ved varsling. Følgjande går fram av lova: «(1) Gjengjeldelse mot arbeidstaker som varsler i samsvar med 2-4 er forbudt. Dersom arbeidstaker fremlegger opplysninger som gir grunn til å tro at det har funnet sted gjengjeldelse i strid med første punktum, skal det legges til grunn at slik gjengjeldelse har funnet sted hvis ikke arbeidsgiveren sannsynliggjør noe annet. (2) Første ledd gjelder tilsvarende ved gjengjeldelse mot arbeidstaker som gir til kjenne at retten til å varsle etter 2-4 vil bli brukt, for eksempel ved å fremskaffe opplysninger. (3) Den som er blitt utsatt for gjengjeldelse i strid med første eller andre ledd, kan kreve oppreisning uten hensyn til arbeidsgivers skyld. Oppreisningen fastsettes til det beløp som retten finner rimelig under hensyn til partenes forhold og omstendighetene for øvrig. Erstatning for økonomisk tap kan kreves etter alminnelige regler.» I Arbeidstilsynet sin rettleiar om varsling blir det peika på at arbeidsgjevar ikkje kan besvare varsling med «oppsigelse, avskjed, suspensjon, ordensstraff, tjenestelig tilrettevisning, trakassering, utstøting, fratakelse av arbeidsoppgaver, forflytning eller andre negative reaksjoner som har karakter av straff eller sanksjon.» Samtidig blir det i rettleiaren vist til at arbeidstakar må tole saklege motargument og bevis knytt til dei kritikkverdige forholda. Rettleiaren oppsummerer ei alminneleg rettsoppfatning av aml Vernet mot gjengjelding gjeld så langt arbeidstakar sin framgangsmåte ved varsel var forsvarlig. 8.3 Datagrunnlag System og rutinar for varsling Varslingsrutinar i NDLA I NDLA sin innkjøpsstrategi for , er det under kapittelet «Etikk og habilitet» inkludert eit eige punkt som omhandlar varsling innanfor samarbeidet. Her går det fram at NDLA skal sørge for naudsynte rutinar for varsling ved brott på interne innkjøpsrutinar, regelverk om offentlege innkjøp eller brott på god innkjøpspraksis. Vidare blir det vist til at ev. brott skal varslast oppover i systemet til lineleiar, dagleg leiar og styreleiar (eller definert advokat for NDLA sitt styre) i «denne rekkefølge, dersom det anses naturlig». Utover dei formuleringane det er vist til i dette avsnittet, inneheld ikkje NDLA sin innkjøpsstrategi ytterlegare informasjon eller spesifisering av korleis varsling skal gå føre seg i samarbeidet. I tillegg til punkt om varsling i innkjøpsstrategi, har NDLA inkludert eit punkt om varsling og konfliktløysing i dokumentet «Etiske retningsliner i NDLA for fylkeskommunalt ansatte». Punktet består av følgande tre setningar: «I NDLA skal alle arbeide aktivt for å hindre og for å rette opp i kritikkverdige forhold. En god kollega og medarbeider i NDLA lar ikke sine kollegaer bryte NDLAs etiske retningslinjer. 60 Denne strategien blei erstatta i mai 2016, då styret i NDLA vedtok å nytte seg av Hordaland fylkeskommune sin innkjøpsstrategi, med eit tillegg med spesielle tilpassingar for NDLA

69 Dette innebærer blant annet at alle tilløp til konflikt i NDLA skal løses så raskt som mulig på laveste mulige nivå.» Utover dei overordna bestemmingane knytt til varsling i innkjøpsstrategi og etiske retningsliner, er det ikkje gitt ytterlegare føringar eller utarbeidd spesifikke varslingsrutinar for korleis medarbeidarar skal gå fram for å varsle om kritikkverdige forhold i organisasjonen. I samband med oversending av dokumentasjon til revisjonen, blir det opplyst frå NDLA at alle medarbeidarar i NDLA skal ha eigne varslingsrutinar i det fylket der dei har sitt tilsettingsforhold som dei kan nytte ved behov. NDLA har sidan oppstarten av samarbeidet og fram til 2016 ikkje hatt eigne rutinar for gjennomføring av varsling om kritikkverdige forhold, utover det som framgår av innkjøpsstrategien I intervju opplyser dagleg leiar i NDLA at når det gjeld varsling og varslingsrutinar, er det viktig å poengtere at NDLA ikkje har noko arbeidsgjevaransvar for personar som er utleidd/frikjøpt frå dei ulike fylkeskommunane til å vere medarbeidar i NDLA. Dette har vore eit tema i NDLA heilt sidan oppstarten. Alle medarbeidarar som er utlånt til NDLA har ei fast og sikker stilling i sin eigen fylkeskommune, og arbeidsrettsleg er medarbeidarane sikra rettigheiter i sitt eige arbeidsfylke. Dagleg leiar opplyser at ved etableringa av NDLA var fleire lærarorganisasjonar opptekne av at det var viktig å sikre lærarane ein tydeleg og formalisert posisjon som tilsette i NDLA. Samtidig blei det framheva frå KS at det ville vere ugunstig å gje utleigde lærarar ein formalisert tilsettposisjon i NDLA, då dette ville skape uklarheit rundt kor lærarane eigentleg var tilsett og kven som hadde det formelle personal- og arbeidsgjevaransvaret for dei. I ei avgjersle frå Sivilombodsmannen blei det ifølgje dagleg leiar 61 konkludert med at det ikkje ville vere gunstig at det blei oppretta doble arbeidsgjevarliner for lærarar, med arbeidsgjevarar både i NDLA og i fylkeskommunane, og at det ville vere mest gunstig at arbeidsgjevaransvaret blei vidareført i den respektive fylkeskommunen der kvar lærar var tilsett. NDLA har innretta seg etter Sivilombodsmannen sin konklusjon, og har ikkje teke over arbeidsgjevaransvar for dei som er medarbeidarar i NDLA. NDLA har også vore bevisste på ikkje å bruke omgrepet tilsett om lærarane som er engasjert i samarbeidet. I staden blir omgrep som medarbeidar og frikjøpt brukt om dei personane som arbeider i NDLA, men er tilsett i dei ulike fylkeskommunane. Det at arbeidsgjevaransvar ikkje blir overført til NDLA går også fram av avtalane om frikjøp av medarbeidarar frå fylkeskommunane til NDLA mellom NDLA, den enkelte fylkeskommunen og medarbeidaren, der det står at medarbeidarar er tilsett i og har arbeidsavtale i sin fylkeskommune med «de rettigheter og plikter det medfører, hva gjelder ansettelsesforhold generelt». I intervju med dagleg leiar blir det opplyst at med bakgrunn i at NDLA ikkje har formelt arbeidsgjevaransvar for sine medarbeidarar, har NDLA også fram til i dag forholdt seg til at medarbeidarane har hatt tilgang til varslingsrutinar og varslingsinstitutt i dei fylkeskommunane der dei er tilsett. NDLA sine varslingsrutinar knytt til innkjøp slik desse er presentert i innkjøpsstrategien har vore meint som eit tillegg til dei varslingsrutinane som medarbeidarane har hatt tilgang til i sine fylkeskommunar. Til dømes har medarbeidarar i NDLA som er tilsett i HFK, hatt tilgang på HFK sine varslingsrutinar og varslingsinstitutt. I styremøte 19. mai 2016 vedtok NDLA innføring av rutinar for varsling som skal gjelde spesifikt for samarbeidet. Varslingsrutinane som er vedtekne bygger på dei rutinane som er i bruk i Hordaland fylkeskommune (sjå neste overskrift), men med eit tillegg som gjeld spesifikt for NDLA. I tillegget som er utarbeidd spesifikt for NDLA er det gitt nærare definisjonar for når medarbeidarar som er tilsette i fylkeskommunane skal nytte varslingsrutinane til NDLA (i motsetning til fylkeskommunale rutinar i dei fylkeskommunane 61 NDLA har kontakta Sivilombodsmannen for å få sendt over kopi av denne avgjersla til revisjonen. Kopien er ikkje motteke på leveringstidspunktet for rapporten, men NDLA har opplyst at denne vil bli ettersendt så snart den er motteke frå Sivilombodsmannen

70 der dei har sitt tilsettingsforhold), kva som er meint med nærast og overordna leiar, kva som er meint med «varslingsutvalet» og korleis det skal rapporterast om mottekne varsel. Av dokumentasjon revisjonen har fått tilsendt frå NDLA går det fram at bruken av HFK sine varslingsrutinar i NDLA er avklart med organisasjonsdirektør i Hordaland fylkeskommune. I spørjeundersøkinga som er gjennomført kjem det fram at dei nye rutinane for varsling i NDLA er kjent blant medarbeidarane i NDLA. Alle respondentane opplyser at dei er kjent med at det er utarbeidd rutinar for varsling til bruk i NDLA (N=34). Vidare går det fram av spørjeundersøkinga at 97 prosent av respondentane er kjent med at det er utarbeidd rutinar for handsaming og oppfølging av varsel til bruk i NDLA (N=31). I intervju opplyser dagleg leiar at når det gjeld prosessen rundt innføring av nye varslingsrutinar, har NDLA i mykje større grad enn tidlegare lagt vekt på å informere alle medarbeidarar om kva varslingsrutinar som eksisterer, og korleis desse skal brukast. Det har blitt gjennomført kurs for alle medarbeidarar, der deltaking er dokumentert med kursbevis for alle som har tatt kurs. I informasjonen og kurstilbodet som har gått ut til alle medarbeidarane, har det vore fokus på å formidle at det eksisterer varslingsrutinar både i NDLA og i fylkeskommunane der medarbeidarane har si formelle tilsetting. Kursa er delvis halde internt og delvis med bistand frå innleigde konsulentar. Varslingsrutinar i Hordaland fylkeskommune I Hordaland fylkeskommune er det vedteke ein eigen rutine for varsling om kritikkverdige forhold i fylkeskommunen 62. Rutinen har som føremål å leggje til rette for varsling i organisasjonen, samt å gi køyrereglar for den interne handteringa av varslingssituasjonar i fylkeskommunen. I rutinen er det innleiingsvis definert at med kritikkverdige forhold i HFK er det meint «noko som er i strid med lover og regler, fylkeskommunen sine retningsliner eller kva som allment vert oppfatta som forsvarleg og etisk akseptabelt. Vanleg tenestemessig kommunikasjon blir ikkje rekna som varsling, og det same gjeld også tilhøve som berre gjeld tilsette sine eigne tilsettingsforhold som t.d. løn og individuell personalmessig oppfølging. Vidare er det i rutinen definert rutinar for intern varsling, og at arbeidstakar som hovudregel skal ta opp kritikkverdige forhold med næraste leiar på tenestestaden. Dersom dette ikkje fører fram, eller dersom arbeidstakar opplever det som vanskeleg å varsle linjeveg, kan tilsette varsle til både verneombod, tillitsvald, overordna leiar eller direkte til Varslingsutvalet i HFK. Ifølgje rutinen kan varsling gjerast på den måten varslaren sjølv ønskjer (munnleg eller skriftleg, og både per brev eller e-post). Det er utarbeidd eigne skjema for intern varsling i HFK, men det blir ikkje stilt krav til at tilsette som vil varsle om kritikkverdige forhold må nytte dette skjemaet. Av rutinen går det vidare fram at varsling bør innehalde fullt namn og tenestestad for den som varslar (med mindre vedkommande vel å varsle anonymt), dato, konkret skildring av kva varselet gjeld, samt eventuell kjennskap til tidlegare saker og informasjon som kan vere til hjelp ved ev. undersøkingar. Det blir trekt fram som viktig at varselet gjer overordna leiarar og fylkeskommunen i stand til å forstå kva det blir varsla om, og at varselet gir grunnlag for å undersøke saka. Når det gjeld oppfølging av varsel i HFK, går det fram at mottekne varsel skal sakshandsamast i samsvar med reglane i forvaltningslova og dei føringane som er gitt i fylkeskommunen sin rutine. Av føringane i rutinen følgjer det at den som tek i mot varselet først må vurdere om det er grunnlag for å undersøkje dei påståtte kritikkverdige forholda. Det skal opprettast sak i fylkeskommunen sitt arkivsystem, og saka skal handterast i samsvar med arkivlova. Varslaren skal snarast mogleg få melding om at varselet er motteke, og så raskt som mogleg opplysast om saksgang og forventa handsamingstid. Dersom handsaminga trekk ut i tid skal varslaren få ny melding om saksgangen. 62 Vedteke i Fylkesutvalet i HFK i sak PS83/15,

71 Prosent Når leiar mottek eit varsel, skal det først undersøkast om påstandane i varselet kan vere riktige. Dersom leiar vurdere at ein skal gå vidare med saka, skal den det er varsla om som hovudregel verte underretta snarast mogleg. I underrettinga skal det opplysast om at det er motteke varsel, kva opplysningar som er gitt og korleis den vidare saksgangen blir. Leiar må også vurdere korleis saka skal handsamast, og har moglegheit til å involvere fylkesdirektør organisasjon og Varslingsutvalet, samt ekstern bistand ved behov. Varslingsutvalet skal alltid haldast informert om varslingssaker. Med omsyn til rettsvern ved varsling, er det i rutinen vist til at arbeidstakar som varslar skal vernast mot ulovleg gjengjelding jf. arbeidsmiljølova 2-5 jf Både formelle og uformelle negative reaksjonar som følgjer av varselet blir i rutinen definert som ulovlege gjengjeldingshandlingar. Vidare blir det peikt på at utøving av gjengjeldingshandlingar ovanfor arbeidstakar som har varsla er forbode, og at slik gjengjeldingar vil bli arbeidsrettsleg sanksjonert. I spørjeundersøkinga som er gjennomført i samband med forvaltningsrevisjonen kjem det fram at i overkant av 51 prosent av respondentane er heilt einig i at det er godt lagt til rette for varsling om kritikkverdige forhold internt i NDLA. 23 prosent er delvis einig i påstanden, mens litt over ti prosent er delvis eller heilt ueinig i at det er lagt godt til rette for varsling i NDLA. Figur 12: Det er godt lagt til rette for varsling om kritikkverdige forhold internt i NDLA. (N=39) 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 51,3% Heilt einig 23,1% Delvis einig 2,6% Delvis ueinig 7,7% Heilt ueinig 15,4% Veit ikkje Vidare viser spørjeundersøkinga at 64 prosent av respondentane er heilt einig i at medarbeidarane i NDLA har fått tilstrekkeleg informasjon frå NDLA om korleis varsling skal gjennomførast. Om lag ti prosent er delvis einig i det same, mens nesten 13 prosent er delvis eller heilt ueinig i at dei har fått tilstrekkeleg informasjon frå NDLA om korleis varsling skal gjennomførast

72 Prosent Prosent Figur 13: Medarbeidarane i NDLA har fått tilstrekkeleg informasjon frå NDLA om korleis varsling skal gjennomførast. (N=39) 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 64,1% Heilt einig 10,3% Delvis einig 7,7% Delvis ueinig 5,1% Heilt ueinig 12,8% Veit ikkje I spørjeundersøkinga opplyser nesten 67 prosent av respondentane at dei er heilt einig i at det er tydeleg for medarbeidarane i NDLA kven dei skal henvende seg til for å varsle om kritikkverdige forhold i NDLA. Om lag 15 prosent er delvis einig, mens i underkant av åtte prosent er delvis eller heilt ueinig i at det er tydeleg for medarbeidarane kven dei skal henvende seg til for å varsle. Figur 14: Det er tydeleg for medarbeidarane i NDLA kven dei skal henvende seg til for å varsle om kritikkverdige forhold i NDLA. (N=39) 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 66,7% Heilt einig 15,4% Delvis einig 2,6% Delvis ueinig 5,1% Heilt ueinig 10,3% Veit ikkje Vidare opplyser 46 prosent av respondentane at dei er heilt einig i påstanden om at det er tydeleg for medarbeidarane i NDLA korleis varsel om kritikkverdige forhold i NDLA blir handsama og følgt opp. I underkant av 26 prosent er delvis einig i den same påstanden. Om lag 15 prosent av respondentane er delvis eller heilt ueinig i at det er tydelig korleis varsle om kritikkverdige forhold i NDLA blir handsama og følgt opp

73 Prosent Prosent Figur 15: Det er tydeleg for medarbeidarane i NDLA korleis varsel om kritikkverdige forhold i NDLA blir handsama og følgt opp. (N=39) 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 46,2% Heilt einig 25,6% Delvis einig 7,7% Delvis ueinig 7,7% Heilt ueinig 12,8% Veit ikkje Til slutt svarer nesten 54 prosent av respondentane at dei er heilt einig i påstanden om at medarbeidarane i NDLA er kjend med kven dei kan gå til for å melde frå om utfordringar knytt til arbeidsmiljø. 23 prosent av respondentane er delvis einig i påstanden, mens i underkant av 13 prosent opplyser at dei er delvis eller heilt ueinig i at medarbeidarane i NDLA er kjend med kven dei kan gå til for å melde frå om utfordringar knytt til arbeidsmiljø. Figur 16: Medarbeidarane i NDLA er kjend med kven dei kan gå til for å melde frå om utfordringar knytt til arbeidsmiljø. (N=39) 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 53,8% Heilt einig 23,1% Delvis einig 7,7% Delvis ueinig 5,1% Heilt ueinig 10,3% Veit ikkje Meldingar om kritikkverdige forhold i NDLA I undersøkinga som er gjennomført er det avdekt tre saker der medarbeidarar i NDLA har meldt frå om kritikkverdige forhold i organisasjonen. Dei tre sakene er rapportert under i kronologisk rekkefølge, med gjennomgang av hovudtrekka i kvar sak. Felles for alle tre sakene er at medarbeidarane som har meldt frå om kritikkverdige forhold alle vurderer seg sjølv som varslarar. Varsel nr. 1 Den første saka som er avdekt i undersøkinga omhandlar melding om forhold knytt til habilitet og innkjøp i NDLA. Ein medarbeidar i NDLA opplyser at vedkommande i januar 2013 meldte frå munnleg til dagleg leiar om det vedkommande opplevde som kritikkverdige forhold i relasjonen mellom NDLA og leverandør av tekniske tenester. Medarbeidaren meldte då frå til dagleg leiar at vedkommande opplevde at NDLA stadig gjorde nye utbetalingar til leverandør av tekniske tenester for utbetring av leveransar som ikkje var gode nok eller ikkje fungerte. Medarbeidaren signaliserte vidare at vedkommande var 65 73

74 bekymra for at leverandør av tekniske tenester hadde ein posisjon internt i NDLA med omsyn til arbeid med teknisk utvikling, som kunne føre til situasjonar der leverandøren sjølv leverte tenester dei hadde vore med på å bestille. Medarbeidaren opplyser vidare at vedkomande på eit seinare tidspunkt også meldte frå om at vedkommande var bekymra for om leverandøren gjennom si involvering i NDLA på eit seinare tidspunkt kunne være diskvalifisert frå å levere naudsynte tekniske tenester, noko som ville kunne vere utfordrande for NDLA med omsyn til vidare drift. I intervju opplyser dagleg leiar i NDLA at han ikkje har motteke noko varsel om kritikkverdige forhold frå medarbeidaren. Han har heller ikkje motteke informasjon frå medarbeidaren sin arbeidsgjevar, dvs. den fylkeskommunen der vedkommande er tilsette, eller andre om slike varsel. Dagleg leiar opplyser vidare at etter det han er kjent med hadde medarbeidaren dialog med dåverande styreleiar i denne perioden, utan at dagleg leiar var involvert i dialogen. Dagleg leiar har dermed ikkje førstehandsinformasjon om det konkrete innhaldet i dialogen. I samband med verifisering av faktagrunnlaget opplyser medarbeidaren at i og med at NDLA på dåverande tidspunkt ikkje hadde rutinar for varsling, blei heller ikkje ordet varsling nytta om dei bekymringsmeldingane vedkommande kom med til dagleg leiar knytt til den eksterne leverandøren si rolle. Medarbeidaren opplyser at vedkommande ønskte i det lengste å ikkje formalisere dette som eit varsel, av omsyn til NDLA. Vidare opplyser medarbeidaren i samband med verifisering ikkje hadde noko kontakt med dåverande styreleiar i NDLA om desse temaa før mai 2014, i samband med utarbeiding av årsmelding for 2013 (sjå avsnitt 8.3.3). I intervju opplyser dåverande styreleiar i NDLA, som satt som styreleiar i samarbeidet frå våren 2013 til våren 2015 (styreleiarvervet i NDLA går på omgang mellom fylkesutdanningssjefane i samarbeidsfylka) at heller ikkje han på noko tidspunkt mottok meldingar eller førespurnadar frå vedkommande medarbeidar, som han opplevde å vere varsling om kritikkverdige forhold knytt til habilitet og anskaffingar i NDLA. Styreleiar opplyser samtidig at medarbeidaren tidleg i styreleiar sin to-årsperiode uttrykte sterk misnøye med fleire ting i NDLA, men at styreleiar ikkje på nokon måte oppfatta at medarbeidaren samtidig definerte seg som varslar slik at varslingsregimet måtte involverast eller settast i aktivitet. Styreleiar presiserte at dialogen mellom den aktuelle medarbeidaren og han som styreleiar heile tida var prega av ein høfleg og god tone. Samtalane bar også preg av gjensidig forståing for ulike roller og konsensus rundt viktigheita og riktigheita i dei tiltaka som styreleiar og AU valde å sette i verk utover i styreleiaren sin periode som styreleiar. Styreleiar opplyser vidare at han i sitt første møte i funksjonen som styreleiar, eit førebuingsmøte til hans første styremøte i NDLA som leiar, tok opp spørsmålet om leverandøruavhengigheit. I samband med verifisering av faktagrunnlaget i rapporten, opplyser medarbeidaren at vedkommande ikkje kjenner seg igjen i dåverande styreleiar si skildring av at vedkommande uttrykte misnøye med fleire ting i NDLA. Medarbeidaren opplyser at vedkommande aldri uttrykte noko slik form for misnøye til dåverandre styreleiar etter han fekk dette vervet. Dåverande styreleiar opplyser at han i slutten av november 2014 mottok ein e-post frå medarbeidaren, som gjorde at han vurderte det som relevant å stille spørsmål om vedkommande vurderte seg sjølv som varslar. I e-posten, som revisjonen har fått kopi av, uttrykker medarbeidaren bekymring for den sentrale rolla ekstern leverandør av tekniske tenester hadde i NDLA, den uroa dette ifølgje medarbeidaren har skapt i organisasjonen, og at vedkommande er opptatt av at NDLA skal opptre korrekt og ikkje komme i ein situasjonen der ein opptrer ukorrekt i høve til anskaffingsregelverket. I tillegg peiker medarbeidaren på at varslingsrutinar ikkje er etablert i NDLA, og at det ikkje er nokon plass å ta opp ting som bekymrar. I intervju opplyser dåverande styreleiar at denne e-posten kom i etterkant av at ei heil rekke med tiltak var satt i verk for å handtere det som medarbeidaren hadde kommunisert til AU og styreleiar tidlegare og som på nytt vart nemnt i denne e-posten. Avtalen med den eksterne leverandøren var «fryst» og det var gjort vedtak om at alt som det var stilt spørsmål ved av både medarbeidaren og andre som medarbeidaren hadde referert til skulle vurderast og prøvast gjennom ein forvaltningsrevisjon. Dei medarbeidarane som hadde ytra misnøye skulle alle få høve til å uttale seg til den/dei som utførte denne revisjonen. Dette var første gongen varslingsregimet var nemnt i kommunikasjonen mellom dei to. På bakgrunn av at dette 66 74

75 med varslingsrutinar blei tatt opp som tema i e-posten, såg tidlegare styreleiar det som naudsynt å spørje medarbeidaren om vedkommande definerte seg sjølv som varslar. Dåverande styreleiar opplyser at medarbeidaren avkrefta at vedkommande definerte seg som varslar. I samband med verifisering, opplyser medarbeidaren at det er riktig at dåverande styreleiar stilte spørsmål om vedkommande såg på seg sjølv som varslar, og at vedkommande medarbeidar avkrefta at dette var tilfelle. Det blir vidare opplyst frå medarbeidaren at vedkommande på dåverande tidspunkt ikkje vurderte det som naudsynt å kalle dette eit varsel, då vedkommande trudde at det å ta opp temaet som ei bekymringsmelding ville vere tilstrekkeleg for at dei utfordringane medarbeidaren opplevde at NDLA hadde ville bli tatt tak i. Medarbeidaren opplevde derfor ikkje at varslarspørsmålet var viktig å få avklart på dåverande tidspunkt. At medarbeidaren seinare likevel valde å formalisere varselet, skuldast at vedkommande opplevde å ikkje bli tatt alvorleg, og at vedkommande etter kvart vurderte det som naudsynt å ha tilstrekkeleg vern gjennom føresegna i arbeidsmiljølova. Vidare opplyser dåverande styreleiar at han var svært bevisst på å få avklart om medarbeidaren såg seg sjølv som varslar, og at han også var opptatt av å følgje med på om denne eigenvurderinga endra seg over tid. Dersom medarbeidaren definerte seg som varslar, ville dette utløyst ei rekke formelle prosedyrar og handlingar for ivaretaking av vedkommande, jf. dei formelle rutinane og retningslinene som eksisterer i dei ulike eigarfylkeskommunane. Dåverande styreleiar opplyser at han på tidspunktet då denne saka dukka opp hadde nyleg erfaring med handtering av ei varslingssak i eigen fylkeskommune, og at han derfor hadde god oversikt over kva prosedyrar og retningsliner som gjaldt i slike saker og kva krav som blei stilt til korleis dei skulle handterast. Dagleg leiar opplyser i intervju at han oppfatta at styreleiar var genuint opptatt av å avklare/bekrefte om dette skulle bli handsama som ei varsling om kritikkverdige tilhøve i NDLA. I undersøkinga kjem det fram at medarbeidaren hausten 2016 har formalisert sitt varsel gjennom varslingsinstituttet i Hordaland fylkeskommune. Det formaliserte varselet omfattar, i tillegg til forholda nemnt i førre avsnitt, også arbeidsmiljømessige forhold knytt til oppfølging av tidlegare meldingar om kritikkverdige forhold internt i NDLA (sjå kap ). Revisjonen er vidare gjort kjent med at medarbeidaren i denne samanheng har fått formell status som varslar. I samband med verifisering av faktagrunnlaget i rapporten, opplyser dagleg leiar at han ikkje har blitt gjort kjent med at medarbeidaren har levert eit varsel til varslingsutvalet i HFK, og at han ikkje er gjort kjent med kva det konkret er varsla om. Varsel nr. 2 Den andre saka som er avdekt i undersøkinga omhandlar melding om risiko for inhabilitet knytt til samarbeid med leverandør av tekniske tenester, brott på etiske retningsliner (både fylkeskommunale retningsliner og retningsliner for NDLA) og personalbehandling. I brev frå mars 2015 til dåverande styreleiar i NDLA, som er signert av fleire medarbeidarar, blei det meldt om fleire kritikkverdige forhold i organisasjonen. Blant forholda det blei meldt om i brev til styreleiar var at tilsette frå leverandør av tekniske tenester har vore involvert i dobbeltroller i NDLA med kryssande interesser, manglande fylkeskommunale kontroll over bestilling og prioritering av teknisk utviklingsarbeid og manglande tilgang til kjeldekode og teknisk dokumentasjon for fylkeskommunale tilsette. Medarbeidarane viser og til kritikkverdige behandling av andre medarbeidarar i NDLA, i tilfelle der det har blitt forsøkt meldt frå om liknande forhold. Det blir i brevet også vist til at fleire av medarbeidarane som står som avsendarar av brevet tidlegare har peikt på utfordringar knytt til arbeid i NDLA, mellom anna i form av avviksmelding sendt til dagleg leiar. I brevet blir det vist til at fleire av dei forholda medarbeidarane opplever som kritikkverdige har blitt forsøkt tatt opp internt i NDLA ved fleire tilfelle, utan at medarbeidarane har blitt høyrt. Her går det mellom anna fram at ein medarbeidar i NDLA har sendt avviksmelding til dagleg leiar med spørsmål om kven som bestiller teknisk utviklingsarbeid og korleis behovet for endringar er grunngjeve. Revisjonen har mottatt kopi av avviksmeldinga frå medarbeidaren det er vist til i brevet, der desse spørsmåla går fram

76 I intervju opplyser dagleg leiar at han aldri har fått meldingar/varsel om kritikkverdige forhold frå vedkommande medarbeidar i NDLA, under dette heller ingen førespurnadar/meldingar/signal med kritisk innhald knytt til habilitet, dobbeltroller mv. frå medarbeidaren. Han peiker på at han heller ikkje var næraste overordna for medarbeidaren. I samband med verifisering av faktagrunnlaget i rapporten opplyser vedkommande medarbeidar at det er vanskeleg å forstå korleis dagleg leiar kan hevde å ikkje ha motteke meldingar/varsel om kritikkverdige forhold. Vedkommande meiner at avviksmelding vist til i avsnittet over, dokumenterer at det er meldt frå om kritikkverdige forhold til dagleg leiar. Dagleg leiar opplyser vidare at han ved to høve sjølv tok opp temaet dobbeltroller og habilitet med vedkommande medarbeidar i samband med reforhandling av kontraktar. Dagleg leiar stilte i desse situasjonane direkte spørsmål munnleg til medarbeidaren om det var ønskeleg for vedkommande å gå vidare med ein person tilsett hos leverandør som sin teamleiar, eller om dette var problematisk med omsyn til habilitet og truverdigheit. I begge situasjonane opplyste medarbeidaren ifølgje dagleg leiar at dette ikkje var eit problem. Dagleg leiar opplyser at dersom medarbeidaren på eit seinare tidspunkt skal ha endra oppfatning rundt dette, har ikkje dette blitt kommunisert til dagleg leiar, verken frå vedkommande medarbeidar eller frå andre involverte i NDLA. I samband med verifisering opplyser medarbeidaren at vedkommande ikkje kan hugse dei to tilfella dagleg leiar viser til, der habilitetsproblematikken skal ha blitt tatt opp. I intervju stadfestar dåverande styreleiar at han mottok eit brev i mars 2015, langt ut i sin periode som styreleiar, frå fleire medarbeidarar i NDLA. Det blir vidare opplyst at styreleiar, AU og styret i NDLA i god tid før dette brevet blei mottatt hadde sett i verk fleire konkrete tiltak for å rydde opp i uklare forhold, samt for å avklare alvorsgrada rundt desse forholda gjennom å bestille ein forvaltningsrevisjon. Styreleiar opplyser at alle medarbeidarane som stod som avsendarar av brevet, blei meldt inn som intervjuobjekt til sekretariatet for Kontrollutvalet i Hordaland fylkeskommune. Når det gjeld brevet, blir det peikt på at dette omhandla potensiell inhabilitet i NDLA, potensielle brott på etiske retningslinjer og mangelfull personalbehandling i NDLA. Tidlegare styreleiar opplyser vidare at dei tema som blei tatt opp i brevet var tema som styreleiar, arbeidsutvalet (AU) og styret over ein lang periode hadde jobba med. AU og styreleiar kjende godt til synspunkta til avsendarane slik desse kom fram i brevet, og styret, styreleiar og AU hadde allereie sett i verk tiltak som konsekvens av ein lang prosess der også fleire var involvert. I brevet kom det ikkje fram noko nytt i forhold til det styreleiar, AU og styret alt var kjent med og hadde høyrd, og prosessen for å rydde opp i uklare forhold og for å kontrollere om det hadde forekomme andre uheldige omstende i NDLA (eiga sak om innkjøpsproblematikk til styret, forvaltningsrevisjon i regi av HFK, stans i innkjøp frå leverandør av tekniske tenester) var sett i gang lenge før det omtalte brevet kom til styreleiar. Varsel nr. 3 Den tredje saka som er avdekt i undersøkinga omhandlar melding om manglande etterleving av krav i bokføringsforskrifta, samt melding om kritikkverdig personalbehandling i NDLA. Ein mangeårig medarbeidar i NDLA opplyser å ved fleire tilfelle ha reist bekymringar internt om dei nemnde forholda, både til dagleg leiar og til andre organ i Hordaland fylkeskommune. Etter det revisjonen er gjort kjent med, sendte vedkommande medarbeidar våren 2016 eit formelt varsel om kritikkverdige forhold i NDLA gjennom HFK sitt varslingsinstitutt. Vidare har medarbeidaren, etter det revisjonen er gjort kjent med, i denne samanheng har fått formell status som varslar. Dagleg leiar opplyser at han har blitt informert om at medarbeidaren har levert et varsel til varslingsutvalet i HFK, men at han ikkje er kjent med kva varselet gjeld. Dette har ifølgje dagleg leiar heller ikkje blitt konkretisert overfor dagleg leiar sin næraste leiar i fylkeskommunen. I intervju opplyser dagleg leiar at han ikkje har opplevd at medarbeidaren har varsla om kritikkverdige forhold i NDLA, under dette systematiske feil eller bevisst feilutbetaling av fakturaar i NDLA. Dagleg leiar peiker imidlertid på at medarbeidaren ved fleire tilfelle har tatt opp feil/manglar i enkeltståande fakturaar (feil adresse, organisasjonsnummer, ressursnummer og betalingsfrist mv.), og stilt spørsmål ved om NDLA har motteke 68 76

77 tilstrekkelege opplysningar for å kunne betale faktura frå leverandør. Dette er imidlertid ein del av både den rolla vedkommande har hatt som økonomimedarbeidar, og ein del av den kontrollen medarbeidaren er meint å utføre i NDLA som ein del av sine oppgåver. Dagleg leiar opplyser at det for han ikkje er naturleg å forstå det slik at enkeltståande meldingar om regulære merkantile avvik skulle vere eit formelt varsel om kritikkverdige forhold i NDLA. Dagleg leiar understreker at han heller ikkje er vedkommande medarbeidar sin næraste leiar i NDLA. Dagleg leiar opplyser at han ikkje har mottatt nokon skriftlege eller munnlege varsel frå medarbeidaren om systematiske feil og manglar i faktura, eller kritikkverdige forhold utover ordinære og tilfeldige feilføringar frå NDLA sine leverandørar som til dømes feil adresse, feil ressursnummer eller liknande Oppfølging av meldingar om kritikkverdige forhold i NDLA I undersøkinga revisjonen har gjennomført er det vidare sett på korleis dei tre sakene der medarbeidarar opplyser å ha meldt frå om kritikkverdige forhold i NDLA blei følgt opp av leiinga i NDLA. Oppfølging av varsel nr. 1 Medarbeidar som meldte frå om kritikkverdige forhold knytt til habilitet og innkjøp, opplyser at vedkommande etter å ha varsla fekk munnleg beskjed frå dagleg leiar om at medarbeidaren ikkje hadde forstått korleis utviklingsarbeid innanfor IKT gjekk føre seg og at måten NDLA og leverandør av tekniske tenester var vanleg innanfor teknisk utvikling. Vedkommande opplyser at vedkommande også fekk beskjed om at det var viktig å vere lojal mot og akseptere den organiseringa og dei ulike rollane dei ulike involverte partane i NDLA hadde. Medarbeidaren opplyser at dette blei opplevd som ein instruks frå dagleg leiar om å innrette seg den gjeldande organiseringa og praksisen. I samband med verifisering opplyser dagleg leiar at han ikkje kjenner seg at i skildring over frå medarbeidaren. Dagleg leiar opplyser at han ikkje har motteke noko melding/førespurnad frå medarbeidaren, der det blir varsla om konkrete kritikkverdige forhold. Ifølgje medarbeidaren blei det ikkje gjort endringar i organisering eller innkjøpspraksis i NDLA som ein konsekvens av vedkommande si melding om kritikkverdige forhold. I desember 2013 bestilte NDLA ei vurdering av habilitet i innkjøpsprosessar i samarbeid. Vurderinga blei gjennomført av ekstern leverandør av innkjøpstenester (som NDLA kan nytte som ein del av ein avtale mellom HFK og den eksterne leverandøren) og levert NDLA i januar 2014, eitt år etter at medarbeidaren meldte frå om dei same forholda. Etter det medarbeidaren er kjent med, blei varslinga til dagleg leiar aldri tatt vidare eller løfta til styret i NDLA. Som nemnt under 8.3.2, oppfattar ikkje dagleg leiar at han har motteke noko varsel frå medarbeidaren. Revisjonen får opplyst at det i mai 2014 blei gjennomført eit møte der medarbeidaren, dagleg leiar og dåverande styreleiar deltok. Møtet omhandla ferdigstilling av årsmelding for NDLA for 2013 til behandling i styret i NDLA. Det blir peikt på at det i årsmeldinga var inkludert to grafar som synleggjorde leverandør av teknisk utvikling sin posisjon i NDLA gjennom at omfanget av kjøp frå denne leverandøren blei tydeleggjort. Ifølgje medarbeidaren meinte styreleiar at dette satt NDLA i eit dårleg lys, og bad om at den eine grafen blei tatt ut av årsmeldinga og at den andre grafen blei endra slik at det ikkje var så tydeleg kor stort volum NDLA kjøpte frå ein leverandør. Som erstatning for å inkludere desse grafane i årsmeldinga, foreslo styreleiar at det blei lagt fram ei eiga sak for styret der det blei gjort greie for innkjøp frå leverandør av tekniske tenester. I intervju opplyser dåverande styreleiar at det er riktig at det blei gjennomført eit møte i mai 2014, der han som styreleiar, dagleg leiar og medarbeidaren deltok. Dei gjekk mellom anna gjennom årsmeldinga for 2013 for å ferdigstille denne for behandling i styret. Dette var i forkant av dåverande styreleiar sitt første styremøte etter at han blei vald som styreleiar i NDLA. Dåverande styreleiar var då relativt ukjend med NDLA som organisasjon. Han var nokså ny som fylkesopplæringssjef, og hadde ikkje vore med i etableringsperioden 69 77

78 og dei første driftsåra til NDLA. I dette møtet var mellom anna ESA og Forleggarforeninga si klage eit tema. ESA-problematikken for NDLA var tema i nær alle møte og samtalar styreleiar hadde med dagleg leiar og AU i den første tida etter at han vart styreleiar. Dåverande styreleiar opplyser vidare at han i forkant av møtet i mai 2014 hadde gått gjennom utkastet som låg føre til årsmelding for NDLA for 2013, og reagert på at det her kom fram at NDLA kjøpte ein betydeleg del av sine tenester frå berre ein leverandør. Dåverande styreleiar meinte at den avhengigheita NDLA hadde av denne leverandøren ikkje var i samsvar med målsettinga til NDLA om å vere leverandøruavhengig, og var derfor opptatt av at styret blei grundig informert om forholda og at situasjonen så raskt som råd vart tatt tak i og følgt opp. Han tok derfor initiativ til at det skulle bli lagt fram ei eiga sak for styret som omhandla kjøp frå leverandør av tekniske tenester, der det blei gjort greie for årsaker til og konsekvensar av at eit så stort omfang av NDLA sine innkjøp blei gjort frå berre ein leverandør. Tidlegare styreleiar opplyser vidare at han i nemnde møte tok opp temaet om leverandøruavhengigheit med dei andre møtedeltakarane, og at han sette pris på openheiten han møtte både frå medarbeidaren og dagleg leiar om dette temaet. Tidlegare styreleiar opplyser at han i ettertid har reflektert rundt kva som gjorde at han på sin første møtearena som styreleiar i NDLA kom i det dilemmaet som han opplevde der og då. Medarbeidaren var svært opptatt av at dette skulle vere med i årsmeldinga, medan styreleiar vurderte det slik at heilskapen vart ivaretatt utan heilt spesifikk og detaljert informasjon på akkurat dette området, og han opplevde at det rundt dette temaet var eit relativt stort avvik frå detaljeringsgraden som ein elles hadde lagt seg på i årsrapportane til NDLA. Kor vidt dette skulle inngå i årsmeldinga, måtte imidlertid tas stilling til der og då, og styreleiar si vurdering var at dette var av ein detaljeringsgrad som normalt ikkje blir omtala i ei årsmelding. Han bad difor dagleg leiar om å endre dette kapittelet slik at innhaldet ville samsvare med den detaljeringsgraden som ein hadde lagt seg på elles i årsrapporten. I fortsettinga av denne samtalen var styreleiar svært tydeleg på at denne leverandøren si rolle i NDLA, og målet om at NDLA skulle vere leverandøruavhengig, skulle opp som eiga sak i neste styremøte. I intervju trekk dåverande styreleiar fram at han opplever at han og AU gjennom å løfte leverandøravhengigheit som ei eiga sak til styret, bidrog til å sette fokus på dei utfordringane NDLA hadde på leverandørsida, og til at problema faktisk blei tatt tak i og at det blei begynt å rydde opp i dei. Han opplyser også at han i etterkant av møtet med medarbeidar og dagleg leiar blei oppringt av medarbeidaren, som informerte om at vedkommande var imponert over at dåverande styreleiar raskt hadde sett kva problem NDLA hadde med omsyn til leverandørbinding, og at det var positivt at han tok tak i dette og løfta det opp til styret som eiga sak. I samband med verifisering opplyser medarbeidaren at vedkommande i si tid i NDLA aldri ringte styreleiar for å ta opp ei sak, med mindre styreleiar først hadde spurt om å få snakke med medarbeidaren. Medarbeidaren opplyser at vedkommande kan ha gitt uttrykk for å ha vore nøgd med at dåverande styreleiar tilsynelatande forstod problematikken rundt leverandør av tekniske tenester, men at vedkommande etter kvart ikkje opplevde at oppfølginga av dette var tilstrekkeleg god frå styret og styreleiar si side. I undersøkinga kjem det vidare fram at medarbeidaren i forkant av styremøte i november 2014 blei oppringt av styreleiar, og spurt om det var bestemte saker styreleiar burde vere spesielt merksam på. Medarbeidaren som opplyser å ha meldt frå om kritikkverdige forhold opplyste då om at dagleg leiar ikkje hadde ønska å leggje fram ein eigen sak om innkjøp frå leverandør av tekniske tenester, og at det i styremøtet berre ville bli lagt fram forslag til ny innkjøpsstrategi for NDLA. Medarbeidaren bad styreleiar om at desse opplysningane ikkje blei formidla i styremøtet eller i dialog mellom styreleiar og dagleg leiar. I intervju fortel dåverande styreleiar at det ikkje var uvanleg at han i si rolle som styreleiar i forkant av styremøte og andre møte diskuterte med dei personane frå NDLA som hadde ansvar for førebuing av saker, sakslister og møtegjennomføring om kva saker som var særlege viktige i kommande møte. Gitt medarbeidaren sin rolle som sekretær for styret og at vedkommande satt tett på både dagleg leiing, arbeidsutval og styret, var det naturlig å involvere medarbeidaren i denne typen oppgåver. Dåverande styreleiar kan imidlertid ikkje hugse at det i samtalen mellom han og medarbeidaren blei opplyst at dagleg leiar ikkje 70 78

79 ønskte at det skulle leggast fram ei eiga sak for styret som omhandla innkjøpsvolumet frå leverandør av tekniske tenester. Generelt sett har ikkje dåverande styreleiar opplevd at dagleg leiar på nokon måte har forsøkt å underslå eller halde tilbake relevant informasjon frå styret knytt til for eksempel habilitet eller innkjøp. Han kan heller ikkje huske at medarbeidaren i den same samtalen bad spesifikt om at kor opplysningar kom frå om kva saker dagleg leiar ønskte å leggje fram for styret og ikkje, ikkje måtte vere tema i styremøtet eller i dialog mellom styreleiar og dagleg leiar. Vidare blir det opplyst frå medarbeidaren at vedkommande fekk ein telefon frå dagleg leiar i NDLA dagen etter styremøte i november Medarbeidaren blei då konfrontert med spørsmål om kva det var vedkommande hadde fortalt styreleiar, og dessutan gitt beskjed om at vedkommande ikkje lenger hadde tillit i NDLA eller skulle vere involvert i NDLA i den rolla medarbeidaren hadde på dette tidspunktet. Medarbeidaren skildrar vidare ein arbeidssituasjon der vedkommande blei fråteken fleire av sine ordinære oppgåver og opplevde å bli gradvis marginalisert frå NDLA. I samband med verifisering opplyser dagleg leiar at han ikkje kjenner seg igjen i den skildringa som er gitt av medarbeidaren. Dagleg leiar opplyser at han i telefonsamtalen formidla at han opplevde at medarbeidaren og han ikkje hadde naudsynt gjensidig tillit. Det blei ikkje gitt munnleg beskjed om at medarbeidaren skulle løysast frå arbeidsoppgåver vedkommande hadde. Denne beskjeden blei formidla skriftleg via e-post. Denne e-posten er omtalt vidare i kapittelet. Vidare peiker dagleg leiar i samband med verifisering på at det ikkje er riktig at medarbeidaren ble løyst frå fleire av sine oppgåver, men at vedkommande berre blei løyst frå rolla si som sekretær for styret. Alle område der medarbeidaren hadde eit sjølvstendig resultatansvar i NDLA, blei vidareført. I samband med verifisering av faktagrunnlaget stadfestar medarbeidaren at vedkommande opplever å ha blitt fråteken arbeidsoppgåver og at vedkommande blei gradvis marginalisert frå NDLA. I intervju opplyser dagleg leiar at han i forkant av styremøtet i november 2014 mottok ein telefon frå dåverande styreleiar, der styreleiar informerte om at han opplevde at vedkommande medarbeidar var illojal mot dagleg leiar i NDLA. Bakgrunnen for at medarbeidaren blei vurdert som illojal, var at vedkommande hadde tatt kontakt med styreleiar i samband med planlegging av styremøte for å informere om at dagleg leiar ikkje ønskte at styret skulle bli tilstrekkeleg informert om alle saker til styremøtet. Dagleg leiar opplyser at han blei overraska då styreleiar fortalte at medarbeidaren blei opplevd som illojal. Den informasjonen dagleg leiar satt med på tidspunktet var at medarbeidaren ikkje såg på seg sjølv som varslar, og at det vedkommande hadde kommunisert til styreleiar ikkje omhandla varsel om kritikkverdige forhold i NDLA. I samband med verifisering opplyser medarbeidaren at vedkommande ikkje på noko tidspunkt i sin periode som styresekretær i NDLA på eige initiativ tok kontakt med nokon av styreleiarane. Dette var ifølgje medarbeidaren heller ikkje tilfelle i situasjonen det er vist til over. Medarbeidaren opplyser at var dåverande styreleiar som tok kontakt med vedkommande for å spørje om det var bestemte saker styreleiar burde merke seg. Tidlegare styreleiar opplyser i intervju at han etter styremøtet vart kontakta av fleire styremedlemmar som hadde vore i dialog med medarbeidaren denne møtedagen. Dåverande styreleiar vil sjølv ikkje bruke ordet illojal, men opplevde samtalane og situasjonen som svært vanskelege. Styremedlemmane som tok kontakt med dåverande styreleiar hadde også opplevd nokre av samtalane med medarbeidaren som vanskelege, og nokre av desse brukte ordet illojalitet. Fleire stilte spørsmål ved medarbeidaren si rolle og vedkommande sin opptreden i møte med styremedlemmar i NDLA. Dåverande styreleiar tok opp dette med dagleg leiar, og dagleg leiar tok denne saka vidare internt. Dåverande styreleiar meinte at han som styreleiar måtte ta dette opp med dagleg leiar, då det vart opplevd av fleire styremedlemmar som uheldig at ein medarbeidar, i linja under dagleg leiar, kommuniserte sterk misnøye med leiinga i sin eigen organisasjon. Dette sett i lys av at styret hadde tatt tak i situasjonen, mange tiltak var sett i verk, og ein hadde bestilt ein forvaltningsrevisjon for å få full gjennomgang og ytterlegare oversikt over situasjonen

80 I intervju opplyser dagleg leiar at han ikkje på noko tidspunkt har forsøkt å halde relevant informasjon tilbake for styret om bestemte innkjøp frå enkeltleverandørar. Vidare opplyser dagleg leiar at han i etterkant av samtalen med styreleiar hadde ein utfordrande situasjon, der han hadde ein medarbeidar med arbeidsoppgåver knytt opp mot styret, men som styreleiar opplevde som illojal. Samtidig hadde ikkje dagleg leiar arbeidsgjevaransvar for medarbeidaren, med dei pliktar og rettar dette ville ha medført i ein slik situasjon. Dagleg leiar var heller ikkje medarbeidaren sin næraste leiar, då medarbeidaren primært rapporterte til dåverande administrasjonsleiar. I samband med verifisering opplyser medarbeidaren at i og med at vedkommande og dagleg leiar hadde så tett kontakt, burde det uansett vere naturleg at dei kunne diskutere dette forholdet. Medarbeidaren opplyser at slik organiseringa i NDLA var, godkjent av styret, var det dagleg leiar som var medarbeidaren sin næraste overordna i NDLA. I intervju opplyser dåverande styreleiar at sjølv om NDLA sette i verk tiltak for jobbe med innkjøpsmessige utfordringar (innkjøpsproblematikk blei løfta som eiga sak til styret, det blei sett i gang forvaltningsrevisjon knytt til anskaffingar og alle kjøp frå leverandør av tekniske tenester blei stoppa), haldt medarbeidaren fram med å være kritisk til dagleg leiar sitt arbeid, potensiell inhabilitet og den tidlegare praksisen NDLA hadde hatt med store innkjøp frå ein enkeltleverandør. Dåverande styreleiar opplevde at dette over tid begynte å bli eit svært belastande og utfordrande klima å arbeide i, både for dagleg leiing, arbeidsutvalet og styret i NDLA. Etterkvart opplevde dåverande styreleiar at det ikkje var mogleg for medarbeidaren og dagleg leiar å samarbeide på ein måte som gjor at NDLA kunne fungere på ein gode måte. Dåverande styreleiar opplyser at etter lang diskusjon og ei rekke drøftingar og vurderingar, konkluderte arbeidsutval og dåverande styreleiar med at med at ein burde sjå på organisering og fordeling av arbeidsoppgåver i NDLA i forhold til både formelle og uformelle relasjonar til styret og AU, og på i kva grad desse var innretta på ein formålstenleg måte for å sikre godt samarbeid og drift i NDLA. Arbeidsutvalet og dåverande styreleiar gav då beskjed til dagleg leiar om at han kunne vurdere medarbeidaren sin arbeidssituasjon og arbeidsoppgåver, og om desse var høvelege for å sikre vidare godt samarbeid og drift i NDLA. I samband med verifisering av faktagrunnlaget viser medarbeidaren til at dei tiltaka dåverande styreleiar opplyser å ha sett i gang, ikkje var synlege for dei som arbeidde i NDLA-organisasjonen, og at dei sånn sett ikkje hadde noko årsak til å ikkje halde fram med å vere kritiske. Medarbeidaren opplevde i staden at personar som meldte frå om bekymringar og kritikkverdige forhold blei straffa, og at det ikkje skjedde nokon reelle endringar. Basert på situasjonen skildra over opplyser dagleg leiar at han ikkje lenger vurderte det som formålstenleg at vedkommande medarbeidar fortsette med dei oppgåvene vedkommande hadde som sekretær/referent for styret, arbeidsutvalet og prosesseigarmøte. Han informerte medarbeidaren skriftleg om at det dessverre ikkje var mogleg at vedkommande haldt fram med å utføre desse oppgåvene, gitt dei tilhøva som var. Dagleg leiar trakk i kommunikasjonen fram kva oppgåver det likevel var viktig at vedkommande var involvert i vidare i NDLA, under dette arbeid med arkivrutinar og arkivering. Revisjonen har fått tilgang til e-postkommunikasjon mellom dagleg leiar og medarbeidaren. Her opplyser dagleg leiar at det i arbeidet vidare i NDLA ikkje vil vere behov for at medarbeidaren er involvert i oppgåver opp mot styret, grunna manglande gjensidig tillit til kvarandre. Vidare oppfordrar dagleg leiar til at medarbeidaren likevel skal halde fram med å utføre dei andre oppgåvene vedkommande også hadde ansvar for i tillegg til arbeidet som sekretær for styret, under dette arbeid med arkiv. Dagleg leiar peiker i e- posten på at dette er viktige oppgåver for drifta av NDLA framover. I samband med verifisering opplyser medarbeidaren at vedkommande opplevde at oppgåvene vedkommande hadde som sekretær/referent for styret, arbeidsutvalet og prosesseigarmøte i realiteten var fjerna før vedkommande fekk skriftleg beskjed om dette. Vidare opplyser medarbeidaren at vedkommande ikkje fekk nokon nye oppgåver av dagleg leiar, men at vedkommande måtte presse seg på med dei oppgåvene ingen andre kunne 72 80

81 gjere i denne perioden på grunn av manglande personalressursar. Medarbeidaren opplyser at vedkommande opplevde dagleg leiar som totalt passiv med omsyn til vedkommande sin arbeidssituasjon. Dåverande styreleiar peiker i intervju på at han opplevde at dagleg leiar var svært opptatt av å finne interessante og mange nok nye oppgåver til medarbeidaren slik at det faktisk var mogleg å fylle ei full stilling for vedkommande i NDLA. Dette omfatta mellom anna arbeid med utvikling og oppbygging av eit skikkeleg arkiv for NDLA, noko som på det tidspunktet mangla. I intervju opplyser medarbeidaren at vedkommande i januar 2015 tok kontakt med styreleiar skriftleg for å få ei avklaring rundt eiga rolle i NDLA, særleg med omsyn til styrearbeid vedkommande tidlegare hadde vore involvert i. I brevet som blei sendt til styreleiar, som revisjonen har fått tilgang til, har medarbeidaren skildra i detalj sin arbeidssituasjon i NDLA, samt gjenteke bekymringane sine knytt til leverandør av tekniske tenester si involvering i organisasjonen. I brevet er det også vist til føresegn i arbeidsmiljølova knytt til ulovleg gjengjelding. Ifølgje medarbeidaren blei brevet aldri besvart av styreleiar. Kort tid etter brevet blei sendt fekk imidlertid medarbeidaren referert frå opplæringsdirektør i eigen fylkeskommune at styret i NDLA meinte at vedkommande skapte uro i organisasjonen. Dåverande styreleiar opplyser i intervju at han i perioden etter at vedkommande medarbeidar fekk endra oppgåvene sine som styresekretær hadde mykje dialog med medarbeidaren med omsyn til vedkommande sin rolle i NDLA. I perioden vinter 2014 vår 2015 snakka han fleire gongar med medarbeidaren om vedkommande sin situasjon i NDLA. I samband med verifisering opplyser medarbeidaren at desse samtalane i liten grad omhandla vedkommande si rolle i NDLA, og i større grad om situasjonen i NDLA som heilskap og relasjonen til leverandør av tekniske tenester. Dåverande styreleiar opplyser at det i løpet av denne perioden begynte å gjere seg synleg at det kunne vere nyttig og gunstig for både medarbeidaren og NDLA å forsøke å leite etter måtar eller løysingar som gjorde at alle partar etter kvart kunne vende blikket framover. Sjølv om NDLA hadde tatt tak i og gjorde ein stor innsats for å rydde opp i alle dei forholda som var blitt avdekt som problematiske, haldt medarbeidaren fram med å kritisere arbeidet som blei utført i NDLA, og særleg arbeidet dagleg leiar utførte. Dåverande styreleiar opplevde at tonen i kritikken i ein del situasjonar kunne bli svært hard og aggressiv, og at det var det som var historie som hadde fokus, og ikkje dei tiltaka som ein no hadde sett i verk for å rydde opp i situasjonen. I samband med verifisering opplyser medarbeidaren at dersom dåverande styreleiar opplevde tonen i kritikken som aggressiv, kan dette nok henge saman med at vedkommande medarbeidar opplevde at styreleiar støtta dagleg leiar i desse sakene, og ikkje tok omsyn til at alle dei som hadde vore kritiske forsvann frå NDLA ein etter ein. Dåverande styreleiar opplyser at han i starten av 2015 gjennom konstruktiv dialog med medarbeidaren og medarbeidaren sin fylkeskommunale arbeidsgjevar, bestemte seg for å undersøke om det var mogleg å avslutte medarbeidaren sitt engasjement på ein ryddig måte, og han understreka viktigheita av at det skulle vere ei løysing som var akseptabel for alle partar. Han kommuniserte om dette med både medarbeidaren sin fylkeskommunale arbeidsgjevar og med arbeidsutvalet i NDLA. For å kome vidare fann ein det riktig at NDLA tok på seg ein økonomisk kostnad ved å tilby medarbeidaren permisjon med løn ut sin avtaleperiode med NDLA, mot at vedkommande i etterkant gav seg i NDLA og gjekk tilbake til opplæringsfaglege oppgåver i den fylkeskommunen vedkommande var frikjøpt frå. Dåverande styreleiar opplyser at medarbeidaren sin arbeidsgjevar var bevisste på og opptatt av at alle endringar i medarbeidaren sitt engasjement måtte skje på ein god og ryddig måte, og i samsvar med det respektive fylket sine retningslinjer og prosessar, og dei plikter dei hadde overfor medarbeidaren som arbeidstakar. Fylkesutdanningssjefen i dette fylket var i følgje dåverande styreleiar tett på prosessen i desse månadane. Medarbeidaren opplyser i intervju at det i mars 2015 blei avtalt eit møte mellom medarbeidaren og arbeidsutvalet i NDLA, der også styreleiar skulle delta. Møtet blei gjennomført i midten av april Her blei medarbeidaren førelagt ein avtale av styreleiar, 73 81

82 som det blei bedt om at vedkommande skreiv under på staden. Avtalen, som revisjonen har fått tilgang til, er ein avtale om avslutting av medarbeidaren sitt engasjement. I avtaledokumentet går det fram at medarbeidaren blir innvilga permisjon med løn fram til den datoen vedkommande sitt engasjement i NDLA går ut, utan verken arbeidsrett eller plikt. Det går også fram at partane ikkje skal ha ytterlegare krav mot kvarandre og at «de uoverensstemmelser som har vært legges herved døde». I samband med verifisering opplyser medarbeidaren at det etter det vedkommande er kjent med først blei gjort eit forsøk på å avslutte vedkommande sitt engasjement brått utan nokon form for kompensasjon. Då vedkommande sin fylkesutdanningssjef reagerte på denne tilnærminga, blei løysinga med permisjon med løn lansert. Medarbeidaren opplyser at dette blei opplevd som eit plaster på såret, men ikkje som noko tilfredsstillande løysing. Medarbeidaren opplyser at det ikkje blei opplevd som om vedkommande hadde noko val når det gjaldt å underskrive avtalen med NDLA om avslutting av engasjementet. Det blir vidare opplyst at avtalen blei opplevd som ei gjengjelding frå styre og leiing i NDLA for varselet om kritikkverdige forhold som vedkommande meldte frå om i januar 2013 og dei situasjonane som følgde i perioden etter meldinga. I intervju opplyser dagleg leiar at han er kjent med at dåverande styreleiar og medarbeidaren inngjekk ein avtale om at medarbeidaren sitt engasjement i NDLA skulle avsluttast etter at frikjøpsperioden var utløpt. Utover dette var ikkje dagleg leiar involvert i denne saka. I intervju stadfestar dåverande styreleiar at det i april 2015, etter relativt omfattande dialog og mange møte, blei signert ein avtale mellom NDLA og medarbeidaren om å avslutte vedkommande sitt engasjement i NDLA, og som samtidig sikra medarbeidaren permisjon med løn fram til ein bestemt dato, utan arbeidsrett eller -plikt. Dåverande styreleiar vurderte før dette situasjonen og medarbeidaren sitt syn i saka som nærast heilt fastlåst. Trass i at ein fleire gongar var blitt einige om å vende blikket framover, måtte det arrangerast nye møte om det same temaet og med dei same diskusjonane som ein hadde vore gjennom fleire gongar. Prosessen gjekk i sirkel, og dåverande styreleiar opplyser at dei ikkje kom vidare i denne utfordrande situasjonen. Dåverande styreleiar opplyser vidare at medarbeidaren naturleg nok var skuffa over at det var slik vedkommande sitt engasjement skulle avsluttast, etter å ha arbeidd med NDLA sidan oppstarten. Dåverandre styreleiar hadde likevel ei kjensle av at medarbeidaren innsåg at situasjonen no var så fastlåst og vanskeleg for alle partar, at dette derfor var den einaste moglege løysinga. Dåverande styreleiar opplevde også at medarbeidaren opptredde imøtekommande, og at vedkommande vurderte avtalen som ei akseptabel løysing for begge partar, når saka og forholdet mellom vedkommande og leiinga i NDLA var slik det var. Dåverande styreleiar peiker på at denne aksepten også blei bekrefta gjennom at medarbeidaren etter ein lang prosess faktisk skreiv under på avtalen. Styreleiar var svært opptatt av avtalen skulle ferdigstillast etter ein god, konstruktiv og frivillig prosess, og ein avtale som skulle vere til gunst for alle partar med tanke på framtida. Etter ei tid vart avtalen ifølgje dåverande styreleiar underskriven av partane via postsending. I samband med verifisering av faktagrunnlaget i rapporten, stiller medarbeidaren spørsmål ved om styreleiar kunne innta denne posisjonen utan å vere medarbeidaren sin formelle arbeidsgjevar. Medarbeidaren opplyser også at dersom vedkommande hadde vore betre kjent med føresegna i arbeidsmiljølova knytt til varsling, aldri ville akseptert denne avtalen. Dåverande styreleiar opplyser at dagleg leiar ikkje på noko tidspunkt var involvert i avtalen om å avslutte medarbeidaren sitt engasjement i NDLA. Tidlegare styreleiar orienterte dagleg leiar om kva dei valde å gjere, men dagleg leiar var svært bevisst på at han ikkje ønskte å vere del av denne prosessen. Dette var også viktig for å sikre at alle avgjersle med konsekvensar for budsjett blei fatta av arbeidsutvalet saman med styreleiar, og ikkje av dagleg leiar. Oppfølging av varsel nr. 2 I undersøkinga kjem det fram at varselbrevet som blei sendt til styreleiar som handla om at tilsette frå leverandør av tekniske tenester var involvert i dobbeltroller i NDLA med 74 82

83 kryssande interesser, manglande fylkeskommunale kontroll over bestilling og prioritering av teknisk utviklingsarbeid og manglande tilgang til kjeldekode og teknisk dokumentasjon for fylkeskommunale tilsette, aldri blei følgt opp eller besvart. I intervju opplyser medarbeidaren at dei forholda det blei varsla om i brevet som kritikkverdige, i liten grad blei teke tak i intern i NDLA, verken av dagleg leiar eller av styreleiar. Som det går fram tidlegare i kapittelet, stadfestar dåverande styreleiar i intervju at han mottok eit brev i mars 2015 frå fleire medarbeidarar i NDLA, som omhandla forhold som arbeidsutvalet og styret alt hadde sett i gang oppfølging av og opprydding i. Dåverande styreleiar opplyser vidare at brevet blei lagt fram for arbeidsutvalet i NDLA, som vurderte det slik at det ikkje var naudsynt å svare på brevet, i og med at dei forholda som blei tatt opp allereie var under oppfølging. I samband med verifisering peiker vedkommande medarbeidar på at ein av hovudårsakene til at dei såg det som naudsynt å sende eit formelt brev med varsling til styreleiar, var at medarbeidarane opplevde å ikkje få tilbakemelding på dei bekymringsmeldingane dei hadde kome med gjennom andre kanalar. Medarbeidaren opplyser at varslingsbrevet var eit resultat av at avsendarane ikkje opplevde å bli tatt på alvor. Vidare opplyser dåverande styreleiar at han vurderte brevet frå medarbeidarane som ein repetisjon av det som over fleire månadar hadde blitt hevda av fleire medarbeidarar. Alt som kom fram i dette brevet var ifølgje dåverande styreleiar kjent informasjon for både styreleiar og AU, og tiltak som hadde som mål å få full oversikt over og stanse den delen av NDLA si verksemd som ikkje var i samsvar med lov om offentlege anskaffingar og retningslinjer var sett i verk. Dei medarbeidarane som stod som avsendarar av brevet var ifølgje dåverande styreleiar godt kjent med desse tiltaka. Dåverande styreleiar presiserer at det var svært viktig for han å sikre at alle kritiske stemmer i NDLA blei høyrde. Han formidla derfor til kontrollutvalet i Hordaland fylkeskommune at det i den då påbegynte forvaltningsrevisjonen 63 var viktig at dei personane som var kritiske til ulike forhold i NDLA blei intervjua, og avleverte mellom anna namna til dei som stod som avsendarar av brevet, for å sikre at deira stemmer blei høyrd. I intervju trekk medarbeidaren vidare fram at det ikkje lenger blei opplevd som mogleg å fortsette i NDLA, fordi avstanden mellom kva ansvar og innhald vedkommande si stilling var meint å ha og den faktiske moglegheita til å påverke avgjersle knytt til eige ansvarsområdet, blei for stort. På bakgrunn av manglande moglegheit til å påverke dei faglige avgjerslene som blei teke innanfor eige område, valde medarbeidaren å avslutte sitt engasjement i NDLA på eige initiativ. I intervju opplyser dagleg leiar at han har inntrykk av at medarbeidaren kan ha vore misfornøgd med forhold i NDLA, som gjorde at han ikkje lenger ønskte å vere involvert i samarbeidet. Etter det dagleg leiar er kjent med kan dette dreie seg om at ei bestemt ordning ikkje blei vidareført i det formatet og med den organiseringa som vedkommande medarbeidar ønskte, men at ei anna tilnærming blei vald, etter ei totalvurdering om at denne i større grad ville fungere for NDLA i framtida. I intervju med medarbeidaren blir det stadfesta at dette var ein medverkande årsak til at vedkommande slutta i NDLA. Dagleg leiar peiker i intervju på at medarbeidaren ikkje har vore fråteke arbeidsoppgåver eller blitt marginalisert på nokon måte. Etter at medarbeidaren sjølv meldte frå om at vedkommande ikkje ønskte å vere involvert i NDLA, fekk medarbeidaren tilbod frå dagleg leiar om å fortsette i NDLA organisert direkte under dagleg leiar i staden for under teamleiar frå ekstern leverandør. Ifølgje dagleg leiar takka medarbeidaren nei til dette med grunngjeving om at vedkommande ikkje lenger kunne ha nokon leiar i NDLA og at vedkommande ønskte å arbeide med eigenstyrte og -definerte utviklingsoppgåver. I samband med verifisering av faktagrunnlaget i rapporten, opplyser vedkommande medarbeidar at denne framstillinga er unyansert, og at kan diskuterast om det eigentleg er korrekt å seie at vedkommande ikkje har blitt fråteke arbeidsoppgåver eller blitt marginalisert. Medarbeidaren peiker på at teamet som arbeidde rundt vedkommande blei tatt vekk av dagleg leiar utan at medarbeidaren blei involvert, og at dei modellane for ny organisering av teamet som vedkommande hadde utreda blei vald vekk til fordel for ein 63 Forvaltningsrevisjon av NDLA I 75 83

84 modell som ikkje var utreda i det heile tatt. Vidare peiker medarbeidaren på at ein viktig årsak til at vedkommande slutta i NDLA, var at medarbeidaren ikkje opplevd å ha tillit frå dagleg leiar, og at dette gjorde det umogleg å arbeide i ei leiarstilling i NDLA. Dagleg leiar opplyser at det i etterkant av situasjonane nemnd over blei gjennomført eit møte mellom dagleg leiar og medarbeidaren, der også medarbeidaren sin arbeidsgjevar og tillitsvaldrepresentantar deltok. I møtet blei dei einige om at medarbeidaren skulle fortsette i NDLA ut den utleigeperioden vedkommande var inne i. Når utleigeperioden var omme ønskte ikkje medarbeidaren å fortsette i NDLA, og avslutta dermed sitt engasjement. Oppfølging av varsel nr. 3 Medarbeidar som opplyser å ha meldt frå om manglande etterleving av krav i bokføringsforskrifta og kritikkverdig personalbehandling i NDLA opplyser at vedkommande etter gjentekne varsel om kritikkverdige forhold, har blitt fråteke fleire oppgåver som vedkommande tidlegare hadde ansvar for. I intervju blir det peikt på at dette blir opplevd å ha skjedd som ein konsekvens av å ha meldt frå om kritikkverdige forhold. I e-post frå administrasjonsleiar i NDLA frå august 2016 blir det stadfesta at varslar ikkje lenger har ansvar for arbeidsoppgåver som vedkommande tidlegare var involvert i. Det blir opplyst at omorganisering av arbeidsoppgåver skuldast behov for innføring av betre system og rutinar knytt til innkjøp og kontraktsoppfølging, og at NDLA har hatt behov for å fordele oppgåver knytt til mellom anna oppfølging og arkivering av kontraktar på fleire medarbeidarar for å sikre tilstrekkeleg kontroll med dette arbeidet. I intervju opplyser dagleg leiar at han ikkje er kjent med at medarbeidaren har fått redusert omfanget av sine oppgåver som ein konsekvens av å ha meldt frå om feil i faktura eller ev. andre hendingar. I samband med verifisering blir dette understreka av dagleg leiar, som peiker på at medarbeidaren ikkje har blitt fråteke arbeidsoppgåver på nokon måte. Medarbeidaren har vore med som økonomimedarbeidar i NDLA i mange år, og vedkommande sine oppgåver og ansvarsområde har utvikla seg i takt med korleis organisasjonen sitt arbeid på område har utvikla seg. I praksis vil dette seie at vedkommande ikkje lenger handterer alle dei same oppgåvene i dag som då vedkommande begynte i NDLA. Dette handlar mellom anna om at kontrollbehov og behovet for fleire personar for å handtere fleire oppgåver har auka, og at det har vore behov for å rekruttere fleire personar med anna kompetanse til NDLA. Dagleg leiar opplyser at avgjerdsgrunnlag for å gjere endringar i organisering av oppgåver i NDLA er forankra i vedtak i NDLA sitt styre, samt i politisk vedtak i fylkesting knytt til utbetring av kontrollrutinar og oppfølging av avvik som blei avdekt i forvaltningsrevisjon av NDLA I. Dagleg leiar opplyser at det for å sikre NDLA sin administrative kvalitet på generelt grunnlag blei beslutta at NDLA skulle etablere eit administrativt hovudkontor for NDLA i Hordaland fylkeskommune. Det var dialog rundt dette mellom HFK sin styrerepresentant i NDLA og noverande styreleiar i NDLA. Med grunnlag i NDLA sine vedtekter kan HFK ta denne typen administrativ ansvar for NDLA-samarbeidet. Med bakgrunn i beslutninga om å opprette eit hovudkontor blei det tilsett ein administrasjonsleiar med lang erfaring, samt produksjonsleiar, teknisk leiar og innkjøpsjurist. Nytilsett administrasjonsleiar fekk mellom anna i oppgåve å organisere naudsynte tiltak for å lukke avvik og trygge tilstrekkeleg kontroll med NDLA sine økonomirutinar. Dette omfatta mellom anna tydelegare fordeling av ansvar og oppgåver. Dagleg leiar meiner at medarbeidaren blei involvert på ein god måte i dette arbeidet. Dagleg leiar peiker også på at medarbeidaren etter det dagleg leiar er kjent med, i medarbeidarsamtale har gitt uttrykk for at vedkommande var nøgd med prosessen rundt omfordeling av ansvar og oppgåver, og også med dei oppgåvene vedkommande fekk ansvar for etter prosessen. I samband med verifisering peiker dagleg leiar på at dei oppgåvene vedkommande medarbeidar per i dag har ansvar for, går fram av oppgåvematrise som er utarbeidd for administrasjonen i NDLA, sjå avsnitt

85 8.4 Vurdering System og rutinar for varsling Undersøkinga viser at NDLA i innkjøpsstrategien for har inkludert eit punkt om at medarbeidarar skal varsle om brott på interne innkjøpsrutinar, regelverk om offentlege innkjøp eller god innkjøpspraksis, samt skildring av kven medarbeidarar skal melde frå til ved eventuelle avdekte brott. I etiske retningsliner i NDLA frå 2015, framgår det også at alle skal arbeide aktivt for å hindre og rette opp i kritikkverdige forhold. Utover dette, har ikkje NDLA i perioden fram til 2016 hatt eigne rutinar for gjennomføring av varsling om kritikkverdige forhold, utover ev. rutinar som har eksistert i eigarfylkeskommunane. I denne perioden har NDLA etter revisjonen si vurdering i liten grad etablert system og rutinar for å legge forhold til rette for varsling internt i NDLA. Vidare viser undersøkinga at NDLA i mai 2016 innførte varslingsrutinar til bruk i samarbeidet, basert på dei rutinane som er i bruk i Hordaland fylkeskommune. Rutinane er godt kjent blant medarbeidarane i NDLA, og dekkjer etter revisjonen si vurdering alle dei sidene ved varsling om kritikkverdige forhold som er relevante for medarbeidarar i NDLA å vere kjend med. Dette inkluderer opplysningar om kva som er omfatta av omgrepet varsling, korleis ein skal gå fram ved varsling, oppfølging av ev. varsel og vern mot gjengjelding i samband med varsling, med tilvisningar til relevant regelverk og paragrafar i lover som medarbeidarane bør vere kjent med. Etter revisjonen si vurdering har NDLA gjennom dei nye rutinane lagt tydeleg til rette for korleis medarbeidarar kan varsle om ev. kritikkverdige forhold, og definert kva moglegheiter medarbeidarane har når det kjem til varsling. Tilrettelegging og handtering av melding/varsel om kritikkverdige forhold Som det går fram av 8.3.1, har ikkje NDLA tidligare hatt eigne system og rutinar for tilrettelegging og handtering av melding/varsel om kritikkverdige forhold i organisasjonen. Ifølgje daglig leiar har likevel medarbeidarane hatt tilgang til deira respektive fylkeskommunar sine eigne varslingssystem. Spørsmålet er om slik tilgang har vore tilfredstillande med omsyn til å sikre tilstrekkeleg tilrettelegging og handtering av melding/varsel om kritikkverdige forhold i NDLA. Både dagleg leiar og tidlegare styreleiar understrekar at NDLA verken har eller har hatt eit arbeidsgjevaransvar for medarbeidarar som er frikjøpt frå dei ulike fylkeskommunane til å arbeide med NDLA. Ifølgje dagleg leiar, blei dette forholdet grundig vurdert ved oppstarten av NDLA, og spørsmålet om arbeidsgjevaransvar blei lagt fram for Sivilombudsmannen. Sivilombudsmannen konkluderte med at det ville vere mest gunstig at arbeidsgjevaransvaret blei vidareført i den respektive fylkeskommunen der kvar medarbeidar var tilsett. NDLA har innretta seg etter dette og ikkje teke på seg arbeidsgjevaransvaret for medarbeidarane i NDLA. Det er arbeidsgjevar som er pliktsubjektet når det gjeld å leggje forholda til rette for varsling. Arbeidsgjevar skal utarbeide rutinar for intern varsling eller sette i verk andre tiltak som legger forholda til rette for intern varsling om kritikkverdige forhold i verksemda, dersom forholda i verksemda tilseier det. NDLA synes å ha løfta spørsmålet om kven som er formell arbeidsgjevar, og det er gjennomført ei vurdering av dette. Det kan følgeleg argumenterast for at NDLA sjølv som eit interfylkeskommunalt samarbeid, ikkje er forplikta til å leggje forholda til rette for varsling i medhald av arbeidsmiljølova sine føresegn. Til tross for at NDLA som utgangspunkt ikkje har noko arbeidsgjevaransvar for medarbeidarar i NDLA, legg revisjonen til grunn at NDLA som organisasjon, likevel utfører nokre arbeidsgjevarfunksjonar. Arbeidet i NDLA blir til ein viss grad styrt internt i samarbeidet, og NDLA har til dømes instruksjonsmynde når det gjeld oppgåver som skal gjennomførast og faglege avgjersle som blir tatt. I tillegg fungerer NDLA som ei eiga operativ eining med eit eige styre, eigen dagleg leiar og eigen økonomi, og framstår som noko meir enn et reint prosjektsamarbeid. At NDLA mangla system og rutinar knytt til innkjøp/anskaffingar, at det blei avdekt fleire brott på regelverk om offentlege anskaffingar, 77 85

86 at det forhold knytt til habilitet har vore uryddig handtert 64, samt ueinigheit om der reint faktisk har vore varsla om kritikkverdige forhold (sjå 8.3.2), viser etter revisjonens si vurdering at det har vore eit behov for rutinar for intern varsling i NDLA, under dette også behov for å legge forholda til rette for slik varsling. Vidare har ikkje revisjonen motteke noko informasjon som tilseier at medarbeidarane var opplyste om at den enkelte fylkeskommune sine varslingsrutinar og varslingskanal skulle følgjast dersom dei opplevde at det skjedde noko ureglementert internt i NDLA. Den organiseringa NDLA har, med oppgåver som er lausrivne frå arbeidet medarbeidarane til vanleg ville ha utført i sine respektive fylkeskommunar, gjer at det ikkje er openbart at varsel om kritikkverdige forhold i NDLA og drifta av NDLA skulle følgje varslingsrutinar og system for den enkelte fylkeskommune. Ein varslar er forplikta til å gjennomføre ei varsling på ein forsvarleg måte, og varsling direkte til kvar enkelt medarbeidar sin fylkeskommune er eigna til å avgrense den enkelte medarbeidar sin følelse av handlingsrom idet det lett kan følast og opplevast som illojalt å ta opp interne forhold i NDLA utanfor NDLA sin organisasjon. Dette også sjølv om ei slik varsling, reint objektivt sett, ville kunne bli sett på som forsvarleg. For øvrig vil ei ordning der medarbeidarar er henvist til å varsle etter eigen fylkeskommune sine varslingsrutinar, etter revisjonen sitt skjønn vere eigna til å skape uklarheiter om kven som skal handtere varselet, kven som skal følgje opp medarbeidaren, kva rutinar som skal følgast og korleis dei forhold det blir varsla om kan handterast, all den tid varselet vil kunne gjelde medarbeidarar med tilknyting til ulike fylkeskommunar. Basert på det over ville rutinar for varsel om kritikkverdige forhold kunne gjort at NDLA på eit tidlegare stadium og på ein meir effektiv måte kunne handtert forholda knytt til manglande system og rutinar i samband med innkjøp, brott på regeverk knytt til offentlege anskaffingar og habilitetsproblematikk mv. På bakgrunn av dette har NDLA etter revisjonen si vurdering ikkje sikra tilstrekkeleg tilrettelegging og handtering av melding/varsel om kritikkverdige forhold i organisasjonen. Om ikkje eit komplett varslingssystem nødvendigvis er å forvente, ville rutinar for varsling som gjaldt NDLA spesifikt etter revisjonen sitt syn ha tydeleggjort kven tilsette burde vende seg til, lagt betre til rette for at medarbeidarar kunne melde frå om kritikkverdige forhold, samt gitt medarbeidarar tydelegare informasjon om korleis NDLA ville handsame denne typen saker. Revisjonen vil samtidig peike på at dette per i dag er utbetra og at NDLA har innført rutinar for varsling om kritikkverdige forhold. I spørjeundersøkinga revisjonen har gjennomført går det fram at ein god del av respondentane opplever at det per i dag er lagt til rette for varsling om kritikkverdige forhold i NDLA, og at dei tilsette har fått informasjon om korleis det skal varslast, kven dei skal vende seg til og korleis varsel blir følgt opp. Samtidig er det også betydelege andelar av respondentane som er delvis eller heilt ueinige i dei same påstandane, eller som opplyser at dei ikkje veit korleis det er lagt til rette for varsling og korleis varslingsinstituttet er innretta og organisert. På bakgrunn av dei svara som kjem fram i spørjeundersøkinga, er det revisjonen si vurdering at NDLA må sikre at alle medarbeidarar blir tilstrekkeleg informert om nye rutinar for varsling om kritikkverdige forhold. Dette for å sikre at ev. kritikkverdige forhold blir meldt frå om på riktig måte og til dei riktige personane, slik at ev. kritikkverdige forhold blir handtert i samsvar med dei føringar og intensjonar som er lagt. Varsel om kritikkverdige forhold i NDLA Som det går fram i avsnitt 8.3.2, er det på ulike vis tatt opp forhold som fleire medarbeidarar i NDLA meiner er kritikkverdige. Fleire av dei personane som har tatt opp desse forholda, anser seg sjølv som varslarar. Tidlegare styreleiar uttaler på si side han i sin periode som styreleiar ikkje opplevde å få varsel/meldingar om kritikkverdige forhold, verken direkte frå medarbeidarar, via dagleg leiar, via arbeidsutval eller gjennom andre kanalar, der dei som uttrykte misnøye definerte seg som varslar på ein slik måte og i ein slik samanheng at varslingsregimet måtte involverast/settast i aktivitet. 64 Jf. forvaltningsrevisjon av NDLA I

87 Dagleg leiar uttaler at han ikkje har motteke noko varsel om kritikkverdige forhold frå dei medarbeidarane det er referert til under avsnitt Arbeidstilsynet uttaler at det å varsle er å seie frå om kritikkverdige forhold på arbeidsplassen. I lovkommentarar på «Arbeidsrett.no» går følgande fram vidare: ««Varsling» i arbeidsmiljølovens forstand anses å finne sted når en arbeidstaker ytrer seg om et kritikkverdig forhold i virksomheten. Begrepet «å varsle» eller «varsling» må forstås i vid betydning. I tråd med bestemmelsens formål å verne varsleren må det være tilstrekkelig at arbeidstaker har sagt fra, uansett om dette har vært gjort skriftlig eller muntlig, skarpt og poengtert, eller mer avdempet og forsiktig. Det er ikke til hinder for å anse en ytring som «varsling» at arbeidsgiver allerede er kjent med hele eller vesentlige deler av de kritikkverdige forholdene.» Når det gjeld varsel nr. 1, opplyser medarbeidaren at vedkommande 8. januar 2013, varsla dagleg leiar munnleg om det vedkommande opplevde som kritikkverdige forhold i NDLA knytt til habilitet og innkjøp. Dagleg leiar på si side opplyser at han ikkje mottok eit slikt varsel. Vidare opplyser medarbeidaren at vedkommande i forkant av styremøte i november 2014, opplyste i samtale med dåverande styreleiar at dagleg leiar ikkje ønskte at det skulle leggast fram ei sak om ekstern leverandør av tekniske tenester sin posisjon i NDLA. Styreleiar stadfestar at dei to hadde ein samtale i forkant av styremøtet om saker som skulle opp i styremøtet, men kan ikkje hugse at det blei opplyst i samtalen at dagleg leiar ikkje ønskte at det skulle leggast fram ei sak som omhandla innkjøpsvolumet frå leverandøren. På bakgrunn av motstridande opplysningar frå dei ovannemnte intervjuobjekta, er det vanskeleg å konkludere med kva som blei sagt og når. Revisjonen merker seg imidlertid at dei forholda medarbeidaren opplyser å ha varsla om, var høgst reelle problemstillingar i NDLA. Vidare merker revisjonen seg at styreleiar opplyser om at han ved to tilfelle spurte om vedkommande var å anse som ein varslar, og at medarbeidaren skal ha svart avkreftande på dette. Spørsmåla blei stilt mellom anna på bakgrunn av at styreleiar mottok ein e-post der vedkommande retta kritikk mot ekstern leverandør av tekniske tenester si dominerande rolle som leverandør, og der det samtidig blir nemnt at det ikkje er etablert varslingsrutinar i NDLA eller andre fora der medarbeidarane kunne ta opp bekymringar. Til sist har revisjonen merka seg at medarbeidaren sjølv opplyser at vedkommande ser på seg sjølv som ein varslar. Tatt i betraktning at det krevst forholdsvis lite av ei melding om kritikkverdige forhold for at det skal bli sett på som ei varsling, er det revisjonen si vurdering at vedkommande medarbeidar reint faktisk varsla og skulle blitt behandla som ein varslar. At meldingane til medarbeidaren er eigna til å bli sett på som varsel, blir stadfesta av det faktum at styreleiar sjølv fortel at han ved meir enn eit tilfelle spurte vedkommande om personen var å anse som varslar. For øvrig har vedkommande medarbeidar også i ettertid varsla direkte til Hordaland fylkeskommune sitt varslingsutval, og har der fått formell status som varslar. Når det gjeld varsel nr. 2 skildra i avsnitt 8.3.2, skal tidlegare styreleiar ha mottatt eit brev datert 18. mars 2015 som var signert av fleire medarbeidarar, der mellom anna NDLA sitt samarbeid med eksterne leverandør av tekniske tenester blir omtalt. Dette brevet er, slik revisjonen ser det, egna til å vere eit varsel om kritikkverdige forhold. At tidlegare styreleiar opplyser at innhaldet i brevet allereie var kjent for styret og at tiltak alt var sett i gang, fratar etter revisjonen sitt skjønn ikkje brevet karakter av å vere eit varsel. Dette sjølv om personane tidlegare hadde gitt uttrykk for dei same problemstillingane og sjølv om det allereie var sett i gang arbeid med mellom anna ein forvaltningsrevisjon. I samband med dette viser vi mellom anna til at ein av medarbeidarane på eit tidlegare tidspunkt hadde sendt ei avviksmelding til dagleg leiar og at ein anna medarbeidar har sendt skriftlege meldingar om bekymring knytt til habilitet og leveransar frå ekstern leverandør av tekniske tenester. For øvrig vil revisjonen peike på at i den grad enkelte av medarbeidarane har gitt utrykk for kritikkverdige forhold tidlegare, kan det ikkje utelukkast at dei allereie då skulle ha blitt sett på som varslarar

88 Når det gjeld varsel nr. 3 skildra i avsnitt 8.3.2, har medarbeidaren sjølv opplyst om at vedkommande ved fleire høve har meldt frå om kritikkverdige forhold i NDLA, særlig i relasjonen mellom NDLA og eksterne leverandør av tekniske tenester. Medarbeidaren har kontakta varslingsutvalet i HFK, der medarbeidaren har fått beskjed om at vedkommande har fått formell status som varslar. I lys av dei kritikkverdige forholda som i ettertid er blitt belyst, vil det etter revisjonen sitt syn vere nærliggande å sjå vedkommande som varslar, også før vedkommande tok kontakt gjennom varslingskanalane i Hordaland fylkeskommune. Forsvarleg varsling Med omsyn til i kva grad varsling i NDLA har blitt gjennomført på ein forsvarleg måte, vil revisjonen peike kort på at dei forholda medarbeidarane har varsla, har det etter revisjonen sitt syn vore grunnlag for å varsle om, jf. dei funna som kom fram i forvaltningsrevisjon av NDLA I. I juridisk teori vert det lagt til grunn at det vil vere forsvarleg å varsle til ein ansvarleg person i verksemda. Ansvarleg person vil vere ein representant for leiinga som har påverknads- eller avgjerslemynde i dei spørsmåla som varslinga gjeld. Verksemder har normalt i sine rutinar at det skal varslast til næraste leiar. Dette går fram mellom anna av varslingsrutinane til Hordaland fylkeskommune. Det er likevel ikkje nødvendigvis slik at ein medarbeidar må varsle til nærast leiar først. Omsynet bak varslingsinstituttet tilseier for øvrig at ein arbeidstakar har eit større spelerom i forhold til korleis vedkommande går fram i varslinga og kven vedkommande varslar til, dersom verksemda ikkje har klare rutinar for korleis varsling skal skje. Basert på dette, er det revisjonen si vurdering at dei personane i NDLA som har varsla, har gjort dette på ein forsvarleg måte. Varsla som er skildra i har gått til ansvarlege personar internt i verksemda og til Hordaland fylkeskommune. Idet vi legg til grunn at det har vore liten eller ingen informasjon om kva varslingsrutinar som gjaldt, samt at det tidlegare ikkje var eigne varslingsrutinar i NDLA, kan det for øvrig ikkje stillast for strenge krav til korleis ein medarbeidar skal gå frem når ein varslar. Etter revisjonen si vurdering, er varsla også i samsvar med dei uttaler som ligg hos Arbeidstilsynet når det gjeld forsvarleg varsling. Arbeidsgjevar har bevisbyrden for at framgangsmåten ved varsling eventuelt er skjedd i strid med arbeidsmiljølova sine føresegn. Dette er ikkje gjort og revisjonen har heller ikkje fått nokon dokumentasjon på at så skal vere tilfelle. Oppfølging og behandling av varslarar Som det går fram i tidlegare avsnitt, er det revisjonen sitt syn at det er nærliggande å legge til grunn at det er blitt varsla om kritikkverdige forhold i NDLA. Varsla er også etter revisjonen si vurdering gitt på forsvarleg måte. Anten det er dei respektive fylkeskommunane eller NDLA sjølv som er pliktsubjekt når det gjeld å følge opp varsla, skal varsla følgast opp. Arbeidsmiljølova har ingen særskilte regler som gjeld oppfølging av tilsette som har meldt frå om kritikkverdige forhold, anna enn at dei har eit lovpålagt vern mot gjengjelding. Det er likevel slik at det bør forventast at varslar får ei form for stadfesting på mottatt varsel og det vil vere vanlig i varslingsrutinar at varslar informerast om at saka blir tatt tak i, eventuell framdrift i saka og informasjon når saken avsluttast. Desse momenta inngår mellom anna i varslingsrutinane i Hordaland fylkeskommune. Idet dagleg leiar og tidlegare styreleiar opplyser at dei ikkje har oppfatta medarbeidarane i NDLA som varslarar, har dei følgeleg heller ikkje blitt følgt opp og behandla som varslarar. Det blir til dømes nemnd at når det gjeld varsel nr. 2 blei mellom anna brevet frå medarbeidarane til tidlegare styreleiar aldri svart på. Arbeidsmiljølova har eigne reglar som skal beskytte varslarar mot gjengjelding. Dersom arbeidstakar legg fram opplysningar som gir grunn til å tru at det har funnet stad 80 88

89 gjengjelding i strid med lova, skal dette leggast til grunn viss ikkje arbeidsgjevar sannsynleggjer noko anna. Når det gjeld varsel nr. 1, har medarbeidaren opplyst at vedkommande i etterkant av å ha varsla om kritikkverdige forhold i NDLA, mista arbeidsoppgåver, mellom anna vedkommande si rolle som sekretær for styret. At vedkommande blei fråteke denne oppgåva er ikkje omstridt som faktum, og dagleg leiar har grunngjeve dette med at det var vanskeleg å fortsette eit samarbeid med medarbeidaren i denne relasjonen på grunn av manglande gjensidig tillit, og på grunn av at styret oppfatta vedkommande som illojal. Medarbeidaren blei også etter ei tid tilbydd permisjon med løn ut sin avtaleperiode med NDLA, mot at vedkommande i etterkant gjekk tilbake til sin fylkeskommunale arbeidsgjevar for å arbeide vidare der. Medarbeidaren sjølv opplyser å ha følt seg pressa til å inngå denne avtalen. At medarbeidaren i tida etter at vedkommande har sagt frå om kritikkverdige forhold i NDLA, har mista arbeidsoppgåver og blitt forelagt ein avtale om å avslutte engasjementet i NDLA, inneber etter revisjonen si vurdering ei gjengjelding som ikkje er i samsvar med arbeidsmiljølova 2-5 om vern mot gjengjelding ved varsling. Når det gjeld varsel nr. 2, har det etter revisjonen si vurdering ikkje skjedd nokon form for gjengjelding som ein konsekvens av varslinga frå vedkommande medarbeidar om kritikkverdige forhold i NDLA. Av dei opplysningane som er lagt fram for revisjonen, går det fram at medarbeidaren sjølv slutta som følgje av at vedkommande opplevde avstanden mellom kva ansvar og innhald vedkommande si stilling var meint å ha og den faktiske moglegheita til å påverke avgjersler knytt til eige ansvarsområdet, blei for stort. Dei forholda som medarbeidaren varsla om kan etter det revisjonen er kjent med ha vore ein del av bakgrunnen for at medarbeidaren valde å slutte i NDLA, men etter revisjonen si vurdering har ikkje vedkommande blitt pressa ut av NDLA som ein konsekvens av det varselet som blei levert til styreleiar i brevsform. Når det gjeld varsel nr. 3, har medarbeidaren opplyst at vedkommande etter å ha sagt frå om kritikkverdige forhold i NDLA blei fråteke arbeidsoppgåver. Særleg dreier dette seg om omorganisering av arbeidsoppgåver i NDLA etter at ny administrasjonsleiar blei tilsett. Det går også fram at enkelte av arbeidsoppgåvene til medarbeidaren er tatt frå vedkommande og gitt til ein nytilsett innkjøpsjurist. Dagleg leiar på si side opplyser at det har vore behov for endringar i arbeidsoppgåver på grunn av mellom anna vekst og utvikling av NDLA, og på grunn av behov å sikre tilstrekkeleg kontroll med økonomirutinar og merkantile oppgåver. Dette behovet blei ytterlegare forsterka i etterkant av forvaltningsrevisjon av NDLA I, der det blei avdekt behov for å styre kontrollarbeidet knytt til økonomiske forhold i NDLA. På bakgrunn av dei data som er gjort tilgjengeleg, finn revisjonen det vanskeleg å konkludere med om vedkommande medarbeidar blei fråtatt arbeidsoppgåver som ein konsekvens av varsling om kritikkverdige forhold i NDLA, på tross av at det synest å vere ei viss einigheit om at vedkommande sine arbeidsoppgåver faktisk har endra seg. Dette skuldast at revisjonen, utan å ta stilling til om endringane er sakleg motivert og innanfor eller utanfor styringsretten, også kan sjå at det har vore behov for å styrke prosessar rundt økonomi i NDLA, og dermed også enkelte oppgåver innan vedkommande sitt arbeidsfelt. Samtidig er revisjonen innforstått med at vedkommande medarbeidar har varsla via varslingskanalane som eksisterer i Hordaland fylkeskommune, som har stadfesta at medarbeidaren formelt sett er å anse som varslar. Det er revisjonen si vurdering at ein må vere spesielt varsam med endring av arbeidsoppgåver i ein fase der ein medarbeidar har varsla om kritikkverdige forhold. I ein slik situasjon kan ein argumentere for at det er ekstra viktig å dokumentere at alle eventuelle endringsprosessar, som til dømes fordeling av ansvar og oppgåver, blir gjennomført på ein måte som gjer at arbeidstakarane sine rettigheiter blir tilstrekkeleg ivaretatt

90 9. Konklusjon og tilrådingar Forvaltningsrevisjonen som er gjennomført viser at NDLA har gjennomført eit betydeleg arbeid knytt til utvikling av økonomisk internkontroll sidan førre forvaltningsrevisjonsrapport. Det er mellom anna etablert rutinar for innmelding og kontroll av innkjøpsaktivitet, rutinar og sjekklister for anskaffingsprosessar og innkjøp på rammeavtalar og rutinar for involvering av innkjøpsfagleg bistand i samband med gjennomføring og utlysing av konkurransar. Vidare har NDLA gått gjennom og revidert alle fullmakter til å gjere innkjøp, og sikra ein meir sentralisert kontroll med kven som har mynde til å gjere kva innkjøp. Det er også etablert system for avvikshandtering og rutinar for risikovurderingar i samband med gjennomføring av anskaffingar over visse beløpsgrenser. Revisjonen meiner dei grepa NDLA har tatt med omsyn til å styrke kontroll med anskaffingar og innkjøp på rammeavtalar er gode og riktig, og vidare at dei rutinane og kontrollane som er innført med omsyn til gjennomføring av anskaffingar og innkjøp er hensiktsmessige med tanke på sikre etterleving av regelverk om offentlege anskaffingar. Undersøkinga viser at NDLA i stor grad har etterlevd regelverk om offentlege anskaffingar i dei tre konkurransane som er gjennomført etter at nye system og rutinar blei etablert. Gjennom sitt arbeid med utvikling av system og rutinar for økonomisk internkontroll har NDLA, etter revisjonen si vurdering, også sørga for å redusere moglegheitsrommet knytt til mislegheitar og korrupsjon. Samtidig avdekker undersøkinga som er gjennomført svakheiter og manglar ved internkontrollen til NDLA. Dette knyt seg til manglande rutinar for kontroll av opplysningar og innhald i fakturaar som blir betalt og manglande rutinar for kommunikasjon og rapportering mellom styret og leiinga i NDLA. Undersøkinga viser også at systemet for avvikshandtering som har blitt etablert ikkje er kjent blant alle medarbeidarar som er involvert i arbeid knytt til innkjøp. Revisjonen vil peike på at det er viktig at dei områda der det er avdekt svakheiter og manglar knytt til internkontroll blir følgt opp og arbeidd med, både for å sikre at NDLA opererer i samsvar med relevante regelverk og for bidra til å redusere ytterlegare potensialet for mislegheiter og korrupsjon i tilknyting til innkjøp og anskaffingar NDLA gjennomfører. I tillegg meiner revisjonen det er viktig at NDLA fullfører arbeidet med å etablere rutinar for kommunikasjon/rapportering mellom styret i samarbeidet og den daglege leiinga. Tydelege rapporterings- og kommunikasjonsrutinar vil styrke økonomirapporteringa i NDLA, og kunne bidra til at denne i større grad fungerer som ein kontrollmekanisme mot lovstridig økonomisk aktivitet. I undersøkinga kjem det fram at NDLA har dekt kostnadar til konferansedeltaking for tilsette hos leverandør av tekniske tenester. Etter revisjonen si vurdering har dette ikkje hatt dekning i dei underliggande kontraktane NDLA har hatt med leverandøren. Revisjonen meiner at så lenge dette ikkje har hatt dekning i kontrakt mellom NDLA og leverandøren, utgjer praksisen NDLA har hatt med å dekke kostnadar for leverandørar med omsyn til kompetanse- og kunnskapsutvikling ei ulovleg direkteanskaffing som ikkje er i samsvar med regelverk om offentlige anskaffingar. Undersøkinga viser vidare at det er sett i gong arbeid med utforming og inngåing av databehandlaravtalar for handsaming av personopplysningar om brukarar av NDLA sine 82 90

91 digitale læremiddel. Dette meiner revisjonen er positivt. Samtidig meiner revisjonen det er viktig at dei involverte partane (NDLA og eigarfylkeskommunane) sørger for at alle naudsynte avklaringar knytt til datahandsaming blir gjort, og at det blir inngått databehandlaravtalar mellom alle partar som står i eit databehandlarforhold til kvarandre. Dette er viktig med omsyn til å sikre at alle relevante forhold i personopplysningslova er dekt, og at data om brukarar blir tilstrekkeleg trygga. Med omsyn til tilrettelegging for varsling, viser undersøkinga at NDLA fram til 2016 ikkje har hatt eigne system og rutinar for gjennomføring og oppfølging av varsling om kritikkverdige forhold. System og rutinar kom på plass frå mai 2016, då NDLA tok i bruk dei rutinane som er i bruk i HFK. I spørjeundersøkinga går det fram at dei nye rutinane i varierande grad er kjent blant medarbeidarane i NDLA. På bakgrunn av at det tidlegare ikkje har vore etablert eigne system og rutinar for varsling i NDLA, og at noverande rutinar ikkje er kjent blant alle medarbeidarar, meiner revisjonen at NDLA ikkje har sikra tilstrekkeleg tilrettelegging og handtering av varsel om kritikkverdige forhold i NDLA. Til trass for at NDLA ikkje har arbeidsgjevaransvaret for dei fleste av medarbeidarane i NDLA, og sånn sett ikkje er pliktsubjekt som arbeidsgjevarar etter arbeidsmiljølova når det gjeld å leggje forholda til rette for varsling, er det revisjonen si vurdering at NDLA i perioden fram til 2016 har hatt behov for rutinar for intern varsling innad i NDLA. Undersøkinga viser at medarbeidarar i NDLA ved fleire tilfelle har tatt opp kritikkverdige forhold. Revisjonen meiner det er god grunn til å sjå dei medarbeidarane som har tatt opp kritikkverdige forhold i NDLA som varslarar. Slik revisjonen vurderer det, er det i alle tilfella varsla på ein forsvarleg måte. Revisjonen meiner at det i eitt tilfelle har foregått gjengjelding overfor den eine varslaren, i strid med føresegn i arbeidsmiljølova 2-5. Vidare meiner revisjonen at det i eitt tilfelle er grunn til å stille spørsmål ved om det har foregått gjengjelding overfor ein varslar, i strid med føresegn i arbeidsmiljølova 2-5. På bakgrunn av funna i undersøkinga vil revisjon tilrå at NDLA/HFK: 1. Sikrar at alle medarbeidarar i NDLA er tilstrekkeleg informert om relevante rutinar og internkontrolltiltak knytt til anskaffingar og innkjøp. 2. Etablerer rutinar for fakturahandsaming som sikrar at det blir utført kontroll av at fakturaar frå leverandørar inneheld all naudsynt informasjon. 3. Fullfører arbeidet med å etablere rutinar for kommunikasjon og rapportering mellom dagleg leiing og styret. 4. Vurderer korleis ein kan tydeleggjere overfor medarbeidarane i NDLA kven som har kva roller i samarbeidet når det gjeld innkjøp, samt korleis NDLA er organisert med omsyn til bestilling og avgjersler rundt utviklingsarbeid. 5. Går gjennom og avklarar med dei ulike involverte partane korleis handsaming av personopplysningar om NDLA sine brukarar skal organiserast og dokumenterast, og inngår databehandlaravtalar som manglar for å sikre at handsaming av personopplysningar blir regulert i samsvar med gjeldande regelverk. 6. Sikrar at alle medarbeidarar i NDLA er tilstrekkeleg informert om system og rutinar for: 1. Avviksmelding og -handtering. 2. Varsling om kritikkverdige forhold. 7. Sikrar at medarbeidarar som varslar om kritikkverdige forhold i samsvar med arbeidsmiljølova, blir følgt opp og teke hand om i samsvar med gjeldande føresegn om vern mot gjengjelding ved varsling

92 Vedlegg 1: Høyringsuttale 84 92

93 85 93

94 Vedlegg 2: Revisjonskriterium Økonomisk internkontroll Eit godt kontrollmiljø, gode system og rutinar, samt merksemd kring etikk er sentrale punkt knytt til god internkontroll i ei verksemd. God internkontroll er viktig både for å sikre at prosessar slik som innkjøp blir handsama i samsvar med regelverk, og for å forebygge, avdekke og følgje uønskte hendingar som korrupsjon og mislegheiter. Svakheiter i internkontrollen aukar faren for mislegheiter og korrupsjon. Slike svakheiter gjer det også vanskelegare å oppdage feil, mislegheiter eller korrupsjon som er blitt begått.65 Riksrevisjonen definerer mislegheiter som «handlinger som innebærer uredelighet for å oppnå en urettmessig fordel for seg selv, virksomheten eller andre. Misligheter skilles fra feil ved at den underliggende handlingen er tilsiktet». For å vurdere kor godt rammeverk kommunen har for internkontroll legg vi gjerne til grunn COSO sitt rammeverk for internkontroll. 66 Dette er det same rammeverket som også KS bygger på i sine tilrådingar til kommune om internkontroll. Hovudelementa i COSOmodellen er felles for fleire av dei ulike rammeverka for internkontroll. Dei viktigaste elementa er: kontrollmiljø risikovurdering kontrollaktivitetar kommunikasjon og informasjon leiinga si oppfølging Figur 1: Illustrasjon av COSO-modellen 65 Beskytt kommunen. Håndbok i antikorrupsjon. fagomrader/samfunn-og-demokrati/etikk/beskytt-kommunen-handbok-i-antikorrupsjon pdf?id= Sjå norsk oversetting i Internkontroll et integrert rammeverk. Norges interne revisorers forening (1996), Oslo: Norges interne revisorers forening (NIRF)

95 Kontrollmiljøet er grunnmuren i internkontrollsystemet, og består av medarbeidarane sine haldningar, etiske verdiar og kompetanse. Kontrollmiljøet blir påverka av korleis verksemda er organisert, kva leiingsfilosofi som er gjeldande og korleis leiarskapen blir praktisert. Vidare skal risikovurderingar sikre at dei arbeidsprosessane som har høgast sannsynlegheit for, og konsekvens av, svikt, feil eller manglar blir identifiserte. Det er eit mål at leiinga skal ta omsyn til risikovurderinga i utforming av internkontrollen, ved at ein fokuserer og avgrensar internkontrollen til dei arbeidsprosessane som har høgast risiko. Kontrollaktivitetane er dei tiltak som blir sett i verk for å sikre etterleving av regelverk, retningsliner og krav til tenesteutføring, og for handtere risiko avdekka i risikovurderingar. Føremålet med kontrollaktivitetane er å medverke til at rutinar og system skal fungere slik som bestemt. For å oppnå god internkontroll er det i følgje COSO-modellen vidare viktig med effektiv og tidsriktig informasjon og kommunikasjon, både horisontalt og vertikalt i organisasjonen. Dette er naudsynt for at den enkelte skal kunne utføre det ansvaret dei er tildelt. For å sikre gjennomføring av handlingar eller endringar som er naudsynte for å oppnå ein god internkontroll er også leiinga si oppfølging viktig. Resultat skal bli følgt opp for å avdekke om dei er i samsvar med verksemda sine strategiar og planar. I Riksrevisjonen sin revisjonsrettleiar «Supplerende retningslinjer om forebygging og avdekking av misligheter 67» går det fram at «klare brudd på anskaffelsesregelverket kan være et "rødt flagg" om at det foreligger misligheter». Ifølgje KS er velfungerande internkontroll avgjerande i arbeidet mot korrupsjon. Å førebyggje uønskte hendingar er eksplisitte mål med kontrollverksemda. Internkontrollen har ein viktig førebyggjande funksjon, dels gjennom kontrollar som reduserer moglegheita til å begå korrupte handlingar, dels ved at kontroll aukar faren for å bli oppdaga. Vidare vil velfungerande internkontroll avdekke eventuelle mislegheiter, feil eller korrupte handlingar som er begått. Svakheiter i internkontrollen aukar faren for mislegheiter og korrupsjon. Slike svakheiter gjer det også vanskelegare å oppdage feil, mislegheiter eller korrupsjon som er blitt begått. 68 Regelverk om offentlege anskaffingar 69 I lov om offentlige anskaffelser 1 går det fram at: «Loven og tilhørende forskrifter skal bidra til økt verdiskapning i samfunnet ved å sikre mest mulig effektiv ressursbruk ved offentlige anskaffelser basert på forretningsmessighet og likebehandling. Regelverket skal også bidra til at det offentlige opptrer med stor integritet, slik at allmennheten har tillit til at offentlige anskaffelser skjer på en samfunnstjenlig måte.» I omgrepet forretningsmessighet ligg det at oppdragsgjevar til einkvar tid skal vurdere korleis han kan oppnå eit mest mogleg fordelaktig kjøp. Vidare inneheld omgrepet eit prinsipp om at ein ikkje skal ta utanforliggjande omsyn i prosessen. Kravet til 67 pplerende_retningslinjer_pr_ pdf 68 Beskytt kommunen. Håndbok i antikorrupsjon. fagomrader/samfunn-og-demokrati/etikk/beskytt-kommunen-handbok-i-antikorrupsjon pdf?id= Lov og forskrift om offentlege anskaffingar blei endra frå , og en del føresegn og krav i regelverket har blitt forenkla. Sidan anskaffingane som blir gjennomgått i denne undersøkinga er frå før , har revisjonen nytta no oppheva lov og forskrift om offentlege anskaffingar som var gjeldande i perioden då anskaffingane blei gjennomført

96 forretningsmessighet gjeld gjennom heile prosessen, frå avgjerda om å starte ein innkjøpsprosedyre til tildeling av kontrakt. 70 Regelverket skal sikre at alle potensielle leverandørar har dei same føresetnadane for å oppnå kontraktar med det offentlege. Samstundes skal regelverket medverke til at det offentlege gjennomfører effektive kjøp, og nyttar offentlege midlar på ein økonomisk fornuftig måte. 1 må sjåast i samanheng med dei grunnleggande prinsippa i 5 i same lov 71 som stadfestar at: «Oppdragsgiver skal opptre i samsvar med god forretningsskikk, sikre høy forretningsetisk standard i den interne saksbehandling og sikre at det ikke finner sted forskjellsbehandling mellom leverandører. En anskaffelse skal så langt det er mulig være basert på konkurranse. Oppdragsgiver skal sikre at hensynet til forutberegnelighet, gjennomsiktighet og etterprøvbarheit ivaretas gjennom anskaffelsesprosessen. Utvelgelse av kvalifiserte anbydere og tildeling av kontrakter skal skje på grunnlag av objektive og ikke-diskriminerende kriterier. Oppdragsgiver skal ikke a. diskriminere mellom leverandører på grunnlag av nasjonalitet, b. bruke standarder og tekniske spesifikasjoner som et virkemiddel for å hindre konkurranse, eller c. dele opp en planlagt anskaffelse i den hensikt å unngå at bestemmelser gitt i eller i medhold av denne lov kommer til anvendelse». Krav til god forretningsskikk og høg forretningsetisk standard inneber at oppdragsgjevar skal opptre som ein aktsam og profesjonell innkjøper på alle stadium av innkjøpsprosessen, innanfor ramma av regelverket om offentlige innkjøp. Sakshandsaminga skal vere sakleg, forsvarleg og ikkje vilkårleg. Likebehandling av leverandørane er eit grunnprinsipp. Under heile innkjøpsprosessen må eininga som gjer innkjøp leggje tilhøva til rette for at flest mogleg av dei potensielle leverandørane får høve til å konkurrere om leveransen på same grunnlag. Leverandørane må difor bli gitt likeverdige føresetnader for å få sitt tilbod valt. 72 Eit overordna prinsipp er at offentlege kjøp skal skje på grunnlag av konkurranse, utan omsyn til kva for ein innkjøpsprosedyre som blir nytta. Både ut frå samfunnsøkonomiske og forretningsmessige omsyn, samt forvaltningsrettslege prinsipp om likebehandling, er det ønskeleg at offentlege innkjøp skjer etter konkurranse mellom potensielle leverandørar. 73 Kravet om etterprøvbarheit medfører at oppdragsgjevar skal sikre at dei handlingar som blir gjennomført i innkjøpsprosessen kan dokumenterast. Oppdragsgjevar sine vurderingar og avgjerder med vidare bør gjerast skriftleg. Omsynet til etterprøvbarheit skal dessutan sikre at deltakarane i ein konkurranse i ettertid skal ha høve til å forvisse seg om at innkjøpsprosessen har skjedd i samsvar med innkjøpsprosedyrane i regelverket. Dette vil seie at det i størst mogleg grad bør takast referat frå møte, og at alle innstillingar og vurderingar bør ligge føre skriftleg. Ein må kunne føresette at ein slik praksis vil kunne førebyggje tvil, ettersom det enkelt kan kontrollerast at prosessen har gått riktig føre seg. Avgjerd i KOFA sak 2003/60 74 viser at tvitydig og inkonsekvent dokumentasjon i seg sjølv kan takast til inntekt for at oppdragsgjevar si sakshandsaming ikkje har vore forsvarleg Søyland, Mona og Thue, Andreas (2014, 13. november). Kommentar til lov om offentlege anskaffingar. Henta i Norsk lovkommentar, 22. mars Ibid. 72 Ibid. 73 Søyland, Mona og Thue, Andreas (2014, 13. november). Kommentar til lov om offentlege anskaffingar. Henta i Norsk lovkommentar, 22. mars Klagenemnda si avgjerd 4. august Søyland, Mona og Thue, Andreas (2014, 13. november). Kommentar til lov om offentlege anskaffingar. Henta i Norsk lovkommentar, 22. mars

97 I forskrift om offentlege anskaffingar 3-2 står det at oppdragsgjevar skal føre protokoll for anskaffingar som overstig kr eksklusiv mva.. Kravet om protokollføring er eit utslag av generelle prinsipp knytt til rettstryggleik og gjennomsiktige prosessar, og skal trygge omsynet til etterprøving. Protokollen skal minst omfatte opplysningane som går fram av forskrifta sitt vedlegg 3 eller 4, avhengig av anskaffinga sin storleik. Føremålet med plikta til protokollføring er å gjere det mogleg å kontrollere i ettertid at konkurransen har vore gjennomført i tråd med regelverket. 76 Protokollen skal innehalde ei framstilling av alle vesentlige forhold og viktige avgjerder gjennom heile innkjøpsprosessen. Etter KOFA si oppfatning må bestemminga bli forstått slik at protokollen må førast fortløypande gjennom konkurransen. 77 I forskrift om offentlege anskaffingar, går følgande fram i vedlegg 4 om innhald i protokoll for anskaffingar som overstig kr eksklusiv mva.: «1.1 Virksomhetens navn og adresse 1.2 Protokollførers navn 1.3 Beskrivelse av hva som skal anskaffes, eller hvis relevant, hvilke anskaffelser det dynamiske innkjøpssystemet omfatter 1.4 Anslått verdi på kontrakten 1.5 Hvilke forhold tillater oppdragsgiver å gjøre bruk av prosedyrer som krever særskilt begrunnelse 1.6 Navn på leverandøren som ønsker å delta i konkurransen, og hvis relevant, leverandører som er valgt ut til å delta i konkurransen og grunnen for utvelgelsen 1.7 Hvis relevant, begrunnelse for hvorfor leverandører som har skatte- og avgiftsrestanser fikk anledning til å delta i konkurransen 1.8 Hvis relevant, navn på avviste leverandører og grunnen for avvisning 1.9 Navn på alle leverandører som har levert tilbud 1.10 Hvis relevant, grunnen til avvisning av tilbud som anses for å være unormalt lave 1.11 Hvis relevant, angi årsak til at oppdragsgiver avlyser konkurransen 1.12 Navn på og begrunnelse for valg av leverandør(er) og kontraktsverdi 1.13 Hvis relevant, andel av kontrakt eller rammeavtale som leverandører har til hensikt å overdra til tredjepart 1.14 Hvis relevant, andre vesentlige forhold og viktige beslutninger som er av betydning for konkurransen 1.15 Dato og protokollførers signatur.» Det er vidare forbod mot å bruke standardar og tekniske spesifikasjonar som eit verkemiddel for å hindre konkurranse. Det er vidare eit generelt forbod mot å dele opp eit kjøp for å unngå at regelverket skal gjelde. Når det gjeld krav til ytingar som blir kjøpt inn og bruk av tekniske spesifikasjonar, går følgande fram i forskrift om offentlege anskaffingar 17-3: 76 NOU 1997 : 21 s. 139 og s KOFA si avgjerd 13. februar 2006 i sak 2005/

98 «(1) Anskaffelsen bør spesifiseres ved en behovspesifikasjon eller angivelse av funksjonskrav. Ved utformingen av kravene skal det legges vekt på livssykluskostnader og miljømessige konsekvenser av anskaffelsen. Det skal så langt det er mulig stilles konkrete miljøkrav til produktets ytelse eller funksjon. Når det er mulig skal spesifikasjonene utformes slik at det tas hensyn til kriterier for tilgjengelighet for funksjonshemmede og universell utforming. (2) Tekniske spesifikasjoner skal gi leverandørene like muligheter og må ikke medføre unødvendige hindringer for konkurranse om offentlige kontrakter. (3) Dersom oppdragsgiver krever oppfylt tekniske spesifikasjoner, skal disse angis i kunngjøringen eller konkurransegrunnlaget. (4) Såfremt ikke annet er fastsatt i rettslig bindende nasjonale tekniske regler, forutsatt at disse reglene er i samsvar med EØS-avtalen, skal de tekniske spesifikasjonene utformes enten: a. med henvisning til tekniske spesifikasjoner som definert i 4-3 (standarder og spesifikasjoner) bokstav a, b, c og g og, i rangert rekkefølge, til nasjonale standarder for gjennomføring av europeiske standarder, europeiske tekniske godkjenninger, felles tekniske spesifikasjoner, internasjonale standarder, andre tekniske referansesystemer utarbeidet av europeiske standardiseringsorganer eller, dersom disse ikke finnes, nasjonale standarder, nasjonale tekniske godkjenninger eller nasjonale tekniske spesifikasjoner vedrørende prosjektering, beregning og utførelse av arbeidene og bruk av produktene. Hver henvisning skal ledsages av uttrykket «eller tilsvarende», b. i form av ytelses- eller funksjonskrav; de sistnevnte kan omfatte miljøegenskaper. De må imidlertid være tilstrekkelig presise til at det er mulig for tilbydere å fastslå kontraktens gjenstand og for oppdragsgiver å tildele kontrakten, c. i form av ytelses- eller funksjonskrav som nevnt under bokstav b, med henvisning til spesifikasjonene nevnt under bokstav a som middel til å anta samsvar med slike ytelses- eller funksjonskrav, eller d. ved henvisning til spesifikasjonene nevnt under bokstav a for visse egenskaper, og ved henvisning til ytelses- eller funksjonskravene nevnt under bokstav b for andre egenskaper.» I 3-8 i forskrift om offentlege anskaffingar blir føresegn knytt til bruk av rådgjevarar i samband med utarbeiding av spesifikasjonar gjort greie for. Her går følgande fram: «Oppdragsgiver skal ikke søke eller motta råd som kan bli benyttet under utarbeidelsen av spesifikasjoner for en bestemt anskaffelse fra noen som kan ha økonomisk interesse i anskaffelsen, når dette skjer på en måte som vil kunne utelukke konkurranse.» Forskrift om årsregnskap og årsberetning (for kommunar og fylkeskommunar) I forskrift om årsregnskap og årsberetning for kommunar og fylkeskommunar, går følgande fram av 2 om bokføring: «Bokføring, spesifikasjon, dokumentasjon og oppbevaring av regnskapsopplysninger skal foretas i tråd med lov 19. november 2004 nr. 73 om 90 98

99 bokføring 3 til 14 og forskrift 1. desember 2004 nr om bokføring kapittel 2 til 7.» Av 1 i same forskrift går det fram at forskrifta, i tillegg til å gjelde for kommunar og fylkeskommunar, også gjeld for interkommunalt eller interfylkeskommunalt samarbeid etter kommunelova 27. Forskrift om bokføring Forskrift om bokføring legg føringar på kva eit salsdokument skal innehalde av informasjon. Her går det fram at salsdokument (slik som faktura) som eit minimum skal innehalde: «1. Nummer og dokumentasjonsdato, 2. angivelse av partene, 3. ytelsens art og omfang, 4. tidspunkt og sted for levering av ytelsen, 5. vederlag og betalingsforfall, og 6. eventuell merverdiavgift og andre avgifter knyttet til transaksjonen som kreves spesifisert i lov eller forskrift. Merverdiavgift skal angis i norske kroner. 7. Hvis kjøper skal beregne og betale merverdiavgift etter merverdiavgiftsloven 11-1 annet eller tredje ledd, skal salgsdokumentet merkes: «Omvendt avgiftsplikt Merverdiavgift ikke beregnet».» Vidare går følgande fram av i forskrifta om dokumentasjon av kjøp: «Kjøpsdokumentets innhold Kjøpsdokumentet skal være salgsdokumentet selger har utstedt, og skal inneholde de opplysningene som fremgår av delkapittel 5-1 og 5-3-2a.» Av samme paragraf går det fram at: «Dersom mottatt salgsdokument er uriktig eller på annen måte ikke tilfredsstiller kravene i delkapittel 5-1 og 5-3-2a, må kjøper kreve nytt salgsdokument. Dersom dette ikke lar seg gjøre, må kjøper kunne sannsynliggjøre at kjøpet er en reell utgift for kjøpers virksomhet.» Forvaltningslova Forvaltningslova inneheld følgande føresegn knytt til habilitet i forvaltningssaker: «6. (habilitetskrav). En offentlig tjenestemann er ugild til å tilrettelegge grunnlaget for en avgjørelse eller til å treffe avgjørelse i en forvaltningssak a) når han selv er part i saken; b) når han er i slekt eller svogerskap med en part i opp- eller nedstigende linje eller i sidelinje så nær som søsken; c) når han er eller har vært gift med eller er forlovet med eller er fosterfar, fostermor eller fosterbarn til en part; d) når han er verge eller fullmektig for en part i saken eller har vært verge eller fullmektig for en part etter at saken begynte; e) når han leder eller har ledende stilling i, eller er medlem av styret eller bedriftsforsamling for 1. et samvirkeforetak, eller en forening, sparebank eller stiftelse som er part i saken, eller 2. et selskap som er part i saken. Dette gjelder likevel ikke for person som utfører tjeneste eller arbeid for et selskap som er fullt ut offentlig eid 91 99

100 og dette selskapet, alene eller sammen med andre tilsvarende selskaper eller det offentlige, fullt ut eier selskapet som er part i saken.» Personopplysningslova Dersom ei verksemd sett ut heile eller delar av handsaming av personopplysningar til andre verksemder, blir det brukt såkalla databehandlarar. Forholdet mellom ei behandlingsansvarleg verksemd og databehandlaren skal ifølge personopplysningslova 13, jf. 15 vere regulert gjennom ein databehandlaravtale. I personopplysningalova 13 første ledd går det fram at den behandlingsansvarlege og databehandlaren gjennom planlagte og systematiske tiltak skal sørge for tilfredsstillande informasjonssikkerhet med omsyn til konfidensialitet, integritet og tilgjengelegheit ved handsaming av personopplysningar. Av 13 andre ledd går det fram at informasjonssystemet og sikkerheitstiltak skal vere dokumentert, og at dokumentasjonen skal vere tilgjengeleg for dei tilsette, samt for Datatilsynet og Personvernnemnda. Av 15 i personopplysningslova går det fram at ein databehandlar ikkje kan handsame personopplysningar på nokon annan måte enn det som er skriftleg avtalt med behandlingsansvarleg, og at opplysningane ikkje kan overlatast til andre for lagring eller bearbeiding. I databehandlaravtalen mellom behandlingsansvarleg og databehandlar skal det går fram at databehandlar plikter å gjennomføre sikringstiltak som følgjer av 13 i lova. Arbeidsmiljølova Arbeidstilsynet definerer varsling som å si frå om kritikkverdige forhold på arbeidsplassen 78. Retten til å varsle er regulert av arbeidsmiljølova 79, som skal gjere det mogleg for arbeidstakarar å seie frå om kritikkverdige forhold ein blir kjend med gjennom arbeidsforholdet og som er eller kan vere i strid med lover og reglar, interne retningsliner eller alminneleg oppfatning av kva som er forsvarleg eller etisk akseptabelt. Arbeidsmiljølova 2-4 omhandlar varsling om kritikkverdige forhold i verksemder. Av lova går følgjande fram: «(1) Arbeidstaker har rett til å varsle om kritikkverdige forhold i virksomheten. (2) Arbeidstakers fremgangsmåte ved varslingen skal være forsvarlig. Arbeidstaker har uansett rett til å varsle i samsvar med varslingsplikt eller virksomhetens rutiner for varsling. Det samme gjelder varsling til tilsynsmyndigheter eller andre offentlige myndigheter. (3) Arbeidsgiver har bevisbyrden for at varsling har skjedd i strid med denne bestemmelsen.» Forsvarleg varsling inneber ifølgje Arbeidstilsynet mellom anna å ta i bruk verksemda sine rutinar for intern varsling eller ev. andre tiltak verksemda har sett i verk for å legge til rette for varsling. Bruk av interne rutinar for varsling eller å gå tenesteveg for å melde frå om kritikkverdige forhold, vil vere riktig og lovleg måte å gå fram på med omsyn til å varsle forsvarleg. For å sikre forsvarleg varsling er det også viktig at arbeidstakaren før kritikkverdige forhold blir bringa vidare spør seg sjølv om det er grunnlag for kritikken, samt vurderer korleis ein bør gå fram med kritikken og kven ein bør seie frå til. Dette er 78 Arbeids- og inkluderingsdepartementet/arbeidstilsynet: Rettleiar om varsling om kritikkverdige forhold på arbeidsplassen Arbeids- og sosialdepartementet: Lov om arbeidsmiljø, arbeidstid og stillingsvern mv. (arbeidsmiljøloven). LOV

101 mellom anna oppsummert i Arbeidstilsynet si rettleiar om varsling om kritikkverdige forhold på arbeidsplassen 80. Av 3-6 i arbeidsmiljølova går det fram at arbeidsgjevar har plikt til å legge forholda til rette for varsling. I lova blir det vist til at det skal utarbeidast rutinar for intern varsling eller settast i verk andre tiltak som legg forholda til rette for intern varsling om kritikkverdige forhold i verksemda i samsvar med 2-4 dersom forholda i verksemda tilseier det. Arbeidsgjevar har ansvar for å sørge for openheit og god intern kommunikasjon i verksemda. Arbeidsgjevar skal aktivt bidra til at varsling blir ein naturleg del av verksemda sitt arbeidsmiljø, og sikre at det blir utarbeidd rutinar eller andre tiltak for forsvarleg varsling. 2-5 i arbeidsmiljølova tar for seg vern mot gjengjelding ved varsling. Følgjande går fram av lova: «(1) Gjengjeldelse mot arbeidstaker som varsler i samsvar med 2-4 er forbudt. Dersom arbeidstaker fremlegger opplysninger som gir grunn til å tro at det har funnet sted gjengjeldelse i strid med første punktum, skal det legges til grunn at slik gjengjeldelse har funnet sted hvis ikke arbeidsgiveren sannsynliggjør noe annet. (2) Første ledd gjelder tilsvarende ved gjengjeldelse mot arbeidstaker som gir til kjenne at retten til å varsle etter 2-4 vil bli brukt, for eksempel ved å fremskaffe opplysninger. (3) Den som er blitt utsatt for gjengjeldelse i strid med første eller andre ledd, kan kreve oppreisning uten hensyn til arbeidsgivers skyld. Oppreisningen fastsettes til det beløp som retten finner rimelig under hensyn til partenes forhold og omstendighetene for øvrig. Erstatning for økonomisk tap kan kreves etter alminnelige regler.» I Arbeidstilsynet sin rettleiar om varsling blir det peika på at arbeidsgjevar ikkje kan besvare varsling med «oppsigelse, avskjed, suspensjon, ordensstraff, tjenestelig tilrettevisning, trakassering, utstøting, fratakelse av arbeidsoppgaver, forflytning eller andre negative reaksjoner som har karakter av straff eller sanksjon.» Samtidig blir det i rettleiaren vist til at arbeidstakar må tole saklege motargument og bevis knytt til dei kritikkverdige forholda. Rettleiaren oppsummerer ei alminneleg rettsoppfatning av aml Vernet mot gjengjelding gjeld så langt arbeidstakar sin framgangsmåte ved varsel var forsvarlig. NDLA sine innkjøpsstrategiar Av NDLA sine innkjøpsstrategiar for periodane og , går det under kapitla om etikk, pkt. 1. Etikk fram at: «Relasjoner og samhandling med leverandører skal være upartiske og profesjonelle, i tråd med internt og eksternt regelverk.» Etiske retningsliner for fylkeskommunalt tilsette i NDLA I NDLA sine etiske retningsliner for fylkeskommunalt tilsette, som skal danne grunnlaget for god etisk praksis i NDLA, går det fram at alle innkjøp i NDLA skal gjennomførast i samsvar med lov og forskrift om offentlege anskaffingar og interne retningsliner for innkjøp. 80 Arbeids- og inkluderingsdepartementet/arbeidstilsynet: Rettleiar om varsling om kritikkverdige forhold på arbeidsplassen

102 Vedlegg 3: Sentrale dokument og litteratur Lov og forskrift Nærings- og fiskeridepartementet: Lov om offentlige anskaffelser (anskaffelsesloven). LOV Nærings- og fiskeridepartementet: Forskrift om offentlige anskaffelser (med vedlegg). FOR Arbeids- og sosialdepartementet: Lov om arbeidsmiljø, arbeidstid og stillingsvern mv. (arbeidsmiljøloven). LOV Justis- og beredskapsdepartementet: Lov om behandling av personopplysninger (personopplysningsloven). LOV Justis- og beredskapsdepartementet: Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven). LOV Kommunal- og moderniseringsdepartementet: Forskrift om årsregnskap og årsberetning (for kommuner og fylkeskommuner). FOR Finansdepartementet: Lov om bokføring (bokføringsloven). LOV Finansdepartementet: Forskrift om bokføring (bokføringsforskriften). FOR Søyland, Mona og Thue, Andreas (2014, 13. november). Kommentar til lov om offentlege anskaffingar. Henta i Norsk lovkommentar, 22. mars Dokument frå NDLA og Hordaland fylkeskommune NDLA: Innkjøpsstrategi april NDLA: Innkjøpsstrategi desember Gjeldande fram til styremøte NDLA: Tilpassing av NDLAs virksomhet til Hordaland fylkeskommunes innkjøpsstrategi. Mai NDLA: Etiske retningsliner for fylkeskommunalt tilsette i NDLA. Oktober NDLA: Innkjøp og innkjøpsprosessar i NDLA NDLA: Innkjøpssjekkliste. Mars NDLA: Delegeringsreglement. November NDLA: Tildeling av budsjettmidlar og attestasjonsmynde NDLA: Prosedyre for avvikshandtering i NDLA. Mars NDLA: Avviksskjema. Mars NDLA: Avvikshandtering i NDLA. Sist endra NDLA: Prosedyre for risikoanalyse i NDLA. Mars NDLA: Skjema for risikoanalyse i NDLA. Mars NDLA: Retningsliner for driftsrapportering. Januar NDLA: Mal for driftsrapport. April NDLA: Teknologisk veikart for NDLA. Mai NDLA: Pedagogisk plattform for NDLA. Desember NDLA: Rutiner for Change/Utvikling. Mai NDLA: Rev SSA-V Bilag 2 Utdypende spesifikasjon av ytelsen. Vedlegg til rammeavtale applikasjonsforvaltning NDLA: Rutiner for fakturabehandling. Udatert. Hordaland fylkeskommune: Rutine for fakturahandsaming. Henta Hordaland fylkeskommune: Rutine for varsling i Hordaland fylkeskommune

103 Andre dokument Arbeids- og inkluderingsdepartementet/arbeidstilsynet: Rettleiar om varsling om kritikkverdige forhold på arbeidsplassen COSO. Internkontroll et integrert rammeverk. Norsk oversettelse ved Norges interne revisorers forening, Oslo: Norges interne revisorers forening (NIRF) Kommunenes Sentralforbund: Beskytt kommunen. Håndbok i antikorrupsjon Deloitte AS: Forvaltningsrevisjon av NDLA I Inventura: Notat om habilitet i NDLA Inventura: Notat om endring av kontraktspart Google for Education: Terms of Use. Google for Education: Terms of Privacy. Google for Work Security and Compliance Whitepaper: How Google protects your data

104 Deloitte refers to one or more of Deloitte Touche Tohmatsu Limited, a UK private company limited by guarantee, and its network of member firms, each of which is a legally separate and independent entity. Please see for a detailed description of the legal structure of Deloitte Touche Tohmatsu Limited and its member firms. Deloitte Norway conducts business through two legally separate and independent limited liability companies; Deloitte AS, providing audit, consulting, financial advisory and risk management services, and Deloitte Advokatfirma AS, providing tax and legal services Deloitte AS

105 Kontrollutvalet Arkivnr: 2016/ Saksbehandlar: Roald Breistein Saksframlegg Saksgang Utval Saknr. Møtedato Kontrollutvalet 57/ Fylkestinget Forvaltningsrevisjon innan oppfølging av minoritetsspråklege elevar - Revisjonsrapport Bakgrunn for saka: Kontrollutvalet bestilte forvaltningsrevisjon innan oppfølging til minoritetsspråklege elevar med slikt føremål: «Føremålet med prosjektet har vore å undersøkje om minoritetsspråklege elevar i vidaregåande skular i Hordaland får den oppfølginga og opplæringa dei har rett på. Vidare har det vore eit føremål å undersøkje om unge asylsøkjarar sin rett til vidaregåande opplæring blir ivareteke på ein tilfredsstillande måte.» Med bakgrunn i prosjektet sitt føremål er det formulert følgjande problemstillingar: 1. I kva grad får minoritetsspråklege elevar i vidaregåande skular i Hordaland tilbod om særskilt språkopplæring i samsvar med føresegn i regelverket? a. Er det etablert tilfredsstillande system for kartlegging av norskkunnskapane til minoritetsspråklege elevar? b. I kva grad blir det gjort ei konkret vurdering av om elevar som har behov for særskilt norskopplæring også har behov for tospråkleg fagopplæring og/eller morsmålsopplæring? c. Blir vedtak om særskilt språkopplæring utforma i samsvar med sentrale krav i opplæringslova og forvaltningslova? d. I kva grad har skulane tilstrekkeleg kompetanse og ressursar til å gi eit tilbod om særskilt språkopplæring i samsvar med det som blir vurdert å vere eleven sitt behov? 2. I kva grad har Hordaland fylkeskommune system og rutinar som sikrar at unge asylsøkjarar sin rett til vidaregåande opplæring blir ivaretake? a. I kva grad får asylsøkjarar med rett til vidaregåande opplæring eit tilbod om slik opplæring i Hordaland? Besøksadresse: Agnes Mowinckelsgt. 5 - Postadresse: Postboks Bergen - Telefon Direkte telefon Mobil E-postadresse: Roald.Breistein@hfk.no eller kontrollutvalet@hfk.no Bankgironr Foretaksnr. NO mva. 105

106 Side 2/4 b. Er det etablert tilfredsstilande system for å halde oversikt over kor mange asylsøkjarar i aldersgruppa år som bur i ulike delar av Hordaland? c. Er det etablert tilstrekkeleg med samarbeid mellom Hordaland fylkeskommune og kommunane i Hordaland for å avklare oppfølgingsansvar for asylsøkjarungdom i aldersgruppa år som ikkje sjølv søkjar vidaregåande opplæring? 3. I kva grad blir innføringsklasse for minoritetsspråklege elevar nytta i samsvar med dei krav og avgrensingar som går fram av regelverket? a. I kva grad blir innføringsklasse nytta i opplæringstilbodet til minoritetsspråklege elevar? b. I kva grad ligg ei heilskapleg vurdering av kva opplæringstilbod som vil vere til eleven sitt beste til grunn for bruk av innføringsklasse, og i kva grad blir det innhenta samtykke til bruk av innføringsklasse? c. I kva grad sikrar fylkeskommunen at innføringsklasse berre blir nytta i den utstrekning regelverket opnar for? 4. I kva grad er det etablert system og rutinar for å sikre at minoritetsspråklege elevar får relevant informasjon om målform? a. I kva grad er det etablert rutinar for å informere minoritetsspråklege elevar om rett til å velje skriftleg hovudmålform? b. I kva grad er det etablert rutinar for å informere minoritetsspråklege elevar om moglegheit til fritak frå vurdering med karakter i skriftleg sidemål, samt kva følgjer eit slikt fritak eventuelt kan få for vidare utdanning og jobb? Det er formulert slik avgrensing av dette prosjektet: «Forvaltningsrevisjonen er avgrensa til å omhandle fylkeskommunale vidaregåande skular i Hordaland. Private vidaregåande skular er ikkje omfatta av undersøkinga.» Drøfting: Deloitte har no gjort ferdig forvaltningsrevisjon innan opplæringstilbod til minoritetsspråklege elevar, revisjonsrapport er levert og ligg ved som vedlegg til saka. Revisjonsrapporten er også send i posten til dei møtande medlemmene i kontrollutvalet. Rapporten har vore send til uttale hjå fylkesrådmannen. Uttalen går fram av vedlegg 1 i rapporten. Deloitte har i denne forvaltningsrevisjonen nytta dokumentanalyse, intervju, spørjeundersøking, stikkprøvekontroll og verifiseringsprosessar som metodar. Etter sekretariatet si vurdering har Deloitte levert ein god rapport som er i samsvar med kontrollutvalet si bestilling. Sekretariatet har merka seg at Deloitte m.a. konkluderer slik i samandraget i rapporten: «Undersøkinga viser at det samla sett er eit betydeleg tal minoritetsspråklege elevar ved dei vidaregåande skulane i Hordaland, og at ein god del av desse manglar tilstrekkelege norskkunnskapar til å kunne følgje den ordinære opplæringa. Det er etablert innføringsklasser ved fleire av dei vidaregåande skulane, men revisjonen meiner at fylkeskommunen ikkje i tilstrekkeleg grad har synleggjort og drøfta kva det inneber at innføringsklassene er organisert som eit «år null» utanfor den ordinære tilbodsstrukturen.» Sekretariatet har vidare merka seg at Deloitte kjem med slike tilrådingar til Hordaland fylkeskommune i punkt 7 Konklusjon og tilrådingar i rapporten: «Basert på det som kjem fram i undersøkinga vil revisjonen tilrå at Hordaland fylkeskommune sett i verk følgjande tiltak: 1. Gjennomgår dei særskilde opplæringstilboda retta mot minoritetsspråklege elevar (treårig studiespesialiserande og VG1 helse- og oppvekstfag), og sikrar at fylkeskommunen etterlever reglane om organisering av klasser i opplæringslova

107 Side 3/4 2. Sikrar at minoritetsspråklege elevar som ikkje har tilstrekkelege norskkunnskapar til å følgje den vanlege opplæringa i skulen får eit tilbod om særskild språkopplæring, jf. opplæringslova 3-12 første ledd, og at det blir fatta enkeltvedtak om slik opplæring. 3. Sikrar at det blir gjennomført kartlegging av minoritetsspråklege elevar sine norskkunnskapar som grunnlag for å fatte enkeltvedtak om særskild språkopplæring, og at norskkunnskapane også blir kartlagt undervegs i opplæringa for elevar som får særskild språkopplæring, jf. krav i opplæringslova 3-12 fjerde ledd. 4. Sørgjer for at det for alle elevar med enkeltvedtak om særskild norskopplæring også blir vurdert om eleven har behov for morsmålsopplæring og/eller tospråkleg fagopplæring, jf. opplæringslova 3-12 første ledd. 5. Sikrar at enkeltvedtak om særskild språkopplæring blir utforma med bakgrunn i den enkelte eleven sine individuelle behov. 6. Sørgjer for at sakshandsaminga og enkeltvedtaka om særskild språkopplæring ved skulane oppfyller krav i opplæringslova og forvaltningslova, mellom anna når det gjeld: a) grunngjeving av enkeltvedtak b) skildring av kva det er fatta vedtak om c) informasjon om klageinstans og retten til å sjå dokumenta i saka d) enkeltvedtak om opphøyr av særskild språkopplæring 7. Vurderer å leggje til rette for meir erfaringsdeling og drøftingar på tvers av skulane når det gjeld organisering av tilbodet om særskild norskopplæring. 8. Avklarar og tydeleggjer ulike sider ved innføringsklassene ved dei vidaregåande skulane i Hordaland, under dette vurderer fordeler og ulemper ved å ha eit innføringstilbod som ikkje er omfatta av opplæringslova, samt tydeleggjer kva dette har å seie for elevane. 9. Sørgjer for at elevar som er aktuelle kandidatar for innføringsklasse blir tydeleg informert om at dei har rett til å velje ordinær opplæring framfor innføringsklasse, og om konsekvensane av valet eleven gjer. 10. Vurderer å utarbeide rutinar for å tydeleggjere ytterlegare kva rettar elevane har når det gjeld val av målform, samt kven som har ansvar for å informere elevane om desse rettane.» Konklusjon: Kontrollutvalet har eit særskilt ansvar for å følgje opp at fylkestinget sine vedtak i samband med handsaming av rapportar om forvaltingsrevisjon vert følgd opp. Det vert vist til «Forskrift om kontrollutvalg i kommuner og fylkeskommuner» 12 «Oppfølging av forvaltningsrevisjoner» der det står dette: «Kontrollutvalget skal påse at kommunestyrets eller fylkestingets vedtak i tilknytning til behandlingen av rapporter om forvaltningsrevisjon følges opp. Kontrollutvalget skal gi rapport til kommunestyret eller fylkestinget om hvordan kommunestyrets eller fylkestingets merknader til rapport om forvaltningsrevisjon er blitt fulgt opp. Det skal også rapporteres om tidligere saker som etter utvalgets mening ikke er blitt fulgt opp på en tilfredsstillende måte.» Forslag til innstilling i saksframlegget, byggjer på forslag til tiltak i rapporten, og punkta er sett opp i prioritert rekkefølge. På bakgrunn av dette vert det tilrådd at kontrollutvalet innstiller på at fylkestinget ber fylkesrådmannen syta for å laga ein prioritert handlingsplan til kontrollutvalet som viser kva tiltak som skal setjast i verk for å følgja opp tilrådingane i rapporten, når tiltaka skal setjast i verk og kven som skal ha ansvaret for iverksettinga. Forslag til innstilling På bakgrunn av forvaltningsrevisjon innan «opplæringstilbodet til minoritetsspråklege elevar» ber fylkestinget fylkesrådmannen syta for: 1. Å gjennomgå dei særskilde opplæringstilboda retta mot minoritetsspråklege elevar (treårig studiespesialiserande og VG1 helse- og oppvekstfag), og sikrar at fylkeskommunen etterlever reglane om organisering av klasser i opplæringslova

108 Side 4/4 2. Å sikre at minoritetsspråklege elevar som ikkje har tilstrekkelege norskkunnskapar til å følgje den vanlege opplæringa i skulen får eit tilbod om særskild språkopplæring, jf. opplæringslova 3-12 første ledd, og at det blir fatta enkeltvedtak om slik opplæring. 3. Å sikre at det blir gjennomført kartlegging av minoritetsspråklege elevar sine norskkunnskapar som grunnlag for å fatte enkeltvedtak om særskild språkopplæring, og at norskkunnskapane også blir kartlagt undervegs i opplæringa for elevar som får særskild språkopplæring, jf. krav i opplæringslova 3-12 fjerde ledd. 4. At det for alle elevar med enkeltvedtak om særskild norskopplæring også blir vurdert om eleven har behov for morsmålsopplæring og/eller tospråkleg fagopplæring, jf. opplæringslova 3-12 første ledd. 5. Å sikre at enkeltvedtak om særskild språkopplæring blir utforma med bakgrunn i den enkelte eleven sine individuelle behov. 6. At sakshandsaminga og enkeltvedtaka om særskild språkopplæring ved skulane oppfyller krav i opplæringslova og forvaltningslova, mellom anna når det gjeld: a) grunngjeving av enkeltvedtak b) skildring av kva det er fatta vedtak om c) informasjon om klageinstans og retten til å sjå dokumenta i saka d) enkeltvedtak om opphøyr av særskild språkopplæring 7. Å leggje til rette for meir erfaringsdeling og drøftingar på tvers av skulane når det gjeld organisering av tilbodet om særskild norskopplæring. 8. Å avklare og tydeleggjer ulike sider ved innføringsklassene ved dei vidaregåande skulane i Hordaland, under dette vurderer fordeler og ulemper ved å ha eit innføringstilbod som ikkje er omfatta av opplæringslova, samt tydeleggjer kva dette har å seie for elevane. 9. At elevar som er aktuelle kandidatar for innføringsklasse blir tydeleg informert om at dei har rett til å velje ordinær opplæring framfor innføringsklasse, og om konsekvensane av valet eleven gjer 10. Å utarbeide rutinar for å tydeleggjere ytterlegare kva rettar elevane har når det gjeld val av målform, samt kven som har ansvar for å informere elevane om desse rettane.» 11. Å laga ein prioritert handlingsplan til kontrollutvalet innan som viser kva tiltak som skal setjast i verk for å følgja opp tilrådingane i rapporten, når tiltaka skal setjast i verk og kven som skal ha ansvaret for iverksettinga. Hogne Haktorson kontrollsjef Roald Breistein utvalgssekretær Dokumentet er elektronisk godkjent og har derfor ikkje underskrift. Vedlegg 1 Forvaltningsrevisjon Hordaland fylkeskommune - opplæringstilbod til minoritetsspråklege elevar 108

109 Forvaltningsrevisjon Hordaland fylkeskommune Opplæringstilbodet til minoritetsspråklege elevar Mai

110 «Opplæringstilbodet til minoritetsspråklege elevar» Mai 2017 Rapporten er utarbeidd for Hordaland fylkeskommune av Deloitte AS. Deloitte AS Postboks 6013 Postterminalen, 5892 Bergen tlf: Member of Deloitte Touche Tohmatsu Limited

111 Samandrag Deloitte har gjennomført ein forvaltningsrevisjon av opplæringstilbodet til minoritetsspråklege elevar ved vidaregåande skular i Hordaland fylkeskommune. Prosjektet blei bestilt av kontrollutvalet i Hordaland fylkeskommune i sak PS 105/16. Føremålet med prosjektet har vore å undersøkje om minoritetsspråklege elevar i vidaregåande skular i Hordaland får den oppfølginga og opplæringa dei har rett på. Vidare har det vore eit føremål å undersøkje om unge asylsøkjarar sin rett til vidaregåande opplæring blir ivareteke på ein tilfredsstillande måte. I samband med forvaltningsrevisjonen har revisjonen gjennomgått relevant dokumentasjon frå fylkeskommunen, og det er gjennomført ei elektronisk spørjeundersøking retta mot rektorane ved dei vidaregåande skulane i fylket. Vidare er det gjennomført ein stikkprøvekontroll av saker som gjeld særskild språkopplæring for minoritetsspråklege elevar ved fire utvalde skular i fylket, og ved dei same fire skulane er det også gjennomført intervju med rektor og andre tilsette ved skulen som er sentrale i opplæringstilbodet til minoritetsspråklege elevar. I tillegg er det gjennomført intervju med utvalde leiarar og tilsette i opplæringsavdelinga i Hordaland fylkeskommune. Undersøkinga viser at det samla sett er eit betydeleg tal minoritetsspråklege elevar ved dei vidaregåande skulane i Hordaland, og at ein god del av desse manglar tilstrekkelege norskkunnskapar til å kunne følgje den ordinære opplæringa. Det er etablert innføringsklasser ved fleire av dei vidaregåande skulane, men revisjonen meiner at fylkeskommunen ikkje i tilstrekkeleg grad har synleggjort og drøfta kva det inneber at innføringsklassene er organisert som eit «år null» utanfor den ordinære tilbodsstrukturen. Revisjonen stiller spørsmål ved om fylkeskommunen som skuleeigar, og dei enkelte skulane som er ansvarleg for å gjennomføre dette opplæringstilbodet i praksis, er tilstrekkeleg medvetne om at det at innføringsklasser er organisert som eit «år null» inneber at opplæringa ikkje er omfatta av opplæringslova, og at elevane heller ikkje har formelle rettar etter opplæringslova. Revisjonen vil også presisere at elevane har rett til å begynne direkte i ordinær vidaregåande opplæring i staden for innføringsklasse, og stiller spørsmål ved om det blir tilstrekkeleg informert om denne retten. Ved nokre av dei vidaregåande skulane er det etablert særskilde tilbod retta mot minoritetsspråklege elevar, i form av 3-årig studiespesialiserande og VG1 helse- og oppvekstfag. Revisjonen meiner at ei slik organisering av opplæringstilbod særskild retta mot minoritetsspråklege elevar ikkje er i samsvar med opplæringslova sine reglar om organisering av klasser. Ifølgje opplæringslova er det ikkje lov å organisere klasser basert på etnisk tilhøyr, og viktigheita av å vektlegge integreringsomsyn blir presisert i forarbeida til lova. Revisjonen kan ikkje sjå at dei tilboda som er etablert i Hordaland fylkeskommune kjem inn under dei avgrensa moglegheitene til unntak frå reglane om organisering av klasser om følgjer av opplæringslova. Revisjonen registrerer at det i løpet av det siste året er gjort ei rekke justeringar i rutinar og malar som gjeld sakshandsaming og enkeltvedtak om særskild språkopplæring etter opplæringslova 3-12, og det er revisjonen si vurdering at dei reviderte rutinane og malane i stor grad legg til rette for etterleving av relevant regelverk. Samtidig viser undersøkinga at rutinar og malar i varierande grad er implementert ved skulane, og stikkprøvekontrollen som revisjonen har gjort viser til dels vesentlege manglar ved sakshandsaminga og enkeltvedtaka om særskild språkopplæring som blir fatta ved skulane. I nokre tilfelle er det ut ifrå vedtaka vanskeleg å vite både kva det er fatta vedtak om og kvifor. Revisjonen meiner at skuleeigar ikkje har sikra at det er tilstrekkeleg forvaltningskompetanse ved skulane, og dette får etter revisjonen si vurdering konsekvensar for rettstryggleiken til elevane det gjeld. Revisjonen meiner det er positivt at fylkeskommunen, i samarbeid med Bergen kommune, har oppretta eit tilbod med det føremål å gje meir grunnskuleopplæring til ungdomar som treng det. Dette er eit tilbod som er heimla i opplæringslova med forskrifter, og basert på dei opplysningar som kjem fram om at ein stadig større del av dei minoritetsspråklege elevane er asylsøkjarar/flyktningar som manglar grunnskuleopplæring, 3 111

112 meiner revisjonen det er viktig at fylkeskommunen held fram arbeidet med å undersøkje moglegheitene for å opprette fleire liknande tilbod i fylket. Basert på det som kjem fram i undersøkinga kjem revisjonen med nokre anbefalingar til Hordaland fylkeskommune. Anbefalingane går fram av kapittel 7 Konklusjon og tilrådingar

113 Innhald Samandrag 3 Innleiing 8 Om tenesteområdet 11 Særskild språkopplæring 13 Innføringsklasse for minoritetsspråklege elevar 37 Unge asylsøkjarar med rett til vidaregåande opplæring 45 Målform 50 Konklusjon og tilrådingar 53 Vedlegg 1: Høyringsuttale 55 Vedlegg 2: Revisjonskriterium 58 Vedlegg 3: Sentrale dokument og litteratur

114 Detaljert innhaldsliste Samandrag 3 Innleiing Bakgrunn Føremål og problemstillingar Avgrensing Metode Revisjonskriterium 10 Om tenesteområdet Organisering Minoritetsspråklege elevar ved vidaregåande skular i Hordaland 11 Særskild språkopplæring Problemstilling Revisjonskriterium Særskilde opplæringstilbod retta mot minoritetsspråklege elevar Kartlegging av norskkunnskapane til minoritetsspråklege elevar Vurdering av behov for tospråkleg fagopplæring og/eller morsmålsopplæring Sakshandsaming og utforming av enkeltvedtak om særskild språkopplæring Kompetanse og ressursar til å gi et tilbod om særskild språkopplæring 35 Innføringsklasse for minoritetsspråklege elevar Problemstilling Revisjonskriterium Datagrunnlag Vurdering 42 Unge asylsøkjarar med rett til vidaregåande opplæring Problemstilling Revisjonskriterium Datagrunnlag Vurdering 48 Målform Problemstilling Revisjonskriterium Datagrunnlag Vurdering 52 Konklusjon og tilrådingar 53 Vedlegg 1: Høyringsuttale

115 Vedlegg 2: Revisjonskriterium 58 Vedlegg 3: Sentrale dokument og litteratur 67 Figurar FIGUR 1: ORGANISASJONSKART, OPPLÆRINGSAVDELINGA HORDALAND FYLKESKOMMUNE FIGUR 2: GÅR DET MINORITETSSPRÅKLEGE ELEVAR VED SKULEN SOM IKKJE HAR TILSTREKKELEG DUGLEIK I NORSK TIL Å FØLGJE ORDINÆR OPPLÆRING? NOMINELLE TAL (N=36) FIGUR 3: I KVA GRAD OPPLEVER DU AT SKULEN HAR TILGANG TIL VERKTØY FOR Å KARTLEGGJE NORSKKUNNSKAPANE TIL MINORITETSSPRÅKLEGE ELEVAR? NOMINELLE TAL (N=26) FIGUR 4: BLIR DET, FOR ELEVAR SOM HAR BEHOV FOR SÆRSKILD NORSKOPPLÆRING, OGSÅ VURDERT OM ELEVANE HAR BEHOV FOR... NOMINELLE TAL (N=27) FIGUR 5: I KVA GRAD LEGG SKULEN TIL RETTE FOR ANNA OPPLÆRING TILPASSA FØRESETNADENE TIL ELEVEN, NÅR SKULEN IKKJE HAR TILGANG TIL EIGA UNDERVISNINGSPERSONALE FOR Å GI MORSMÅLSOPPLÆRING OG/ELLER TOSPRÅKLEG FAGOPPLÆRING? NOMINELLE TAL (N=25) FIGUR 6: HAR ALLE MINORITETSSPRÅKLEGE ELEVAR VED SKULEN SOM FÅR SÆRSKILD SPRÅKOPPLÆRING ENKELTVEDTAK OM RETT TIL SLIK OPPLÆRING? NOMINELLE TAL (N=26) FIGUR 7: BLIR DET FATTA VEDTAK OM OPPHØYR AV SÆRSKILD SPRÅKOPPLÆRING NÅR EIN ELEV BLIR VURDERT Å HA TILSTREKKELEG NORSKKUNNSKAPAR TIL Å FØLGJE ORDINÆR OPPLÆRING? NOMINELLE TAL (N=27) FIGUR 8: INNEHELD ENKELTVEDTAK OM SÆRSKILD SPRÅKOPPLÆRING VED SKULEN EI SKILDRING AV... NOMINELLE TAL. (N=27) FIGUR 9: I KVA GRAD OPPLEVER DU AT SKULEN HAR... NOMINELLE TAL. (N=26) FIGUR 10: ALT I ALT, I KVA GRAD KLARER SKULEN Å GI MINORITETSSPRÅKLEGE ELEVAR EIT TILFREDSSTILLANDE OPPLÆRINGSTILBOD? NOMINELLE TAL. (N=26) FIGUR 11: FÅR MINORITETSSPRÅKLEGE ELEVAR VED SKULEN INFORMASJON OM... NOMINELLE TAL. (N=35)

116 Innleiing 1.1 Bakgrunn Deloitte har gjennomført ein forvaltningsrevisjon av opplæringstilbodet til minoritetsspråklege elevar ved vidaregåande skular i Hordaland fylkeskommune. Prosjektet blei bestilt av kontrollutvalet i Hordaland fylkeskommune i sak PS 105/16, Føremål og problemstillingar Føremålet med prosjektet har vore å undersøkje om minoritetsspråklege elevar i vidaregåande skular i Hordaland får den oppfølginga og opplæringa dei har rett på. Vidare har det vore eit føremål å undersøkje om unge asylsøkjarar sin rett til vidaregåande opplæring blir ivareteke på ein tilfredsstillande måte. Med bakgrunn i føremålet med prosjektet blei det formulert følgjande problemstillingar 1 : 1. I kva grad får minoritetsspråklege elevar i vidaregåande skular i Hordaland tilbod om særskild språkopplæring i samsvar med føresegn i regelverket? a. Er det etablert tilfredsstillande system for kartlegging av norskkunnskapane til minoritetsspråklege elevar? b. I kva grad blir det gjort ei konkret vurdering av om elevar som har behov for særskild norskopplæring også har behov for tospråkleg fagopplæring og/eller morsmålsopplæring? c. Blir vedtak om særskild språkopplæring utforma i samsvar med sentrale krav i opplæringslova og forvaltningslova? d. I kva grad har skulane tilstrekkeleg kompetanse og ressursar til å gi eit tilbod om særskild språkopplæring i samsvar med det som blir vurdert å vere eleven sitt behov? 2. I kva grad blir innføringsklasse for minoritetsspråklege elevar nytta i samsvar med dei krav og avgrensingar som går fram av regelverket? a. I kva grad blir innføringsklasse nytta i opplæringstilbodet til minoritetsspråklege elevar? b. I kva grad ligg ei heilskapleg vurdering av kva opplæringstilbod som vil vere til eleven sitt beste til grunn for bruk av innføringsklasse, og i kva grad blir det innhenta samtykke til bruk av innføringsklasse? c. I kva grad sikrar fylkeskommunen at innføringsklasse berre blir nytta i den utstrekning regelverket opnar for? 1 Rekkefølgja som hovudproblemstillingane med underproblemstillingar blir presentert på, er endra litt i forhold til framstillinga i prosjektplanen. Dette fordi revisjonen vurderer at det er føremålstenleg å svare på problemstillingane i noverande rekkefølgje i rapporten. Alle problemstillingar er likevel dei same som blei presentert i prosjektplanen som blei handsama av kontrollutvalet i sak 105/

117 3. I kva grad har Hordaland fylkeskommune system og rutinar som sikrar at unge asylsøkjarar sin rett til vidaregåande opplæring blir ivaretake? a. I kva grad får asylsøkjarar med rett til vidaregåande opplæring eit tilbod om slik opplæring i Hordaland? b. Er det etablert tilfredsstillande system for å halde oversikt over kor mange asylsøkjarar i aldersgruppa år som bur i ulike delar av Hordaland? c. Er det etablert tilstrekkeleg med samarbeid mellom Hordaland fylkeskommune og kommunane i Hordaland for å avklare oppfølgingsansvar for asylsøkjarungdom i aldersgruppa år som ikkje sjølv søkjar vidaregåande opplæring? 4. I kva grad er det etablert system og rutinar for å sikre at minoritetsspråklege elevar får relevant informasjon om målform? a. I kva grad er det etablert rutinar for å informere minoritetsspråklege elevar om rett til å velje skriftleg hovudmålform? b. I kva grad er det etablert rutinar for å informere minoritetsspråklege elevar om moglegheit til fritak frå vurdering med karakter i skriftleg sidemål, samt kva følgjer eit slikt fritak eventuelt kan få for vidare utdanning og jobb? 1.3 Avgrensing Forvaltningsrevisjonen er avgrensa til å omhandle fylkeskommunale vidaregåande skular i Hordaland. Private vidaregåande skular er ikkje omfatta av undersøkinga. 1.4 Metode Oppdraget er utført i samsvar med gjeldande standard for forvaltningsrevisjon (RSK 001). Oppdraget er gjennomført i tidsrommet oktober 2016 til april Dokumentanalyse Relevant regelverk med førearbeid og utdjupande rettleiarar er gjennomgått og nytta som revisjonskriterium. Vidare er informasjon om fylkeskommunen og dokumentasjon på etterleving av interne rutinar, regelverk m.m. samla inn og analysert. Innsamla dokumentasjon er vurdert opp mot til revisjonskriteria Intervju Revisjonen har gjennomført intervju med utvalde personar i opplæringsavdelinga i fylkeskommunen. På fylkesnivå har vi intervjua seksjonsleiar skule, to av tre regionsleiarar, inntaksleiar og spesialrådgjevar med ansvar og oppgåver knytt til opplæring av minoritetsspråklege elevar. Vidare har revisjonen gjennomført intervju ved fire utvalde vidaregåande skular i Hordaland. Desse skulane er Bergen Katedralskole, Fyllingsdalen videregående skole, Knarvik vidaregåande skule og Stord vidaregåande skule. Ved kvar av desse skulane har vi intervjua rektor og andre leiarar og tilsette med særskild ansvar knytt til opplæringstilbodet til minoritetsspråklege elevar. Det varierer dermed frå skule til skule kven som er intervjua i tillegg til rektor, men aktuelle personar omfattar assisterande rektor ved dei ulike skulane, avdelingsleiarar, rådgjevarar og/eller lærarar. Ved kvar av dei fire skulane har vi intervjua 3-4 personar. Utvalet av skular er gjort på grunnlag av ei innleiande kartlegging av talet minoritetsspråklege elevar ved kvar av dei vidaregåande skulane i Hordaland, og ei kartlegging av kva skular som har særskilde tilbod retta mot minoritetsspråklege elevar. I 9 117

118 tillegg har det vore eit føremål å få ei viss geografisk spreiing. Vi har vald å ikkje velje ut skular der Fylkesmannen i Hordaland i 2016 gjennomførte tilsyn Spørjeundersøking Revisjonen har utarbeidd og sendt ut ei elektronisk spørjeundersøking til rektor ved alle dei vidaregåande skulane i Hordaland, for å hente inn informasjon om minoritetsspråklege elevar og om rutinar og praksis knytt til det opplæringstilbodet som desse elevane får ved dei vidaregåande skulane i Hordaland. Vi har nytta spørjeundersøkingsverktyet Questback i samband med den elektroniske spørjeundersøkinga. På tidspunkt for gjennomføring av spørjeundersøkinga var dei vidaregåande skulane i Hordaland organisert som 38 organisatoriske einingar, med ein rektor for kvar av desse einingane. Undersøkinga blei difor sendt til ein populasjon på til saman 38 rektorar. Vi fekk svar frå 36 av rektorane, noko som utgjer ein svarprosent på 95 % Stikkprøvekontroll Revisjonen har gjennomført ein stikkprøvekontroll av til saman 24 saker som gjeld vedtak om særskild språkopplæring. Stikkprøvene er fordelt på dei same fire vidaregåande skulane som blei valt ut til intervju. Stikkprøvene blei tilfeldig valt ut basert på anonymiserte lister over alle elevar med enkeltvedtak om særskild språkopplæring ved kvar av dei utvalde skulane, og utvalde saker blei deretter lagt fram for revisjonen for gjennomgang i samband med våre besøk ved dei aktuelle skulane. I utgangpunktet skulle stikkprøvekontrollen omfatte seks saker ved kvar av dei utvalde skulane. Ved ein av skulane viste det seg imidlertid at det berre var fatta fire enkeltvedtak om særskild språkopplæring inneverande skuleår. Stikkprøvekontrollen ved den aktuelle skulen omfatta difor alle desse fire sakene, og ved ein av dei andre skulane gjekk revisjonen gjennom åtte saker i staden for seks Verifiseringsprosessar Referat frå intervju er sendt til intervjuobjekta for verifisering. Det er informasjon frå dei verifiserte intervjureferata som er nytta i rapporten. Rapportutkast er sendt til fylkesrådmannen for verifisering og høyring. Påpeikte faktafeil i datagrunnlaget er retta opp i den endelege versjonen, og fylkesrådmannen sin høyringsuttale er lagt ved rapporten som vedlegg Revisjonskriterium Revisjonskriteria er dei krav og forventningar som forvaltningsrevisjonsobjektet skal bli vurdert opp mot. Kriteria er utleia frå autoritative kjelder i samsvar med krava i gjeldande standard for forvaltningsrevisjon. I dette prosjektet er revisjonskriteria i hovudsak henta frå opplæringslova og forskrift til opplæringslova, samt førearbeider til lova og rettleiarar utarbeidd av Utdanningsdirektoratet. Kriteria er nærare presentert innleiingsvis under kvart tema, og i vedlegg 2 til rapporten

119 Om tenesteområdet 2.1 Organisering Gjennom vidaregåande skular, fagskular, lærlingordning og vaksenopplæring gir Hordaland fylkeskommune eit tilbod om vidaregåande opplæring i fylket. Nedanfor er ei oversikt over organiseringa av opplæringsavdelinga. Figur 1: Organisasjonskart, opplæringsavdelinga Hordaland fylkeskommune Kjelde: Fylket er delt inn i seks regionar. I opplæringsavdelinga er det tre regionleiarar, kvar med ansvar for to regionar. Regionleiarane er plassert i linja mellom fylkesdirektør for opplæring og rektor ved dei vidaregåande skulane. I seksjon skule er det tilsett ein spesialrådgjevar med særskild ansvar knytt til opplæringstilbodet til minoritetsspråklege elevar. Per 1. mars 2017 er dei vidaregåande skulane i Hordaland fylkeskommune organisert i 38 organisatoriske einingar med ein rektor for kvar av desse einingane. I følgje elevtal som revisjonen har fått tilsendt frå fylkeskommunen, var den største skulen skuleåret 2015/2016 Amalie Skram videregående skole med 1041 elevar, medan den minste skulen same skuleår var Hjeltnes vidaregåande skule med 17 elevar. 2.2 Minoritetsspråklege elevar ved vidaregåande skular i Hordaland Av ei sak til opplærings- og helseutvalet hausten gjekk det fram at det på det tidspunktet var registrert 1696 elevar med anna morsmål enn norsk ved dei vidaregåande skulane i Hordaland. Samtidig blir det presisert at det blant desse elevane er enkelte som 2 Opplærings- og helseutvalet, : «Minoritetsspråklege elevar i Hordaland. Status utfordringar og tiltak.» Samsframlegg

120 har anna morsmål enn norsk, men som likevel snakkar og/eller skriv norsk flytande. Vidare blir det kommentert at informasjon om morsmål er basert på kva elevane sjølv har registrert når dei har søkt vidaregåande opplæring, og at det ikkje er alle elevar som opplyser om morsmål. Dette inneber at talet elevar med anna morsmål enn norsk sannsynlegvis er høgare enn det som er registrert. Vidare blir det i tilstandsrapporen for 2015/16 3 peikt på at det kom mange flyktningar til Hordaland hausten 2015, og at mange av desse var ungdomar med rett på vidaregåande opplæring. Ved nokre av skulane er prosentdelen minoritetsspråklege elevar låg, medan andre skular opplyser om at om lag 25 prosent av elevane ved skulen er minoritetsspråklege. Hausten 2016 blei det frå 30 av de 38 vidaregåande skulane/organisatoriske einingane rapportert at skulen inneverande skuleår har elevar med vedtak om særskild språkopplæring. 4 I revisjonen si spørjeundersøking har 26 av 36 rektorar svart at dei har elevar ved skulen som ikkje har tilstrekkeleg dugleik i norsk til å følgje ordinær opplæring. Figur 2: Går det minoritetsspråklege elevar ved skulen som ikkje har tilstrekkeleg dugleik i norsk til å følgje ordinær opplæring? Nominelle tal (N=36) Ja Nei Veit ikkje 0 Til saman har dei vidaregåande skulane i Hordaland hausten 2016 rapportert om 589 elevar med enkeltvedtak om særskild norskopplæring inneverande skuleår. Året før, i november 2015, blei det til saman rapportert om 527 elevar med enkeltvedtak om særskild språkopplæring ved dei vidaregåande skulane i Hordaland. 3 Hordaland fylkeskommune: Tilstandsrapport. Vidaregåande opplæring 2015/16. 4 Hordaland fylkeskommune: Særskild haust Oversikt utarbeidd av opplæringsavdelinga basert på innrapportering frå skulane

121 Særskild språkopplæring 3.1 Problemstilling I dette kapittelet vil vi svare på følgjande hovudproblemstilling med underproblemstillingar: I kva grad får minoritetsspråklege elevar i vidaregåande skular i Hordaland tilbod om særskild språkopplæring i samsvar med føresegn i regelverket? Under dette: Er det etablert tilfredsstillande system for kartlegging av norskkunnskapane til minoritetsspråklege elevar? I kva grad blir det gjort ei konkret vurdering av om elevar som har behov for særskild norskopplæring også har behov for tospråkleg fagopplæring og/eller morsmålsopplæring? Blir vedtak om særskild språkopplæring utforma i samsvar med sentrale krav i opplæringslova og forvaltningslova? I kva grad har skulane tilstrekkeleg kompetanse og ressursar til å gi eit tilbod om særskild språkopplæring i samsvar med det som blir vurdert å vere eleven sitt behov? I tillegg til desse definerte problemstillingane, vil revisjonen i dette kapittelet gi ein meir utfyllande presentasjon og vurdering av opplæringstilbod ved vidaregåande skular i Hordaland som er særskild retta mot minoritetsspråklege elevar. Dette for å sikre at forhold som ikkje er direkte omfatta av problemstillingane, men som likevel har vist seg å vere sentrale element i opplæringstilbodet til minoritetsspråklege elevar ved dei vidaregåande skulane i Hordaland, blir omtala i rapporten. 3.2 Revisjonskriterium Opplæringslova 3-12 omhandlar særskild språkopplæring i vidaregåande skule for elevar frå språklege minoritetar. Her går det mellom anna fram at Elevar i vidaregåande opplæring med anna morsmål enn norsk eller samisk har rett til særskild norskopplæring til dei har tilstrekkeleg dugleik i norsk til å følgje den vanlege opplæringa i skolen. Om nødvendig har slike elevar også rett til morsmålsopplæring, tospråkleg fagopplæring eller begge delar. Før det blir fatta vedtak om særskild språkopplæring skal eleven sine norskkunnskapar kartleggjast, jf. opplæringslova 3-12 fjerde ledd: Fylkeskommunen skal kartleggje kva dugleik elevane har i norsk før det blir gjort vedtak om særskild språkopplæring. Slik kartlegging skal også utførast undervegs i opplæringa for elevar som får særskild språkopplæring etter føresegna, som grunnlag

122 for å vurdere om elevane har tilstrekkeleg dugleik i norsk til å følgje den vanlege opplæringa i skolen. Avgjerd om særskild språkopplæring etter opplæringslova 3-12 er enkeltvedtak etter forvaltningslova. 5 Det inneber at krav til sakshandsaminga som går fram av forvaltningslova gjeld, i tillegg til dei spesifikke samshandsamingskrav som går fram av opplæringslova Mellom anna er det gjennom forvaltningslova stilt krav til sakshandsamingstid, skriftlegheit, grunngjeving av enkeltvedtak og informasjon om klagerett, klageorgan, klagefrist, framgangsmåte ved klage mv. Det er også sentralt i eit forvaltningsrettsleg perspektiv at det går klart fram av enkeltvedtaket kva det er fatta vedtak om. Kapittel 8 i opplæringslova omhandlar organisering av undervisninga. Mellom anna går det fram av opplæringslova 8-2 første ledd at: I opplæringa skal elevane delast i klassar eller basisgrupper som skal vareta deira behov for sosialt tilhør. For delar av opplæringa kan elevane delast i andre grupper etter behov. Til vanleg skal organiseringa ikkje skje etter fagleg nivå, kjønn eller etnisk tilhør. ( ). Sjå vedlegg 2 for utfyllande revisjonskriterium. 3.3 Særskilde opplæringstilbod retta mot minoritetsspråklege elevar Datagrunnlag Hordaland fylkeskommune tilbyr innføringskurs for minoritetsspråklege søkjarar som ikkje har gode nok norskkunnskapar til å følgje undervisninga i eit ordinært utdanningsprogram. Gjennom eit slikt innføringskurs får elevane opplæring, spesielt i norsk, som skal betre moglegheita for å gjennomføre eit ordinært utdanningsprogram på VG1 året etter. For å søke seg til innføringskurset må eleven ha fylt 16 år, og ha grunnopplæring frå heimlandet som svarar til norsk grunnskule. Elevar som går i innføringsklasser bruker ikkje av den ordinære opplæringsretten. Elleve skular i Hordaland fylkeskommune tilbyr innføringskurs skuleåret 2017/18 6, men det blir opplyst at det vil avhenge av etterspurnaden i kva grad det faktisk vil vere eit tilbod ved så mange skular Frå hausten 2016 er det starta opp eit toårig pilotprosjekt der minoritetsspråklege elevar mellom 16 og 20 år kan delta i kombinasjonsklasse. Tilbodet om kombinasjonsklasse er eit samarbeid mellom Hordaland fylkeskommune og Bergen kommune. Her får elevar med kort butid og lite skulebakgrunn tilbod om meir grunnskuleopplæring ved Fyllingsdalen videregående skole, og elevane kan ta grunnskuleeksamen i fem fag. Fylkeskommunen sitt tilbod om innføringsklasse og kombinasjonsklasse blir nærare omtala i kapittel 4 i rapporten. I Bergen har tre vidaregåande skular eigne klasser for minoritetsspråklege elevar innanfor utvalde utdanningsprogram. Bergen Katedralskole tilbyr 3-årig studiespesialiserande for minoritetsspråklege elevar, medan både Fyllingsdalen videregående skole og Åsane videregående skole tilbyr VG1 helse- og oppvekstfag for minoritetsspråklege elevar. Alle desse tilboda er søkbare gjennom VIGO 7, og er særskild omtalt i Søkjarhandboka 2017 for Hordaland fylkeskommune. 5 Ot.prp.nr.40 ( ) Om lov om endringar i opplæringslova og privatskolelova. 6 Hordaland fylkeskommune Søkjarhandboka Vigo.no er ein nettstad som er eigd og blir drifta av fylkeskommunane/oslo kommune

123 Av Søkjarhandboka 2017 går det fram at tilbodet om studiespesialiserande for minoritetsspråklege elevar gjeld for elevar som fyller dei generelle vilkåra for inntak til vidaregåande opplæring etter inntaksforskrifta 3-1, og som i tillegg har: [E]in språk- og kulturbakgrunn som er fjern frå norsk, og som har behov for opplæring ut frå dette. Mangelfull norsk grunnskuleopplæring på grunn av at dei bare har vore i landet få år før inntak til vidaregåande opplæring. Elevar utan, eller med svake norskkunnskapar kan ikkje takast inn i dette kurset, men tilrådast å søke innføringskurs. Realistisk moglegheit til å kunne ta vidaregåande opplæring og oppnå studiekompetanse på tre år ut frå den tilrettelegging dette kurset gir. Aldersgruppe år blir prioritert ved inntak. 8 I intervju blir det opplyst at dette tilbodet blir omtala som E-klassa, og det er eit tilbod som blei oppretta for over 15 år sidan. Det blir tatt inn om lag elevar til E-klassa kvart år, alle med minoritetsspråkleg bakgrunn. Til samanlikning har ei ordinær klasse på studiespesialiserande utdanningsprogram om lag 30 elevar. Det blir kommentert at E- klassa ikkje er eit tilbod for dei aller svakaste minoritetsspråklege elevane, som til dømes manglar delar av grunnskuleutdanninga. For å kome inn på dette tilbodet, må elevane både ha ein del norskkunnskapar og tilstrekkeleg fagleg bakgrunn med karakterar frå grunnskulen. Det blir peikt på at ei årsak til dette er at elevane frå E-klassa skal gå saman med elevar frå ordinære klasser ved skulen i programfaga. Vidare blir det opplyst at elevane i E-klassa må kunne ta sitt morsmål som andre framandspråk. 9 E-klassa blir opplyst å vere eit populært tilbod med mange søkjarar, og frå skulen si side blir det vist til at det er eit vellukka tilbod med gode resultat. Av intervju går det fram at inntak til E-klassa blir gjennomført ved at inntakskontoret leverer søkjarlista til skulen, og det er skulen sjølv som kjem med forslag til kven som bør kome inn på tilbodet. Det blir vidare opplyst at det ikkje er vanleg at inntakskontoret overprøver innstillinga frå skulen. Det blir kommentert at søkjarar til E-klassa ofte har dette tilbodet som fyste val, medan dei har vanleg studiespesialisering som andreval. Enkelte påpeikar i intervju at det kan opplevast som eit paradoks at dei beste søkjarane er dei som kjem inn på dette tilbodet som er særskild tilrettelagt for minoritetsspråklege elevar, medan dei som ikkje er like gode i til dømes norsk kjem inn på vanleg studiespesialisering. Samtidig blir det i intervju opplyst at det førekjem både at elevar frå E-klassa i løpet av skuleåret bytter til ei ordinær klasse ved skulen, og at minoritetsspråklege elevar i ordinære studiespesialiserande klasser blir anbefalt å bytte til E-klassa dersom det er ledige plassar der. VG1 helse- og oppvekstfag for minoritetsspråklege elevar har i mange år vore eit tilbod ved Fyllingsdalen videregående skole. For få år sidan blei eit tilsvarande tilbod oppretta også ved Åsane videregående skole, fordi etterspurnaden var stor og Fyllingsdalen vgs. ikkje hadde kapasitet til å ta inn fleire elevar til dette tilbodet. Skuleåret 2016/17 er det to VG1- klassar for minoritetsspråklege ved Fyllingsdalen vgs., og éin ved Åsane vgs. For dette tilbodet er det inntakskontoret i fylkeskommunen som styrer inntaket utan at skulane blir involvert. Det blir opplyst at dei yngste søkjarane blir prioritert ved inntak, og at elevane også her treng visse forkunnskapar i norsk. Mange av søkjarane har gått i innføringsklasse. Det blir opplyst at dei fleste søkjarane i praksis har fått plass i dette tilbodet. Unntaket er nokre vaksne søkjarar på år, og enkelte søkjarar med for dårlege norskkunnskapar. 8 Hordaland fylkeskommune: Søkjarhandboka Side Elevar som går på eit studieførebuande utdanningsprogram, må velje eit framandspråk i tillegg til engelsk. Dersom ein elev ønskjer å gå opp til eksamen i sitt morsmål i staden for å velje eit av dei språka som skulen han eller ho går på gir undervisning i, kan eleven søke fritak for framandspråk og melde seg opp som privatist i morsmålet

124 I intervju blir det peikt på at tilbodet om VG1 helse- og oppvekstfag for minoritetsspråklege har gode resultat, og at lærarane som underviser i desse klassene vektlegger norskopplæring gjennom alle faga. Etter fullført og bestått VG1 kan desse elevane søkje om inntak til ordinære VG2-kurs ved utdanningsprogrammet Helse- og oppvekstfag. I enkelte intervju blir det kommentert at det har vore stilt spørsmål ved organiseringa av eigne klasser for minoritetsspråklege elevar. Det blir peikt på opplæringslova sine reglar om at klasser til vanleg ikkje kan organiserast basert på etnisk tilhøyr. Samtidig blir det i intervju peikt på at dei særskilde tilboda for minoritetsspråklege elevar legg stor vekt på tilpassa opplæring og at elevane sjølv ønskjer å gå der. Vidare blir det vist til at elevar som tar 3-årig studiespesialiserande for minoritetsspråklege ved Bergen Katedralskole er integrert i ordinære klasser i alle programfag. Opplæringsavdelinga arbeider med å førebu ei større politisk sak der alle tilbod innan vidaregåande opplæring skal bli gjennomgått og vurdert. Som del av denne saka blir det kommentert at det vil vere aktuelt å gjere ei vurdering av mellom anna tilbodet om 3-årig studiespesialiserande for minoritetsspråklege elevar, både i lys av lovkrav og læringsresultat for elevane Vurdering Revisjonen registrerer at det er fleire som peiker på at dei særskilde opplæringstilboda retta mot minoritetsspråklege elevar (3-årig studiespesialiserande for minoritetsspråklege elevar og VG1 helse- og oppvekstfag for minoritetsspråklege elevar) er viktige og gode tilbod, fordi det i desse tilboda er mogleg å tilpasse opplæringa til elevane sine behov og føresetnader i større grad enn i ordinære klasser. Likevel stiller revisjonen spørsmål ved organiseringa av desse opplæringstilboda. Revisjonen kan ikkje sjå at slike eigne klasser for minoritetsspråklege elevar er i samsvar med krav til organisering av klasser og grupper som går fram av opplæringslova 8-2. Ifølgje opplæringslova er det ulovleg å organisere klasser basert på etnisk tilhøyr, og revisjonen meiner difor at organiseringa av desse særskilte opplæringstilboda er ulovleg. Desse tilboda er ikkje å rekne som innføringstilbod, og er difor ikkje omfatta av unntaket frå reglane om organisering som gjeld for innføringstilbod etter oppll femte ledd. Det at tilboda er søkbare og at elevane sjølv søkjer om plass i ei klasse for minoritetsspråklege, medfører heller ikkje unntak frå forbodet i lova mot organisering av klasser basert på etnisk tilhøyr. Revisjonen vil presisere at integreringsomsyn er vektlagt i forarbeida til opplæringslova, når unntak frå forbodet om organisering etter etnisk tilhøyr er drøfta. Revisjonen stiller også spørsmål ved dei krava som er stilt til norskkunnskapar ved inntak til særskilde tilbod for minoritetsspråklege elevar. Ifølgje regelverket som regulerer inntak til vidaregåande opplæring er det ikkje høve til å stille krav til norskkompetanse ved inntak. Sjølv om mange av desse søkjarane kjem inn under reglane om inntak på individuelt grunnlag etter ei skjønnsmessig vurdering, meiner revisjonen at ein kan stille spørsmål ved ein inntakspraksis der elevar på grunn av manglande norskkunnskapar ikkje får plass i eit tilbod særskild tilrettelagt for minoritetsspråklege elevar, men i staden får tilbod om plass i ei ordinær klasse innanfor same eller eit anna utdanningsprogram. Dette bidrar etter revisjonen si vurdering til å undergrave skulane og fylkeskommunen si grunngjeving for å ha denne typen særskilde tilbod, nemlig å sikre eit godt tilpassa opplæringstilbod til minoritetsspråklege elevar som har behov for dette. Når det gjeld moglegheita til å tilpasse opplæringa til elevane sine behov og føresetnader, vil revisjonen presisere at skulane og skuleeigar har ansvar for å sikre at alle elevar får ei opplæring som er tilpassa deira evner og føresetnader, jf. oppll. 1-3, og for at klassene ikkje er større enn det som er pedagogisk forsvarleg. Pedagogisk forsvarleg klassestorleik er ei skjønnsmessig vurdering, der mellom anna elevsamansetnad, føresetnadene til og

125 talet på det pedagogiske personalet, temaet det skal gis opplæring i, kva arbeidsformer som skal nyttast og dei fysiske rammevilkåra vil kunne påverke korvidt klassestorleiken er pedagogisk forsvarleg. Desse lovkrava, saman med elevane sin rett på særskild norskopplæring - og ved behov også morsmålsopplæring og/eller tospråkleg fagopplæring - fram til dei har tilstrekkelege norskkunnskapar til å følgje den vanlege opplæringa i skolen, skal sikre at også minoritetsspråklege elevar i ordinære klasser får eit opplæringstilbod som er tilpassa deira behov og føresetnader. 3.4 Kartlegging av norskkunnskapane til minoritetsspråklege elevar Datagrunnlag Felles retningsliner, rutinar og utviklingsarbeid Våren 2016 gjennomførte Fylkesmannen i Hordaland tilsyn med tre vidaregåande skular i Hordaland som del av felles nasjonalt tilsyn på utdanningsområdet. 10 Tema for tilsynet var skulen sitt arbeid med elevane sitt utbytte av opplæringa, skulebasert vurdering og forvaltningskompetanse. Gjennom tilsynet blei det avdekt brot på opplæringslova, mellom anna når det gjeld krav til kartlegging av norskkunnskapane til minoritetsspråklege elevar: «Fylkesmannen finn det ikkje dokumentert at alle elevar med vedtak om særskild språkopplæring får kartlagt sine norskferdigheiter undervegs i opplæringa.» 11 I ein av dei andre tilsynsrapportane går det fram at: Fylkesmannen vil vise til at kartleggingskravet er absolutt, og det er utvikla eit nasjonalt kartleggingsverktøy. Fylkesmannen finn det ikkje dokumentert at skulen har tilstrekkelege kartleggingsrutinar som er kvalitativt likeverdig med Utdanningsdirektoratet sitt kartleggingsmateriell Språkkompetanse i grunnleggjande norsk. ( ). 12 Frå opplæringsavdelinga blir det vist til at det er gjort ei rekkje endringar i rutinar og malar i etterkant av tilsynet. I Hordaland fylkeskommune si handbok for opplæring av minoritetsspråklege elevar går overordna krav og føringar knytt til særskild språkopplæring fram, og det ligg inne lenkjer til nokre relevante kjelder. Mellom anna er det under temaet rutinar i samband med skulestart eit eige avsnitt om kartlegging av norskkunnskapar. Her går følgjande fram: «Det er viktig at skulane har gode rutinar for kartlegging av språkkompetansen til dei minoritetsspråklege elevane med mindre enn 6 år i landet. Måla i kartleggingsmateriellet til «Språkkompetanse i grunnleggjande norsk», utarbeida av Udir, vil vere dei mål vi følgjer for nivå 1, 2, 3. Det er viktig å merke seg at læreplanen i grunnleggjande norsk, som denne kartlegginga er tufta på, er ein overgangsplan. Lærarane må kartleggje elevane fortløpande, og elevar som når nivå 3 skal gå over til ordinær læreplan.» Fylkesmannen i Hordaland Felles nasjonalt tilsyn på utdanningsområdet, 1.februar-9.mars 2016, 11 Fylkesmannen i Hordaland: Tilsynsrapport. Skulens arbeid med elevane sitt utbytte av opplæringa. Hordaland fylkeskommune Olsvikåsen videregående skole. 12 Fylkesmannen i Hordaland: Tilsynsrapport. Forvaltningskompetanse avgjerder om særskild tilrettelegging. Hordaland fylkeskommune Nordahl Grieg videregående skole. 13 Hordaland fylkeskommune Handbok for opplæring av minoritetsspråklege elevar i Hordaland, Opplæringsavdelinga Side

126 Vidare er det lagt inn lenkjer til Utdanningsdirektoratet si nettside der kartleggingsmateriell blir presentert, samt til ein film frå NAFO 14 om bruk av kartleggingsverktøyet. Det ligg også inne ei lenkje til skjema som kan nyttast i samband med startsamtale med minoritetsspråklege elevar. Skjemaet er utvikla av Årstad videregående skole. Under punktet prosedyre og rutinar for særskild språkopplæring i handboka er det presisert at fylkeskommunen skal kartlegge kva dugleik elevane har i norsk før det blir gjort vedtak om særskild norskopplæring. I intervju blir det stadfesta at fylkeskommunen per i dag ikkje har noko felles kartleggingsverktøy som skulane kan ta i bruk, og at det er opp til kvar enkelt skule korleis dei ønskjer å jobbe med kartlegging av minoritetsspråklege elevar sine norskkunnskapar. Revisjonen har imidlertid mottatt eit mandat for ei arbeidsgruppe som skal arbeide med dette temaet som eit ledd i fylkeskommunen si oppfølging i etterkant av tilsynet i I mandatet blir det trekt fram at det ikkje er gitt nasjonale føringar for kva slags verktøy som skal nyttast til å kartlegge minoritetsspråklege elevar sin dugleik i norsk. Skuleeigar er kjend med at det blir nytta ulike kartleggingsverktøy på skulane, og det er no eit ønskje om å skaffe ei oversikt over tilgjengelege verktøy som blir nytta, samt nytteverdien av desse. Det blir og presentert som føremålstenleg å skaffe ei oversikt over verktøy som er aktuelle til dette føremålet, men som så langt ikkje har blitt prøvd ut i Hordaland. Det blir peika på at målet med arbeidet er å kome fram til eit verktøy som kan tilrådast og nyttast som ein standard i kartleggingsarbeidet av minoritetsspråklege elevar sine norskkunnskapar. Målet er å ha eit nytt verktøy på plass til utprøving før skulestart hausten Så langt har opplæringsavdelinga fått tilbakemelding frå skulane om at Utdanningsdirektoratet sine kartleggingsverktøy er altfor omfattande og lite brukarvenlege. Det blir opplyst frå opplæringsavdelinga at det ikkje er tatt ei avgjerd på om det skal utviklast eit felles kartleggingsverktøy for dei vidaregåande skulane, eller om det skal vere rom for lokale variasjonar og preferansar når det gjeld dette arbeidet. Men det er gitt klare signal i etterkant av tilsynet om at kartleggingar skal gjennomførast og dokumenterast. Også nye vedtaksmalar som er utarbeidd i etterkant av tilsynet skal ifølgje opplysningar i intervju bidra til å tydeleggjere fokus på kartlegging, og synleggjere kva kartleggingar som er gjennomført. Skulane sitt arbeid med kartlegging av elevane sine norskkunnskapar I følgje spørjeundersøkinga som er gjennomført, opplever ti av 26 rektorar at skulen «i stor grad» har tilgang til verktøy for å kartleggje norskkunnskapane til minoritetsspråklege elevar. 13 av rektorane har svart at dei opplever dette «i nokon grad», medan tre har svart «i liten grad». 14 Nasjonalt senter for flerkulturell opplæring. 15 Hordaland fylkeskommune Kartlegging av minoritetsspråklege elevar sin dugleik i norsk mandat arbeidsgruppe,

127 Figur 3: I kva grad opplever du at skulen har tilgang til verktøy for å kartleggje norskkunnskapane til minoritetsspråklege elevar? Nominelle tal (N=26) I stor grad I nokon grad I liten grad Ikkje i det heile Veit ikkje Det går fram av intervju og stikkprøver ved fire vidaregåande skular i fylket at skulane arbeider på ulike måtar med kartlegging av minoritetsspråklege elevar sine norskkunnskapar: Ved ein skule blir det vist til at det er faglærar sine fortløpande vurderingar av eleven sine kunnskapar og korleis eleven fungerer i klassa, samt eleven si butid i Noreg, som tidlegare har blitt lagt til grunn for vurderingar av behov for særskild norskopplæring ved skulen. Dette skuleåret er skulen informert om at skuleeigar stiller krav om at det skal ligge ein kartleggingstest til grunn for vedtak om særskild norskopplæring. Skulen jobbar no med å sjå på korleis ein skal arbeide for å få dette implementert frå skulestart hausten Skulen har inneverande skuleår begynt å gjennomføre testing av elevane sine norskkunnskapar, ved bruk av test frå Migranorsk, men meiner at testen som er tilgjengeleg ikkje er presis nok og ikkje fungerer på alle nivå. I tillegg er det enkelte elevar som vel å ikkje ta testen. Testen som no blir nytta for kartlegging av norskkunnskapane til minoritetsspråklege elevar i ordinære klasser, er den same som skulen nyttar for å kartleggje norskkunnskapane til elevar i innføringsklassa ved skulen. I innføringsklassa ved same skule blir det på starten av skuleåret gjennomført kartleggingsprøvar i norsk, matematikk og engelsk. Resultata blir nytta som grunnlag for å dele elevane inn i grupper, og som grunnlag for tilpassing av opplæringa for den enkelte elev. Elevane i innføringsklassa gjennomfører nye kartleggingsprøvar i mai, altså mot slutten av skuleåret. Ved ein annan skule blir det vist til at skulen har ein veg å gå for å få på plass ein systematikk for kartleggingsarbeidet når det gjeld elevar som kan ha behov for særskild norskopplæring. Rektor peiker på at det er mogleg at det per i dag er elevar ved skulen som har behov for eit tilbod om særskild norskopplæring, men som ikkje får det. Det blir vist til at skulen må etablere eit system der alle norsklærarar har ein kontroll dei må gjere for å identifisere desse elevane. Vidare blir det kommentert at rektor ønskjer å få på plass ei rutine for å ta ut lister over elevar som ikkje har norsk som morsmål, og bruke desse listene saman med startsamtalen og kartleggingsprøver i norsk for å sikre at skulen fangar opp alle elevar som kan ha behov for særskild norskopplæring. Det blir kommentert at elevar ved skulen som dette skuleåret har vedtak om særskild norskopplæring, ikkje har blitt kartlagt med noko spesielt kartleggingsverktøy. Skulen sin avdelingsleiar i norsk har gitt beskjed til alle norsklærarar på skulen om at dei må kartlegge dei minoritetsspråklege elevane sin dugleik i norsk. Samtidig blir det vist til at leiinga ikkje i tilstrekkeleg grad har følgt opp dette

128 kartleggingsarbeidet og sikra at det er gjennomført kartleggingar. Det blir arbeidd med å få på plass tydelegare rutinar og ansvarsdeling for dette arbeidet på skulen. Ved ein tredje skule blir det vist til at alle elevar på VG1 (inkludert minoritetsspråklege elevar som går i ordinære klasser) gjennomfører kartleggingsprøver i norsk og matematikk på starten av skuleåret. I tillegg blir det gjennomført kartlegging i engelsk, men denne kartlegginga er valfri. Kartleggaren blir brukt til dette føremålet, og i tillegg til å identifisere faglege utfordringar og nivå i norskfaget, blir eventuelle behov for særskild norskopplæring vurdert med grunnlag i kartleggingsprøven i norsk. Kontaktlærar gjennomfører også ein startsamtale med kvar elev. Også gjennom denne kan behov for særskild norskopplæring kome fram. Det blir ikkje gjennomført nye kartleggingsprøvar på VG2 eller VG3, men det blir peika på at skulen allereie vil vere merksame på elevar med behov for særskild norskopplæring dersom dei gjekk på VG1 på same skule. Ut over dette er det norsklærar, og ev. andre lærarar, sine fortløpande observasjonar og vurderingar som ligg til grunn for eventuelle vurderingar av ytterlegare eller andre behov for særskild norskopplæring. Det blir vist til at skulen har eit godt samarbeid med ungdomsskular i nærområdet, og at det kan bli informert om elevar med svake norskkunnskapar i overføringsmøte med ungdomsskulane. På same skule blir det vist til at norskkunnskapane til elevar i innføringsklassen blir kartlagt på starten av skuleåret ved bruk av kartleggingsverktøy utarbeidd av Utdanningsdirektoratet for kartlegging av minoritetsspråklege elevar sine norskkunnskapar. I innføringsklassen blir det gjennomført ny kartlegging på slutten av skuleåret. Ved ein fjerde skule gjennomfører også alle elevar på VG1 (inkludert minoritetsspråklege elevar som går i ordinære klasser) ein kartleggingsprøve i norsk rett etter skulestart. Denne kartleggingsprøven er utarbeidd av norsklærarar på skulen. Med grunnlag i resultata på denne kartleggingsprøven blir det vurdert om elevar har behov for særskild norskopplæring. Det blir ikkje gjennomført ei systematisk kartlegging av alle elevane på VG2 slik det blir på VG1, men nokre lærarar lagar eigne testar for å avdekke språklege utfordringar. Enkelte norsklærarar gjennomfører også kartleggingstest i norsk på starten av VG2, på same vis som for VG1-elevane. Dette er inntil vidare opp til den enkelte lærar, men skulen vurderer å innføre fast kartlegging i norsk også på VG2 og VG3. Det blir peika på at systemet for å fange opp elevar med behov for særskild norskopplæring ikkje er like godt på VG2 og VG3 som på VG1, sidan det ikkje er krav om systematiske kartleggingar. Samtidig er det relativt lite tilfang av nye elevar på VG2 og VG3. Startsamtalar på VG1 blir også vist til som viktige for å få informasjon om eleven sine norskkunnskapar, i tillegg til at skulen i nokre tilfelle får overført informasjon frå tidlegare skule om eventuelle språkutfordringar. Kartleggingsprøven blir ikkje gjentatt i løpet av skuleåret, vidare vurdering av norskkunnskapar og behov for særskilt norskopplæring vil vere basert på læraren si fortløpande vurdering. Det blir opplyst at om lag 25 % av elevane på skulen er minoritetsspråklege. Ingen av dei fire skulane gjennomfører dokumenterte undervegskartleggingar av norskkunnskapane til elevar som har enkeltvedtak om særskild norskopplæring. Stikkprøvekontrollen som blei gjennomført i samband med forvaltningsrevisjonen viser at det i fleire vedtak om særskild språkopplæring for elevar på VG2 er kartlegginga på starten av VG1 som er den einaste dokumenterbare kartlegginga av eleven sine norskkunnskapar som er gjennomført

129 3.4.2 Vurdering Undersøkinga viser etter revisjonen si vurdering at fylkeskommunen per i dag ikkje har etablert tilfredsstillande system for å sikre kartlegging av norskkunnskapane til minoritetsspråklege elevar. System og rutinar for kartlegging av norskkunnskapane varierer til dels mykje mellom skulane. Ved nokre skular er det etablert faste system og rutinar for kartlegging på VG1, og for gjennomgang og vurdering av resultata til minoritetsspråklege elevar med tanke på eventuelle behov for særskild norskopplæring. Det er likevel ikkje alle skulane som har system for å sikre at norskkunnskapane til minoritetsspråklege elevar blir kartlagt. Dermed er det risiko for at elevar med behov for særskild språkopplæring ikkje blir fanga opp, og ikkje får det tilbodet dei har rett på etter opplæringslova På skular der det er etablert system og rutinar for kartlegging av elevane sine norskkunnskapar, er det i all hovudsak på VG1 det blir gjennomført systematiske kartleggingar. Dette inneber etter revisjonen si vurdering at det er risiko for at eventuelle nye eller endra behov blant elevar på VG2 og VG3 ikkje i tilstrekkeleg grad blir fanga opp. Det går også fram av revisjonen sin stikkprøvekontroll at det er døme på at det i enkeltvedtak om særskild norskopplæring for elevar på VG2 blir vist til gjennomførte kartleggingar meir enn eit år før vedtaksdato. Dette er etter revisjonen sin vurdering ikkje ein tilfredsstillande praksis. Kartlegginga skal danne grunnlag for å vurdere behovet for særskild språkopplæring, og for å ta stilling til omfanget både i tal timar og kor lengre eleven har behov for eit slikt tilbod, samt kva former for særskild språkopplæring eleven har behov for. Ifølgje forarbeida til opplæringslova 16 er kartlegginga ei absolutt plikt før det blir gjort vedtak som gjeld retten til særskild språkopplæring, og det går fram at manglande kartlegging vil innebere ein feil ved saksbehandlinga. Revisjonen vil presisere at for at kartlegginga i praksis skal kunne ligge til grunn for vurderingar av eleven sine behov og rettar som blir stadfesta gjennom enkeltvedtak, er det viktig at kartlegginga er oppdatert. Vidare er det ingen av skulane som har rutinar for at alle elevar med vedtak om særskild språkopplæring får kartlagt sine norskferdigheiter undervegs i opplæringa. Manglande system for å sikre kartlegging undervegs i opplæringa, blei påpeikt som eit lovbrot i tilsyn ved ein vidaregåande skule i Hordaland i Basert på det som kjem fram i undersøkinga, meiner revisjonen det er risiko for at opplæringslova framleis ikkje blir følgt på dette området på fleire av dei vidaregåande skulane i fylket, til tross for dei endringar som er gjort i rutinar og malar frå skuleeigar si side. Revisjonen meiner samtidig at det er positivt at fylkeskommunen har satt i gang eit arbeid med å få oversikt over kartleggingspraksis og bruk av kartleggingsverktøy ved dei vidaregåande skulane i fylket. Det er viktig å sikre at dette arbeidet blir følgt tilstrekkeleg opp. Fylkeskommunen må snarast sikre at det blir etablert system og rutinar for kartlegging av minoritetsspråklege elevar sine norskkunnskapar som grunnlag for å fatte enkeltvedtak om særskild språkopplæring, og for kartlegging av norskkunnskapane undervegs i opplæringa for elevar som får særskild språkopplæring. 16 Ot.prp.nr.55 ( ) Om lov om endringar i opplæringslova og privatskolelova

130 3.5 Vurdering av behov for tospråkleg fagopplæring og/eller morsmålsopplæring Datagrunnlag I Hordaland fylkeskommune si handbok for opplæring av minoritetsspråklege elevar 17 går det fram at om det er naudsynt, har elevar utan tilstrekkeleg dugleik i norsk rett til morsmålsopplæring eller tospråkleg fagopplæring, eller begge delar, i tillegg til særskild norskopplæring. I intervju med tilsette i opplæringsavdelinga blir det trekt fram at fylkeskommunen i etterkant av Fylkesmannen sitt tilsyn, har tydeleggjort kravet om vurdering av tospråkleg fagopplæring og morsmålsopplæring både i handboka for opplæring av minoritetsspråklege elevar, og i vedtaksmalen. Dette er gjort ved at det ligg inne avkryssingsfelt for kva typar særskild språkopplæring som er omfatta av vedtaket, der også tospråkleg fagopplæring og morsmålsopplæring er sett opp som alternativ i tillegg til særskild norskopplæring. I spørjeundersøkinga som er gjennomført, har samtidig eit fleirtal av rektorane svart at det «aldri» eller «sjeldan» blir vurdert om elevar med behov for særskild norskopplæring, også har behov for morsmålsopplæring og/eller tospråkleg fagopplæring. Svarfordelinga går fram av figuren under. Figur 4: Blir det, for elevar som har behov for særskild norskopplæring, også vurdert om elevane har behov for... Nominelle tal (N=27) Alltid Stort sett Nokre gonger...morsmålsopplæring? 0 0 Sjeldan Aldri Veit ikkje...tospråkleg fagopplæring? Det går vidare fram av svar frå spørjeundersøkinga at tre rektorar meiner skulen «i stor grad» har tilgang til eigna undervisningspersonale for å kunne gi elevar morsmålsopplæring og/eller tospråkleg fagopplæring når det blir vurdert at eleven har behov for det. Sju rektorar meiner at skulen «i nokon grad» har slikt eigna undervisningspersonale, medan seks har svart «i nokon grad» og åtte har svart «ikkje i det heile». I spørjeundersøkinga har vidare fire av rektorane svart at skulen «i stor grad» legg til rette for anna opplæring tilpassa føresetnadene til eleven, når skulen ikkje har tilgang til eigna undervisningspersonale for å gi morsmålsopplæring og/eller tospråkleg fagopplæring. Ni av rektorane har svart «i nokon grad» på dette spørsmålet, medan fire har svart «i liten grad» og to har svart «ikkje i det heile». 17 Hordaland fylkeskommune Handbok for opplæring av minoritetsspråklege elevar i Hordaland, Opplæringsavdelinga

131 Figur 5: I kva grad legg skulen til rette for anna opplæring tilpassa føresetnadene til eleven, når skulen ikkje har tilgang til eiga undervisningspersonale for å gi morsmålsopplæring og/eller tospråkleg fagopplæring? Nominelle tal (N=25) I stor grad 9 I nokon grad 4 2 I liten grad Ikkje i det heile 6 Ikkje aktuelt 0 Veit ikkje I rapport etter tilsyn ved Olsvikåsen videregående skole i 2016, går det fram at Fylkesmannen i Hordaland ikkje finn det dokumentert «at skulen har ein innarbeidd framgangsmåte for å sikre at det blir vurdert om elevar med behov for særskild norskopplæring óg har behov for morsmålsopplæring og tospråkleg fagopplæring.» 18 Det blir påpeikt lovbrot i denne samanheng. I intervju med representantar for skuleeigar, blir det stadfesta at utfordringar knytt til det å kunne tilby tospråkleg fagopplæring og/eller morsmålsopplæring har vore eit tema også før tilsynet i Det blir vist til at dette området er utfordrande for fylkeskommunen og for den enkelte skule, mellom anna på grunn av at fylkeskommunen og skulane manglar kompetanse for i praksis å kunne gjennomføre tospråkleg fagopplæring og morsmålsopplæring. Særleg blir det peikt på at det i delar av fylket som ligg langt frå Bergen vil vere vanskeleg å få tilgang til relevant kompetanse. Det blir kommentert at dette også er ei budsjettmessig utfordring; Skal ein klare å opprette eit godt tilbod, må fylkeskommunen styrke ressursane på dette området Representantar for skuleeigar kommenterer også at det per i dag er lite fokus på dette temaet ute på skulane. Det blir vidare peika på at utfordringane knytt til tospråkleg fagopplæring og morsmålsopplæring er vanskelege å løyse på skulenivå, og at skulane truleg treng meir hjelp frå fylkesnivå for å kome vidare i dette arbeidet, til dømes i form av finansiering og kompetanse. I intervju blir det poengtert at både skulane og skuleeigar ser utfordringane på dette området, og at det er ønskje om å arbeide meir og betre med å finne gode metodar og løysingar på utfordringane. Det blir opplyst at opplæringsavdelinga undersøker moglegheiter for å ta i bruk nettbaserte undervisningsopplegg som ei løysing på utfordringane med å klare å tilby morsmålsopplæring og tospråkleg fagopplæring ved dei vidaregåande skulane. Det blir vist til at det finst aktuelle verktøy som er prøvd ut med gode resultat. 18 Fylkesmannen i Hordaland, 2016: Tilsynsrapport. Skolens arbeid med elevane sitt utbytte av opplæringa. Hordaland fylkeskommune Olsvikåsen videregående skole

132 Ved dei vidaregåande skulane der revisjonen har gjennomført intervju, er det ikkje rutinar for å kartleggje og vurdere om minoritetsspråklege elevar som får særskild norskopplæring også har behov for tospråkleg fagopplæring og/eller morsmålsopplæring. Fleire gir uttrykk for at årsaka til dette er at ein ikkje har kompetanse og ressursar tilgjengeleg til å gjennomføre eit slikt undervisningsopplegg. Det varierer i kva grad leiarar og tilsette ved skulane meiner at det er elevar ved skulane som har behov for tospråkleg fagopplæring og/eller morsmålsopplæring Vurdering Elevar som vurderast å ha rett på særskild norskopplæring kan også ha behov for og dermed også rett på - morsmålsopplæring og/eller tospråkleg fagopplæring. Gjennom undersøkinga er det ikkje dokumentert at dei vidaregåande skulane har ein innarbeidd framgangsmåte for å sikre at det blir vurdert om elevar med behov for særskild norskopplæring óg har behov for morsmålsopplæring og tospråkleg fagopplæring. Tvert om blir det gjennom undersøkinga stadfesta at eventuelle behov for morsmålsopplæring og/eller tospråkleg fagopplæring som oftast ikkje blir vurdert. Dette er ikkje i samsvar med krav i opplæringslova 3-12 første ledd, noko som også blei påpeika i samband med tilsyn utført av Fylkesmannen i Hordaland i Revisjonen har forståing for dei utfordringar som det blir peikt på i undersøkinga, og meiner det er viktige prosessar som no er sett i gang når det gjeld å vurdere korleis Hordaland fylkeskommune kan sikre at det blir gitt tilbod også om tospråkleg fagopplæring og morsmålsopplæring til elevar som blir vurdert å ha behov for dette. Samtidig vil revisjonen presisere at kravet om å vurdere behov for morsmålsopplæring og tospråkleg fagopplæring ikkje er eit nytt lovkrav; føresegna tråtte i kraft 1. august Det vil seie at det sannsynlegvis over mange år har vore ein praksis som er i strid med opplæringslova ved dei vidaregåande skulane. Vidare vil revisjonen påpeike at lova også opnar for alternative tilpassingar dersom morsmålsopplæring og tospråkleg fagopplæring ikkje kan givast av eigna undervisningspersonale. I slike tilfelle «skal fylkeskommunen så langt som mogleg leggje til rette for anna opplæring tilpassa føresetnadene til elevane.» 19 Også dette krev imidlertid at dei som gjer vurderingane av kva opplæring eleven har behov for, er klar over lovkrava, og faktisk vurderer om eleven har behov for tospråkleg fagopplæring og/eller morsmålsopplæring sjølv om skulen i praksis ikkje har eigna undervisningspersonale for å gjennomføre slik opplæring. 3.6 Sakshandsaming og utforming av enkeltvedtak om særskild språkopplæring Datagrunnlag Rutinar og malar I etterkant av tilsynet i 2016, der Fylkesmannen i Hordaland avdekka fleire lovbrot, har det blitt gjort endringar i fylkeskommunen sine malar og rutinar som er relevante for sakshandsaming og utforming av enkeltvedtak om særskild språkopplæring. Tidleg på hausten 2016 var også krav i regelverket og endringar i rutinar og malar tema i eit rektormøte der mellom anna representant frå Fylkesmannen i Hordaland deltok og gjekk gjennom krav til sakshandsaminga, i tillegg til at fylkeskommunen sine oppdaterte rutinar og malar blei presentert. 19 Jf. opplæringslova 3-12 tredje ledd

133 I Hordaland fylkeskommune si handbok for opplæring av minoritetsspråklege elevar 20 går det fram at Kvalitetsportalen på intranettet til fylkeskommunen inneheld alle skjema som er naudsynt i arbeidet med særskild språkopplæring. Desse er: Prosedyre for oppfølging av skulane sin forvaltningskompetanse elevar med rett til særskild språkopplæring. Rutine for enkeltvedtak om særskild språkopplæring. Mal for enkeltvedtak om særskild språkopplæring. Elevliste for særskild språkopplæring. Mal for avslag om særskild språkopplæring. Mal for stans av særskild språkopplæring. Det går også fram av handboka at enkeltvedtak om særskild språkopplæring skal vere underteikna av rektor. Revisjonen har fått tilsendt følgjande malar for enkeltvedtak som skal nyttast av dei vidaregåande skulane i Hordaland: Enkeltvedtak om særskild språkopplæring Enkeltvedtak om særskild språkopplæring avslag Enkeltvedtak om stans i særskild språkopplæring Malane er basert på forslag til vedtaksmalar utarbeidd av Utdanningsdirektoratet. Det er gjort nokre mindre justeringar i malen som blir nytta i Hordaland fylkeskommune. Avsnitt frå Utdanningsdirektoratet sin mal som omhandlar bruk av innføringstilbod etter opplæringslova 3-12 femte ledd er behalde i malen utan endringar. 21 Malane legg opp til å skildre kva det blir fatta vedtak om, rettsleg grunnlag for vedtaket, bakgrunn for saka, vurdering og høve til å klage. Det er rektor ved skulen som skal signere vedtaket. Vedtakspraksis ved skulane Vedtaksfesting av rett til særskild språkopplæring I spørjeundersøkinga som er gjennomført har 24 av 26 rektorar svart at alle minoritetsspråklege elevar ved skulen som får særskild språkopplæring har enkeltvedtak om rett til slik opplæring. To rektorar har svart «nei» på dette spørsmålet. 20 Hordaland fylkeskommune Handbok for opplæring av minoritetsspråklege elevar i Hordaland, Opplæringsavdelinga I malen for innvilging av særskild språkopplæring utarbeidd av Utdanningsdirektoratet er det eit eige avsnitt som dreier seg om grunngjeving dersom eleven skal få heile eller delar av opplæringa i eit innføringstilbod. Tilsvarande er det i malen, under rettsleg grunnlag, eit avsnitt som viser det rettslege grunnlaget for bruk av innføringstilbod. Det går fram at dette avsnittet skal takast med dersom eleven skal få opplæring i eit innføringstilbod

134 Figur 6: Har alle minoritetsspråklege elevar ved skulen som får særskild språkopplæring enkeltvedtak om rett til slik opplæring? Nominelle tal (N=26) Ja Nei Veit ikkje 0 Ved éin skule blir det i intervju opplyst at systema for å kartleggje og fange opp elever som kan ha behov for særskild språkopplæring ikkje er tilstrekkelege på skulen. Det blir arbeidd med å utbetre systema, men på intervjutidspunktet ga rektor uttrykk for at det kan vere elevar ved skulen som har behov for særskild språkopplæring men som ikkje får det. Ved den same skulen blei det i november 2016 meldt inn til opplæringsavdelinga at det inneverande skuleår er 20 elevar ved skulen som har enkeltvedtak om særskild språkopplæring. I samband med stikkprøvekontrollen viste seg at det berre er fatta enkeltvedtak om særskild språkopplæring for fire elevar. Rektor konstaterer at det har skjedd ein feil, men er usikker på kva som er årsaka til at det på skjemaet som blei sendt til opplæringsavdelinga blei registrert 20 elevar. Det blir peikt på at ein del av årsaka til at dette ikkje er løyst på ein god måte er manglande kommunikasjon internt og manglande ansvarsdeling knytt til vedtakspraksisen til skulen. Det blir opplyst at det no blir arbeidd for å få på plass system og rutinar, og ei tydeleg ansvarsdeling, før skulestart hausten Alle dei fire elevane ved skulen som har vedtak om særskild språkopplæring er VG2-elevar, som også hadde vedtak om særskild språkopplæring førre skuleår. For kvar av dei fire elevane er det fatta to enkeltvedtak om særskild språkopplæring skuleåret 2016/17. Først er det fatta vedtak datert 3. november 2016, for perioden november 2016 og ut skuleåret. Deretter er det fatta nye vedtak i februar 2017, der det blir vist til at vedtaket erstattar vedtak datert Siste vedtak gjeld frå februar 2017 og ut skuleåret. Det blir opplyst at det ikkje har komen på plass eit systematisk tilbod til desse elevane før i februar Det vil seie at desse elevane, som også førre skuleår blei vurdert å ha behov for særskild norskopplæring, i praksis ikkje har fått eit tilbod om slik opplæring første halvår av inneverande skuleår, sjølv om dei blir vurdert å ha behov for særskild norskopplæring også dette skuleåret. Ved ein annan skule er alle kontrollerte enkeltvedtak om særskild språkopplæring fatta i februar Av alle vedtaka går det fram at dei gjeld skuleåret 2016/17, og at eleven får tilbod om særskild norskopplæring i seks veker hausten 2016 og åtte veker våren Vedtaket er med andre ord fatta etterskotsvis. Det blir opplyst at ein har hatt fokus på å få på plass eit tilbod til desse elevane, som stort sett er VG2 elevar som også hadde vedtak om særskild språkopplæring på VG1, og at skulen difor ikkje har klart å prioritere å ferdigstille enkeltvedtaka før i februar. Frå opplæringsavdelinga blir det opplyst at det berre skal fattast enkeltvedtak om særskild språkopplæring for elevar i ordinære klasser. Det blir presisert at det ikkje skal fattast enkeltvedtak om særskild språkopplæring for elevar i innføringsklasser, elevar som tar 3- årig studiespesialiserande for minoritetsspråklege elevar eller VG1 Helse- og oppvekstfag for minoritetsspråklege elevar. Det blir forklart at årsaken er at dette er søkbare tilbod, og at rammene for undervisningsopplegget og tilbodet allereie er lagt gjennom inntak. For nokre år sidan blei det fatta enkeltvedtak også for desse elevane, men rutinane blei endra for 2-3 år sidan

135 Vidare blir det vist til at enkeltvedtak utløyser økonomiske ressursar frå fylkesnivå, men at skulane med dei nemnde tilboda har ei anna finansiering for sine elevar, og difor ikkje skal ha ekstra midlar til særskild språkopplæring basert på innrapporterte enkeltvedtak. Samtidig blir det frå ein av skulane som har eit VG1-tilbod retta særskild mot minoritetsspråklege elevar, opplyst at det blir fatta enkeltvedtak om særskild språkopplæring også for elevar i desse klassene, og at også desse elevene inngår i listene over elevar med enkeltvedtak som blir sendt til opplæringsavdelinga rundt 1. november kvart år. Alle kontrollerte enkeltvedtak er signerte av rektor ved den aktuelle skulen. Ved alle skulane blir vedtaka førebudd av ein annan tilsett ved skulen, før dei blir lagt fram for rektor for signering. Vedtak om avslag eller opphøyr av særskild språkopplæring Det går fram av spørjeundersøkinga at fem rektorar har svart at det «alltid» blir fatta vedtak om opphøyr av særskild språkopplæring når ein elev blir vurdert å ha tilstrekkelege norskkunnskapar til å følgje ordinær opplæring. Vidare har tre rektorar svart at slikt vedtak «stort sett» blir fatta, medan fem rektorar har svart «nokre gonger». Seks av rektorane har svart at slikt vedtak «aldri» blir fatta, medan fire har svart «veit ikkje». Figur 7: Blir det fatta vedtak om opphøyr av særskild språkopplæring når ein elev blir vurdert å ha tilstrekkeleg norskkunnskapar til å følgje ordinær opplæring? Nominelle tal (N=27) Alltid Stort sett Nokre gonger Sjeldan Aldri Veit ikkje Alle rektorane som er intervjua i samband med forvaltningsrevisjonen stadfestar at det ved skulen ikkje blir fatta vedtak om opphøyr av særskild språkopplæring. Det blir opplyst at enkeltvedtaka vanlegvis gjeld for eit skuleår, og at det ofte blir fatta nytt enkeltvedtak neste skuleår. Dersom ein vurderer at eleven ikkje har behov for særskild språkopplæring neste skuleår, har det ikkje blitt fatta enkeltvedtak om opphøyr. For å gjennomføre stikkprøvekontroll av enkeltvedtak om særskild språkopplæring ved dei fire utvalde skulane, bad revisjonen om ei anonymisert oversikt over alle elevar ved kvar av skulane som har fått enkeltvedtak om særskild språkopplæring inneverande skuleår. Det blei i førespurnad til skulane eksplisitt bedt om at også eventuelle vedtak om avslag eller opphøyr av særskild språkopplæring skulle inngå i oversikta. Ingen av oversiktene revisjonen mottok, inneholdt vedtak om avslag eller opphøyr. Grunngjeving av enkeltvedtaket I alle enkeltvedtaka som er kontrollert er det som del av grunngjevinga vist til lovheimel (opplæringslova 3-12), og innhaldet i paragrafen er gjengjeve

136 I alle dei seks enkeltvedtaka som er kontrollert ved ein av skulane er fylkeskommunen sin nyaste vedtaksmal nytta, men innhaldet i malen er ikkje tilpassa eller redigert i samband med dei konkrete vedtaka. Namn på eleven, timetal og nokre fleire kortfatta skildringar er skrive på for hand. Alle vedtaka inneheld all rettleiingstekst i malen (rettleiing til den som fattar vedtaket), og tekst som det står skal takast bort der den ikkje er relevant, er ikkje tatt bort. Til dømes gjeld dette skildring av lovheimel for bruk av innføringstilbod. Ingen av vedtaka gjeld bruk av innføringstilbod. Malen legg til rette for at Bakgrunn for saka og Vurdering skal skildrast. Her ligg all rettleiingstekst til den som skriv vedtaket inne i vedtaka, men det er ikkje skrive noko under Bakgrunn for saka, med unntak av at det i fem av dei seks vedtaka er skrive «kartleggaren» for hand der det står at det skal gis ei kort skildring av kartleggingsverktøy som er nytta. Det er ingen ytterlegare informasjon om kartlegging, tidspunkt for kartlegging eller resultat av kartlegging. Under overskrifta Vurdering er det ikkje fylt inn informasjon i det heile i nokon av dei kontrollerte vedtaka ved skulen. Ved ein annan skule er det det gitt ei relativt detaljert skildring av Bakgrunn for saka og Vurdering. Mellom anna er kartleggingsverktøy og eleven sine språklege utfordringar og behov skildra. Ved dei to siste skulane er det heilt kort vist til at eleven sine norskkunnskapar er kartlagt. Ved ein skule er det vist til at dette er gjort ved bruk av nasjonale prøvar, ved den andre skulen går det ikkje fram korleis norskkunnskapane er kartlagt. Vidare er det i varierande grad vist til resultata av kartlegginga; i nokre tilfelle går det fram at eleven har svake resultat og treng difor særskild norskopplæring, i andre tilfelle er det vist til at eleven treng særskild norskopplæring for å betre dugleiken i lesing og skriving, medan det i vedtaka ved ein av skulane gjennomgåande er vist til at skulen har funne at eleven treng ekstra opplæring for å få fullt utbytte av opplæringa. I desse tilfella er det ikkje spesifikt vist til resultata av kartlegginga eller kva som er eleven sine konkrete utfordringar. Skildring av opplæringstilbodet i enkeltvedtaket Fleirtalet av rektorane som svarte på spørjeundersøkinga, har svart at enkeltvedtak om særskild språkopplæring ved skulen «alltid» eller «stort sett» inneheld ei skildring av korleis den særskilde språkopplæringa skal organiserast (høvesvis 21 og 5 av 27 rektorar). Vidare har fleirtalet av rektorane svart at enkeltvedtaka «alltid» eller «stort sett» inneheld ei skildring av kva for ein læreplan som skal nyttast i norsk (høvesvis 17 og 6 av 27 rektorar), samt tal timar med særskild språkopplæring det er fatta vedtak om (høvesvis 22 og 4 av 27 rektorar). Tre rektorar har svart at enkeltvedtaka «aldri» inneheld skildring av kva for ein læreplan i norsk som skal nyttast, medan ein rektor har svart at enkeltvedtaket «aldri» inneheld tal timar med særskild språkopplæring det er fatta vedtak om

137 Figur 8: Inneheld enkeltvedtak om særskild språkopplæring ved skulen ei skildring av... Nominelle tal. (N=27) Alltid Stort sett Nokre gonger Sjeldan Aldri Veit ikkje korleis den særskilte språkopplæringa skal organiserast?...kva for ein læreplan i norsk som skal nyttast?...tal timar med særskilt språkopplæring som det er fatta vedtak om? I stikkprøvekontrollen går det fram at enkeltvedtaka ved tre av skulane er utarbeidd ved bruk av fylkeskommunen sin vedtaksmal der ein kan krysse av for om vedtaket omfattar særskild norskopplæring, morsmålsopplæring eller tospråkleg fagopplæring. I dei kontrollerte vedtaka er det berre fatta vedtak om særskild norskopplæring. Ved ein av skulane er ikkje nyaste vedtaksmal nytta, og enkeltvedtaka ved skulen inneheld ikkje moglegheita for å krysse av for verken morsmålsopplæring eller tospråkleg fagopplæring. Det er ikkje lagt fram dokumentasjon i nokre av dei kontrollerte sakene på at det er vurdert om eleven også har behov for morsmålsopplæring og/eller tospråkleg fagopplæring. Ingen av dei kontrollerte vedtaka omfattar desse formene for særskild språkopplæring. Alle kontrollerte enkeltvedtak inneheld informasjon om tal timar særskild norskopplæring som det er fatta vedtak om. Innanfor kvar skule er alle elevar som er tildelt særskild norskopplæring gitt same timetal, og organiseringa av opplæringa er skildra likt innanfor kvar skule. Til dømes er alle elevane på éin skule tildelt 1,5 time per veke i 6 veker på hausten og 2 timar per veke i 8 veker på våren. Det er imidlertidig ein gjentakande feil i vedtaka, som inneber at det står éin stad i vedtaka at det er tildelt 1 time per veke på hausten, medan det ein annan stad i vedtaket står 1,5 time. Den særskilde norskopplæringa skal gis ved skulen sin studieverkstad, og det går fram av alle vedtaka at «Språkverkstaden er lagt utanom ordinær undervisning, så eleven vil ikkje bli teken ut av den ordinære klassen i desse timane». Ved ein annan skule går det fram at alle elevane er tildelt to timar per veke, og at dette er dei timane klassen har norsk. Organiseringa er ikkje skildra ut over at det står i vedtaka at eleven vil bli tatt ut av klassen i desse timane. Ved to av skulane har alle elevane som har vedtak om særskild språkopplæring fått vedtak om 20 timar. Ingen av vedtaka spesifiserer korleis timane skal fordelast per veke eller gjennom skuleåret. Ved begge skulane er vedtaka fatta i november Ved ein av skulane går det fram at vedtaka gjeld for skuleåret 2016/17, ved den andre skulen gjeld vedtaka frå januar til juni Ved ein av dei to skulane går det fram at dei 20 timane er i tillegg til timane eleven sin klasse har opplæring i norsk. Ved den andre skulen står det at den særskilde språkopplæringa vil bli gitt i timar når andre elevar har 2. framandspråk eller i smågrupper parallelt med ordinære norsktimar. Når det gjeld sistnemnde omfatta stikkprøvekontrollen både vedtak for elevar på studiespesialiserande og yrkesfagleg utdanningsprogram, samt elevar i særskilde klasser for minoritetsspråklege. Skildringa av

138 organiseringa var likevel den same, og var tilpassa elevar på studiespesialiserande utdanningsprogram som i utgangspunktet skal ha 2. framandspråk. I samband med stikkprøvekontrollen blir leiinga ved skulen merksam på denne feilen, som går igjen i samtlege kontrollerte vedtak ved skulen, og påpeiker at dette er ein feil, og at teksten i vedtaka ikkje er tilstrekkeleg redigert og individuelt tilpassa. Ved ein av skulane blir det vist til eit døme på at ein elev har hatt enkeltvedtak om særskild språkopplæring, men der opplæringstilbodet har bestått av ekstra undervisning i engelsk. Det blir også peikt på at skulen har utfordringar med å vidareføre tilbodet om særskild norskopplæring for nokre av elevane ved skulen inneverande skuleår, på grunn av fråvær blant undervisningspersonellet. Samtidig blir det kommentert at alle desse elevane allereie har fått 20 timar særskild norskopplæring dette skuleåret, og retten oppfattast difor å vere oppfylt. Dersom skulen hadde hatt tilgjengeleg undervisningspersonale, ville likevel tilbodet til desse elevane ha blitt vidareført, blir det opplyst. Ved fleire av skulane blir det kommentert at det i stor grad blir differensiert i opplæringstilbodet til elevane, og at det er stor grad av tilpassing til den enkelte elev sine behov og føresetnader, sjølv om timetal og organisering som går fram av enkeltvedtak er identisk for alle elevar på skulen. Ingen av dei 24 kontrollerte enkeltvedtaka inneheld informasjon om kva læreplan i norsk eleven skal følgje. Samtidig blir det munnleg opplyst ved alle dei fire skulane at elevane i all hovudsak følgjer læreplanen i norsk for minoritetsspråklege elevar med kort butid. Ingen elevar med enkeltvedtak om særskild språkopplæring blir opplyst å følgje læreplan i grunnleggjande norsk for språklege minoritetar. Ved ein av skulane blir det opplyst at læreplan i norsk for språklege minoritetar med kort butid blir nytta for alle elevar som har enkeltvedtak om særskild norskopplæring, men at også enkelte elevar som ikkje har enkeltvedtak om særskild norskopplæring følgjer denne læreplanen. Dette er basert på vurderingar av at det er føremålstenleg for eleven og at eleven har kort butid. Ved fleire av skulane blir det også kommentert at skulen ikkje har dokumentasjon på elevane si butid. Informasjon om butid er basert på eigenerklæring frå elevane, og det er denne informasjonen som blir lagt til grunn ved avgjerd om kva læreplan i norsk eleven skal følgje. Informasjon om klagerett, retten til å sjå dokumenta i saka mv. Alle dei kontrollerte enkeltvedtaka inneheld informasjon om klagerett, at klagefristen er tre veker, og at klagen skal levarast til skulen. Ved tre av skulane inneheld enkeltvedtaka også informasjon om at klageinstans er Fylkesmannen i Hordaland, samt om retten til å sjå dokumenta i saka. Ved den fjerde skulen manglar informasjon om at Fylkesmannen i Hordaland er klageinstans, samt informasjon om retten til å sjå dokumenta i saka. Ved denne skulen var ein gamal vedtaksmal nytta. I samband med stikkprøvekontrollen presiserer rektor at skulen vil ta i bruk rett vedtaksmal, og vil sørgje for at enkeltvedtaka framover blir utforma i samsvar med krav i regelverket. Organisering av særskild norskopplæring Skulane har ulik praksis for korleis dei organiserer den særskilde norskopplæringa. Nokre skular gir særskild norskopplæring i eigne grupper samtidig som resten av klassa til elevane har vanleg norskundervisning. Det blir gitt døme på at det er lagt til rette for å gjere dette ved å parallelleggje norsktimane til klassane innanfor same utdanningsprogram og trinn. Vidare er det døme på nokre skular på at all særskild norskopplæring blir gitt i tillegg til dei ordinære norsktimane, for å unngå at elevane må takast ut av timane. Særskild norskopplæring blir då lagt til fritimar eller til slutten av dagen når den ordinære undervisninga er over. Vidare blir det peikt på at elevar innanfor studiespesialiserande utdanningsprogram kan få fritak frå andre framandspråk, og heller ta privatisteksamen i

139 morsmålet sitt. Timane der elevane skulle hatt andre framandspråk blir dermed omgjort til fritimar for desse elevane. Det blir gitt døme på at skular gir tilbod om særskild norskopplæring i desse fritimane. Der er ulike oppfatningar på skulane om kva organisering av den særskilde norskopplæringa som er mest føremålstenleg. Fleire peiker på at det er ei utfordring å få elevane til å møte til timane dersom dei blir lagt til fritimar eller seint på dagen etter at anna undervisning er ferdig. Vidare blir det kommentert at elevane allereie slit med å klare full skuleveke, og at det å gi dei ekstra timar ut over det obligatoriske ikkje er føremålstenleg. Ved andre skular er det likevel ei oppfatning om at elevane får eit best mogleg tilbod dersom særskild norskopplæring blir gitt i tillegg til dei ordinære norsktimane. Ved fleire av skulane blir det vist til pågåande prosessar med å leggje om, prøve ut, evaluere og justere organiseringa av den særskilde norskopplæringa, basert på tidlegare erfaringar. Ved fleire skular blir det vist til at skulen informerer elevar som kan ha nytte av det om å søkje om å ta VG1 over to år. Mange elevar ønskjer likevel ikkje å ta VG1 over to år, til trass for at skulen på det sterkaste anbefaler det Vurdering Revisjonen meiner at fylkeskommunen som skuleeigar har etablert rutinar og malar som i utgangspunktet legg godt til rette for etterleving av sentrale krav i regelverket i samband med sakshandsaming og vedtak om særskild språkopplæring. Når det gjeld mal for enkeltvedtak om innvilging av særskild språkopplæring 22, stiller likevel revisjonen spørsmål ved at fylkeskommunen har behalde avsnitt om innføringstilbod i vedtaksmalen, samtidig som det blir opplyst at det i Hordaland fylkeskommune ikkje skal fattast enkeltvedtak om innføringstilbod sidan dette er organisert som eit «år null» og er søkbart gjennom VIGO. Revisjonen meiner det kan vere misvisande når tekst som ikkje er relevant i Hordaland fylkeskommune inngår i vedtaksmalen. Undersøkinga viser også at reviderte rutinar og malar i varierande grad er implementert ved skulane. Revisjonen si vurdering er at kvaliteten på sakshandsaminga ved skulane er varierande, og i enkelte tilfelle svært mangelfull. I undersøkinga kjem det fram fleire døme på manglande etterleving av sentrale krav til sakshandsaminga og innhaldet i enkeltvedtak. Revisjonen vil trekke fram følgjande moment: Revisjonen stiller spørsmål ved at det blir vist til at det på generelt grunnlag ikkje skal fattast enkeltvedtak om særskild språkopplæring for elevar som går i klasser særskild tilrettelagt for minoritetsspråklege elevar (3-årig studiespesialiserande og VG1 Helse- og oppvekstfag). Revisjonen stiller også spørsmål ved at grunngjevinga for dette mellom anna blir knytt opp mot finansiering av opplæringstilboda, og at det blir peikt på at tilboda elevane går i allereie mottar særskild finansiering frå skuleeigar. Revisjonen vil presisere at behov for særskild språkopplæring skal vurderast individuelt, og at det er den enkelte elev sine behov som skal liggje til grunn for enkeltvedtak om særskild språkopplæring. Revisjonen meiner difor at fylkeskommunen ikkje på generelt grunnlag kan seie at det ikkje skal fattast enkeltvedtak om særskild språkopplæring for elevar i desse klassene. Revisjonen kan ikkje sjå at elevane er unntatt frå krava i regelverket fordi dei i utgangspunktet går i eit tilbod som er tilrettelagt for minoritetsspråklege elevar, sjølv om dette kan medføre at det er få elevar som har behov for eit tilbod ut over det som inngår i 22 Fylkeskommunen har lagt forslag til mal frå Utdanningsdirektoratet til grunn for den malen som skal nyttast av dei vidaregåande skulane i Hordaland

140 det generelle undervisningsopplegget. Ein av skulane fattar enkeltvedtak om særskild språkopplæring også for elevar i eit særskild tilbod for minoritetsspråklege elevar ved skulen, noko som indikerer at praksisen ved skulane er ulik, og at ikkje alle skulane har følgt opp føringane frå opplæringsavdelinga på dette området. Revisjonen registrerer at det er døme på at det er fatta enkeltvedtak om særskild språkopplæring, men utan at tiltak som er skildra i vedtaka er følgt opp før nokre månader seinare. Dette er ikkje tilfredsstillande, og elevane sine individuelle rettar gitt gjennom enkeltvedtak har i desse tilfella ikkje blitt følgt opp. Det er døme på at enkeltvedtak om særskild språkopplæring er fatta etterskotsvis, og omfattar tilbod som blei gitt førre halvår. Det er positivt at elevane det gjeld har fått eit tilrettelagt tilbod, men revisjonen vil likevel påpeike at det ikkje er ein tilfredsstillande praksis at enkeltvedtak blir fatta etterskotsvis. Det er gjennom enkeltvedtak eleven sin rett til særskild språkopplæring skal slåast fast, og det svekker eleven sin rettstryggleik når enkeltvedtak ikkje blir fatta snarast når eit behov for særskild språkopplæring er avdekka. Enkeltvedtak er i slike tilfelle heller ikkje fatta «utan ugrunna opphald», som er eit krav i forvaltningslova 11a. Det er ikkje tilfredsstillande at det er fleire døme på at det går om lag eit halvt år før det blir fatta enkeltvedtak om særskild språkopplæring for elevar som skulen allereie ved oppstart av skuleåret veit har behov for slik opplæring. Det blir i undersøkinga gitt fleire døme på at skulen, basert på kjennskap til eleven frå VG1 (førre skuleår), veit at eleven har behov for særskild språkopplæring også på VG2, men der vedtak likevel ikkje blir fatta før langt ut i skuleåret. Det er også fleire døme på at elevane i denne perioden ikkje har fått eit systematisk tilbod om særskild norskopplæring, til tross for at skulen meiner det føreligg eit behov for slik opplæring. Til tross for at det er utarbeidd malar både for avslag og opphøyr av særskild språkopplæring, har ikkje revisjonen fått nokre døme på at det i praksis blir fatta vedtak verken om avslag eller opphøyr. Undersøkinga viser at det ved dei fleste skulane ikkje blir fatta vedtak om avslag eller opphøyr av særskild språkopplæring. I tilsynsrapport frå Fylkesmannen i Hordaland i 2016 er det vist til følgjande: «Fylkesmannen vil her vise til at Utdanningsdirektoratet har tolka lova slik at det alltid skal gjerast enkeltvedtak når ein elev er ferdig med særskild språkopplæring. Dette gjeld både når den tidsavgrensa perioden som eventuelt er sett i vedtaket er over, og når skulen før den tid kartlegger eleven og finn at eleven har tilstrekkeleg dugleik i norsk til å følgje den vanlege opplæringa.» 23 Fylkesmannen kunne i samband med tilsyn i 2016 ikkje sjå at det var dokumentert at skulen fattar enkeltvedtak når eleven blir overført til den ordinære opplæringa. Heller ikkje revisjonen kan sjå at dette er dokumentert, til tross for dei rutinar og malar som er utarbeidd av skuleeigar i etterkant av tilsynet. Undersøkinga viser at det er store variasjonar mellom skulane når det gjeld grunngjeving av enkeltvedtak. Grunngjevinga er til dels svært mangelfull. Rettsleg grunnlag går fram av alle kontrollerte enkeltvedtak, og lovteksten er gjengjeve. Nokre vedtak har også utfyllande skildring av bakgrunn for saka og vurdering. Fleirtalet av dei kontrollerte sakene manglar imidlertid heilt eller delvis ei skildring av bakgrunn for saka og vurdering/skildring av kva omsyn som er vektlagde. Desse 23 Fylkesmannen i Hordaland: Tilsynsrapport. Forvaltningskompetanse avgjerder om særskild tilrettelegging. Hordaland fylkeskommune - Årstad videregående skole

141 vedtaka oppfyller ikkje krava i forvaltningslova 25 om grunngjeving. Same mangel blei påpeikt av Fylkesmannen i Hordaland i samband med tilsyn i I fleire av dei kontrollerte sakene er det ikkje dokumentert at det som grunnlag for enkeltvedtak om særskild språkopplæring er gjort ei kartlegging av eleven sine norskkunnskapar. Vidare er det i nokre saker lagt fram dokumentasjon på kartleggingar gjennomført meir enn eit år før vedtaket blei fatta. Som revisjonen påpeikte i avsnitt 3.4.2, vil manglande kartlegging innebere ein feil ved saksbehandlinga. Revisjonen stiller spørsmål ved at det ved ein skule blir opplyst at det med grunnlag i vedtak om særskild språkopplæring etter opplæringslova 3-12 er gitt ekstra opplæring i engelsk. Revisjonen vil presisere at det er eleven sine norskkunnskapar som skal liggje til grunn for enkeltvedtak om særskild språkopplæring, og at det basert på ei behovsvurdering kan gis særskild norskopplæring. Ved behov kan elevar som får særskild norskopplæring også ha rett på morsmålsopplæring og/eller tospråkleg fagopplæring. Det er ikkje høve til å fatte vedtak om ekstra undervisning i engelsk med heimel i opplæringslova Undersøkinga viser at skildringa av kva det er fatta vedtak om varierer mellom skulane. Timetal går fram av alle enkeltvedtaka, men nokre vedtak inneheld gjentakande feil i form av motstrid i timetalet som går fram av vedtaka. Dette gjer det uklårt kva timetal det eigentleg er fatta vedtak om. Organiseringa av opplæringa er i varierande grad skildra, og det er etter revisjonen si vurdering fleire døme på enkeltvedtak der det ikkje går tydeleg fram korleis tilbodet om særskild norskopplæring skal organiserast. Ved ein av skulane er ei standardisert skildring av organisering av opplæringa nytta i alle enkeltvedtaka, sjølv om dette inneber at det blir vist til feil utdanningsprogram og ei organisering som ikkje er relevant for fleire av dei aktuelle elevane. Dette er ikkje tilfredsstillande, og ikkje i samsvar med krav til innhald i enkeltvedtak. Feil skildring av organiseringa av opplæringa i fleire enkeltvedtak er etter revisjonen si vurdering ein vesentleg feil i sakshandsaminga. Revisjonen vil presisere at enkeltvedtaket gir eleven spesifikke rettar, noko som også gir eleven klagerett dersom det faktiske tilbodet ikkje er i samsvar med tilbodet som blir skildra i enkeltvedtaket. Dette inneber at feil i enkeltvedtaket svekkar elevane sin rettstryggleik. Ingen av enkeltvedtaka inneheld informasjon om kva læreplan i norsk som skal nyttast i opplæringa. Av tilsynsrapport frå Fylkesmannen i Hordaland i 2016 går det fram at «kva læreplan eleven skal følgje, vil avhenge av behovet til den einskilde elev. Skulen kan difor ikkje generelt seie at alle elevane skal følgje Læreplan i norsk for elevar med kort butid.» 24 Fylkesmannen konkluderte, basert på manglande skildring av kva læreplan eleven skal følgje, med at skulen ikkje oppfylte krav til innhald i enkeltvedtak. Det er ikkje tilfredsstillande at praksisen på dette området ikkje er endra eit år seinare. Heller ikkje vedtaksmalen som blir nytta i fylkeskommunen inneheld eit punkt om læreplan. Sjølv om Hordaland fylkeskommune har lagt Utdanningsdirektoratet sitt forslag til vedtaksmal til grunn, vil revisjonen presisere at det er viktig at fylkeskommunen og skulane er godt kjent med dei krav som blir stilt til innhaldet i enkeltvedtak, og sikrar at enkeltvedtaka oppfyller alle relevante krav. Revisjonen vil i den samanheng peike på at malar, anten dei er utarbeidd av sentrale eller lokale mynde, ikkje 24 Fylkesmannen i Hordaland: Tilsynsrapport. Forvaltningskompetanse avgjerder om særskild tilrettelegging. Hordaland fylkeskommune - Årstad videregående skole

142 nødvendigvis er utfyllande. Sjølv om malar kan vere til stor hjelp i sakshandsaminga, og er viktige i eit internkontrollperspektiv, er det vedtaksinstansen sjølv som skal sikre at enkeltvedtaka er i samsvar med krav i regelverket. Revisjonen vil også presisere at det er ein føresetnad for bruk av læreplan i norsk for elevar med kort butid at elevane har enkeltvedtak om særskild språkopplæring etter opplæringslova Samla sett meiner revisjonen at alle dei kontrollerte enkeltvedtaka, i til saman 24 saker fordelt på fire skular, i større eller mindre grad gir ei mangelfull skildring av kva det er fatta vedtak om. Vidare finn revisjonen grunn til å kommentere at det innanfor kvar skule er stor grad av standardisering når det gjeld opplæringstilbodet som blir skildra i enkeltvedtaka. I all hovudsak er vedtaka innanfor kvar skule identiske, både når det gjeld timetal og organisering av opplæringa. Basert på dette stiller revisjonen spørsmål ved i kva grad vedtaka er individualiserte og i kva grad tilbodet om særskild språkopplæring er utforma med bakgrunn i den enkelte eleven sine individuelle behov. Det framstår for revisjonen som at tilbodet til kvar elev i større grad er utforma med bakgrunn i kva tilbod skulen har enn med bakgrunn i ei vurdering av den einskilde eleven sine faktiske behov. Enkeltvedtaka ved ein av skulane, der ein gamal vedtaksmal er nytta, inneheld ikkje informasjon om rett klageinstans, og inneheld heller ikkje informasjon om retten til å sjå saksdokumenta. Enkeltvedtaka ved denne skulen oppfyller med dette ikkje krava til underretting om vedtaket i forvaltningslova 27. Ved dei andre skulane er ny vedtaksmal nytta, og det er både gitt informasjon om klagerett, klagefrist, kor klagen skal sendast, kva som er rett klageinstans og om retten til å sjå saksdokumenta. Feil og manglar ved enkeltvedtaka viser etter revisjonen si vurdering at det ikkje føreligg tilstrekkelege rutinar for kvalitetssikring av sakshandsaminga ved skulane. Revisjonen meiner også det er grunn til å stille spørsmål ved forvaltningskompetansen ved fleire av dei vidaregåande skulane, basert på manglane ved sakshandsaminga og enkeltvedtaka som er avdekka gjennom forvaltningsrevisjonen. Revisjonen meiner at fleire av manglane synast å ha samanheng med manglande forståing for krav i regelverket, og/eller manglande forståing for at sakshandsaminga og enkeltvedtaka er viktige med tanke på rettstryggleiken til dei elevane det gjeld. I den samanheng vil revisjonen særleg peike på vedtak ved ein av skulane der det for hand er skrive inn eleven sitt namn og timetal særskild norskopplæring i vedtaksmalen, samt nokre få ytterlegare opplysningar. Vedtaka inneheld samtidig all rettleiingstekst til den som skal fatte vedtaket, og alternative forslag til tekst avhengig av kva det blir fatta vedtak om. Revisjonen vil presisere at dette ikkje er enkeltvedtak som er eigna til å sende til eleven eller eleven sine foreldre. Det er ut ifrå vedtaka vanskeleg å vite både kva det er fatta vedtak om og kvifor. Når det gjeld organiseringa av den særskilde norskopplæringa, varierer denne mellom skulane. Det kan vere gode grunner til å organisere opplæringa ulikt ved ulike skular, men revisjonen stiller likevel spørsmål ved at det blir gitt uttrykk for til dels motstridande oppfatningar om kva som er føremålstenlege vis å organisere den særskilde norskopplæringa på. Revisjonen meiner skuleeigar bør vurdere å leggje til rette for meir erfaringsdeling og drøftingar på tvers av skulane, for å sikre størst mogleg grad av læring, og sikre at elevar med behov for særskild språkopplæring får eit føremålstenleg tilbod basert på deira behov. Gitt dei utfordringane det blir peikt på i undersøkinga, meiner revisjonen også at fylkeskommunen bør undersøke nærare årsakene til at det blir opplyst at det er relativt få minoritetsspråklege elevar med mangelfulle norskkunnskapar som søkjer om å ta VG1 over to år. Til dømes bør fylkeskommunen undersøkje om elevane får tilstrekkeleg informasjon om denne moglegheita

143 3.7 Kompetanse og ressursar til å gi et tilbod om særskild språkopplæring Datagrunnlag I spørjeundersøkinga som er gjennomført, har ni rektorar svart at dei opplever at skulen «i stor grad» har tilstrekkeleg kompetanse til å gi eit tilbod om særskild språkopplæring i samsvar med det som blir vurdert å vere eleven sitt behov, medan 13 rektorar opplever at dette er tilfellet «i nokon grad» og fire svarer «i liten grad. Vidare går det fram at to rektorar opplever at skulen «i stor grad» har tilstrekkeleg med ressursar til å gje tilbod om særskild språkopplæring i samsvar med det som blir vurdert å vere eleven sitt behov, medan tolv rektorar opplever at dette er tilfellet «i nokon grad». Elleve av rektorane har svart «i liten grad» på dette spørsmålet, og ein har svart «ikkje i det heile». Figur 9: I kva grad opplever du at skulen har... Nominelle tal. (N=26) tilstrekkeleg kompetanse til å gje eit tilbod om særskilt språkopplæring i samsvar med det som blir vurdert å vere eleven sitt behov? tilstrekkeleg med ressursar til å gje eit tilbod om særskilt språkopplæring i samsvar med det som blir vurdert å vere eleven sitt behov? I stor grad I nokon grad I liten grad Ikkje i det heile Veit ikkje Som det går fram av kapittel 3.5, kjem det gjennom spørjeundersøkinga fram at det ved dei fleste vidaregåande skulane manglar eigna undervisningspersonale for å kunne gi elevar morsmålsopplæring og/eller tospråkleg fagopplæring når det blir vurdert at eleven har behov for det. Både ved skulane og frå fylkesnivå blir det vist til at ressursar er ei stor utfordring når det gjeld å leggje til rette for at skulane skal kunne tilby tospråkleg fagopplæring og morsmålsopplæring, men at også tilgang til relevant kompetanse er ei utfordring. Fleirtalet av rektorane som har svart på spørjeundersøkinga meiner, alt i alt, at skulen «i nokon grad» klarer å gi minoritetsspråklege elevar eit tilfredsstillande opplæringstilbod (14 av 26 rektorar). Sju rektorar meiner at skulen klarer dette «i stor grad», medan fem har svart «i liten grad» på dette spørsmålet

144 Figur 10: Alt i alt, i kva grad klarer skulen å gi minoritetsspråklege elevar eit tilfredsstillande opplæringstilbod? Nominelle tal. (N=26) I stor grad I nokon grad I liten grad Ikkje i det heile Veit ikkje Både gjennom intervju og fritekstkommentarar i spørjeundersøkinga blir det ved fleire skular vist til at skulen ikkje har tilstrekkeleg med norsklærarar som har kompetanse i norsk som andrespråk. Samtidig viser fleire til at det dei siste åra er lærarar som har tatt slik vidareutdanning. Det blir også vist til at opplæringsavdelinga oppfordrar lærarar og skular til å satse på vidareutdanning innan dette feltet, og fylkeskommunen har søkt om statlege kompetansemidlar i samband med satsinga på kompetanse for mangfald i regi av Utdanningsdirektoratet. Ved enkelte skular blir det også kommentert at det er varierande kjennskap både til rettane til minoritetsspråklege elevar, og til hjelpemiddel som kan nyttast for å leggje opplæringa til rette på best mogleg vis. Til dømes har fylkeskommunen tilgang til eit nettbasert norskkurs som heiter «Vegen fram». Dette blei utvikla i samarbeid med Fagbokforlaget i regi av fylkeskommunen si satsing på betre tilrettelegging for god norskopplæring. I intervju blir det peika på at det ikkje i tilstrekkeleg grad er informert om denne ressursen ut til skulane, og at manglande informasjon kan vere ei grunn til at dette verktøyet blir relativt lite brukt. I intervju går det fram at opplæringsavdelinga arbeider med å legge til rette for erfaringsdeling og deling av «beste praksis» på tvers av skulane i Hordaland, mellom anna ved at det er oppretta eit nettverk for lærarar som arbeider med innføringsklasser ved ulike skular Vurdering Undersøkinga viser at både ressursar og kompetanse er store utfordringar når det gjeld å gi minoritetsspråklege elevar eit tilbod om særskild språkopplæring. Det er positivt at det blir arbeidd for å auke kompetansen innan norsk som andrespråk, og at det er fokus på den nasjonale satsinga innan kompetanse for mangfald. Samtidig vil revisjonen presisere viktigheita av at det ved alle skulane som har minoritetsspråklege elevar er god kjennskap til kva rettar desse elevane kan ha, og til aktuelle hjelpemiddel som kan nyttast i undervisninga. Revisjonen vil også vise til avsnitt der vi peiker på viktigheita av å sikre tilstrekkeleg erfaringsdeling på tvers av skulane. Når det gjeld dei ressursmessige utfordringane det blir peikt på i undersøkinga, vil revisjonen presisere skuleeigar sitt ansvar etter opplæringslova første ledd for å sikre «at krava i opplæringslova og forskriftene til lova blir oppfylte, under dette å stille til disposisjon dei ressursane som er nødvendige for at krava skal kunne oppfyllast.»

145 Innføringsklasse for minoritetsspråklege elevar 4.1 Problemstilling I dette kapittelet vil vi svare på følgjande hovudproblemstilling med underproblemstillingar: I kva grad blir innføringsklasse for minoritetsspråklege elevar nytta i samsvar med dei krav og avgrensingar som går fram av regelverket? Under dette 25 : I kva grad blir innføringsklasse nytta i opplæringstilbodet til minoritetsspråklege elevar? I kva grad ligg ei heilskapleg vurdering av kva opplæringstilbod som vil vere til eleven sitt beste til grunn for bruk av innføringsklasse, og i kva grad blir det innhenta samtykke til bruk av innføringsklasse? I kva grad sikrar fylkeskommunen at innføringsklasse berre blir nytta i den utstrekning regelverket opnar for? 4.2 Revisjonskriterium Organisering av opplæringstilbodet i eigne innføringsklasser for minoritetsspråklege elevar er særskild omtalt i opplæringslova 3-12 femte ledd. Lova gir ei avgrensa moglegheit til bruk av denne typen tilbod, mellom anna skal det ligge ei heilskapleg, individuell vurdering til grunn, eleven eller foreldra skal samtykke til bruk av innføringstilbod, og det er sett ei absolutt grense for kor lenge ein elev kan gå i ei innføringsklasse for minoritetsspråklege elevar: Fylkeskommunen kan organisere særskild opplæringstilbod for nykomne elevar i eigne grupper, klassar eller skolar. Dersom heile eller delar av opplæringa skal skje i slik gruppe, klasse eller skole, må dette fastsetjast i vedtaket om særskild språkopplæring. Vedtak om slik opplæring i særskild organisert tilbod kan berre gjerast dersom dette er rekna for å vere til beste for eleven. Opplæring i særskild organisert tilbod kan vare inntil to år. Vedtak kan berre gjerast for eitt år om gongen. I vedtaket kan det for denne perioden gjerast avvik frå læreplanverket for den aktuelle eleven i den utstrekning dette er naudsynt for å vareta eleven sitt behov. Vedtak etter dette leddet krev samtykkje frå elev eller føresette. Det går fram av Utdanningsdirektoratet sin rettleiar om innføringstilbod til nykomne minoritetsspråklege elevar at Elever som går i et innføringstilbud, bruker av sin rett til videregående opplæring. Det betyr at de ikke automatisk har rett til et ekstra opplæringsår. Innføringstilbudet er med andre ord 25 I dette kapittelet har vi valt å presentere datagrunnlaget knytt til dei tre underproblemstillingane samla, samt gjere ei samla vurdering av problemstillingane knytt til dette temaet

146 ikke et år 0. Det gjør at elevene har rettigheter etter opplæringslova også når de er i et innføringstilbud. 26 Det går vidare fram av rettleiaren at fylkeskommunen kan velje å tilby nykomne minoritetsspråklege elevar eit år 0, men at eit slikt tilbod då vil vere utanfor tilbodsstrukturen, og eleven bruker ikkje av sin rett til vidaregåande opplæring, og har ikkje rettigheiter etter opplæringslova. Det går fram at «[h]vis eleven har rett til videregående opplæring, bør fylkeskommunen opplyse om at eleven kan velje ordinær opplæring fremfor et tilbod utenfor tilbudsstrukturen, og konsekvensene av valget.» Sjå vedlegg 2 for utfyllande revisjonskriterium. 4.3 Datagrunnlag Bruk av innføringsklasse i opplæringstilbodet til minoritetsspråklege elevar Som det går fram i kapittel 3.3.1, tilbyr Hordaland fylkeskommune innføringsklasse for minoritetsspråklege elevar som ikkje har gode nok norskkunnskapar til å følgje undervisninga i eit ordinært utdanningsprogram. Tilbodet er i hovudsak retta mot elevar med kort butid i Noreg. Fylkeskommunen har tilbod om innføringsklasse i alle regionar i fylket. Elevar som nyttar seg av dette tilbodet ved dei vidaregåande skulene i Hordaland brukar ikkje av retten sin til vidaregåande opplæring, men må ha rett til vidaregåande opplæring for å få tilbod om innføringsklasse. Innføringsklassen reknast såleis som eit «år null». 27 Elleve skular i Hordaland fylkeskommune tilbyr innføringsklasse skuleåret 2017/18 28, men det blir opplyst at det vil avhenge av etterspurnaden i kva grad det faktisk vil vere eit tilbod ved så mange skular. I intervju blir det opplyst at tilbod om innføringsklasser blir oppretta etter behov, mellom anna basert på dialog med dei vidaregåande skulane og med ungdomsskular i dei ulike regionane i fylket. Inneverande skuleår er det innføringsklasse ved 8 vidaregåande skular i Hordaland. Nokre av skulane har to innføringsklasser, andre har berre ei, og til saman er det elleve innføringsklasser skuleåret 2016/17. Ved skulestart hausten 2016 var det registrert til saman 160 elevar i innføringsklassane ved dei vidaregåande skulane i Hordaland. I tillegg kom kombinasjonsklassa ved Fyllingsdalen videregående skole (sjå avsnitt nedanfor) med 26 elevar ved skulestart. I intervju blir det opplyst at Hordaland fylkeskommune har hatt innføringsklasser ved nokre av skulane i mange år, og at dette tilbodet alltid har vore organisert som eit «år null» ved dei vidaregåande skulane i Hordaland. Etter det revisjonen har blitt gjort kjent med gjennom intervju, har det i alle fall dei seinare åra ikkje blitt drøfta eller vurdert i kva grad elevane skal bruke av opplæringsretten sin når dei går i innføringstilbod, eller om fylkeskommunen skal halde fram med å organisere dette tilbodet som eit «år null». I ei sak som blei lagt fram for Opplærings- og helseutvalet hausten 2014 går det fram at nokre av dei vidaregåande skulane har innføringstilbod, og det blir vist til at eit føremål med tilbodet er å førebu elevane på ordinær VG1. Det er ikkje tydeleggjort i saka at innføringsklassene er organisert som eit «år null» utanfor tilbodsstrukturen, og at elevane dermed ikkje har rettar etter opplæringslova. I intervju går det også fram at mange reknar det som ei sjølvfølge at også elevane i innføringsklassene har same rettar etter opplæringslova som elevar i ordinær vidaregåande opplæring, og det blir vist til at elevane i praksis blir handsama likt som andre elevar ved skulane. 26 Utdanningsdirektoratet Veileder - Innføringstilbud til nyankomne minoritetsspråklige elever. 27 Hordaland fylkeskommune Handbok for opplæring av minoritetsspråklege elevar, Opplæringsavdelinga Hordaland fylkeskommune Søkjarhandboka

147 I spørjeundersøkinga har alle rektorar som har oppgitt at dei har eit innføringstilbod ved sin skule, stadfesta at innføringstilbodet er rekna som eit «år null» slik at elevane ikkje bruker av sin rett til vidaregåande opplæring Målgruppe og inntak - innføringsklassene I ei sak som blei lagt fram for Opplærings- og helseutvalet i fylkeskommunen hausten , blir det vist til at det er to hovudgrupper av minoritetsspråklege søkjarar til vidaregåande opplæring; barn av arbeidsinnvandrarar og asylsøkjarar/flyktningar. Søkjarar i førstnemnte gruppe har i hovudsak dokumentert grunnskule, medan asylsøkjarar/flyktningar ofte manglar dokumentasjon og i varierande grad har gjennomført grunnskuleopplæring. Begge hovudgruppene manglar ofte tilstrekkelege norskkunnskapar til å følgje ordinær undervisning. På nettsida til fylkeskommunen, under informasjon om opplæringstilbod for minoritetsspråklege, står mellom anna følgjande: «Dei aller fleste som nyleg har komme til Noreg må søke plass på innføringskurs. Dette gjeld også andre som meiner at dei har så svake norskkunnskaper at dei ikkje kan klare å følgje undervisninga i ordinært utdanningsprogram.» 30 Gjennom spørjeundersøking og intervju går det fram at dei fleste elevane som blir informert om moglegheita til å søkje om innføringskurs, ønskjer eit slikt tilbod. Samtidig er det enkelte som peiker på at det førekjem at elevar ikkje ønskjer å søkje plass i innføringsklasse, sjølv om dette blir sterkt tilrådd frå skulen si side, og heller vel å søkje plass i ordinær VG1. Fleire rektorar kommenterer i fritekstfelt i spørjeundersøkinga at det er ei stor utfordring for skulane når elevar utan norskkunnskapar vel å søkje direkte inntak til VG1 utan å gå i innføringsklasse først. Fleire peiker på at dette ikkje burde vere mogleg, og at innføringsklasse burde vore obligatorisk for elevar med dårlege eller heilt manglande forkunnskapar i norsk. Svar i spørjeundersøkinga til rektorane viser at ved skular med innføringsklasse har fleirtalet av rektorane svart at elevar «alltid» eller «stort sett» får tilbod om innføringsklasse før dei blir del av ei ordinær klasse ved skulen. Tilsvarande svarer fleirtalet av rektorane ved skulane som har innføringsklasse at det sjeldan eller aldri førekjem at nykomne minoritetsspråklege elevar (som ikkje i det heile eller berre i veldig kort tid har gått i norsk grunnskule) IKKJE har deltatt i innføringstilbod før dei blir ein del av ein ordinær klasse ved skulen. Blant rektorane ved skular som ikkje har innføringsklasse, svarer fleirtalet at dette førekjem «som oftast» eller «av og til». Blant skular som ikkje har innføringsklasse svarer også fleirtalet av rektorane at elevane «sjeldan» eller «aldri» får tilbod om innføringsklasse før dei blir del av ei ordinær klasse ved skulen. Med andre ord viser svar i spørjeundersøkinga til rektorane at det førekjem oftare at elevar begynner rett i eit ordinært VG1-tilbod ved skular som ikkje sjølv har innføringsklasse, enn ved skulane som har tilbod om innføringsklasse. Tilbodet om innføringsklasse er søkbart gjennom VIGO, på same vis som andre tilbod om vidaregåande opplæring i Hordaland. Det er innføringskontoret som har ansvar for inntaket, og som vurderer om søkjarane er kvalifiserte for inntak til tilbodet. På heimesida til fylkeskommunen går det fram følgjande inntakskrav: «For å kunne søke må du ha fylt 16 år, eller fylle 16 år inneverande år. Du må også ha grunnopplæring frå heimlandet som tilsvarer norsk grunnskule.» 31 I samband med inntak blir det vurdert om søkjarane er kvalifiserte for inntak til innføringstilbod, altså om dei er minoritetsspråklege søkjarar med rett på vidaregåande 29 Opplærings- og helseutvalet, : «Minoritetsspråklege elevar i Hordaland. Status utfordringar og tiltak.» Samsframlegg

148 opplæring. Det blir ikkje gjort individuelle vurderingar ut over dette, og alle som er kvalifiserte, og som har søkt om plass i innføringsklasse, har så langt fått tilbod om plass. Ved inntak blir det ikkje gjort vurderingar av kva opplæringstilbod som vil vere til beste for kvar einskild elev, sidan elevane sjølv søkjer om plass i innføringsklasse. I sak om minoritetsspråklege elevar til Opplærings- og helseutvalet hausten 2014 blir det peikt på viktigheita av god informasjon til minoritetsspråklege ungdomar som skal søkje vidaregåande opplæring. Mellom anna blir det vist til at rådgjevarar på ungdomsskulen er sentrale for å rettleie ungdomar om kva tilbod som kan vere aktuelle ved vidaregåande skular. Det blir også opplyst at fylkeskommunen sidan 2007 har arrangert faste informasjonsmøte på ettermiddagstid i samarbeid med Bergen kommune. Møta er retta mot minoritetsspråklege elevar som skal søkje vidaregåande opplæring og deira føresette. Møta har blitt arrangert før søknadsfristen for å søkje vidaregåande opplæring. Det blir opplyst at det kvart år har vore mellom 150 og 250 deltakarar på desse møta i Bergen, og at det har blitt brukt tolkar på språk. Inneverande skuleår blei det arrangert eit liknande møte på Voss, og møtet har også blitt «streama» for å gjere informasjonen tilgjengeleg for fleire. I eit informasjonsbrev der det blir opplyst om eit slikt informasjonsmøte i januar 2017, går det fram at det aktuelle møtet er for elevar og deira foreldre/føresette i 10. klasse ved ungdomsskulane i Bergen og elevar frå 10. trinn i innføringsklassene i Bergen kommune. I intervju blir det opplyst at informasjon om møta går ut til alle grunnskular i området, slik at dei kan vidareformidle informasjonen til dei det kan vere aktuelt for. Det blir lagt vekt på at kontakten med grunnskulane er viktig for å få formidla informasjon om fylkeskommunen sitt tilbod til minoritetsspråklege elevar. Generelt blir det opplevd at ungdomsskular veit meir om tilbodet og informerer betre enn for nokre få år sidan. Ved ein av skulane som har innføringsklasser blir det i intervju peikt på at målgruppa for innføringsklassene ved skulen har endra seg dei siste par åra. For nokre år sidan var dei fleste deltakarane barn av arbeidsinnvandrarar, medan deltakarane no i all hovudsak er unge asylsøkjarar/flyktningar. Det blir kommentert at skulen opplever denne endringa i målgruppe som ei utfordring, fordi elevane i innføringsklassene no har heilt andre behov enn for få år sidan. Mellom anna har mange av elevane mangelfull grunnskuleopplæring, og skulen har no fleire elevar som er analfabetar. Elevgruppa er også ustabil og uføreseieleg; elevane kjem til Noreg heile året, nokre blir busett andre stader i Noreg i løpet av skuleåret, og nokre får avslag på asylsøknaden og blir sendt ut av landet i løpet av skuleåret. Mange elevar er også prega av å vere i ein vanskeleg livssituasjon og har traumar på grunn av å ha opplevd og flykta frå krig (sjå kapittel 5 for nærare skildring av opplæringstilbodet til unge asylsøkjarar/flyktningar). Frå opplæringsavdelinga og inntaksseksjonen blir denne endringa i søkjarmassen til innføringsklasser stadfesta, og det blir kommentert at dette gir skulane nye og til dels større utfordringar når det gjeld opplæringstilbodet i innføringsklassene. Vidare blir det opplyst i intervju at ein førebels gjennomgang av søknader til innføringsklasse skuleåret 2017/18 viser ei auke i tal søknader. På intervjutidspunktet var ikkje søknadene gjennomgått eller kontrollert med tanke på om søkjarane har rett på vidaregåande opplæring. I intervju blir det opplyst at det tidlegare blei fatta enkeltvedtak om særskild språkopplæring for elevar i innføringsklassene, men at fylkeskommunen endra praksisen på dette området for to-tre år sidan. Det blir vist til at det ikkje lengre blir fatta enkeltvedtak for elevar i innføringsklassene, sidan dette er eit søkbart særskild språkopplæringstilbod. Dei fleste rektorane ved skular som har innføringsklasser stadfestar i spørjeundersøkinga at det ikkje blir fatta enkeltvedtak om særskild språkopplæring for elevar i innføringsklasser. Éin av rektorane opplyser imidlertid at det blir fatta enkeltvedtak om særskild språkopplæring for elevar i innføringsklassa, og ein annan rektor har svart at det nokre gonger blir fatta enkeltvedtak om særskild språkopplæring for desse elevane

149 4.3.3 Opplæringstilbodet i innføringsklassene Både i søkjarhandboka for vidaregåande opplæring i Hordaland, og på fylkeskommunen si nettside, går det fram at føremålet med innføringsklasser er å førebu elevane til ordinær VG1, og at innføringstilbodet ikkje gir formell kompetanse ut over dette. Det går også fram av søkjarhandboka at elevar i innføringsklasser ikkje bruker av den ordinære opplæringsretten. Hordaland fylkeskommune har utarbeidd ein lokal læreplan for innføringsklasser. Arbeidet med denne læreplanen blei starta opp hausten Læreplanen blei prøvd ut skuleåret 2014/15, og er no gjort obligatorisk for alle innføringsklassene ved dei vidaregåande skulane i Hordaland. Også andre fylker har tatt i bruk læreplanen i sine innføringstilbod. I intervju blir det opplyst at initiativet til utvikling av den lokale læreplanen var forankra i eit behov for å synleggjere kva elevane skulle lære i innføringsklassene, sidan det er eit tilbod som ikkje fell inn under ordinære læreplanar for vidaregåande opplæring. Hordaland fylkeskommune sin lokale læreplan for innføringsklassane i Hordaland inneheld også rettleiing til bruk av læreplanen. Av innleiinga til læreplanen får det fram at Det er laga læreplanar i seks fag; norsk, samfunnsfag, engelsk, matematikk, naturfag og kroppsøving. Alle faga har to kompetansenivå. Tanken er at ein kan nytte dei læreplanmåla som vil vere høvelege ut frå elevane sitt nivå. Den lokale læreplanen er basert på element frå læreplanar for grunnskulen og for vidaregåande skule. 32 Rettleiinga til lokal læreplan for innføringsklassene skildrar framgangsmåte for korleis ein kan arbeide med læreplanane, samt lenker til læringsressursar på nett. Det følgjer også med eit skjema som skal dokumentere gjennomført innføringskurs for elevane. I skjemaet skal eleven sine ferdigheiter i faga norsk, engelsk, samfunnsfag, matematikk, naturfag og kroppsøving vurderast, i tillegg til at orden, åtferd og fråvær skal dokumenterast. Skjema skal signerast av avdelingsleiar/rektor og kontaktlærar. I intervju blir det opplyst at elevar får tilbod om å gå i innføringsklasse i eitt år. Samtidig blir det ved enkelte skular som har innføringsklasse opplyst at det ved behov førekjem at elevar går to år i innføringsklasse Kombinasjonsklasse Som det går fram av avsnitt er det frå hausten 2016 starta opp eit toårig pilotprosjekt der minoritetsspråklege elevar mellom 16 og 20 år kan delta i kombinasjonsklasse. Tilbodet om kombinasjonsklasse er eit samarbeid mellom Hordaland fylkeskommune og Bergen kommune. Her får elevar med kort butid og lite skulebakgrunn tilbod om meir grunnskuleopplæring ved Fyllingsdalen videregående skole, og elevane kan ta grunnskuleeksamen i fem fag. Ved oppstart hausten 2016 var det 26 elevar i kombinasjonsklassa. Det har vore noko fråfall i løpet av skuleåret, noko som i hovudsak skuldast at dei fleste elevane er unge asylsøkjarar/flyktningar og at fleire elevar i løpet av skuleåret har blitt flytta til eit anna asylmottak eller har blitt busett ein annan stad. Fylkeskommunen har som mål at kombinasjonsklasse skal bli eit søkbart tilbod frå skuleåret 2018/19. I intervju blir det vist til at fylkeskommunen i mange år har vurdert moglegheita for å opprette eit tilbod der elevar med behov for grunnskuleopplæring, men som aldersmessig 32 Hordaland fylkeskommune Lokal læreplan for innføringsklassane i Hordaland, med rettleiing. Juni

150 er i målgruppa for vidaregåande skule, kan få opplæringa på ein vidaregåande skule. Det blir peika på at opplæringslova i 2016 blei endra slik at det blei opna for å gi eit slikt tilbod. Frå opplæringsavdelinga blir det kommentert at det i samband med forsøket med kombinasjonsklasse har vore viktig at ungdom mellom 16 og 18 år som kommer til Noreg skal få eit utdanningstilbod saman med ungdom på same alder, som eit alternativ til grunnskuleopplæring for vaksne. Det blir trekt fram at det å etablere eit tett samarbeid med Bergen kommune har vore ei positiv erfaring med prosjektet så langt. I tillegg peiker fleire på at ein opplever at elevane får eit godt tilpassa opplæringstilbod, som vil gje dei grunnlag for vidare skulegang. Det blir opplyst at om lag halvparten av elevane i kombinasjonsklassa har formell rett på vidaregåande opplæring, medan den andre halvparten har rett på grunnskuleopplæring for vaksne. Det blir kommentert at det er mange som har like behov, men ulike rettar, ut i frå om dei har gått nokre månader på norsk grunnskule eller ikkje. Alle elevane er mellom 16 og 20 år. Elevane som går i kombinasjonsklasse får undervisning av to-språklege lærarar i omlag fem timar i veka. I tillegg er det to lærarar i heile stillingar som er tilsett for å undervise i kombinasjonsklassa, og begge desse lærarane blir opplyst å ha kompetanse innanfor norsk som andrespråkspedagogikk, samt kompetanse til å undervise i fag på grunnskulenivå. Per mars 2017 blir det opplyst at fem-seks elevar er meldt opp til grunnskuleeksamen til våren, medan dei resterande elevane skal halde fram i kombinasjonsklassa neste skuleår også. I fleire intervju blir det trekt fram at mange av elevane som går i innføringsklasser på vidaregåande skular eigentleg har behov for meir grunnskuleopplæring. Dette er noko ein ser i aukande grad, ettersom målgruppa for innføringsklassene har endra seg dei seinare åra. Det blir kommentert at dersom fylkeskommunen klarer å vidareføre og utvide tilbodet om kombinasjonsklasse vil desse elevane få eit betre opplæringstilbod som er tilpassa deira behov, og dei vil kunne gjennomføre grunnskuleutdanninga på vidaregåande skule og innanfor rammene av opplæringslova. Det blir vist til at fylkeskommunen har dialog med fleire kommunar om moglegheita for å opprette tilbod om meir grunnskuleopplæring, og eventuell organisering av slike tilbod. 4.4 Vurdering Tilbod om innføringsklasse ved vidaregåande skular i Hordaland er organisert som eit «år null» utanfor den ordinære tilbodsstrukturen. Revisjonen vil presisere at ei slik organisering ikkje er tilrådd frå Kunnskapsdepartementet si side, jf. Prop.84 L ( ), mellom anna fordi det inneber at tilbodet ikkje er omfatta av opplæringslova, og deltakarane i innføringsklassene dermed heller ikkje har formelle rettar etter opplæringslova. Ein fylkeskommune kan likevel velje å leggje til rette for opplæringstilbod som ikkje gjennom lov er pålagt fylkeskommunen som skuleeigar, i tillegg til ordinær vidaregåande opplæring som er fylkeskommunen sitt ansvar etter opplæringslova. Innføringsklasse organisert som eit «år null» er å sjå på som eit slikt «frivillig» fylkeskommunalt tilbod. I Hordaland fylkeskommune blir dette grunngitt med at minoritetsspråklege elevar på denne måten får eit tilbod om å lære norsk utan at dei bruker av sin ordinære opplæringsrett. Revisjonen vil presisere at Hordaland fylkeskommune som skuleeigar står fritt til å velje å leggje til rette for eit slikt «frivillig» tilbod som innføringsklasse organisert som «år null» er. Samtidig stiller revisjonen spørsmål ved om fylkeskommunen som skuleeigar, og dei enkelte skulane som er ansvarleg for å gjennomføre dette opplæringstilbodet i praksis, er tilstrekkeleg medvetne om at innføringsklasser som er organisert som eit «år null» inneber at opplæringa ikkje er omfatta av opplæringslova, og at elevane heller ikkje har formelle rettar etter opplæringslova. Når det gjeld sistnemnte kan til dømes elevane sine rettar til spesialundervisning etter kapittel 5 i opplæringslova, og elevane sine rettar til eit godt fysisk

151 og psykososialt skulemiljø etter opplæringslova kapittel 9a, nemnast som viktige rettar etter opplæringslova som deltakarane i innføringsklassene formelt ikkje er omfatta av. Revisjonen meiner det er behov for i auka grad å drøfte ulike sider ved tilbodet om innføringsklasse i Hordaland, også med tanke på ei tydeleggjering av kva formelle rettar elevane har eller ikkje har. Vidare registrerer revisjonen at det blir gitt uttrykk for frustrasjon over at elevar til tider ikkje ønskjer å gå i innføringsklasse før dei søkjer inntak til ordinær VG1. Revisjonen vil presisere at dette er ein utvetydig rett elevane har etter opplæringslova, og at fylkeskommunen må sikre at det blir informert klårt og tydeleg om elevane sin rett til å begynne direkte i eit ordinært opplæringstilbod, og kva rettar dei då vil ha etter opplæringslova. Mellom anna dreier dette seg om rettar til særskild språkopplæring etter opplæringslova 3-12, men også til dømes om rettar til spesialundervisning etter opplæringslova kapittel 5, dersom det skulle vere aktuelt. Revisjonen kan per i dag ikkje sjå at det blir tilstrekkeleg tydelig informert om kva det inneber at innføringsklassane er organisert som eit «år null» utanfor tilbodsstrukturen, eller om at elevane har rett til å velje å begynne rett i eit ordinært opplæringstilbod. I rettleiar om innføringstilbod frå utdanningsdirektoratet blir det presisert at fylkeskommunen bør opplyse om at eleven kan velje ordinær opplæring fram for eit tilbod utanfor tilbodsstrukturen (som innføringsklassene ved dei vidaregåande skulane i Hordaland er), og konsekvensane av valet eleven gjer. Revisjonen vil også presisere at Utdanningsdirektoratet i samband med ei kartlegging av opplæringstilbod til unge asylsøkjarar gjer det klårt at innføringsklasser organisert som eit «år null» ikkje utløyser statstilskot til opplæring til unge asylsøkjarar. 33 Ettersom innføringsklassene i Hordaland fylkeskommune er organisert som eit «år null, og ikkje er formelt rekna som vidaregåande opplæring, gjeld ikkje dei spesifikke sakshandsamingskrava i opplæringslova som er knytt til bruk av innføringstilbod etter 3-12 femte ledd. Dette betyr at krava som er vist til i nokre av problemstillingane om vurdering av eleven sitt beste og krav til samtykke ikkje er aktuelle. Når tilbodet er organisert som eit «år null» kan fylkeskommunen gjere tilbodet søkbart. Vidare inneber det at den enkelte elev saman med sine føresette tar stilling til om vedkomande vil søkje om plass i innføringsklasse eller ikkje. Dermed treng ikkje fylkeskommunen ta stilling til kva opplæringstilbod som er til beste for den enkelte eleven, og det er heller ikkje krav om å hente inn samtykke frå eleven eller eleven sine føresette. Innføringsklassene i fylkeskommunen følgjer dei tidsmessige rammene som gjennom opplæringslova er sett for bruk av innføringstilbod etter opplæringslova 3-12 femte ledd, ved at det i utgangspunktet er eit eittårig tilbod, men med moglegheit til å forlenge med inntil ytterlegare eit år ved behov. På dette området blir dermed regelverket sine avgrensingar for bruk av innføringstilbod følgt. Det er positivt at det blir gitt uttrykk for klåre avgrensingar når det gjeld kor lenge ein elev kan gå i innføringsklasse, særleg med tanke på integreringsmessige omsyn. Det er etter revisjonen si vurdering også bra at Hordaland fylkeskommune har utarbeidd ein lokal læreplan for innføringsklassene, for å tydeleggjere rammene for opplæringstilbodet som skal bli gitt i desse klassene, og at denne er gjort obligatorisk i Hordaland fylkeskommune. Revisjonen meiner vidare det er positivt at Hordaland fylkeskommune, i samarbeid med Bergen kommune, sette i gang eit pilotprosjekt om kombinasjonsklasse når det i opplæringslova blei opna for å gi meir grunnskuleopplæring til ungdomar som har behov for det. Dette er eit tilbod som er innanfor rammene av opplæringslova, noko som tydeleggjer kva rettar elevane som går i ei slik klasse har og ikkje har. Vidare blir det gjennom undersøkinga gjort klårt at ein stadig større del av dei nykomne 33 Utdanningsdirektoratet: Kartlegging av opplæringstilbud til asylsøkere i alderen 6 til 18 år. Rapport til Kunnskapsdepartementet (4. spørring). Kartlegging, hausten

152 minoritetsspråklege elevane nettopp har behov for meir grunnskuleopplæring. Revisjonen meiner difor det synast føremålstenleg som det blir vist til i undersøkinga å utgreie ytterlegare moglegheiter for å etablere liknande tilbod fleire stader i fylket for å gi ungdomar tilbod om meir grunnskuleopplæring før dei søkjer om inntak til ordinær vidaregåande opplæring

153 Unge asylsøkjarar med rett til vidaregåande opplæring 5.1 Problemstilling I dette kapittelet vil vi svare på følgjande hovudproblemstilling med underproblemstillingar: I kva grad har Hordaland fylkeskommune system og rutinar som sikrar at unge asylsøkjarar sin rett til vidaregåande opplæring blir ivaretake? Under dette 34 : I kva grad får asylsøkjarar med rett til vidaregåande opplæring eit tilbod om slik opplæring i Hordaland? Er det etablert tilfredsstilande system for å halde oversikt over kor mange asylsøkjarar i aldersgruppa år som bur i ulike delar av Hordaland? Er det etablert tilstrekkeleg med samarbeid mellom Hordaland fylkeskommune og kommunane i Hordaland for å avklare oppfølgingsansvar for asylsøkjarungdom i aldersgruppa år som ikkje sjølv søkjar vidaregåande opplæring? 5.2 Revisjonskriterium Hovudregelen når det gjeld rett til vidaregåande opplæring, er at ungdom som har fullført grunnskulen eller tilsvarande opplæring, har rett til tre års heiltids vidaregåande opplæring (ungdomsretten). Dette går fram av opplæringslova 3-1 første ledd. Vidare går følgjande fram av oppll. 3-1 tolvte ledd: Det er eit vilkår for rett til vidaregåande opplæring at søkjaren har lovleg opphald i landet. Ungdom som oppheld seg lovleg i landet i påvente av å få avgjort søknad om opphaldsløyve, har likevel berre rett til vidaregåande opplæring etter denne paragrafen når dei er under 18 år og det er sannsynleg at dei skal vere i Noreg i meir enn tre månader. Dei som oppheld seg lovleg i landet i påvente av å få avgjort søknad om opphaldsløyve, og som fyller 18 år i løpet av eit skuleår, har rett til å fullføre påbegynt skuleår. For dei som får avslag på søknaden om opphaldsløyve, gjeld retten til vidaregåande opplæring etter denne paragrafen fram til dato for endeleg vedtak. Utdanningsdirektoratet presiserer på si nettside at fylkeskommunen kan velje å også ta inn asylsøkjarar over 18 år til vidaregåande opplæring mens dei ventar på avgjerd om 34 I dette kapittelet har vi valt å presentere datagrunnlaget knytt til dei tre underproblemstillingane samla, samt gjere ei samla vurdering av problemstillingane knytt til dette temaet

154 opphaldsløyve. Då er det ein føresetnad at dei ikkje får plassen på kostnad av ein med rett til vidaregåande opplæring. 35 Utdanningsdirektoratet har i 2015 og 2016 kartlagt kommunane og fylkeskommunane sitt tilbod om opplæring til asylsøkjarbarn i aldersgruppa 6-18 år. Dette omfattar også dei som kan ha rett til vidaregåande opplæring. I rapporten 36 går det mellom anna fram at ikkje alle fylkeskommunar har full oversikt over tal unge asylsøkjarar i aldersgruppa år som bur i fylket. Utdanningsdirektoratet kommenterer i rapporten at ein del ungdomar i aldersgruppa år «faller mellom to stoler», og blir ikkje fanga opp av systemet. Det blir vist til at utfordringa er at verken fylkeskommunane eller kommunane har ansvaret for heile gruppa asylsøkjarar i alderen år, og det blir stilt spørsmål ved kven som følgjer opp asylsøkjarungdom som ikkje søkjer vidaregåande opplæring: «Regelverket avklarer ikke hvem av fylkeskommunen eller kommunen som har ansvaret for å fange opp, kartlegge og «sortere» gruppen år, slik at de får det riktige opplæringstilbudet.» Utdanningsdirektoratet peiker på eit behov for å følgje opp situasjonen for denne aldersgruppa. Sjå vedlegg 2 for utfyllande revisjonskriterium. 5.3 Datagrunnlag Oversikt over asylsøkjarungdomar med rett på vidaregåande opplæring Frå opplæringsavdelinga blir det opplyst at fylkeskommunen ikkje har full oversikt over ungdomar som for tida bur i Hordaland, som har status som asylsøkjarar, og som har eller kan ha rett på vidaregåande opplæring. I oktober 2016 svarte fylkeskommunen på ei rekkje spørsmål som Utdanningsdirektoratet stilte til eigarar av vidaregåande skular vedrørande opplæring av asylsøkjarar. Av dei skriftlege svara frå Hordaland fylkeskommune går det fram at estimert tal unge asylsøkjarar som er elevar ved vidaregåande skular i Hordaland er basert på antakingar. Dette skuldast at fylkeskommunen i sine system ikkje har registrert opplysningar om elevane sin opphaldsstatus, og heller ikkje sikker informasjon om morsmål eller etnisitet. Fylkeskommunen veit likevel at eit nærare spesifisert tal elevar inneverande skuleår bur på mottak for einslige mindreårige asylsøkjarar. Fylkeskommunen har ikkje kjennskap til kor mange asylsøkjarungdomar i alderen 16 til 18 år som eventuelt ikkje er i opplæring, men kommenterer i rapporteringa til Utdanningsdirektoratet at alle med rett til vidaregåande opplæring har fått eit tilbod. Samtidig blir det kommentert at alle asylsøkjarungdomane som fylkeskommunen har kjennskap til, går i innføringsklasser eller i kombinasjonsklasse. Fylkeskommunen har ikkje oversikt over om det i tillegg er asylsøkjarungdom som går i ordinære opplæringstilbod ved dei vidaregåande skulane. I intervju blir det opplyst at asylmottaka, UDI og grunnskulane i kommunane er dei som sit med førstehandskunnskap om kven asylsøkarane er, og som må rettleie asylsøkaren vidare Utdanningsdirektoratet: Kartlegging av kommuners og fylkeskommuners tilbud om opplæring til asylsøkerbarn (6 til 16 år). Rapport til Kunnskapsdepartementet: 3. spørring. (Revisors kommentar: rapporten omfatter også aldersgruppa 16 til 18 år)

155 i forhold til kva rettar dei har. Det blir vist til at fylkeskommunen sender søknad om statstilskot for å dekke opplæringstilbod til unge asylsøkjarar til Fylkesmannen, men stadig får tilbakemelding om at statusen for elevar som blir ført opp på søknaden har endra seg. Manglande oversikt over kven som er unge asylsøkjarar og deira status når det gjeld opphaldsløyve, medfører dermed også utfordringar når det gjeld søknader om statstilskot. Det blir vist til god dialog med ulike partar for å få oversikt over målgruppa, men det er ikkje etablert formelle system for informasjonsutveksling eller ansvarsdeling når det gjeld avklaring av rettar og aktiv informasjon til aktuelle ungdomar om kva rettar dei har. Utfordringa med oversikt over denne gruppa ungdomar blir stadfesta av rektorane sine svar i spørjeundersøkinga, når rektorane blir spurt om skulen har elevar mellom 16 og 18 år som er asylsøkjar men ikkje har fått svar på sin søknad, eller som har fått opphaldsløyve men framleis bur i mottak. Seks rektorar har svart «ja» på dette spørsmålet, åtte har svart «veit ikkje», medan 22 rektorar har svart «nei». Det blir samtidig peikt på at gjennom dei informasjonsmøta som fylkeskommunen arrangerer for minoritetsspråklege elevar og deira foreldre, når ein ut til mange som kan formidle informasjon vidare. Det har også vore kontakt med innvandrarrådet i Hordaland og på samlingar for morsmålslærarar i Bergen slik at dei kan vidareformidle informasjonen i sine fora. Av intervju med leiinga ved utvalde skular, blir det stadfesta at skulane ikkje har sikker informasjon om elevane sin opphaldsstatus. Nokre av skulane opplyser at dei veit om elevane bur i asylmottak eller ikkje, men elles er det opp til elevane i kva grad dei opplyser om status for ein eventuell asylsøknad. Ved ein skule der mange einslege mindreårige asylsøkjarar går i innføringstilbod, blir det samtidig vist til eit svært nært samarbeid med asylmottak i nærområdet og med kommunen. Det er jamlege møte mellom skulen, kommunen og asylmottaket, og det blir opplyst at mottaket gir skulen informasjon om kven som kan ha rett på vidaregåande opplæring Aktuelle opplæringstilbod for unge asylsøkjarar i Hordaland Som det går fram av avsnitt over, går alle unge asylsøkjarar som fylkeskommunen har oversikt over, anten i innføringsklasse eller i kombinasjonsklasse. I rapporteringsskjemaet til Utdanningsdirektoratet blir det stilt spørsmål om kor mange unge asylsøkjarar som går i innføringstilbod som blir rekna som «år null». Det blir presisert i skjemaet at slike tilbod ikkje kvalifiserer for tilskot til opplæring av unge asylsøkjarar. Frå Hordaland fylkeskommune blir det opplyst eit tal elevar, og kommentert at alle går i innføringstilbod ved ein av dei vidaregåande skulane i fylket. Samtidig blir det kommentert at talet kan vere mykje høgre, men at fylkeskommunen ikkje har oversikt over elevane sin opphaldsstatus. Frå opplæringsavdelinga blir det opplyst at fylkeskommunen har etablert kontakt med Fylkesmannen og med UDI region vest for å sikre best mogleg informasjon om oppretting og nedlegging av asylmottak i fylket, slik at dei skal klare å sørgje for eit godt skuletilbod til dei som har rett på vidaregåande opplæring. Det blir kommentert at oppretting av kombinasjonsklasse ved Fyllingsdalen videregående skole var eit resultat av slik dialog. Det blir opplyst at det er utfordrande å sørgje for at alle unge asylsøkjarar med rett til vidaregåande opplæring får eit tilbod, fordi dette er ei gruppe ungdomar som det er knytt stor grad av uføreseielegheit til, men at fylkeskommunen likevel klarer dette i stor grad. I intervju blir det opplyst at Hordaland fylkeskommune også gir unge asylsøkarar som har fylt 18 år opplæring (i innføringsklasse) t.o.m. det kalenderåret dei fyller 24, så lenge dei

156 har opplæringsrett, dvs. lovleg opphald og fullført grunnskuleopplæring. Dei yngste søkarane blir prioritert, men det blir kommentert at i praksis har alle fått plass. Ved ein skule som har mange unge asylsøkjarar blant deltakarane i innføringsklassene, blir det kommentert at det er store utfordringar knytt til å gje elevane eit føremålstenleg tilbod. Fleire av elevane er analfabetar. Vidare blir det peikt på at det er ein del elevar som kan kome til å få avslag på asylsøknaden. Det blir opplyst at skulen har hatt dialog med asylmottaket for å kartleggje kva type opplæring det er føremålstenleg å gje desse ungdomane så lenge dei har rett på vidaregåande opplæring. I utgangspunktet følgjer innføringsklassene den lokale læreplanen for slike klasser, men denne passer ikkje like godt for alle deltakarane i innføringsklassene, og då særleg ein del av dei unge asylsøkjarane. Det blir kommentert at det ikkje alltid er mest relevant å lære elevane norsk, men heller å lære dei å lese og skrive, og å gje dei meir yrkesretta opplæring. Det er i dialog med opplæringsavdelinga gjort nokre avvik frå den lokale læreplanen for å kunne skreddarsy opplæringa til den aktuelle gruppa elevar. På nettsida til fylkeskommunen, under informasjon om opplæringsmoglegheiter for minoritetsspråklege, står mellom anna: «Elevar som har blitt tatt inn til vidaregåande opplæring har ikkje rett til å fullføre skuleåret dersom søknad om opphald blir endeleg avslått.» 37 det same står også i søkjarhandbok Vurdering Undersøkinga viser at fylkeskommunen ikkje har full oversikt over i kva grad elevar ved skulane er asylsøkjarar, og eventuell status for opphaldsløyve. Fylkeskommunen har heller ikkje system som gir full oversikt over alle asylsøkjarungdomar i aldersgruppa 16 til 18 år i fylket som kan ha rett på vidaregåande opplæring. Dette er gjennom Utdanningsdirektoratet sine kartleggingar i 2015 og 2016 konstatert å vere ei utfordring også i andre fylke. Samtidig har verken fylkeskommunen eller andre aktørar gjennom regelverket eit definert ansvar for å ha full oversikt over denne gruppa ungdomar, og kva rettar dei har når det gjeld opplæring. Både med tanke på å sikre at unge asylsøkjarar med rett til vidaregåande opplæring får god informasjon om sine rettar og moglegheiter, og fordi retten til opplæring opphøyrer ved eit eventuelt endeleg avslag på søknaden om opphaldsløyve, er det likevel viktig at fylkeskommunen arbeider vidare for i dialog med andre partar som Fylkesmannen, ulike kommunar, UDI og asylmottak i fylket å finne løysingar som sikrar både god oversikt, avklaring av opplæringsrettar og informasjon til dei det gjeld. Revisjonen meiner difor at det er positivt at det gjennom undersøkinga blir peikt på at fylkeskommunen og enkelte skular har god dialog aktørar som nemnt over, og slik opplever å klare å fange opp elevar som har rett på vidaregåande opplæring. Desse ungdomane har manglande norskkunnskapar, og manglar ofte også grunnskuleopplæring. Dei er difor som oftast elevar i innføringstilboda ved dei vidaregåande skulane, eller i kombinasjonsklassen som er oppretta i Bergen. Som påpeikt i kapittel 4.4 i rapporten, vil revisjonen presisere at det er viktig at desse ungdomane får tydeleg informasjon om at dei også har rett til å søkje inntak til ordinær vidaregåande opplæring, og kva rettar dei då vil ha etter opplæringslova med forskrifter. Også dei pågåande prosessane for å avklare moglegheiter for auka bruk av kombinasjonsklasse er eit døme på at fylkeskommen er opptatt av å finne løysingar som kan bidra til å gje denne gruppa ungdomar ei opplæring som er tilpassa deira behov og føresetnader

157 Revisjonen vil presisere at det i rapporteringsskjemaet til Utdanningsdirektoratet 38 blei vist til at fylkeskommunen ikkje har rett til statstilskot dersom unge asylsøkjarar får opplæring i form av innføringsklasser som er organisert som eit «år null», noko som er tilfelle i Hordaland. Heller ikkje opplæring etter 4A-1 andre ledd (meir grunnskuleopplæring for ungdomar) utløyser tilskot over denne tilskotsordninga, ifølgje rettleiing frå utdanningsdirektoratet. 39 Som kommentert i avsnitt 4.4, meiner revisjonen at fylkeskommunen bør drøfte fordelar og ulemper ved å organisere innføringsklasser som eit «år null», og revisjonen vil peike på at også moglegheit til å få statstilskot er eit element som bør vere ein del av ei slik drøfting. 38 Utdanningsdirektoratet: Kartlegging av opplæringstilbud til asylsøkere i alderen 6 til 18 år. Rapport til Kunnskapsdepartementet (4. spørring). Kartlegging, hausten

158 Målform 6.1 Problemstilling I dette kapittelet vil vi svare på følgjande hovudproblemstilling med underproblemstillingar: I kva grad er det etablert system og rutinar for å sikre at minoritetsspråklege elevar får relevant informasjon om målform? Under dette: 40 I kva grad er det etablert rutinar for å informere minoritetsspråklege elevar om rett til å velje skriftleg hovudmålform? I kva grad er det etablert rutinar for å informere minoritetsspråklege elevar om moglegheit til fritak frå vurdering med karakter i skriftleg sidemål, samt kva følgjer eit slikt fritak eventuelt kan få for vidare utdanning og jobb? 6.2 Revisjonskriterium Elevar i vidaregåande skular kan sjølv velje skriftleg hovudmålform. Av forskrift til opplæringslova 17-1 går det fram at eleven har rett til læremiddel på ønskja målform; nynorsk eller bokmål. Vidare går følgjande fram av forskrift til opplæringslova 3-22 første ledd: Elevar som har hatt rett til særskild språkopplæring på 8., 9. eller 10. årstrinn i grunnskolen eller på Vg1, Vg2 eller Vg3 i vidaregåande opplæring, kan få fritak frå vurdering med karakter i skriftleg sidemål. ( ). Sjå vedlegg 2 for utfyllande revisjonskriterium. 6.3 Datagrunnlag I Handbok for opplæring av minoritetsspråklege elevar 41 er det vist til forskrift til opplæringslova, og det går fram av handboka at Elevar som har hatt rett til særskild språkopplæring på 8., 9. eller 10. årstrinn i grunnskulen eller på Vg1, Vg2 eller Vg3 i vidaregåande opplæring, kan få fritak frå vurdering med karakter i skriftleg sidemål. Det går fram av spørjeundersøkinga at fleirtalet av rektorane har svart at minoritetsspråklege elevar ved skulen «alltid» eller «stort sett» (høvesvis 22 og 26 rektorar har svart «alltid» og seks og fem rektorar har svart «stort sett») får informasjon om retten 40 I dette kapittelet har vi valt å presentere datagrunnlaget knytt til dei to underproblemstillingane samla, samt gjere ei samla vurdering av problemstillingane knytt til dette temaet. 41 Hordaland fylkeskommune Handbok for opplæring av minoritetsspråklege elevar, Opplæringsavdelinga

159 til å velje skriftleg hovudmål, og retten til fritak frå vurdering med karakter i skriftleg sidemål. To rektorar har svart at det «aldri» blir gitt informasjon om retten til å velje skriftleg hovudmål. Figur 11: Får minoritetsspråklege elevar ved skulen informasjon om... Nominelle tal. (N=35) Alltid Stort sett Nokre gonger retten til å velje skriftleg hovudmål? Sjeldan Aldri Ikkje aktuelt Veit ikkje...moglegheit til fritak frå vurdering med karakter i skriftleg sidemål? I intervju blir det opplyst frå skulane at minoritetsspråklege elevar blir informert om retten til å velje skriftleg hovudmål, og om moglegheita til fritak frå vurdering med karakter i skriftleg sidemål, men ikkje alle skulane har eigne rutinar for å gje slik informasjon. Generelt blir det opplyst at val av hovudmål er tema i startsamtale med eleven, men at dette vanlegvis ikkje er ei problemstilling. Dei aller fleste minoritetsspråklege elevar blir opplyst å ha bokmål som hovudmål, og vanlegvis har dei også fått grunnskuleopplæring på bokmål dersom dei har gått ein periode i norsk grunnskule. Ein norsklærar som er intervjua viser til at det er vanleg å spørje om det er elevar som har nynorsk som hovudmål. Nokre minoritetsspråklege elevar blir opplyst å ha hatt nynorsk på grunnskulen, men vel det likevel vekk på vidaregåande. Informasjon om rett til å velje hovudmål blir i intervju opplyst å vere skulane sitt ansvar. Læreplanen for innføringsklassane er laga både på bokmål og nynorsk. Gjennomgåande blir det vist til at det er vanleg at elevar med kort butid i Noreg, og som har vedtak om særskild språkopplæring, søkjer fritak frå vurdering med karakter i skriftleg sidemål, og får søknaden innvilga. Ingen av dei som er intervjua opplever at fritak frå vurdering med karakter i skriftleg sidemål kan ha negative følgjer for eleven med tanke på framtidig utdanning og/eller jobb. Følgjeleg er det heller ikkje vanleg å informere om eventuelle ulemper ved dette. Enkelte gir uttrykk for at dei meiner det å skulle få vurdering i skriftleg sidemål vil kunne vere belastande for minoritetsspråklege elevar, som ofte har relativt store utfordringar både med hovudmålet og med andre fag. Det blir peikt på at det er positivt for elevane å få ein karakter mindre å fokusere på. Det blir også kommentert at dersom det skulle vise seg på eit seinare tidspunkt at ein person har behov for karakter i sidemål for å stille sterkare som kandidat til ein jobb, så er det mogleg å gå opp som privatist for å få slik dokumentasjon. Det blir også presisert at dette berre gjeld elevar på studieførebuande utdanningsprogram, sidan elevar på yrkesfag uansett berre har ein skriftleg norskkarakter. Vidare er det ein av skulane, med mange minoritetsspråklege elevar, som har vore del av ei forsøksordning med berre ein karakter i skriftleg norsk. Difor har ikkje fritak frå vurdering med karakter i skriftleg sidemål vore relevant ved skulen den seinare tida

160 6.4 Vurdering I felles handbok for opplæring for minoritetsspråklege elevar er retten til å søkje om fritak frå vurdering med karakter i skriftleg sidemål presisert, men det er etter det revisjonen er kjent med ikkje etablert skriftlege rutinar for å gi informasjon om rett til val av hovudmål. Revisjonen meiner at manglande skriftlege rutinar for å gi informasjon om val av hovudmål kan auke risikoen for at det blir personavhengig kva informasjon som blir gitt. Revisjonen meiner difor at skuleeigar og skulane bør vurdere å tydeleggjere ytterlegare kva rettar elevane har når det gjeld val av målform, og tydeleggjere kven som har ansvar for å informere elevane om desse rettane. Samtidig blir det i all hovudsak vist til at dette i praksis ikkje er ei utfordring, og at slik informasjon blir formidla av aktuelle lærarar. Når det gjeld fritak frå vurdering med karakter i skriftleg hovudmål, er dette relevant berre for ei relativt lita gruppe elevar, og undersøkinga gir ingen indikasjonar på at slikt fritak har negative konsekvensar som det i større grad burde blitt informert om når elevane søkjer slikt fritak

161 Konklusjon og tilrådingar Undersøkinga viser at det samla sett er eit betydeleg tal minoritetsspråklege elevar ved dei vidaregåande skulane i Hordaland, og at ein god del av desse manglar tilstrekkelege norskkunnskapar til å kunne følgje den ordinære opplæringa. Det er etablert innføringsklasser ved fleire av dei vidaregåande skulane, men revisjonen meiner at fylkeskommunen ikkje i tilstrekkeleg grad har synleggjort og drøfta kva det inneber at innføringsklassene er organisert som eit «år null» utanfor den ordinære tilbodsstrukturen. Revisjonen stiller spørsmål ved om fylkeskommunen som skuleeigar, og dei enkelte skulane som er ansvarleg for å gjennomføre dette opplæringstilbodet i praksis, er tilstrekkeleg medvetne om at det at innføringsklasser er organisert som eit «år null» inneber at opplæringa ikkje er omfatta av opplæringslova, og at elevane heller ikkje har formelle rettar etter opplæringslova. Revisjonen vil også presisere at elevane har rett til å begynne direkte i ordinær vidaregåande opplæring i staden for innføringsklasse, og stiller spørsmål ved om det blir tilstrekkeleg informert om denne retten. Ved nokre av dei vidaregåande skulane er det etablert særskilde tilbod retta mot minoritetsspråklege elevar, i form av 3-årig studiespesialiserande og VG1 helse- og oppvekstfag. Revisjonen meiner at ei slik organisering av opplæringstilbod særskild retta mot minoritetsspråklege elevar ikkje er i samsvar med opplæringslova sine reglar om organisering av klasser. Ifølgje opplæringslova er det ikkje lov å organisere klasser basert på etnisk tilhøyr, og viktigheita av å vektlegge integreringsomsyn blir presisert i forarbeida til lova. Revisjonen kan ikkje sjå at dei tilboda som er etablert i Hordaland fylkeskommune kjem inn under dei avgrensa moglegheitene til unntak frå reglane om organisering av klasser om følgjer av opplæringslova. Revisjonen registrerer at det i løpet av det siste året er gjort ei rekke justeringar i rutinar og malar som gjeld sakshandsaming og enkeltvedtak om særskild språkopplæring etter opplæringslova 3-12, og det er revisjonen si vurdering at dei reviderte rutinane og malane i stor grad legg til rette for etterleving av relevant regelverk. Samtidig viser undersøkinga at rutinar og malar i varierande grad er implementert ved skulane, og stikkprøvekontrollen som revisjonen har gjort viser til dels vesentlege manglar ved sakshandsaminga og enkeltvedtaka om særskild språkopplæring som blir fatta ved skulane. I nokre tilfelle er det ut ifrå vedtaka vanskeleg å vite både kva det er fatta vedtak om og kvifor. Revisjonen meiner at skuleeigar ikkje har sikra at det er tilstrekkeleg forvaltningskompetanse ved skulane, og dette får etter revisjonen si vurdering konsekvensar for rettstryggleiken til elevane det gjeld. Revisjonen meiner det er positivt at fylkeskommunen, i samarbeid med Bergen kommune, har oppretta eit tilbod med det føremål å gje meir grunnskuleopplæring til ungdomar som treng det. Dette er eit tilbod som er heimla i opplæringslova med forskrifter, og basert på dei opplysningar som kjem fram om at ein stadig større del av dei minoritetsspråklege elevane er asylsøkjarar/flyktningar som manglar grunnskuleopplæring, meiner revisjonen det er viktig at fylkeskommunen held fram arbeidet med å undersøkje moglegheitene for å opprette fleire liknande tilbod i fylket

162 Basert på det som kjem fram i undersøkinga vil revisjonen tilrå at Hordaland fylkeskommune sett i verk følgjande tiltak: 1. Gjennomgår dei særskilde opplæringstilboda retta mot minoritetsspråklege elevar (treårig studiespesialiserande og VG1 helse- og oppvekstfag), og sikrar at fylkeskommunen etterlever reglane om organisering av klasser i opplæringslova Sikrar at minoritetsspråklege elevar som ikkje har tilstrekkelege norskkunnskapar til å følgje den vanlege opplæringa i skulen får eit tilbod om særskild språkopplæring, jf. opplæringslova 3-12 første ledd, og at det blir fatta enkeltvedtak om slik opplæring. 3. Sikrar at det blir gjennomført kartlegging av minoritetsspråklege elevar sine norskkunnskapar som grunnlag for å fatte enkeltvedtak om særskild språkopplæring, og at norskkunnskapane også blir kartlagt undervegs i opplæringa for elevar som får særskild språkopplæring, jf. krav i opplæringslova 3-12 fjerde ledd. 4. Sørgjer for at det for alle elevar med enkeltvedtak om særskild norskopplæring også blir vurdert om eleven har behov for morsmålsopplæring og/eller tospråkleg fagopplæring, jf. opplæringslova 3-12 første ledd. 5. Sikrar at enkeltvedtak om særskild språkopplæring blir utforma med bakgrunn i den enkelte eleven sine individuelle behov. 6. Sørgjer for at sakshandsaminga og enkeltvedtaka om særskild språkopplæring ved skulane oppfyller krav i opplæringslova og forvaltningslova, mellom anna når det gjeld: a) grunngjeving av enkeltvedtak b) skildring av kva det er fatta vedtak om c) informasjon om klageinstans og retten til å sjå dokumenta i saka d) enkeltvedtak om opphøyr av særskild språkopplæring 7. Vurderer å leggje til rette for meir erfaringsdeling og drøftingar på tvers av skulane når det gjeld organisering av tilbodet om særskild norskopplæring. 8. Avklarar og tydeleggjer ulike sider ved innføringsklassene ved dei vidaregåande skulane i Hordaland, under dette vurderer fordeler og ulemper ved å ha eit innføringstilbod som ikkje er omfatta av opplæringslova, samt tydeleggjer kva dette har å seie for elevane. 9. Sørgjer for at elevar som er aktuelle kandidatar for innføringsklasse blir tydeleg informert om at dei har rett til å velje ordinær opplæring framfor innføringsklasse, og om konsekvensane av valet eleven gjer. 10. Vurderer å utarbeide rutinar for å tydeleggjere ytterlegare kva rettar elevane har når det gjeld val av målform, samt kven som har ansvar for å informere elevane om desse rettane

163 Vedlegg 1: Høyringsuttale

164 56 164

165 57 165

166 Vedlegg 2: Revisjonskriterium Inntak til vidaregåande opplæring Ungdom har rett til å bli tatt inn til Vg1 dersom dei oppfyller eitt av vilkåra i forskrift til opplæringslova 6-13: har fullført norsk grunnskuleopplæring (anten ordinær grunnskule eller grunnskuleopplæring for vaksne) er skrive ut av norsk grunnskule har gjennomgått allmenn grunnopplæring i utlandet i minst 9 år har tilsvarande realkompetanse som fullført norsk grunnskuleopplæring for vaksne Fullført norsk grunnskuleopplæring blir dokumentert gjennom vitnemål som er regulert i forskrift til opplæringslova ( 3-40), og alle som fullfører grunnskulen har rett på vitnemål. Det er ikkje krav om bestått i alle fag, og ein hovudregel er at alle som er skrive inn i grunnskulen det året han eller ho fullfører 10. opplæringsår, får eit vitnemål for fullført grunnskuleopplæring. Dette gjeld uavhengig av tal år eleven har vore elev i norsk grunnskule, og for elevar som kjem til Noreg seint i opplæringa betyr dette at også dei får vitnemål på fullført grunnskuleopplæring. På heimesida til Utdanningsdirektoratet går følgjande fram om tilfelle der elevar har komen til Noreg seint i skuleløpet: Det betyr at også elever som har kommet til Norge uten skolegang fra hjemlandet skal få skrevet ut et vitnemål. Det gjelder selv om de kommer i løpet av siste del av 10. årstrinn, bare har noen måneder med grunnskoleopplæring i Norge og får IV i alle fag. De vil oppfylle vilkåret for inntak til videregående opplæring. 42 Utdanningsdirektoratet presiserer i ein gjennomgang av regelverk som gjeld minoritetsspråklege elevar i vidaregåande opplæring at det, til tross for at elevar som har komen til Noreg seint i skuleløpet har svake norskferdigheter, ikkje er høve til å stille krav til norskkompetanse ved inntak. 43 Minoritetsspråklige ungdom og voksne mellom år i videregående opplæring Reglar og krav knytt til det å ha lovleg opphald i landet er nærare skildra under opplæringstilbod til unge asylsøkjarar nedanfor Sist oppdatert Sist oppdatert

167 Særskild språkopplæring for elevar frå språklege minoritetar Rett til særskild språkopplæring og kartlegging av norskkunnskapar 3-12 i opplæringslova (oppll.) omhandlar særskild språkopplæring i vidaregåande skule for elevar frå språklege minoritetar. Her går det mellom anna fram at Elevar i vidaregåande opplæring med anna morsmål enn norsk eller samisk har rett til særskild norskopplæring til dei har tilstrekkeleg dugleik i norsk til å følgje den vanlege opplæringa i skolen. Om nødvendig har slike elevar også rett til morsmålsopplæring, tospråkleg fagopplæring eller begge delar. Av 3-12 tredje ledd går det fram at «[n]år morsmålsopplæring og tospråkleg fagopplæring ikkje kan givast av eigna undervisningspersonale, skal fylkeskommunen så langt som mogleg leggje til rette for anna opplæring tilpassa føresetnadene til elevane.» Særskild språkopplæring er eit samleomgrep som blir nytta om særskild norskopplæring, morsmålsopplæring og tospråkleg fagopplæring. Særskild norskopplæring er forsterka opplæring i norsk. Morsmålsopplæring er opplæring i morsmålet, mens tospråkleg fagopplæring betyr at eleven får opplæring i eitt eller fleire fag på to språk. I rettleiingsmateriell knytt til nasjonalt tilsyn om skulen sitt arbeid med elevane sitt utbytte av opplæringa, går følgjande fram: Elever som har behov for særskilt opplæring i norsk, kan også ha behov for morsmålsopplæring, tospråklig fagopplæring eller begge deler. Da vil de også ha rett til en slik opplæring. Dette vil gjelde for nyankomne elever og andre minoritetsspråklige elever som har så dårlige norskferdigheter at de ikke klarer å følge opplæringen på norsk. Skolen må ha en fremgangsmåte som angir at når skolen vurderer om en elev trenger særskilt opplæring i norsk, skal den også ta stilling til om eleven har behov for morsmålsopplæring, tospråklig fagopplæring eller begge deler for å kunne følge opplæringen. Fremgangsmåten må være kjent og bli fulgt av de som vurderer dette. 44 Før det blir fatta vedtak om særskild språkopplæring skal eleven sine norskkunnskapar kartleggjast: Fylkeskommunen skal kartleggje kva dugleik elevane har i norsk før det blir gjort vedtak om særskild språkopplæring. Slik kartlegging skal også utførast undervegs i opplæringa for elevar som får særskild språkopplæring etter føresegna, som grunnlag for å vurdere om elevane har tilstrekkeleg dugleik i norsk til å følgje den vanlege opplæringa i skolen. Det går fram av forarbeida til opplæringslova 45 at eit av føremåla med undervegskartlegging av norskkunnskapane hos elevar med særskild språkopplæring er å sikre at elevane får realisert overgangen til den ordinære undervisninga når dugleiken tilseier det, i samsvar med intensjonen i lova. Det går fram av forarbeida at kor lang tid det må gå mellom kvar kartlegging må bli vurdert konkret i kvart enkelt tilfelle. Det blir understreka at kartlegging ikkje er eit enkeltvedtak, men må sjåast som ei absolutt plikt før det blir gjort vedtak om rett til særskild språkopplæring. Manglande kartlegging vil såleis innebere ein feil ved sakshandsaminga. Ifølgje opplæringslova 3-1 femte ledd har elevar i vidaregåande opplæring som har rett til særskild språkopplæring, rett til inntil to år ekstra opplæringstid når eleven treng det med bakgrunn i opplæringsmåla for den einskilde elev Punkt Ot.prp.nr.55 ( ) Om lov om endringar i opplæringslova og privatskolelova

168 Val av læreplan i norsk for elevar som får særskild norskopplæring Av rettleiingsmateriell frå Utdanningsdirektoratet går det fram av særskild norskopplæring kan gjevast anten etter læreplanen i grunnleggjande norsk for språklege minoritetar, eller i form av særskild tilpassing innanfor den ordinære læreplanen i norsk. 46 Læreplanen i grunnleggjande norsk for språklege minoritetar kan nyttast både i grunnskulen og innenfor vidaregåande opplæring. Av føremålet til læreplanen går følgjande fram: Det følger av premissene for den særskilte norskopplæringen at læreplanen i grunnleggende norsk for språklige minoriteter er en overgangsplan som bare skal nyttes til elevene er i stand til å følge opplæring etter den ordinære læreplanen i norsk. Læreplanen er nivåbasert, aldersuavhengig og gjelder for elever med ulik alder og erfaringsbakgrunn. Før opplæringen starter, må det vurderes og tas standpunkt til hvilket nivå i læreplanen opplæringen skal ta utgangspunkt i for den enkelte eleven. Det går vidare fram at i vidaregåande opplæring skal opplæringa gjerast mest mogleg relevant gjennom tilpassing til aktuelle utdanningsprogram. I tillegg har elevar i vidaregåande opplæring ifølgje forskrift til opplæringslova 1-17 mogleg å velje å følgje læreplanen i norsk for språklege minoritetar med kort butid i Noreg, dersom alle desse vilkåra er oppfylte: a. Eleven har enkeltvedtak om særskild språkopplæring etter opplæringslova b. Eleven har på tidspunktet for eksamen kortare enn 6 års butid i Noreg. c. Skulen tilbyr norskopplæring etter denne læreplanen. Retten gjeld både opplæring og sluttvurdering. Dette er ei ny føresegn i forskrifta, fastsett av Kunnskapsdepartementet 30. juni 2016, med verknad frå 1. august Læreplanen erstatta med dette Midlertidig fastsatt læreplan i norsk for elever i videregående opplæring med kort botid i Norge. Bruk av innføringstilbod Moglegheita til organisering av opplæringstilbodet i eigne innføringsklasser for minoritetsspråklege elevar er særskild omtalt i opplæringslova 3-12 femte ledd. Lova gir ei avgrensa moglegheit til bruk av denne typen tilbod, mellom anna skal det ligge ei heilskapleg, individuell vurdering til grunn, eleven eller foreldra skal samtykke til bruk av innføringstilbod, og det er sett ei absolutt grense for kor lenge ein elev kan gå i ei innføringsklasse for minoritetsspråklege elevar: Fylkeskommunen kan organisere særskild opplæringstilbod for nykomne elevar i eigne grupper, klassar eller skolar. Dersom heile eller delar av opplæringa skal skje i slik gruppe, klasse eller skole, må dette fastsetjast i vedtaket om særskild språkopplæring. Vedtak om slik opplæring i særskild organisert tilbod kan berre gjerast dersom dette er rekna for å vere til beste for eleven. Opplæring i særskild organisert tilbod kan vare inntil to år. Vedtak kan berre gjerast for eitt år om gongen. I vedtaket kan det for denne perioden gjerast avvik frå læreplanverket for den aktuelle eleven i den utstrekning dette er naudsynt for å vareta eleven sitt behov. Vedtak etter dette leddet krev samtykkje frå elev eller føresette. I førearbeida til opplæringslova er mellom anna kravet om å gjere ei heilskapleg vurdering av kva tilbod som er til eleven sitt beste presisert:

169 Dersom heile eller delar av opplæringa skal skje i annan klasse/anna basisgruppe eller skole enn den eleven til vanleg skal gå i, skal dette fastsetjast i vedtaket om særskild språkopplæring. ( ) Eit innføringstilbod til ein elev skal berre givast der dette etter ei heilskapsvurdering er rekna for å være til beste for eleven, noko som må gå fram av vedtaket. 47 Det går fram av Utdanningsdirektoratet sin rettleiar om innføringstilbod til nykomne minoritetsspråklege elevar at 48 Elever som går i et innføringstilbud, bruker av sin rett til videregående opplæring. Det betyr at de ikke automatisk har rett til et ekstra opplæringsår. Innføringstilbudet er med andre ord ikke et år 0. Det gjør at elevene har rettigheter etter opplæringslova også når de er i et innføringstilbud. Det går vidare fram av rettleiaren at fylkeskommunen kan velje å tilby nykomne minoritetsspråklege elevar eit år 0, men at eit slikt tilbod då vil vere utanfor tilbodsstrukturen, og eleven bruker ikkje av sin rett til vidaregåande opplæring, og har ikkje rettigheiter etter opplæringslova. Det går fram at «[h]vis eleven har rett til videregående opplæring, bør fylkeskommunen opplyse om at eleven kan velje ordinær opplæring fremfor et tilbod utenfor tilbudsstrukturen, og konsekvensene av valget.» I forarbeida til 3-12 femte ledd om innføringstilbod, drøfta Kunnskapsdepartementet moglegheita for å organisere innføringstilbod som eit «år null»: Departementet meiner at så lenge eleven har rett til vidaregåande opplæring etter 3-1 i lova, og takkar ja til eit frivillig innføringstilbod i regi av den vidaregåande opplæringa, må eleven bruke av retten til vidaregåande opplæring. Departementet meiner at det er viktig at denne elevgruppa kan få eit innføringstilbod i regi av vidaregåande opplæring. På denne måten blir elevane sikra eit opplæringstilbod i samsvar med opplæringslova, og beheld sine rettar til m.a. spesialundervisning og skyss. Departementet held fast ved det opphavlege forslaget om at tida i innføringstilbod blir rekna som ein del av retten til vidaregåande opplæring. Departementet meiner at det er viktig at nykomne minoritetsspråklege elevar blir tekne inn til vidaregåande opplæring som andre elevar, og at det innanfor rammene blir gitt tilpassa opplæring. Departementet vil minne om at elevar som har rett til vidaregåande opplæring og som er tekne inn etter 3-1 i lova, har rett til tre års heiltids vidaregåande opplæring. For elevar som har rett til særskild språkopplæring etter 3-12, og som har behov for utvida tid, er det høve til to år ekstra. Om ein elev har behov for utvida tid må vurderast konkret og etter sakkunnig vurdering. Departementet legg til grunn at elevar som har gått i innføringstilbod, vil kunne ha behov for utvida opplæringstid i vidaregåande opplæring. Dei elevane som har eit slikt behov, vil kunne bruke fem år på å fullføre opplæringa. ( ) Det er likevel mogleg for fylkeskommunane å tilby nykomne minoritetsspråklege elevar eit år null utanfor tilbodsstrukturen. Dersom fylkeskommunen vel å tilby eit slikt opplæringstilbod, bør det komme tydeleg fram i informasjonen til dei aktuelle elevane og deira føresette at dette ikkje er ein del av vidaregåande opplæring, og kva konsekvensar det har for den enkelte. 49 Eleven sin rett til å velje å ikkje gå i eit innføringstilbod er også presisert i førearbeida til lova: Eleven har ikkje plikt til å gå i innføringstilbod. Det må innhentast samtykke frå eleven eller føresette om at eleven skal ta imot innføringstilbod. Dersom ein elev ikkje vil gå/føresette 47 Prop.84 L ( ) Endringar i opplæringslova og privatskolelova (undervisningskompetanse m.m.) 48 Utdanningsdirektoratet Veileder - Innføringstilbud til nyankomne minoritetsspråklige elever. 49 Prop.84 L ( ) Endringar i opplæringslova og privatskolelova (undervisningskompetanse m.m.)

170 ikkje samtykkjer i eit innføringstilbod, skal eleven få tilbod om særskild språkopplæring innanfor rammene av første til fjerde ledd. 50 På heimesida til Utdanningsdirektoratet, under temaet «Innføringstilbud - svar på spørsmål», har direktoratet gitt følgjande presisering gitt når det gjeld moglegheit til å etablere eit søkbart innføringstilbod: Kan nyankomne elever på 10. trinn søke seg direkte inn på innføringstilbud i videregående opplæring? Nei, innføringstilbud er ikke et søkbart tilbud innenfor tilbudsstrukturen, men noe du kan få vedtak om etter at du er tatt opp på et utdanningsprogram. Dersom fylkeskommunen organiserer innføringstilbud utenfor tilbudsstrukturen, som ikke vil være opplæring i opplæringslovens forstand, kan fylkeskommunen åpne for at man kan søke seg direkte inn på det. Dersom man organiserer slike kurs utenfor tilbudsstrukturen er det viktig å huske på at de som deltar ikke bruker av retten til videregående opplæring og at de da ikke har rettigheter etter opplæringsloven. 51 Når det gjeld rettar etter opplæringslova, går følgjande fram av opplæringslova 1-2 om verkeområdet for lova: «Lova gjeld grunnskoleopplæring og vidaregåande opplæring i offentlege skolar og lærebedrifter dersom ikkje noko anna er særskilt fastsett.» Meir grunnskuleopplæring til ungdom Opplæringslova 4A-1 omhandlar grunnskuleopplæring for vaksne. Av 4A-1 andre ledd går det fram at «Kommunar og fylkeskommunar kan òg tilby grunnskoleopplæring etter første ledd til dei som har rett til vidaregåande opplæring etter 3-1, men som har behov for meir grunnskoleopplæring for å kunne fullføre vidaregåande opplæring.» 52 Føresegna blei lagt til som eit nytt andre ledd med verknad frå 1. august Lovendringa gjer det mogleg for kommunar og fylkeskommunar å tilby grunnskuleopplæring til ungdomar som har rett til vidaregåande opplæring etter opplæringsloven 3-1. I ei rettleiing frå Utdanningsdirektoratet 53 blir det peika på at ei vurdering av behov for meir grunnskuleopplæring skal knytast til den einskilde si moglegheit til å fullføre vidaregåande opplæring, under dette fagleg nivå og føresetnader for å starte opp og følgje undervisning på vidaregåande nivå. Ungdom som har gjennomført grunnskulen, men som ikkje har godt nok fagleg grunnlag for å starte opp eller gjennomføre vidaregåande opplæring kan få grunnskuleopplæring etter 4A-1 andre ledd. Utdanningsdirektoratet peiker på at døme på ungdomar dette kan gjelde, er ungdomar som kjem til Noreg seint i grunnskuleopplæringa og som difor ikkje har fått all grunnskuleopplæringa dei har behov for. Eit tilbod etter denne føresegna skal reknast som grunnskuleopplæring som kan dokumenterast på vitnemål frå grunnskulen. I rettleiinga frå Utdanningsdirektoratet blir det vidare peikt på at kommunar og fylkeskommunar har større fridom i organiseringa av opplæringa etter denne føresegna, enn organisering av anna grunnskuleopplæring. Mellom anna gjeld ikkje krava knytt til organisering av undervisninga i opplæringslova kapittel 8. Opplæringa vil ofte omfatte færre fag enn vanleg grunnskuleopplæring, og vere konsentrert om kva elevane har konkret behov for. Lovendringa inneber at både kommunar og fylkeskommunar har moglegheit til å tilby meir grunnskuleopplæring for ungdom. Tilbodet skal vere gratis og frivillig. Tilbodet er samtidig omfatta av same reglar om vurdering som gjeld for anna opplæring etter oppll. kapittel 4A. 50 Prop.84 L ( ) Endringar i opplæringslova og privatskolelova (undervisningskompetanse m.m.) Hovudregelen i 4A-1 første ledd er at vaksne som treng grunnskuleopplæring har rett til slik opplæring så langt dei ikkje har rett til vidaregåande opplæring. 53 Utdanningsdirektoratet: Mer grunnskoleopplæring for unge - veileder. Sist endra

171 Opplæring etter oppll. 4A-1 andre ledd kan også inngå som ein del av introduksjonsprogrammet for nykomne innvandrarar etter introduksjonslova. Vidare blir det i rettleiaren frå Utdanningsdirektoratet peikt på at ungdomar som får meir grunnskuleopplæring etter den nye regelen også kan ha rett på særskild språkopplæring. I slike tilfelle skal det fattast enkeltvedtak om denne retten. Det går avslutningsvis fram følgjande om sakshandsaming i samband med tilbodet om meir grunnskuleopplæring, av rettleiaren frå Utdanningsdirektoratet: Departementet mener at det ikke er formålstjenlig å stille samme krav om sakkyndig vurdering eller enkeltvedtak i disse sakene, se Prop. 72 L ( ) side 38. Departementet mener den enkelte skoleeier kan ta stilling til å finne lokale løsninger når det gjelder saksbehandlingsprosedyrer. Utdanningsdirektoratet anbefaler at det utarbeides slike prosedyrer for å sikre likebehandling av deltakerne. I forarbeida til lovendringa, Prop. 72 L ( ) går det fram at «Minoritetsspråklege ungdommar med kort butid i Noreg blir ofte trekte fram som eit døme på ei gruppe som kan ha nytte av den typen opplæringstilbod lovendringa legg til rette for.» Det blir også peikt på forsøksordningar som har vore særskild retta mot denne gruppa ungdommar, såkalla «kombinasjonsklasser» for nykomne minoritetsspråklege elevar. Organisering av undervisninga Kapittel 8 i opplæringslova omhandlar organisering av undervisninga. Mellom anna går det fram av opplæringslova 8-2 første ledd at: I opplæringa skal elevane delast i klassar eller basisgrupper som skal vareta deira behov for sosialt tilhør. For delar av opplæringa kan elevane delast i andre grupper etter behov. Til vanleg skal organiseringa ikkje skje etter fagleg nivå, kjønn eller etnisk tilhør. Klassane, basisgruppene og gruppene må ikkje vere større enn det som er pedagogisk og tryggleiksmessig forsvarleg. Det blir vidare peika på i Utdanningsdirektoratet sitt rundskriv om rett til vidaregåande opplæring for minoritetsspråkleg ungdom 54 at ei inndeling basert på fagleg nivå, kjønn eller etnisk tilhøyr berre må nyttast på særskilde og avgrensa delar av opplæringa og grunngjevast i pedagogiske omsyn og behov hos den aktuelle elevgruppa. Det går fram av forarbeida til endringar i opplæringslova og privatskolelova 55 at integreringsomsyn skal vere eit tungtvegande moment i fylkeskommunen si vurdering av om eit innføringstilbod blir rekna å vere det beste for eleven, særleg dersom eleven har budd ei tid i Noreg allereie. Det blir vidare peika på at det av omsyn til integrering er viktig å få denne elevgruppa så raskt som mogleg inn i ordinær skule og i ordinær klasse etter eit særskild tilrettelagt tilbod. Sakshandsaming Avgjerd om særskild språkopplæring etter oppll er enkeltvedtak etter forvaltningslova. 56 Det inneber at krav til sakshandsaminga som går fram av 54 Utdanningsdirektoratet Rundskriv: Rett til videregåande opplæring for minoritetsspråklig ungdom, (Endra ), Rundskriv UDIR Prop.84 L ( ) Endringar i opplæringslova og privatskolelova (undervisningskompetanse m.m.) 56 Ot.prp.nr.40 ( ) Om lov om endringar i opplæringslova og privatskolelova

172 forvaltningslova gjeld, i tillegg til dei spesifikke krav som går fram av opplæringslova 3-12 (sjå avsnitt om særskild språkopplæring over). Mellom anna er det gjennom forvaltningslova stilt krav til sakshandsamingstid, skriftlegheit, grunngjeving og informasjon om klagerett, klageorgan, klagefrist, framgangsmåte ved klage mv. Av forvaltningslova 23 går det frem at eit enkeltvedtak i all hovudsak skal vere skriftleg. Vidare går reglar om grunngjeving fram av forvaltningslova 24 og 25. Ifølge 24 første ledd skal eit enkeltvedtak grunngjevast, og forvaltningsorganet skal gi grunngjevinga samtidig med at vedtaket blir fatta. I andre saker enn klagesaker kan forvaltningsorganet la vere å gi samtidig grunngjeving dersom ein søknad blir innvilga og det ikkje er grunn til å tru at nokon part vil vere misnøgd med vedtaket. Ein part har likevel høve til å krevje ei grunngjeving etter at vedtaket er fatta. Av forvaltningslova 27 går det fram at det forvaltningsorgan som har fatta vedtaket, skal sørge for at partane blir underretta om vedtaket så snart som mogleg, og at det i underrettinga skal gis opplysning om klageåtgang, klagefrist, klageinstans og den nærare framgangsmåte ved klage, samt om retten etter 18, jf. 19 til å sjå dokumenta i saka. Utdanningsdirektoratet oppsummerer gjennom rettleiingar både på sine nettsider 57 og gjennom rettleiingsmateriell knytt til nasjonalt tilsyn dei sentrale sakshandsamingskrava som er knytt til vurderingar av behov for særskild språkopplæring: Norskkunnskapane til eleven må kartleggjast Skuleeigar eller skulen må ha rutinar som sikrar at «når den vurderer om en elev trenger særskilt opplæring i norsk, skal den også ta stilling til om eleven har behov for morsmålsopplæring, tospråklig fagopplæring eller begge deler for å kunne følge opplæringen.» 58 Etter kartlegginga av norskkunnskapane til eleven, skal det fattast enkeltvedtak om retten til særskild språkopplæring. Det skal fattast enkeltvedtak også ved avslag på særskild språkopplæring, og når særskild språkopplæring opphøyrer. Eit enkeltvedtak om særskild språkopplæring må ifølgje rettleiing frå Utdanningsdirektoratet innehalde følgjande informasjon: «1. Elevens navn 2. Hva det fattes vedtak om o fremgår hva slags særskilt språkopplæring eleven skal ha; særskilt norskopplæring, og/eller tospråklig faglig opplæring/morsmål o står hvor mange timer med særskilt språkopplæring eleven skal ha o går frem hvilken læreplan i norsk som skal benyttes for eleven. o beskrives hvor den særskilte språkopplæringen skal gis o beskrives hvordan opplæringen skal gis o går klart frem hvordan den særskilte språkopplæringen skal organiseres o går klart frem dersom den særskilte språkopplæringen skal organiseres som et særskilt opplæringstilbud for nyankomne elever (innføringstilbud), og at det er vurdert at innføringstilbud er til elevens beste o fremgår om det er innvilget eventuelle avvik fra fag- og timefordelingen o fremgår om eleven eventuelt skal følge ordinær opplæring i enkelte fag. 3. Hvorfor o vise til lovbestemmelsen som vedtaket bygger på

173 o vise til kartleggingen og si hva den viste o hvis innføringstilbud tilbys, må det fremgå at dette er vurdert å være til elevens beste 4. Vedtakets varighet 5. Klageadgang med informasjon om o frist o klageinstans o fremgangsmåte ved klage o innsynsmuligheter» 59 Utdanningsdirektoratet har utarbeidd forslag til malar for enkeltvedtak, som er tilgjengelege på direktoratet si nettside, og som skuleeigarar og skular kan velje å ta utgangspunkt i ved vedtak om særskild språkopplæring. Opplæringstilbod til unge asylsøkjarar Hovudregelen når det gjeld rett til vidaregåande opplæring, er at ungdom som har fullført grunnskulen eller tilsvarande opplæring, har rett til tre års heiltids vidaregåande opplæring (ungdomsretten). Dette går fram av opplæringslova 3-1 første ledd. Vidare går følgjande fram av oppll. 3-1 tolvte ledd: Det er eit vilkår for rett til vidaregåande opplæring at søkjaren har lovleg opphald i landet. Ungdom som oppheld seg lovleg i landet i påvente av å få avgjort søknad om opphaldsløyve, har likevel berre rett til vidaregåande opplæring etter denne paragrafen når dei er under 18 år og det er sannsynleg at dei skal vere i Noreg i meir enn tre månader. Dei som oppheld seg lovleg i landet i påvente av å få avgjort søknad om opphaldsløyve, og som fyller 18 år i løpet av eit skuleår, har rett til å fullføre påbegynt skuleår. For dei som får avslag på søknaden om opphaldsløyve, gjeld retten til vidaregåande opplæring etter denne paragrafen fram til dato for endeleg vedtak. Utdanningsdirektoratet presiserer på si nettside at fylkeskommunen kan velje å også ta inn asylsøkjarar over 18 år til vidaregåande opplæring mens dei ventar på avgjerd om opphaldsløyve. Då er det ein føresetnad at dei ikkje får plassen på kostand av ein med rett til vidaregåande opplæring. 60 Utdanningsdirektoratet har i 2015 og 2016 kartlagt kommunane og fylkeskommunane sitt tilbod om opplæring til asylsøkjarbarn i aldersgruppa 6-18 år. Dette omfattar også dei som kan ha rett til vidaregåande opplæring. I rapporten 61 går det mellom anna fram at ikkje alle fylkeskommunar har full oversikt over tal unge asylsøkjarar i aldersgruppa år som bur i fylket. Vidare går det fram at fylkeskommunane i hovudsak forholder seg til dei ungdomane som søkjer vidaregåande opplæring, og ikkje har noko form for «skanning» av heile gruppa. Utdanningsdirektoratet kommenterer i rapporten at ein del ungdomar i aldersgruppa år «faller mellom to stoler», og blir ikkje fanga opp av systemet. Det blir vist til at Utdanningsdirektoratet: Kartlegging av kommuners og fylkeskommuners tilbud om opplæring til asylsøkerbarn (6 til 16 år). Rapport til Kunnskapsdepartementet: 3. spørring. (Revisors kommentar: rapporten omfatter også aldersgruppa 16 til 18 år)

174 utfordringa er at verken fylkeskommunane eller kommunane har ansvaret for heile gruppa asylsøkjarar i alderen år, og det blir stilt spørsmål ved kven som følgjer opp asylsøkjarungdom som ikkje søkjer vidaregåande opplæring: «Regelverket avklarer ikke hvem av fylkeskommunen eller kommunen som har ansvaret for å fange opp, kartlegge og «sortere» gruppen år, slik at de får det riktige opplæringstilbudet.» Utdanningsdirektoratet peiker på eit behov for å følgje opp situasjonen for denne aldersgruppa. I vidare kartlegging 62 blir det vist til at det framleis er ein del asylsøkjarar, og ungdom som har fått opphaldsløyve, men som framleis bur i mottak, i aldersgruppa år, som ikkje er gjort greie for med omsyn til opplæringssituasjon. Utdanningsdirektoratet konkluderer likevel med at 4. spørjing viser at fylkeskommunane i større grad enn tidlegare gir opplæring til asylsøkjarar i alderen 16 til 18 år. Det blir peika på at opplæringslova frå hausten 2016 opna for at kommunar og fylkeskommunar kan tilby «meir grunnskuleopplæring» til ungdommar som har rett på vidaregåande opplæring, men som likevel treng meir grunnskuleopplæring for å kunne fullføre vidaregåande opplæring. Skriftleg hovudmål og sidemål i vidaregåande opplæring Elevar i vidaregåande skular kan sjølv velje skriftleg hovudmålform. I opplæringslova 2-5 om målformer i grunnskulen går det fram av første ledd at «[f]rå og med 8. årstrinnet vel elevane sjølv kva skriftleg hovudmålform dei vil bruke.» Av forskrift til opplæringslova 17-1 går det fram at eleven har rett til læremiddel på ønskja målform; nynorsk eller bokmål. Vidare går følgjande fram av forskrift til opplæringslova 3-22 første ledd: Elevar som har hatt rett til særskild språkopplæring på 8., 9. eller 10. årstrinn i grunnskolen eller på Vg1, Vg2 eller Vg3 i vidaregåande opplæring, kan få fritak frå vurdering med karakter i skriftleg sidemål. ( ). Ansvarsomfang Det er fylkeskommunen som skuleeigar som ifølgje opplæringslova første ledd har ansvar for «at krava i opplæringslova og forskriftene til lova blir oppfylte, under dette å stille til disposisjon dei ressursane som er nødvendige for at krava skal kunne oppfyllast.» Vidare går det fram av oppll andre ledd at fylkeskommunen skal ha eit forsvarleg system for å vurdere om krava i opplæringslova og forskriftene blir følgde. 62 Utdanningsdirektoratet: Kartlegging av opplæringstilbud til asylsøkere i alderen 6 til 18 år. Rappoert til Kunnskapsdepartementet (4. spørring)

175 Vedlegg 3: Sentrale dokument og litteratur Lover og forskrifter Justis- og beredskapsdepartementet: Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven). LOV Kunnskapsdepartementet: Lov om grunnskolen og den vidaregåande opplæringa (opplæringslova, oppll.). LOV Kunnskapsdepartementet: Forskrift til opplæringslova. FOR Dokumentasjon frå Hordaland fylkeskommune Hordaland fylkeskommune Opplæringsavdelinga: Opplærings- og helseutvalet, : «Minoritetsspråklege elevar i Hordaland. Status 2014: utfordringar og tiltak.» Saksframlegg. Hordaland fylkeskommune: Tilstandsrapport. Vidaregåande opplæring 2015/16. Hordaland fylkeskommune: Særskild språkopplæring haust Oversikt utarbeidd av opplæringsavdelinga basert på innrapportering frå skulane. Hordaland fylkeskommune Søkjarhandboka Hordaland fylkeskommune Handbok for opplæring av minoritetsspråklege elevar i Hordaland, Opplæringsavdelinga Hordaland fylkeskommune Kartlegging av minoritetsspråklege elevar sin dugleik i norsk mandat arbeidsgruppe, Hordaland fylkeskommune Lokal læreplan for innføringsklassane i Hordaland, med rettleiing. Juni Andre dokument og litteratur Fylkesmannen i Hordaland Felles nasjonalt tilsyn på utdanningsområdet, 1.februar - 9. mars Fylkesmannen i Hordaland: Tilsynsrapport. Skulens arbeid med elevane sitt utbytte av opplæringa. Hordaland fylkeskommune Olsvikåsen videregående skole, Fylkesmannen i Hordaland: Tilsynsrapport. Forvaltningskompetanse avgjerder om særskild tilrettelegging. Hordaland fylkeskommune Nordahl Grieg videregående skole. Fylkesmannen i Hordaland: Tilsynsrapport. Forvaltningskompetanse avgjerder om særskild tilrettelegging. Hordaland fylkeskommune - Årstad videregående skole. Ot.prp. nr. 40 ( ) Om lov om endringar i opplæringslova og privatskolelova Ot.prp.nr.55 ( ) Om lov om endringar i opplæringslova og privatskolelova Prop.84 L ( ) Endringar i opplæringslova og privatskolelova (undervisningskompetanse m.m.) Prop. 72 L ( ) Endringar i opplæringslova (friare skoleval over fylkesgrenser, praksisbrevordning m.m.)

176 Utdanningsdirektoratet Veileder - Innføringstilbud til nyankomne minoritetsspråklige elever. Utdanningsdirektoratet: Kartlegging av kommuners og fylkeskommuners tilbud om opplæring til asylsøkerbarn (6 til 16 år). Rapport til Kunnskapsdepartementet: 3. spørring. Utdanningsdirektoratet: Kartlegging av opplæringstilbud til asylsøkere i alderen 6 til 18 år. Rapport til Kunnskapsdepartementet (4. spørring). Kartlegging, hausten Utdanningsdirektoratet: Mer grunnskoleopplæring for unge - veileder. Sist endra Utdanningsdirektoratet Rundskriv: Rett til videregåande opplæring for minoritetsspråklig ungdom, (Endra ), Rundskriv UDIR Nettstader

177 69 177

178 Deloitte refers to one or more of Deloitte Touche Tohmatsu Limited, a UK private company limited by guarantee, and its network of member firms, each of which is a legally separate and independent entity. Please see for a detailed description of the legal structure of Deloitte Touche Tohmatsu Limited and its member firms. Deloitte Norway conducts business through two legally separate and independent limited liability companies; Deloitte AS, providing audit, consulting, financial advisory and risk management services, and Deloitte Advokatfirma AS, providing tax and legal services Deloitte AS 178

179 Kontrollutvalet Arkivnr: 2016/ Saksbehandlar: Roald Breistein Saksframlegg Saksgang Utval Saknr. Møtedato Kontrollutvalet 46/ Kontrollutvalet 58/ Forvaltningsrevisjon innan "Innkjøp og forretningsdrift i vidaregåande skular - Del 2" - Status i arbeidet ved Deloitte Bakgrunn for saka: I samband med sak 144/16 i møte i kontrollutvalet vart dette protokollert: «Handsaming i møtet Forvaltningsrevisor Birte Bjørkelo presenterte forslag til prosjektplan for forvaltningsrevisjon innan innkjøp og forretningsdrift i vidaregåande skular og svarte på spørsmål frå kontrollutvalet. Det vart gjort nokre mindre endringar i prosjektplanen, ny redigert prosjektplan vert å sende sekretariatet innan Endeleg timetal for dette prosjektet vert å komme tilbake til. Etter dette vart slikt vedtak samrøystes vedteke. Vedtak 1. Kontrollutvalet bestiller forvaltningsrevisjon innan «Innkjøp og forretningsdrift i vidaregåande skular Del 2» frå Deloitte AS, med utgangspunkt i forslag til prosjektplan og innspel under drøftinga i møtet. 2. Ny korrigert prosjektplan vert å sende sekretariatet innan Det vert førebels akseptert ein samla timeressurs på inntil 465 timar, inkludert opsjon for eventuell presentasjon i Fylkestinget med inntil 6 timar. Endeleg timetal vert å komme tilbake til. 4. Det er ønskjeleg at Deloitte, i samband med at revisjonsrapporten vert send på høyring til fylkesrådmannen, ber om at han også tar stilling til korleis forslag til tiltak som ligg i rapporten bør prioriterast. 5. Kontrollutvalet ønskjer at revisjonsrapport er klar frå Deloitte si side innan , ferdig verifisert og med fylkesrådmannen sin uttale vedlagt og/eller innarbeidd.» Av den godkjende prosjektplanen går det fram at føremålet med forvaltningsrevisjonen er: Besøksadresse: Agnes Mowinckelsgt. 5 - Postadresse: Postboks Bergen - Telefon Direkte telefon Mobil E-postadresse: Roald.Breistein@hfk.no eller kontrollutvalet@hfk.no Bankgironr Foretaksnr. NO mva. 179

180 Side 2/3 «Føremålet med forvaltningsrevisjonen er å kartlegge omfanget av forretningsdrift i dei vidaregåande skulane i Hordaland, undersøke om forretningsdrifta er innanfor regelverket og om fylkeskommunen har tilfredsstillande system og rutinar for forretningsdrift ved skulane.» Med bakgrunn i prosjektet sitt føremål har revisjonen formulert følgjande problemstillingar: 1. Kva er omfanget av dei vidaregåande skulane i Hordaland si forretningsdrift? a) Kor mange skular har forretningsdrift? b) Kva varar og tenester blir omsett ved skulane? c) Kor mykje omsette skulane for i rekneskapsåret 2015? d) Korleis er forretningsdrifta organisert ved skulane? 2. I kva grad er forretningsdrifta ved vidaregåande skular i samsvar med regelverk, nasjonale føringar og Fylkeskommunen sine retningsliner? a) I kva grad er forretningsdrifta ved skulane føremålstenleg organisert med tanke på å sikre betryggande kontroll? b) I kva grad er det etablert tilstrekkeleg med sentrale og lokale system og rutinar for forretningsdrifta ved dei vidaregåande skulane? i. Er det etablert retningslinjer og rutinar for forretningsdrift ved skulane? ii. Er det etablert tiltak for å sikre økonomisk internkontroll slik som rutinar for budsjettering, ordremottak, dokumentasjon, fakturering, bokføring, avgiftsplikt m.v? iii. Er det etablert rutinar for handtering av overskot/underskot av forretningsdrifta? iv. Har skulane etablert eit rekneskapsmessig skille mellom skuledrift og forretningsdrift? Er det etablert retningsliner for å hindre kryss-subsidiering? v. Kva prinsipp blir lagt til grunn for prising av varer og tenester, og kva omsyn blir tatt knytt til konkurranse med lokalt næringsliv? vi. I kva grad er det etablert tilstrekkelig system og rutinar som regulerer sal av undervisningstenester både frå skulen og frå lærarane som private aktørar? I samband med at Deloitte orienterte om status i arbeidet i møte i kontrollutvalet vart det gjort m.a. slikt vedtak: 1. Kontrollutvalet gjev fullmakt til leiar i utvalet, i samråd med sekretariatet, til å vurdere innspel frå Deloitte i høve utval på tal skular. 2. Notat om auka timetal frå Deloitte vert lagt fram for kontrollutvalet i møte Deloitte sende e-post med forslag til utval på tal skuler og leiar i kontrollutvalet, i samråd med sekretariatet, sa seg samde i dette forslaget i svar e-post I e-posten frå Deloitte går det også fram at det ikkje er naudsynt med auke i timetalet. Drøfting: I dette møtet vil Deloitte orientere om status og framdrift i prosjektet. Konklusjon: Dersom det ikkje kjem fram særskilte opplysningar, som t.d. krev justering ift. godkjend prosjektplan, vert det tilrådd at kontrollutvalet tar informasjonen til orientering. 180

181 Side 3/3 Forslag til vedtak Informasjonen vert teken til orientering. Saksprotokoll i kontrollutvalet Handsaming i møte Det vart ikkje tid til å handsame saka. Vedtak Saka vart utsett til neste møte. Hogne Haktorson kontrollsjef Roald Breistein utvalgssekretær Dokumentet er elektronisk godkjent og har derfor ikkje underskrift. 181

182 Kontrollutvalet Arkivnr: 2014/ Saksbehandlar: Roald Breistein Saksframlegg Saksgang Utval Saknr. Møtedato Kontrollutvalet 47/ Kontrollutvalet 59/ Kurs i regi av Deloitte AS Bakgrunn for saka Hordaland fylkeskommune valde Deloitte som revisor med verknad frå I kontrakten som er inngått går dette fram av vedlegg 1 Kravspesifikasjon punkt 4: «REVISOR skal leggje fram forslag om, og halde kurs for kontrollutvalet sine medlemmar eller for medarbeidarar i fylkesadministrasjonen. Tema skal avtalast ved det einskilde høve. Omfang skal reknast til 2 kursdagar per rekneskapsår.» Kontrollutvalet handsama sak om val av kurs i møte der det vart gjort m.a. slikt vedtak: 1. Kontrollutvalet ber om at Deloitte gjennomfører kurs innan «Korleis lage gode bestillingar i forvaltningsrevisjonar og selskapskontrollar» Kontrollutvalet ber om at Deloitte gjennomfører kurs innan «Lov om offentlege anskaffingar, inkl. kontraktsoppfølging» Kontrollutvalet ber om at Deloitte gjennomfører kurs innan «Habilitet» ev Kontrollutvalet ber om at sekretariatet tar opp med administrasjonen om dei ønskjer å nytte noko av kurskvoten. 5. Sekretariatet vert beden om å ta seg av alt det praktiske med organisering, kunngjering og avvikling av kursa. Drøfting Sekretariatet har no motteke slik førespurnad frå regionalavdelinga, næringsseksjonen i Hordaland fylkeskommune: Besøksadresse: Agnes Mowinckelsgt. 5 - Postadresse: Postboks Bergen - Telefon Direkte telefon Mobil E-postadresse: Roald.Breistein@hfk.no eller kontrollutvalet@hfk.no Bankgironr Foretaksnr. NO mva. 182

183 Side 2/3 «Til kontrollutvalet i Hordaland fylkeskommune, Førespurnad om bruk av Deloitte i samband med kurs for styremedlemer oppnemnd av Hordaland fylkeskommune. Fylkestinget vedtok 6.mars 2015 (PS 17/15) at alle styremedlem som sit i styrer i selskap fylkeskommunen eig skal gjennomføre opplæring i styrearbeid i løpet av valperioden. Opplæringa er obligatorisk. I samband med opplæring ønskjer vi å bruke Deloitte i den juridiske delen av opplæringa og ber med dette om å bruke nokre av dei timane som er regulert i rammeavtalen mellom Deloitte og Hordaland fylkeskommune. Det er tenkt brukt 3 timar på denne delen av opplæringa, og vil omfatte tema som driftsformer, styreansvaret og aksjelova. Alternativ kostnad for fylkeskommunen kan sendast på førespurnad. Vi ber om at kontrollutvalet vurderer førespurnaden og melder attende til underteikna kva avgjerda blir.» Konklusjon Sekretariatet tilrår at kontrollutvalet seier ja til denne førespurnaden, jf. punkt 4 i vedtaket frå møte i kontrollutvalet Forslag til vedtak Kontrollutvalet vedtek at regionalavdelinga i Hordaland fylkeskommune kan få nytte 3 timar av kurskvoten for 2017, som ligg i avtalen med Deloitte AS, til kurs i styrearbeid for styremedlemmer i selskap fylkeskommunen har eigarskap i. Saksprotokoll i kontrollutvalet Handsaming i møte Det vart ikkje tid til å handsame saka. Vedtak Saka vart utsett til neste møte. Hogne Haktorson kontrollsjef Roald Breistein utvalgssekretær Dokumentet er elektronisk godkjent og har derfor ikkje underskrift. 183

184 184 Side 3/3

185 Kontrollutvalet Arkivnr: 2015/ Saksbehandlar: Roald Breistein Saksframlegg Saksgang Utval Saknr. Møtedato Kontrollutvalet 48/ Kontrollutvalet 60/ Oppfølging - Selskapskontroll av Hardanger AKS AS Bakgrunn for saka: Selskapskontrollrapport av Hardanger AKS AS vart handsama i fylkestinget der det vart gjort slikt vedtak: «På bakgrunn av selskapskontroll av Hardanger AKS AS ber fylkestinget fylkesrådmannen syta for å: 1. Setje i verk tiltak i tråd med dei 5 tilrådingane frå Deloitte som går fram av punkt 9 i rapporten. 2. Laga ein prioritert handlingsplan innan som viser kva tiltak som skal setjast i verk for å følgja opp tilrådingane i rapporten, når tiltaka skal setjast i verk og kven som skal ha ansvaret for iverksettinga. På bakgrunn av selskapskontroll av Hardanger AKS AS ber fylkestinget styret syta for å: 1. Setje i verk tiltak i tråd med dei 16 tilrådingane frå Deloitte som går fram av punkt 9 i rapporten. 2. Laga ein prioritert handlingsplan innan som viser kva tiltak som skal setjast i verk for å følgja opp tilrådingane i rapporten, når tiltaka skal setjast i verk og kven som skal ha ansvaret for iverksettinga.» Det går fram av punkt 9 i rapporten at Deloitte tilrår at Hordaland fylkeskommune set i verk følgjande tiltak: 1. Vurderer å stille krav til styra om å gjennomføre styreevalueringar, kompetansevurderingar, utarbeide årleg plan, styreinstruks og instruks for dagleg leiar. 2. Vurderer å sende fylkeskommunen si eigarmelding og eigarstrategiar til selskapa fylkeskommunen har eigarskap i, slik at fylkeskommunen sine rutinar for eigarstyring er kjent for selskapa. 3. Vurderer å slutta seg til eigarstrategien til Kvam herad Besøksadresse: Agnes Mowinckelsgt. 5 - Postadresse: Postboks Bergen - Telefon Direkte telefon Mobil E-postadresse: Roald.Breistein@hfk.no eller kontrollutvalet@hfk.no Bankgironr Foretaksnr. NO mva. 185

186 Side 2/4 4. Sørger for at krava i den generelle avtalen som er inngått mellom Hordaland fylkeskommunen og Hardanger AKS blir etterlevd. Under dette sørge for at det blir inngått elevkontraktar mellom skulen og selskapet, og at selskapet dokumenterer eleven sin arbeidspraksis i tilstrekkeleg grad før fylkeskommunen betaler for praksisplassen. 5. Formaliserer forventingar og krav til selskapet vedrørande oppfølging av elevane og korleis selskapet skal rapportere til skulen om til dømes manglande oppmøte og liknande.» Deretter går det fram av punkt 9 i rapporten at Deloitte tilrår at Hardanger AKS AS sett i verk slike tiltak: 1. Sørger for at Kvam sin eigarstrategi blir lagt fram for handsaming i generalforsamlinga. 2. Sørger for at det blir utarbeidd ei utgreiing i samsvar med krava i aksjelova 3-8 i ved eventuelt kjøp av NIS. 3. Utarbeider instruks for styret i samsvar med aksjelova 6-23 der det går fram krav om rapportering frå dagleg leiar til styret, samt vurderer tiltak for å sikre at styret følgjer opp selskapet på ein planmessig og systematisk måte og får tilstrekkeleg informasjon om alle sentrale sider ved drifta i selskapet. 4. Etablerer rutinar for at styret gjennomfører ei årleg eigenevaluering. 5. Oppdaterer instruksar for alle leiarane i selskapet der det går fram kva ansvar den enkelte har. 6. Utarbeider ein ny strategi eller verksemdplan for Hardanger AKS med mål og planar for drifta, som omfattar både VTA-delen og attføringsdelen av selskapet. 7. Gjer ei grunding vurdering, som vert skriftleg dokumentert, av om talet på arbeidsleiarar (og tilsette) er forsvarlig innan dei avdelingane der det er spesielt mange arbeidstakarar per arbeidsleiar. 8. Gjennomfører ei risikoanalyse av verksemda for å avdekke kor det er behov for betre system og rutinar. I dette arbeidet bør også samarbeidspartnarane, arbeidstakarar og tilsette bli teke med. 9. Sikrar at selskapet har system og rutinar som er oppdaterte, dekkande, relevante og innbyrdes konsistente for både VTA delen og attføringsdelen av selskapet. Det bør utarbeidast ein tidsplan for dette arbeidet med fordeling av ansvar. 10. Gjennomfører brukarundersøkingar og sikre tilstrekkeleg med brukarmedverknad som omfattar alle verksemdområda, og etablere rutinar for korleis selskapet skal nytte resultat frå brukarsamtalar og brukarundersøkingar i forbetring av verksemda (ikkje berre til utvikling av den einskilde arbeidstakar). 11. Formaliserer avtalar, føringar og godkjenningar frå NAV Hordaland, også i dei tilfella selskapet har fått godkjent å avvike frå sentrale føringar. 12. Gjennomgår system og rutinar for HMS, under dette: Sikre tilstrekkelege rutinar og tilfredsstillande dokumentasjon for alle krava i internkontrollforskrifta. Dette bør dokumenterast i kvalitetssystemet. Etablerer system og rutinar for etterleving av krava til industrivern. Utarbeide rutinar for å handtere vold og truslar på arbeidsplassen og korleis dette skal følgjast opp både internt i selskapet og i forhold til oppdragsgjevarar. Sikre at alle avvik og kritiske hendingar blir registrert i avviksystemet 13. Gjer ei grundig, skriftleg vurdering av om selskapet er omfatta av offentleglova og regelverk for offentlige anskaffingar. 14. Utarbeider tilfredsstillande økonomirutinar, under dette a. Rutinar for å utarbeide dokumenterte investeringskalkylar og analysar av økonomiske og driftsmessige konsekvensar av investeringar som selskapet planlegger å gjennomføre. b. Sikrar at økonomioppfølging, kvalitets- og resultatkrav er tilstrekkeleg spesifisert for det enkelte tiltak eller den enkelte tilskotsordning i samsvar med krava i forskrift om arbeidsretta tiltak. 15. Vurderer tiltak for å styrka likviditeten. 16. Rapporterer til Hordaland fylkeskommune i samsvar med krava i avtalen mellom selskapet og Hordaland fylkeskommunen om praksisplasselevar.» 186

187 Side 3/4 Drøfting: Kontrollutvalet har eit særskilt ansvar for å følgje opp at fylkestinget sine vedtak i samband med handsaming av rapportar om forvaltingsrevisjon vert følgd opp. Det vert vist til «Forskrift om kontrollutvalg i kommuner og fylkeskommuner» 12 «Oppfølging av forvaltningsrevisjoner» der det står dette: «Kontrollutvalget skal påse at kommunestyrets eller fylkestingets vedtak i tilknytning til behandlingen av rapporter om forvaltningsrevisjon følges opp. Kontrollutvalget skal gi rapport til kommunestyret eller fylkestinget om hvordan kommunestyrets eller fylkestingets merknader til rapport om forvaltningsrevisjon er blitt fulgt opp. Det skal også rapporteres om tidligere saker som etter utvalgets mening ikke er blitt fulgt opp på en tilfredsstillende måte.» Vi legg til grunn at dette ansvaret også gjeld for revisjonsrapportar om selskapskontroll. På bakgrunn av vedtaka i fylkestinget i juni 2016 handsama kontrollutvalet tilbakemelding om status på forbetringsarbeidet frå fylkesrådmannen og frå Hardanger AKS AS i møte Der vart det gjort slikt vedtak: 1. Kontrollutvalet ser positivt på det arbeidet som er starta opp, både av fylkesrådmannen og av styret/dagleg leiar, i samband med selskapskontroll av Hardanger AKS AS. 2. På bakgrunn av at det meste av forbetringsarbeidet skal vera ferdig innan utgangen av mars 2017, ber kontrollutvalet om ny status på arbeidet i form av skriftleg tilbakemelding innan Denne tilbakemeldinga må innehalde dokumentasjon som viser kva som er gjort i praksis på kvart av forbetringspunkta. Sekretariatet har no motteke ny status på forbetringsarbeidet frå Fylkesrådmannen og frå Hardanger AKS AS Begge tilbakemeldingane ligg ved. Tilbakemelding frå fylkesrådmannen: Sekretariatet har merka seg at det framleis er ein del arbeid igjen før forbetringspunkta er ferdig gjennomført. Vi har også merka oss at det ikkje er motteke svar på punkt 4 og 5. På bakgrunn av dette bør kontrollutvalet be om ny status på alle 5 punkta i form av skriftleg tilbakemelding innan Tilbakemeldinga må også innehalde skriftleg dokumentasjon som viser kva som er gjort i praksis på kvart av forbetringspunkta. Tilbakemelding frå Hardanger AKS AS: Sekretariatet har i tilbakemeldinga frå Hardanger AKS AS merka seg at det framleis er mykje av forbetringsarbeidet som ikkje er ferdig gjennomført. Vidare har vi merka oss at det i liten grad er motteke skriftleg dokumentasjon på kva som er gjort i praksis på kvart av forbetringspunkta, slik det vart bede om i vedtaket frå møte i kontrollutvalet Sekretariatet stiller også spørsmål ved at det som svar på punkt 12 vert vist til rutinar som vart revidert i 2014, altså før selskapskontrollen vart gjennomført. Vi kan heller ikkje sjå at det er motteke svar på punkt 16. På bakgrunn av dette bør kontrollutvalet be om ny status i form av skriftleg tilbakemelding på punkta 3 til 12, 14b og 16 innan Tilbakemeldinga må også innehalde skriftleg dokumentasjon som viser kva som er gjort i praksis på kvart av forbetringspunkta. Konklusjon: Det vert tilrådd at kontrollutvalet ber fylkesrådmannen om ny status på alle 5 punkta i form av skriftleg tilbakemelding innan Tilbakemeldinga må også innehalde skriftleg dokumentasjon som viser kva som er gjort i praksis på kvart av forbetringspunkta. 187

188 Side 4/4 Det vert tilrådd at kontrollutvalet ber styret/dagleg leiar i Hardanger AKS AS om ny status i form av skriftleg tilbakemelding på punkta 3 til 12, 14b og 16 innan Tilbakemeldinga må også innehalde skriftleg dokumentasjon som viser kva som er gjort i praksis på kvart av forbetringspunkta. Forslag til vedtak 1. Det vert tilrådd at kontrollutvalet ber fylkesrådmannen om ny status på alle 5 punkta i form av skriftleg tilbakemelding innan Tilbakemeldinga må også innehalde skriftleg dokumentasjon som viser kva som er gjort i praksis på kvart av forbetringspunkta. 2. Det vert tilrådd at kontrollutvalet ber styret/dagleg leiar i Hardanger AKS AS om ny status i form av skriftleg tilbakemelding på punkta 3 til 12, 14b og 16 innan Tilbakemeldinga må også innehalde skriftleg dokumentasjon som viser kva som er gjort i praksis på kvart av forbetringspunkta. Saksprotokoll i kontrollutvalet Handsaming i møte Det vart ikkje tid til å handsame saka. Vedtak Saka vart utsett til neste møte. Hogne Haktorson kontrollsjef Roald Breistein utvalgssekretær Dokumentet er elektronisk godkjent og har derfor ikkje underskrift. Vedlegg 1 Tilbakemelding fra bedriften på selskapskontrollens spm 2 Vedlegg 1 3 Selskapskontroll i Hardanger AKS AS statusrapport 188

189 Tilbakemelding på selskapskontrollen, Kvam sin eierstrategi ble fremlagt på generalforsamling Juni Kjøp av NIS ble uaktuelt da de ble slått konkurs. 3. Det er utarbeidet instruks for styret og daglig leder i forhold til kravene i aksjeloven. 4. Det er etablert rutine og gjennomført egenevaluering i styret. Dette tas med i årsplan. 5. Oppdatering av instrukser er utført. 6. Strategi og virksomhetsplan: Styret har hatt felles strategimøte med Odda Produkter 25. oktober Det blir jobbet videre med strategiplan på styremøte 3. april Tre/ved/service avdeling har 3 arbeidsledere og 2 instruktører fordelt på 22 personer på VTAtiltak. Vaskeriet har 1 arbeidsleder og 1 instruktør, fordelt på 9 personer på VTA-tiltak. Storkjøkkenet har 1 arbeidsleder og 3 vanlige ansatte fordelt på 2 VTA-personer. Kontakten kafe har 1 arbeidsleder fordelt på 3 VTA-personer. Transport har 1 vanlig ansatt og 1 VTA-person som sidemann. Bedriften vurderer fortløpende funksjonsnivå og arbeidsevne for VTA-personell, samt ressurser knytt til dette. 8. Risikoanalyse pr avdeling er gjennomført i Bedriften har nå etablert en industrivernleder som vil utføre risikoanlyser på alle avdelinger i Bedriften er ISO godkjent, dette innebærer at K-HMS system er på plass, og oppdateres kontinuerlig. Bedriften har igangsatt en omfattende organisasjonsutvikling i samarbeid med bedriftshelsetjenesten, dette innebærer utarbeidelse av handlingsplaner for hver enkelt avdeling m.t.p. K-HMS arbeidet videre i bedriften. 10. Bedriften har brukerundersøkelser 1 gang pr/år, disse skal behandles og i prosent vise hvor fornøyd brukerne er. For å være tilfredsstillende må snitt på svar overstige 60%.Daglig leder skal på bakgrunn av svar i undersøkelsene lage en rapport som tolker det resultat som er oppnådd og foreslår forbedringstiltak på minst ett område for hver av brukerundersøkelsene. Resultatrapporten skal tas med i Årsmelding som blir distribuert og lagt på bedriften sin hjemmeside. 11. Alle avtaler med NAV og Hordaland Fylkeskommune er formaliserte og underskrevne av begge parter. Rapporter blir sendt inn som avtalt. 12. Spm 1: Her er bedriftens rutine, sist revidert i 2014: «Daglig leder skal sørge for at årlig gjennomgang av HMS-systemet foregår i løpet av januar måned hvert år og avsluttes innen utgangen av måneden. Besøksadresse: Sjusetevegen 67 - Postadresse: 5610 Øystese Telefon E-postadresse: firmapost@hardangeraks.no Heimeside: 189

190 Hovedelementene: Det som inngår og vurderes ved vår årlig gjennomgang er hovedsaklig: resultatene fra kartlegging og avvik for siste år status avviksrapportering og om avvikssystemet benyttes aktivt status på måloppnåelse for HMS-arbeidet for inneværende år og foreslå nye mål for kommende år om eksisterende rutiner fungerer som forutsatt, og er hensiktsmessige om verneorganisasjonen (verneombud, industrivern, BHT) fungerer som forutsatt og er hensiktsmessig om opplæringsplaner er gjennomført, samt påse at opplæringsbehovet for kommende år er ivaretatt om det er nye krav i lover og forskrifter som må ivaretas behov for oppdatering av dokumenter/beskrivelser om det er endringer i drift og om disse er vurdert med hensyn på HMS-risiko og krav i lovverket om det er gjennomført en samsvarsvurdering, der påkrevd Gjennomgangen kan dokumenteres i skjema for årlig gjennomgang. Eventuelle tiltak ivaretas i handlingsplan for neste periode. Internkontrollforskriften sier: Det følger av forskrift 6. desember 1996 nr 1127 om systematisk helse-, miljø- og sikkerhetsarbeid i virksomheter (Internkontrollforskriften) 5 punkt 8 at virksomheten skal foreta systematisk overvåkning og gjennomgang av internkontrollen for å sikre at den fungerer som forutsatt. I denne bestemmelsen stilles det også krav om at dette skal kunne dokumenteres skriftlig. Forskriften regulerer ikke hvordan dette skal gjøres, men en årlig gjennomgang av HMSsystemet, kan være en hensiktsmessig måte å ivareta kravet som stilles i forskriften. 12. spm 2: Bedriften har nå etablert Industrivernleder som har deltatt på nødvendige kurs/opplæring, og vi vil få tilsynsbesøk i mai spm 3: Her er bedriftens rutine, sist revidert i 2014: Forebygging og oppfølging av vold og trusler Å bli utsatt for vold og trusler kan føre til alvorlige konsekvenser for arbeidstakere både fysisk, psykisk og sosialt. I mange tilfeller vil vold og trusler kunne påvirke arbeidsevnen til den som blir rammet. Ved å fokusere på arbeidet med vold og trusler kan man redusere omfanget av en uønsket hendelse, og minske skadevirkningene for de som rammes. De som er mest utsatt har ofte spesielle funksjoner og yrker innen tjenesteytende næringer som helse og omsorg, transport, offentlig administrasjon, undervisning, varehandel/post/bank og kundebehandling. Forebyggende tiltak Arbeidsgiver skal kartlegge mulig risiko for vold eller trusler, dvs. hvor og i hvilke typer arbeidssituasjoner man kan bli utsatt for dette. For å gjøre arbeidsplassen tryggere er det viktig å kartlegge dagens situasjon, hvilke utfordringer som finnes og forslag til hvordan de kan løses ved å involvere de ansatte. Kartleggingen må følges opp med en prioritert handlingsplan, slik at en får gjennomført konkrete tiltak for å gjøre arbeidsplassen tryggere, og for å forebygge voldshandlinger. Handlingsplanen må inneholde tidsfrister, og gjøre det klart hvem som har ansvaret for å gjennomføre de konkrete Besøksadresse: Sjusetevegen 67 - Postadresse: 5610 Øystese Telefon E-postadresse: firmapost@hardangeraks.no Heimeside: 190

191 tiltakene. Det kan være vanskelig å unngå problemet helt, men mye kan gjøres for å redusere risikoen. Tiltak som bør vurderes i arbeidet med å minimalisere risiko ved vold og trusler er: Strategi: En forankret strategi synliggjør arbeidet med temaet og viser at virksomheten tar det alvorlig. Strategien bør omfatte virksomhetens målsetting og en definisjon av vold og trusler. Opplæring og informasjon: God opplæring, gjeldende varslingsrutiner og informasjon om hvordan man skal opptre i vanskelige situasjoner med vold eller trusler, gjør hverdagen tryggere og bidrar til å skape en voldsforebyggende kultur. Lokaler og innredning: Ved utforming av arbeidsplassen vil det være viktig å vurdere sikringstiltak som f.eks. plassering av ekspedisjon, rømningsveier og type vindusglass. Trygghetsrutiner: Implementere gode trygghetsrutiner som å ha flere på jobb samtidig. Tekniske hjelpemidler: Bruk av f.eks. overfallsalarmer og overvåkingsutstyr kan øke tryggheten til den ansatte. Håndtering Dersom noen opptrer truende er det noen gode råd som bør følges: opptre rolig lytt og vær observant forklar tydelig hva som er mulig og hva som ikke lar seg gjøre bruk et enkelt språk og vær konkret vær hjelpsom vær ikke dominerende eller underkastende hold en passende avstand tenk på vedkommendes selvbilde og opplevelse av kontroll over situasjonen ta deg god tid og ikke gjør noe overilt Oppfølging Det er arbeidsgivers ansvar å sikre at den voldsrammede ikke er alene umiddelbart etter en voldshendelse, og gi psykisk førstehjelp, dvs. være tilstede, lytte og vise omsorg. All vold eller trussel om vold i sammenheng med arbeidet, må registreres og følges opp av arbeidsgiver. Rapportering og registrering er viktig for å synliggjøre problemet og omfanget, og sette arbeidsgiver i stand til å gjennomføre forebyggende tiltak. Mange kan få psykiske reaksjoner etter traumatiske opplevelser som vold, overfall og ran, og det er ikke alltid at reaksjonen kommer med en gang. Det er viktig at det finnes en beredskapsplan for oppfølging av både fysiske og psykiske skader etter traumatiske opplevelser. For å hindre langvarige plager med for eksempel angst og uro, er det viktig at de som har vært utsatt for vold og trusler, snarest mulig får snakke med noen. Både leder, kollegaer, familie og venner kan bety mye i en slik situasjon. I tillegg bør det vurderes om verneombudet, BHT, fastlege eller andre skal involveres. Arbeidsmiljøloven og forskrift om utførelse av arbeid sier: I arbeidsmiljøloven 4-3 fjerde ledd stilles det krav til at arbeidstaker, så langt det er mulig, skal beskyttes mot vold, trusler og uheldige belastninger som følge av kontakt med andre. Arbeidsmiljøforskriftene, spesielt forskrift om utførelse av arbeid kap. 23A, stiller spesifiserte krav til kartlegging, risikovurdering, informasjon, opplæring og oppfølging relatert til vold og trusler om vold. Kartlegging og risikovurdering Besøksadresse: Sjusetevegen 67 - Postadresse: 5610 Øystese Telefon E-postadresse: firmapost@hardangeraks.no Heimeside: 191

192 Risikovurderingen skal særlig ta hensyn til: arbeidets organisering og tilrettelegging hvor, når og i hvilke situasjoner arbeidstaker kan bli utsatt for vold og trussel om vold alenearbeid arbeidstidens plassering og organisering bemanning kompetanse utforming av arbeidslokalene og tekniske løsninger effekten av iverksatte og planlagte forebyggende tiltak På bakgrunn av kartleggingen og risikovurderingen skal arbeidsgiver iverksette nødvendige tiltak, og ved gjennomføring av tiltakene skal følgende tas særlig hensyn til: utforming og tilrettelegging av arbeidsplassen og arbeidet som utføres systematisk vedlikehold av relevant arbeidsutstyr mv (f.eks. alarmutstyr) muligheter for tilkalling av hjelp bemanning, herunder bruk av alenearbeid Informasjon og opplæring Arbeidsgiver skal sørge for nødvendig informasjon om risikofaktorer, tiltak og rutiner for forebygging, håndtering og oppfølging til arbeidstakerne og deres representanter. For at arbeidsgiver skal kunne iverksette nødvendige tiltak og følge opp arbeidstakerne, er det viktig at arbeidstakerne vet hvordan de skal melde fra om vold og trusler om vold. Ved arbeid som kan medføre risiko for vold og trusler om vold skal arbeidsgiver sørge for nødvendig opplæring og øvelse i forebygging og håndtering av vold- og trusselsituasjoner, inkludert bruk av eventuelt varslings- eller sikkerhetsutstyr. Opplæring og øvelse skal gjentas ved behov, og spesielt ved vesentlige endringer i risikovurderingen. Registrering av personskade I aml 5-1 stilles det krav til at arbeidsgiver sørger for registrering av alle personskader som oppstår under utførelse av arbeidet. Dersom arbeidstaker omkommer eller blir alvorlig skadet skal arbeidstilsynet og nærmeste politimyndighet straks varsles. Publisert av Hardanger AKS AS. 12. spm 4: Her er bedriftens rutine, sist revidert i 2014: Avviksmelding og behandling Rapportering av feil, uønskede hendelser og forbedringsforslag gir oss mulighet til rask oppfølging og forbedring av arbeidsmiljøet. Registrering av HMS-avvik gjøres i det daglige arbeidet, ved verne/hmsrunder, møtevirksomhet og ved kontroll av maskiner og utstyr. Hvem skal melde fra Alle ansatte skal melde fra om forhold og situasjoner som krever dette. Er du usikker på om saken er for liten til at den bør rapporteres, er det bedre å rapportere en gang for mye. Den ansvarlige vil uansett måtte ta stilling til den videre saksbehandlingen. Hva skal meldes og registreres Besøksadresse: Sjusetevegen 67 - Postadresse: 5610 Øystese Telefon E-postadresse: firmapost@hardangeraks.no Heimeside: 192

193 Alle avvik som avdekkes skal registreres - også de som er av en slik art at de raskt kan utbedres eller rettes opp umiddelbart. Det legges også stor vekt på at de ansatte rapporterer inn forslag til forbedringer som ikke nødvendigvis er et avvik. Saken/hendelsen/avviket skal registreres med følgende: Dato/tidspunkt/sted Beskrivelse av avviket Evt midlertidige tiltak Ved alvorlig personskade varsles politiet og arbeidstilsynet. Eksempler på HMS-avvik fysiske feil på lokaler, kjøretøy, tekniske innretninger m.m. utførelse som avviker fra definerte rutiner og instrukser brudd på lover og forskrifter feil i dokumentasjon farlige forhold og nestenulykker ulykker og skader (med og uten fravær) forurensing/utslipp brann og branntilløp Mellommenneskelige forhold bør ikke uttrykkes som avvik, men heller tas opp i en samtale med leder, verneombud eller tillitsvalgt. Avviksbehandling Innrapporterte avvik behandles i egnede forum. I avviksbehandlingen skal årsaksanalysen, korrigerende og forebyggende tiltak dokumenteres. Den ansvarlige gir tilbakemelding når et avvik er ferdigbehandlet. Årsaksanalyse: Det er viktig å bruke tid på å analysere den virkelige årsaken til et avvik som er oppstått. Noen avvik har enkle forklaringer, mens andre er mer kompliserte og må undersøkes i mer detalj før årsak kan konstateres. Vanligvis avdekkes det flere forhold som var medvirkende årsak til at avviket oppsto. Korrigerende tiltak: Utføres umiddelbart for å rette opp/fjerne årsaken til avviket. Forebyggende tiltak: Identifiseres som tiltak for å forhindre gjentakelse av fremtidige avvik. Daglig leder vurderer behovet for granskning eller spesiell årsaksanalyse ved svært alvorlige hendelser eller andre spesielle forhold. Elektronisk registrering og oppfølging av avvik Rapportering gjøres via HMS-avvik, som er et rapporteringsverktøy på internett. Skjemaet er enkelt å fylle ut. Rapporteringen kan sendes anonymt, men saksbehandlingen vil gjøres enklere dersom navn på avviksmelder (registrant) legges inn. Ønsker du å følge saksbehandlingen av din rapporterte sak, velger du dette ved registrering, selv om du har valgt å være anonym. Ved opprettelse av nytt avvik har de som er ansvarlige for oppfølging og behandling mulighet til å få varsling via epost. Ta kontakt med administrator ved spørsmål. Besøksadresse: Sjusetevegen 67 - Postadresse: 5610 Øystese Telefon E-postadresse: firmapost@hardangeraks.no Heimeside: 193

194 Beskrivelse av årsaksanalyse og forebyggende tiltak gjøres av saksbehandler i feltet for saksbehandling/kommentar. Internkontrollforskriften sier: Forskrift 6. desember 1996 nr 1127 om systematisk helse-, miljø- og sikkerhetsarbeid i virksomheter (Internkontrollforskriften) stiller i 5 punkt 7 krav til at virksomheten skal iverksette rutiner for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelser av krav fastsatt i eller i medhold av helse-, miljø- og sikkerhetslovgivningen. I denne bestemmelsen stilles det også krav om at dette skal kunne dokumenteres skriftlig. Personskade/yrkessykdom som skal meldes til NAV registreres på skjema NAV Publisert av Hardanger AKS AS 13. Bedriften er omfattet av offentlighetsloven og regelverk for anskaffelser: Lov om rett til innsyn i dokument i offentleg verksemd (offentleglova) 1. Innledning Ny offentleglov med forskrift trer i kraft fra og med 1. januar ASVL og NHO Service/ Attføringsbedriftene har vurdert lovens bestemmelser ift medlemsbedriftenes virksomhet. Som et generelt utgangspunkt antar vi at medlemsbedriftene faller utenfor lovens virkeområde. Basert på en konkret vurdering av den enkelte attføringsbedrifts virksomhet, kan det likevel tenkes at bedriften vil måtte anses for å være omfattet av lov og forskrift. Det er her sentralt at attføringsbedriftene foretar en konkret og individuell vurdering av egen bedrift. 2. Nærmere om lovens virkeområde 2.1 Vurdering av bransjen ift lovens virkeområde Den nye offentleglova vil i vesentlig grad styrke retten til innsyn i offentlig virksomhet i forhold til dagens offentlighetslov. Lovens virkeområde blir utvidet ift. eksisterende offentlighetslov ved at selvstendig rettssubjekt som det offentlige har en dominerende innflytelse på gjennom eierandel eller rett til å utpeke medlemmer i de styrende organ, blir omfattet av loven. Offentleglova vil imidlertid ikke omfatte private rettssubjekter som hovudsakleg driv næring i direkte konkurranse med og på same vilkår som private, jf lovens 2. Spørsmålet er her om bedriftene faller utenfor lovens virkeområde etter dette alternativet. Econ Pöyry har gjennomført en evaluering av arbeidsmarkedsbedriftene. Bakgrunnen for evalueringen var bl.a. å se nærmere på økonomi og organisering av bedriften i skjermet sektor. Med bakgrunn i Econ Pöyrys foreløpige oppsummering, kan det legges til grunn at av attføringsbedriftenes samlede inntekter stammer 70 % fra ordinær næringsvirksomhet (industri/tjenesteyting), mens 30 % av inntektene stammer fra virksomhet som ikke er salg, her levering av attføringstjenester til det offentlige. Justisdepartementets lovavdeling har for øvrig uttalt i brev av om forvaltningslovens anvendelse i ASVL bedriftene bla: Et vesentlig argument mot å anse bedriftene som forvaltningsorganer at de tilbyr sine produkter i en reell konkurransesituasjon, særlig med sikte på de produkter som selges til private. og videre: De hensyn som har begrunnet at næringsselskaper faller utenfor forvaltningsloven, gjør seg også gjeldene for Vekstbedriftene. Det bør være et klart skille mellom forretningsdrift som drives i ARBEIDSSAMVIRKENES LANDSFORENING Side 3 av 4 konkurranse med andre og forvaltningsvirksomhet slik at den førstnevnte typen virksomhet kan konkurrere på like vilkår med sine konkurrenter. Med grunnlag i de foreløpige funnene til Econ Pöyry, samt uttalelsene fra Justisdepartementet legges det til grunn at attføringsbedriftene som utgangspunkt faller utenfor virkeområdet til ny offentlighetslov, jf 2 annet avsnitt. Det må imidlertid presiseres at vår oppfatning kan bli satt på prøve i enkeltsaker dersom avslag på innsyn påklages av for eksempel enkeltpersoner eller av pressen. Se vedlegg: Klagenemda for offentlege anskaffelser (vedlegg 1) 14. a) Bedriften utarbeider investeringskalkyler i henhold til følgende rutine: Investeringskalkylens formål Investeringskalkylens mål er å finne måter vi kan: Besøksadresse: Sjusetevegen 67 - Postadresse: 5610 Øystese Telefon E-postadresse: firmapost@hardangeraks.no Heimeside: 194

195 Øke kapasiteten Rasjonalisere driften Satse på nye områder Bedre miljøet internt og i forhold til omgivelsene Dette gjør vi gjennom å analysere investeringens kostnader og inntekter for å skaffe oss et grunnlag for å vurdere lønnsomheten til forskjellige investeringsalternativene våre. Investeringskalkylens innhold Analysen omfatter disse elementene: Investeringsutgiften: Utgift til kjøp av investeringen (bil, bygg, maskin). Levetiden til investeringen: Den økonomiske levetiden, tiden som økonomisk sett er gunstigst. Utrangeringsverdien: Salgsverdi til investering når levetiden er over. Framtidige innbetalinger og utbetalinger: Budsjetterte salgsinntekter og betalbare kostnader. Kalkulasjonsrenten: Rentekrav til investering, jo høyere risiko jo høyere rente. (- Kontantstrøm: Sum av elementene over pr år.) Regneteknikker Nåverdimetoden (kapitalverdimetoden): Hvis nåverdien til investeringen er positiv er investeringen lønnsom. Investering i begynnelsen av levetiden (år 0). Innbetalinger og utbetalinger skjer her ved slutten av hvert år, og analysen tar ikke hensyn til usikkerhet og prisstigning. Internrentemetoden: Internrenten er avkastningen investeringen faktisk gir. Hvis kalkulasjonsrenten og internrenten er lik så går investeringen i null (Renten som gir en nåverdi lik 0). En investering er lønnsom dersom internrenten er høyere enn kalkulasjonsrenten. NB! Avskrivninger og rentekostnader skal ikke i investeringskalkyler! Årlig innbetalingsoverskudd = Årlige innbetalinger årlige utbetalinger. Besøksadresse: Sjusetevegen 67 - Postadresse: 5610 Øystese Telefon E-postadresse: firmapost@hardangeraks.no Heimeside: 195

196 Kapital bundet i omløpsmidler legges til investeringsutgiften og tas ut ved utrangeringsverdien. Omløpsmidlene har ikke sunket eller økt. 14.b Bedriften sikrer at økonomioppfølging er tilstrekkelig spesifisert i henhold til det enkelte tiltak ved å rapportere gruppevis og avdelingsvis pr tiltaksdeltaker. Det utarbeides månedsrapport pr gruppe. Bedriften sikrer at kvalitetskrav er tilstrekkelig spesifisert i henhold til det enkelte tiltak ved å gjennomgå handlingsplaner for hver enkelt bruker på jevnlig basis. Dette innrapporteres fortløpende i journalsystemet til bedriften. Bedriften sikrer at resultatkrav er tilstrekkelig spesifisert i henhold til det enkelte tiltak ved å gjennomgå/evaluere og evt justere handlingsplan for den enkelte tiltaksperson i henhold til bestillingen fra NAV. 15. Likviditeten til bedriften er styrket ved utvidelse av aksjekapitalen fra Hordaland Fylkeskommune, Samnanger kommune og Kvam herad, samt driftsmessige innsparinger som reduksjon av personell. Besøksadresse: Sjusetevegen 67 - Postadresse: 5610 Øystese Telefon E-postadresse: firmapost@hardangeraks.no Heimeside: 196

197 197

198 198

199 199

200 200

201 201

202 202

203 203

204 204

205 205

206 206

207 207

208 REGIONALAVDELINGA Seksjon for næring- og lokalsamf utvikl - REG AVD Notat Dato: Arkivsak: 2015/ Saksbehandlar: hanglop1 Til: Frå: Roald Breistein Hans Inge Gloppen Selskapskontroll i Hardanger AKS AS statusrapport Bakgrunn Då kontrollutvalet handsama «Handlingsplan selskapskontroll av Hardanger AKS AS» (saknr. 117/16) den , vart det bedt om ny status på arbeidet i form av skriftleg tilbakemelding innan Det vert også tilrådd at denne tilbakemeldinga inneheldt dokumentasjon som viser kva som er gjort i praksis på kvart av forbetringspunkta. Vedtaket i kontrollutvalet var som følgjer: 1. Kontrollutvalet ser positivt på det arbeidet som er starta opp, både av fylkesrådmannen og av styret/dagleg leiar, i samband med selskapskontroll av Hardanger AKS AS. 2. På bakgrunn av at det meste av forbetringsarbeidet skal vera ferdig innan utgangen av mars 2017, ber kontrollutvalet om ny status på arbeidet i form av skriftleg tilbakemelding innan Denne tilbakemeldinga må innehalde dokumentasjon som viser kva som er gjort i praksis på kvart av forbetringspunkta. Tiltaka i handlingsplanen Etter oppdrag frå fylkestinget har fylkesrådmannen laga ein prioritert handlingsplan som viser kva tiltak som skal setjast i verk for å følgja opp tilrådingane i rapporten frå Deloitte, når tiltaka skal setjast i verk og kven som skal ha ansvaret for iverksettinga. Handlingsplan og tiltak for å følgja opp selskapskontrollen av Hardanger AKS Oppfølgingspunkt Handling/Tiltak Ansvar Frist 1. Vurderer å stille krav til styra om å gjennomføre styreevalueringar, kompetansevurderingar, utarbeide årleg plan, styreinstruks og instruks for dagleg leiar. 2. Vurderer å sende fylkeskommunen si eigarmelding og eigarstrategiar til selskapa fylkeskommunen har eigarskap i, slik at fylkeskommunen sine rutinar for eigarstyring er kjent for selskapa. 3. Vurderer å slutta seg til eigarstrategien til Kvam herad Syte for at styret utarbeider årleg plan, styreinstruks og instruks for dagleg leiar. Hordaland fylkeskommune er i gong med å utarbeida ny eigarskapsmelding for Når den er vedtatt av fylkestinget i desember 2016 skal den gjerast kjent for alle selskapa fylkeskommunen har eigarskap i. Kvam heradsstyre sin «Eigarstrategi Hardanger AKS AS» skal gjerast kjent for Hordaland fylkeskommune sin representant på generalforsamlinga i Hardanger AKS Regionalavdelinga ved seksjon for næring og lokalsamfunnsutvikling Regionalavdelinga ved Seksjon for næring og Generalforsamling i Hardanger AKS AS mai 2017 Januar 2017 Fylkestinget desember

209 Side 2/3 4. Sørger for at krava i den generelle avtalen som er inngått mellom Hordaland fylkeskommunen og Hardanger AKS blir etterlevd. Under dette sørge for at det blir inngått elevkontraktar mellom skulen og selskapet, og at selskapet dokumenterer eleven sin arbeidspraksis i tilstrekkeleg grad før fylkeskommunen betaler for praksisplassen. politisk- og administrativ nivå i Hordalandfylkeskommune. Den vidaregåande skulen eleven går på, har det administrative og faglege ansvaret for arbeidspraksisen. Den vidaregåande skulen søkjer plass i bedrifta for den einskilde elev. Skulen og bedrifta skal ha tett samarbeid om eleven. Den vidaregåande skulen har ansvar for å konkretisere opplæringsmåla. For kvar elev skal det ved oppstart skrivast ein standard elevkontrakt i tre eksemplar som eleven, bedrifta lokalsamfunnsutvikling Opplæringsavdelinga ved seksjon for skule Årlege fristar som følgjer skuleåret og skulen signerer. Hardanger AKS AS skal sende kopi av underskriven kontrakt til Opplæringsavdelinga i Hordaland Fylkeskommune ved oppstart. Hardanger AKS AS har ansvaret for å utarbeide ein skriftleg rapport etter avslutta arbeidspraksis om eleven si arbeidsevne og sosiale fungering. Rapporten skal sendast til den vidaregåande skulen med kopi til opplæringsavdelinga i Hordaland fylkeskommune. 5. Formaliserer forventingar og krav til selskapet vedrørande oppfølging av elevane og korleis selskapet skal rapportere til skulen om til dømes manglande oppmøte og liknande. Refusjonkrav for hausthalvåret må sendast innan 1. desember, og for vårhalvåret innan1. juli. Rapport frå arbeidsutprøvinga og oversikt som viser frammøtte dagar og fråvær skal leggjast ved refusjonskravet Opplæringsavdelinga ved seksjon for skule 1. desember og 1. juli. Status for tiltaka i handlingsplanen 1. Syte for at styret utarbeider årleg plan, styreinstruks og instruks for dagleg leiar. Ansvaret for dette tiltaket er pålagt Hordaland fylkeskommune sin representant på generalforsamlinga i Hardanger AKS. Generalforsamlinga i selskapet vert truleg gjennomført i mai. Før den tid kan ikkje tiltaket gjennomførast. 2. Hordaland fylkeskommune er i gong med å utarbeida ny eigarskapsmelding for Når den er vedtatt av fylkestinget i desember 2016 skal den gjerast kjent for alle selskapa fylkeskommunen har eigarskap i. Eigarskapsmeldinga vart først handsama av fylkestinget (PS 20/2017), med fylgjande vedtak: Fylkestinget ber fylkesrådmannen utarbeide malar for styreinstruks, eigenevaluering i styret og eigarskapsstrategi for selskap. Malane bør nyttast i selskap fylkeskommunen eig og styrene vil verta oppmoda til å ta i bruk malane så snart som råd. Fylkestinget vedtek eigarskapsmelding

210 Side 3/3 Som ei oppfølging av dette gjorde fylkesutvalet fylgjande vedtak (PS 90/2017): «Ei arbeidsgruppe beståande av fylkesordføraren og gruppeleiarane i fylkestinget vert etablert. Gruppa sitt mandat er å stå for ein heilskapleg gjennomgang av Hordaland fylkeskommune sin eigarstrategi. Leiar: Fylkesvaraordføraren Administrasjonen stiller naudsynte sekretariatsfunksjonar tilgjengeleg for arbeidsgruppa, og vil sørge for innkalling og avvikling av møte. Arbeidsgruppa sine framlegg vert lagt fram for fylkestinget til avgjerd.» 3. Kvam heradsstyre sin «Eigarstrategi Hardanger AKS AS» skal gjerast kjent for politisk- og administrativ nivå i Hordalandfylkeskommune. Det er dialog med rådmann Arild McClellan Steine i Kvam herad om ny eigarstrategi. Siste oppdatering derifrå kom Den går i korte trekk ut på at Hordaland fylkeskommune får tilsendt ny eigarstrategi før den skal handsamast politisk av Kvam herad. Tidspunkt for dette arbeidet er ikkje fastsett. Punkt 4 og 5 sorterer under opplæringsavdelinga og har frist 1. juli. Oppsummering Med utgangspunkt i vedtaket i fylkesutvalet er det naturleg at arbeidsgruppa, når den er oppnemnt, jobbar vidare med tiltaka knytt til malar for styreinstruks, eigenevaluering i styret og eigarskapsstrategi for Hardanger AKS AS. I den samanheng bør det vurderast å føreta ein gjennomgang av avtaleverket som opplæringsavdelinga har med Hardanger AKS. 210

211 Kontrollutvalet Arkivnr: 2014/ Saksbehandlar: Roald Breistein Saksframlegg Saksgang Utval Saknr. Møtedato Kontrollutvalet 49/ Kontrollutvalet 61/ Oppfølging - Forvaltningsrevisjon HMT og internkontroll Bakgrunn for saka: Revisjonsrapport innan HMT og internkontroll i Hordaland fylkeskommune vart handsama i fylkestinget og det vart gjort slikt vedtak: «På bakgrunn av forvaltningsrevisjonsrapport innan "HMT og internkontroll", ber fylkestinget fylkesrådmannen syte for å: 1. Setje i verk naudsynte tiltak i høve dei 15 tilrådingane som går fram av punkt 6 i rapporten. 2. Lage ein handlingsplan innan som viser kva tiltak som skal setjast i verk for å følgje opp tilrådingane i rapporten, når tiltaka skal setjast i verk og kven som skal ha ansvaret for iverksettinga.» Punkt 6 i rapporten inneheld desse tilrådingane: 1. Gjere tydeleg at fylkesrådmannen har eit overordna ansvar for arbeidet med kvalitet, HMT og informasjonstryggleik. 2. Vurdere å innføre årlege oppdragsbrev eller tilsvarande systematisering av måltal og krav til dei enkelte leiarar, og forsikre seg om at alle leiarar kjenner til kva fullmakter dei har. 3. Utvikle styrande dokument slik at det går fram meir konkrete krav til internkontrollen og korleis dei ulike prosessane/aktivitetane i internkontrollen er meint å fungere, under dette: a) Setje tydelegare krav til korleis einingsleiarar og fylkesdirektørar skal følgje opp internkontrollen i eigne einingar. b) Setje tydelegare krav til risikovurderingar og kva rolle desse skal spele i kvalitetsarbeidet i fylkeskommunen (ikkje berre innanfor HMT og informasjonstryggleik, men på alle område der det er fastsett mål, reglar og krav til rapportering). Besøksadresse: Agnes Mowinckelsgt. 5 - Postadresse: Postboks Bergen - Telefon Direkte telefon Mobil E-postadresse: Roald.Breistein@hfk.no eller kontrollutvalet@hfk.no Bankgironr Foretaksnr. NO mva. 211

212 Side 2/4 4. Syte for at alle einingar og avdelingar tar i bruk risikovurderingar som eit verktøy i kvalitets- og internkontrollarbeidet for å kartlegge risiko for svakheiter knytt til måloppnåing, regeletterleving og rapportering. 5. Sikre at alle einingar og avdelingar set i verk risikoreduserande tiltak basert på gjennomførte risikovurderingar, og at dei utarbeider tilstrekkeleg med kontrollerande rutinar. 6. Vurdere korleis ein kan bruke innspel frå brukarar og tilsette på ein meir systematisk måte for å forbetre tenestene. 7. Få på plass system for dokumentstyring med rutinar for godkjenning og oppdatering av prosedyrar. 8. Sikre at alle leiarar og tilsette set seg inn i fylkeskommunen sine etiske retningslinjer, og gjere tiltak for å setje rette merksemd mot førebygging av korrupsjon og misleghald. 9. Gi tilstrekkeleg opplæring til leiarar og tilsette i kvalitetsarbeid og bruk av kvalitetssystemet, og som ein del av dette gi alle tilsette tilstrekkeleg informasjon om målet med avvikshandsaminga og korleis ein registrerer og følgjer opp avvik. 10. Vurdere å omtale varslingsrutinane i modulen for avviksregistrering i det elektroniske kvalitetssystemet, slik at det vert lettare for dei tilsette å forstå skilnaden mellom dei to typane meldingar. 11. Fastsetje tydelegare krav til korleis leiarar skal gjennomføre oppfølging av internkontrollen i si verksemd, og som ein del av dette korleis dei skal følgje opp resultata frå eigenkontrollen. 12. Setje krav til at alle underliggande einingar (til dømes Skyss) rapporterer om arbeidet med HMT og internkontroll. 13. Sikre at alle einingar har system og rutinar på plass i samsvar med krav til internkontroll i arbeidsmiljølova 3-1 (2). Spesielt må fylkeskommunen sjå til: a) at dei einingane som ikkje har fastsett eigne mål for HMT i eininga gjer det. b) at alle einingar gjennomfører HMT-kartlegging td. vernerundar, vernemøte mv. og utarbeider handlingsplanar med bakgrunn i funn frå desse kartleggingane. c) at einingsleiarar systematisk følgjer opp internkontrollen i eiga eining. 14. Vurderer om verneområda på nokre av skulane er for store til at verneombodet har full oversikt og kan ivareta sine oppgåver på ein forsvarleg måte. 15. Syte for at det kjem på plass tilstrekkeleg internkontroll knytt til elektronisk behandling av personopplysningar (jf. krav i personopplysningsforskrifta). Under dette m.a. a) At avdelingar og einingar får oversyn over behandlingar av personopplysningar i systema dei arbeider med, og at dette vert samla i ei oversikt for fylkeskommunen. b) At det vert gjennomført risikovurderingar knytt til system som behandlar personopplysningar. Handlingsplanen vart handsama av kontrollutvalet i møte der det vart gjort slikt vedtak: «Kontrollutvalet ser positivt på det arbeidet som er starta opp i samband med forvaltningsrevisjon innan HMT og internkontroll i Hordaland fylkeskommune. På bakgrunn av at det framleis gjenstår mykje arbeid før det er sett i verk naudsynte tiltak, ber kontrollutvalet om ny status i form av skriftleg tilbakemelding innan » Statusrapport i tråd med vedtaket over vart handsama i møte i kontrollutvalet der det vart gjort slikt vedtak: «Kontrollutvalet ber om at fylkesrådmannen kjem med ny status på forvaltningsrevisjon innan HMT og internkontroll når det gjeld punkta 5, 6, 8, 9, 10, 17, 22, 23, 25, 28, 35, 36, 38, 39 og 40 i form av skriftleg tilbakemelding innan » 212

213 Side 3/4 Ny statusrapport i tråd med vedtaket over vart handsama i møte i kontrollutvalet der det vart gjort slikt vedtak: «Kontrollutvalet ber om at fylkesrådmannen kjem med ny skriftleg tilbakemelding på status for tiltakspunkta 5, 6, 8, 9, 17, 22, 23, 25, 36, 39 og 40 innan , inkludert tidspunkt for når det er planlagt at tiltaka er/skal vera ferdig gjennomført.» Statusrapport i tråd med vedtaket over vart handsama i møte i kontrollutvalet der det vart gjort slikt vedtak: «Kontrollutvalet ber om at fylkesrådmannen kjem med ny skriftleg tilbakemelding på status for tiltakspunkta 17, 22, 23, 25 og 36 innan » Drøfting: Ny tilbakemelding frå fylkesrådmannen dagsett ligg ved. Sekretariatet registrerer at Hordaland fylkeskommune har fått på plass forbetringane som gjeld punkt 22 og 23 i høve forvaltningsrevisjon av HMT og internkontroll. Når det gjeld punkt 17, 25 og 36 skal det meste av forbetringane vera ferdige innan utgangen av mai På bakgrunn av dette bør kontrollutvalet be om ny skriftleg tilbakemelding på status i høve desse tiltakspunkta. Konklusjon: Sekretariatet tilrår at kontrollutvalet ber om ny status på tiltakspunkta 17, 25 og 36 innan Forslag til vedtak Kontrollutvalet ber om at fylkesrådmannen kjem med ny skriftleg tilbakemelding på status for tiltakspunkta 17, 25 og 36 innan Saksprotokoll i kontrollutvalet Handsaming i møte Det vart ikkje tid til å handsame saka. Vedtak Saka vart utsett til neste møte. Hogne Haktorson kontrollsjef Roald Breistein utvalgssekretær 213

214 Side 4/4 Dokumentet er elektronisk godkjent og har derfor ikkje underskrift. Vedlegg 1 Forvaltningsrevisjon HMT og internkontroll - status Handlingsplan forvaltningsrevisjon HMS og internkontroll - status

215 HR Seksjonen - Øk - og org avd HR Kompetanse og utvikling - Øk - og Org avd Notat Dato: Arkivsak: 2014/ Saksbehandlar: fromann Til: Frå: Kontrollutvalet Fylkesrådmannen Forvaltningsrevisjon HMT og internkontroll - status Det vert vist til partsbrev av frå Sekretariat for kontrollutvalet, ref. 2014/ Deloitte gjennomførte hausten 2014 ein forvaltning av internkontroll og HMT på oppdrag frå kontrollutvalet. Rapporten frå revisjonen er handsama i Fylkestinget , sak 7/2015. Kontrollutvalet behandla status for tilhøyrande handlingsplan i møte Kontrollutvalet gjorde i dette møtet slikt vedtak: «Kontrollutvalet ber om at fylkesrådmannen kjem med ny skriftleg tilbakemelding på status for tiltakspunkta 17, 22, 23, 25 og 36 innan når det gjeld forvaltningsrevisjon innan HMT og internkontroll» Vedlagt ligg oppdatert handlingsplan pr Dei fem tiltakspunkta som kontrollutvalet etterspør, nr 17, 22, 23, 25 og 36 er markert i planen. Fylkesrådmannen har følgjande utfyllande kommentarar: Pkt. 17 og 25 - E-læring: Det tok noko lengre tid enn planlagt å få på plass og gjere nytta av e- læringsprogram. Første publisering av eigenprodusert e-læring via intranettet i HFK var i oktober HRseksjonen og andre interne aktørar er no i god gjenge med å produsere kurs i ulike system og tema. Pkt. 17: Kurs i kvalitetsarbeid er delvis ferdig, dei tre første leksjonane er publiserte i e-læringsprogrammet. Leksjonar om korleis leiarar skal handsame avvik er under ferdigstilling. Ein tar sikte på å sende heile kurset (fem leksjonar) ut til alle leiarar med personalansvar i slutten av april 2017, slik at det er mogleg å følgje opp gjennomføringa av kurset. Pkt. 25: E-læringsleksjon om varslingsrutine er utarbeidd og send til varslingsutvalet og HR-direktør for kvalitetssikring. Parallelt vert det handsama eit framlegg til revidert rutine. Innhaldet i den reviderte rutinen er lagt til grunn for e-læringa. Ein vil derfor vente med å sende ut e-læringa til revidert rutine er godkjend, dette skjer truleg i møte i fylkesutvalet 23. mai Pkt. 22 og 23: Opplæring i kvalitetsarbeid og kvalitetsportalen har vorte intensivert etter at ein eigen HMSrådgjevar kom på plass i HR-seksjonen i I samarbeid med bedriftshelsetenesta og lokale kvalitetsansvarlege har HMS-rådgjevaren vore aktiv i ulike fora både i vidaregåande skular og i 215

216 Side 2/2 tannhelsetenesta. Fylkesrådmannen legg til grunn at denne opplæringa er i god gjenge, med og utan skriftleg plan. Pkt 36: Utkast til rutine for AMU-arbeid er utarbeidd. Etter innspel frå m.a. bedriftshelsetenesta vil rutinen verte ferdigstilt i slutten av april og leggjast fram for handsaming i HAMU-møtet 12. mai

217 Handlingsplan jf tilrådingar i forvaltningsrevisjon HMS*) og internkontroll, Deloitte Status pr *) Nemninga HMT er nytta i tidlegare dokument. Frå juni 2016 har HFK endra nemninga til HMS Helse, miljø og sikkerheit. Planen er ei oppfølging av vedtak i Fylkestinget av , sak 7/2015 Kategori Nr Tiltak Ansvar Frist Tilr. nr Status pr Styringssystem 1 Styrande dokument informasjonstryggleik Informasjonstryggleiksrådgjevar OK. Godkjent i fylkesutvalet og revidert publisert i Kvalitetsportalen. 2 Styrande dokument kvalitetsarbeid revidert Kvalitetskoordinator OK. Publisert i Kvalitetsportalen. 3 Styrande dokument HMT revidert HMT-sjef (frå , 13 OK. Ny HMS-plan godkjent og publisert hausten : HR-dir) Revidert mai Fullmaktsreglement revidert Fylkesrådmannen OK. Handsama i administrasjonsutvalet , publisert i Kvalitetsportalen. 5a Etablere rutine for å sikre kontinuerleg oppdatering og årleg revidering av dokumenta i Kvalitetsportalen Kvalitetskoordinator OK, ny rutine publisert Målstyring 5b Oppdragsbrev til fylkesdirektørane Fylkesdirektør organisasjon 2 OK Rapportering 6 Innføre risikovurderingar på definerte områder som krav i oppdragsbrev Følgje opp at vedtekne planar ligg til grunn for utvikling, og at det vert rapportert på framdrift i leiargruppene 8 Innføre krav til rapportering frå større einingar (Skyss, Bybanen utbygging, OT/PPT, Tannhelse). 9 Innføre rapportering på identifiserte risikoområder i toppleiargruppa 10 Innføre gjennomgang av statistikk for avviksmeldingar i toppleiargruppa Fylkesrådmannen Ligg i nokre av oppdragsbreva, men ikkje alle. Det er gjennomført risikovurderingar på system som behandlar personsensitive data. Fylkesrådmannen OK. Kvar avdeling har utarbeidd målstyringsdokument som ligg i budsjettet for Det blir utarbeidd handlingsplanar i henhold til desse, og desse blir rapportert på. Fylkesrådmannen OK Fylkesrådmannen OK. Skjema for risikovurdering er behandla i toppleiargruppa, og vert implementert 2. kvartal Fylkesrådmannen OK. 217

218 Kategori Nr Tiltak Ansvar Frist Tilr. nr Status pr Innføre krav om at referat frå AMU-møte skal gjerast tilgjengelege i Kvalitetsportalen Fylkesrådmannen OK. Krav til referat frå lokale AMU er sendt skriftleg til alle einingar. Internkontroll 12 Sette oppfølging av Eigenkontroll 2014 på Fylkesdirektør OK organisasjon møteplanen for toppleiargruppa og HAMU kvart kvartal 13 Følgje opp at fylkesdirektørane har Fylkesrådmannen OK oppfølging av eigenkontrollen som tema i sine leiargrupper 14 Stikkprøvekontroll for å kvalitetssikre resultatet i eigenkontroll 2014 Kvalitetskoordinator , 13 OK Leiarutvikling 15 Etablere jamlege leiarsamlingar med Fylkesdirektør OK, overført til løpande aktivitet organisasjon opplæring i aktuelle tema 16 Lage plan for leiaropplæring for å sikre at leiarfullmaktene og fylkesrådmannen sitt ansvar er klart for alle Personaldirektør Utsett, fullmaktsreglementet er under revisjon. Medarbeidaropplæring 17 Gjennomføre e-læring om avvikshandsaming for leiarar Side 2/4 Kvalitetskoordinator Kurs ferdigstilt. Tre leksjonar er publiserte i e- læringsprogrammet på intranett. Utsending av kurset til alle leiarar ca. 30. april Personaldirektør OK, gjennomført november Ha førebygging av korrupsjon og misleghald som tema på ei leiarsamling 19 Dokumentet «Beskytt kommunen» frå Fylkesrådmannen OK, gjennomført hausten 2015 Kommunenes sentralforbund skal gjennomgåast i alle leiargruppene i løpet av våren Lansere brukarmanualar for Kvalitetsportalen Kvalitetskoordinator OK 21 Gjennomføre opplæring i kvalitetsarbeid og Kvalitetskoordinator OK, gjennomført juni bruk av kvalitetsportalen for leiarar og kvalitetsansvarlege i fylkesadministrasjonen 22 Lage plan for opplæring i kvalitetsarbeid og Kvalitetskoordinator OK. Uformell plan. Samling for yrkesfaglærarar kvalitetsportalen for skulane gj.ført og Planlegg årleg arr. Arb.gruppe vert nedsett for å lage retningsliner for opplæring. Kvalitetsarbeid var tema på AMUkonferansen , med 135 deltakarar frå 36 skular. 23 Lage plan for opplæring i kvalitetsarbeid og Kvalitetskoordinator OK. Plan for 2017 utarbeidd. Opplæring gj.ført i kvalitetsportalen for tannklinikkane samlingar 2015/16 og i mars og april

219 Kategori Nr Tiltak Ansvar Frist Tilr. nr Status pr Gjennomføre e-læring i etiske retningsliner Fylkesdirektør OK organisasjon for alle tilsette 25 Gjennomføre e-læring i varslingsrutinar for Fylkesdirektør e-læringsleksjon er utarbeidd. Publisering vert organisasjon alle tilsette utsett til revidert varslingsrutine er godkjend i fylkesutvalet Forankring og medvirkning 26 Sikre at einingane utfører tiltaka som vart identifisert etter MU2014 Fylkesrådmannen OK Etterleving av lovkrav Risikovurdering som verktøy 27 Gjennomføre brukarundersøking for ITseksjonen, med leiarar, medarbeidarar og systemansvarlege som respondentar 28 Utrede eventuelle løysingar for forslagskasser for publikum 29 Følgje opp at avviksmeldingar og ros&rismeldingar vert handsama på ein god måte 30 Gjennomføre brukarundersøking for organisasjonsavdelinga 31 Gjennomføre brukarundersøking for økonomiavdelinga 32 Sikre at det vert gjennomført risikovurdering av alle system med personopplysningar i løpet av Gjennomføre haldningskampanje for å sikre at varslingar og avviksmeldingar vert handsama rett i organisasjonen 34 Få på plass informasjon om varsling i avviksmodulen i Kvalitetsportalen 35 Vurdering av størrelse og omfang på verneområda, med skriftleg innstilling frå HAMU Fylkesdirektør organisasjon Kommunikasjonsdirektør Fylkesdirektør organisasjon Fylkesdirektør organisasjon Fylkesdirektør økonomi OK OK Side 3/ OK. Ny gjennomgang av avvikshandtering Q OK OK Fylkesrådmannen OK Fylkesrådmannen OK. Omtale i leiarnytt og på intranett. Kurs for hovudtillitsvalde i juni Kvalitetskoordinator OK Fylkesdirektør organisasjon OK. Handsama i HAMU Vert følgt opp av HR-seksjonen. 36 Ny rutine for AMU-arbeid i HFK HR-direktøren Utkast til rutine ligg føre. Vert ferdigstilt ultimo april og lagt fram for godkjenning i HAMU Etablere krav til risikovurdering på definerte Fylkesrådmannen OK I den nye malen for tertialrapportering økonomi områder, og definere retningsliner for er det tatt inn krav om risikovurdering. Nye akseptabel risiko akseptansekrav for risikovurdering vedtekne i Fylkestinget juni Sikre at uformelle risikovurderingar vert sett Fylkesrådmannen OK i system og nyttar eksisterande malar 219

220 Kategori Nr Tiltak Ansvar Frist Tilr. nr Status pr Opplæring i risikovurdering som verktøy i Informasjonstryggleiksrådgjevar/ OK, skjer gjennom grunnopplæring drifta Arbeidsmiljø/HMS. Gjennomført to kurs 2016, plan HR-direktøren for framhald med to kurs i Følgje opp at det ligg risikovurderingar til grunn for dei tiltaka som vert gjennomført i einingane Fylkesrådmannen OK Side 4/4 220

221 Kontrollutvalet Arkivnr: 2015/ Saksbehandlar: Roald Breistein Saksframlegg Saksgang Utval Saknr. Møtedato Kontrollutvalet 50/ Kontrollutvalet 62/ Gjennomgang av møteprotokoller Samandrag I denne saka er tanken at kontrollutvalet skal gjera ei vurdering av saker i møtebøker frå andre politiske utval i Hordaland fylkeskommune. Kontrollutvalet kan be om nærare informasjon om enkeltsaker og drøfte ulike problemstillingar som ein finn av særlig interesse i protokollane. Møtebøkene kan lastas ned frå heimesida til fylkeskommune, Kontrollutvalet vart i møte 9.11.og samde om å dela jobben med å lesa gjennom møtebøkene før møta i utvalet slik: Politisk organ: Kontrollutvalsmedlem: Fylkestinget Inge Reidar Kallevåg Fylkesutvalet Sara Berge Økland Utval for kultur, idrett og regional utvikling Kristian Helland Utval for opplæring og helse Åse Gunn Husebø Utval for miljø og samferdsel Terje Kollbotn Følgjande møteprotokollar er aktuelle å gjennomgå i dette møtet: Fylkestinget Ingen Fylkesutvalet Utval for kultur, idrett og regional utvikling og Utval for opplæring og helse Utval for miljø og samferdsel Forslag til vedtak Kontrollutvalet tar møteprotokollane til orientering. Saksprotokoll i kontrollutvalet Besøksadresse: Agnes Mowinckelsgt. 5 - Postadresse: Postboks Bergen - Telefon Direkte telefon Mobil E-postadresse: Roald.Breistein@hfk.no eller kontrollutvalet@hfk.no Bankgironr Foretaksnr. NO mva. 221

222 Side 2/2 Handsaming i møte Det vart ikkje tid til å handsame saka. Vedtak Saka vart utsett til neste møte. Hogne Haktorson kontrollsjef Roald Breistein utvalgssekretær Dokumentet er elektronisk godkjent og har derfor ikkje underskrift. 222

223 PS 63/17 Referatsaker 223

224 Bybanen AS Org. nr Hordaland fylkeskommune INNKALLING TIL ORDINÆR GENERALFORSAMLING2017 Det innkalles med dette til ordinær generalforsamling i Bybanen AS: Tirsdag 18. april 2017 kl hos Hordaland fylkeskommune, Fylkesordførerens kontor Agnes Mowinckels gate 5 Bergen Til behandlingforeligger: L Åpning av generalforsamling ved styrets leder Paul M. Nilsen. Valg av møteleder og en representant til å undertegne protokollen sammen med møtelederen, samt valg av referent. Godkjenning av møteinnkalling og agenda. Godkjenning av årsberetning og årsregnskap for 2016 herunder forslag til disponering av årets overskudd, jf. vedlegg 1. Valg av: 2 styremedlemmer for 2 år 2 varamedlemmer til styret for 1 år Styreleder og nestleder for 1 år, jf. vedlegg 2. Valg av revisor, jf.vedlegg 3. Godtgjørelse til styrets leder, nestleder, styremedlemmer, varamedlemmer og revisor jf. vedlegg 4. Bergen 29. mars På vegne av styret i Bybanen AS Paul M. Nilsen styreleder 224 bybanen

225 Fra: Til: Emne: Dato: Vedlegg: Hogne Haktorson Roald Breistein; Kari Marie Nygard; Kjartan Haugsnes; Helge Inge Johansen VS: Innkalling til FKTs årsmøte 7. juni 2017 i Tromsø 29. mars :35:16 FKT Fagkonferanse program 2017.pdf Presentasjon strategi FKT BMV.pdf Vedtekter.pdf FKT_brosjyre pdf Til orientering. HH Fra: FKT- Forum for Kontroll og Tilsyn [mailto:fkt@fkt.no] Sendt: 28. mars :40 Til: FKT- Forum for Kontroll og Tilsyn <fkt@fkt.no> Emne: Innkalling til FKTs årsmøte 7. juni 2017 i Tromsø Til FKTs medlemssekretariater Forum for Kontroll og Tilsyn (FKT) avholder sitt årsmøte 7. juni 2017 på Scandic Ishavshotel i Tromsø. Vedlagt følger invitasjon til det kombinerte årsmøte- og fagkonferansearrangementet i Tromsø, samt forumets vedtekter og informasjonsbrosjyre til orientering. Vi viser også til våre nettsider hvor den samme informasjonen er tilgjengelig Medlemmer som har saker til årsmøtet, eller forslag om vedtektsendringer, må sende disse til sekretariatet innen 6 uker før årsmøtet, innen 26. april Styret sender ut saksliste og sakspapirer senest 2 uker før årsmøtet, innen 24. mai Vi minner samtidig om at påmeldingsfristen til Fagkonferansen 2017 er 4. april. Det er så langt registrert over 100 deltakere. Vennligst benytt særskilt påmeldingsskjema på ved påmelding. Ad. styrets arbeid med ny sekretariatsordning og strategi Under FKTs Sekretariatskonferanse mars 2017 benyttet styreleder Benedikte Muruvik Vonen anledningen til å legge frem en underveisrapport om prosessen knyttet til ny sekretariatsordning. Mange medlemmer fra sekretariatene var til stede, og deltakerne ble invitert til å gi innspill til prosessen. Hun ba også om å få innspill i etterkant sendt til henne på epost benedikte.vonen@temark.no. Det er også fullt mulig for andre medlemmer å gi innspill (helst før påske), derfor legges styreleders presentasjon ved denne innkallingen. Styret tar med seg innspillene videre i arbeidet frem til saken blir lagt frem for årsmøtet 7. juni Avslutningsvis oppfordrer vi dere å sende denne innkallingen videre til de øvrige ansatte i kontrollutvalgssekretariatet. På forhånd takk! Vel møtt til Tromsø i juni! Med vennlig hilsen Benedikte Muruvik Vonen Styreleder M: benedikte.vonen@temark.no 225

226 Forum for Kontroll og Tilsyn (FKT) Postboks 1417 Vika, 0115 Oslo E-post: Tlf.: FKT - En møteplass for kommunale og fylkeskommunale kontrollutvalg og deres sekretariat 226

227 Styret Leder Benedikte Muruvik Vonen ( ) Rådgiver i Temark - Agder og Telemark Kontrollutvalgssekretariat IKS Nestleder Hilde Vatnar Selnes ( ) Kontrollutvalgsmedlem, Namsos kommune Styremedlem Dag Robertsen ( ) Kontrollutvalgsleder, Moss kommune Styremedlem Synnøve Solbakken ( ) Kontrollutvalsleiar, Kvinnherad kommune Styremedlem Roald Breistein ( ) Seniorrådgjevar, Sekretariat for kontrollutvalet i Hordaland fylkeskommune Styremedlem Einar Ulla ( ) Kontrollsjef i Sogn og Fjordane fylkeskommune Har du innspill vedrørende forhold styret bør kjenne til eller saker du mener det er viktig at FKT har fokus på ta gjerne kontakt med styreleder: Benedikte Muruvik Vonen benedikte.vonen@temark.no Mobil: en møteplass for kontrollutvalgene og deres sekretariat.