Flora kommune - krav om lovlegkontroll av vedtak om endring av intensjonsavtale om samanslåing av Flora og Vågsøy kommunar.

Transkript

1 Sakshandsamar: Terje Øvrebø Vår dato Vår referanse Telefon: / E-post: Dykkar dato Dykkar referanse Flora kommune Markegata Florø Flora kommune - krav om lovlegkontroll av vedtak om endring av intensjonsavtale om samanslåing av Flora og Vågsøy kommunar. Vi viser til oversending av frå Flora kommune, som gjeld lovlegkontroll av bystyret sitt vedtak av , sak nr. 027/17, om endring av punkt 3 i intensjonsavtale om samanslåing av kommunane Flora og Vågsøy. Konklusjon Flora bystyre si saka nr. 027/17 er behandla i tråd med gjeldande regelverk. Korkje lovfesta eller ulovfesta saksbehandlingsreglar er brotne. Bystyret sitt vedtak er også er gjort av kompetent organ, og har eit lovleg innhald. Vedtaket er difor lovleg. Bakgrunn for saka I samband med kommunereforma vart forhandlingsutvala frå Flora og Vågsøy kommunar, i møte , samde om eit utkast til intensjonsavtale om samanslåing av dei to kommunane. Utkastet vart lagt fram for Flora bystyre i møte , der det vart gjort slikt vedtak: 1. Bystyret godkjenner inngått intensjonsavtale med Vågsøy kommune om samanslåing frå Bystyret i Flora sender søknad til Kommunaldepartementet der ein ber om Stortinget si godkjenning av den nye kommunen frå same dato. 3. Styringsgruppa blir bedt om å utarbeide eit strategidokument som bygger på målsettingane i intensjonsavtalen og innspel frå felles formannskapsmøte i mars i år. 4. Bystyret ber ordførar nytte strategidokumentet i dialog med sentrale styresmakter om best mogelege rammevilkår for den nye kommunen. Punkt 3 i intensjonsavtala, som saka her gjeld, lydde slik: 3. Kommunesenter Kommunesenteret blir lagt til Florø. Der skal også det strategiske avgjerdsnivået vere med: - Ordførar - Rådmann - Assisterande rådmann - Kommunalsjefar - Fagstabar Telefon Organisasjonsnummer N Nettstad fylkesmannen.no/sfj E-post fmsfpost@fylkesmannen.no Besøksadresse Hovudkontor: Njøsavegen 2, 6863 Leikanger Landbruksavdelinga: Fjellvegen 11, 6800 Førde Postadresse Hovudkontor: Njøsavegen, Leikanger Landbruksavdelinga: Postboks 14, 6801 Førde

2 2/6 I fagstabane inngår økonomi og løn, personal og organisasjon; kvalitet og utvikling, informasjon, innkjøp, kommuneadvokat og controller, Den strategiske leiinga skal vere til stades og ha kontorplassar i kommunedelsenteret. Talet på administrative arbeidsplassar/rådhusfunksjonar i kommunedelsenteret i Måløy skal forholdsmessig vere som før samanslåinga. I Måløy skal det etablerast kompetansemiljø til felles utvikling av mellom anna på samarbeidet mellom utdanningsinstitusjonar og næringslivet, fornybar energi og klima og IKT. Det skal vere kommunale servicefunksjonar i Måløy der innbyggarane skal få tenester utan å måtte reise til kommunesenteret. I kommunedelsenter skal det vere faste medarbeidarar på rådgjevarnivå for mellom anna oppvekst og helsefag Den same modellen vert lagt til grunn og vil gjelde for Bremanger/Svelgen om dei kjem til seinare. Organisering av hamn og næringsarbeidet skal skje på ein måte som sikrar både heilskapleg samordning og satsing på komparative fortrinn i alle delar av kommunen. Eit døme er fiskeriaktiviteten i Vågsøy og petroleum/oppdrett i Flora. Vågsøy kommunestyre tok stilling til intensjonsavtala i møte Det blei gjort slikt vedtak i sak nr. K-025/17: 1. Vågsøy kommunestyre godkjenner inngått intensjonsavtale med Flora kommune om samanslåing frå Vågsøy kommunestyre sender søknad til Kommunaldepartementet der ein ber om Stortinget si godkjenning av den nye kommunen frå same dato. 3. Endring i intensjonsavtalen, kapittel 3; kommunesenter: Flora og Måløy skal ha delt kommunesenterfunksjon. Talet på administrative arbeidsplassar/rådhusfunksjonar i Måløy og Florø skal forholdsmessig vere som før samanslåinga. Organisering av hamn og næringsarbeidet skal skje på ein måte som sikrar både heilskapleg samordning og satsing på komparative fortrinn i alle delar av kommunen. Eit døme er fiskeriaktiviteten i Vågsøy og petroleum i Flora. I Måløy skal det etablerast kompetansemiljø til elles utvikling av mellom anna samarbeidet mellom utdanningsinstitusjonar og næringslivet, fornybar energi og klima og IKT. Med bakgrunn i Vågsøy kommunestyre sitt vedtak, kalla ordføraren i Flora inn til ekstraordinært bystyremøte I innkallinga, som vart sendt , var det to postar på saklista: 026/17: Godkjenning av møtebok og 027/17: «Justering av intensjonsavtale om samanslåing mellom Flora og Vågsøy kommune». I møtet gjorde så bystyret slikt vedtak: Flora bystyre stadfestar vedtak i sak 017/17, den med følgjande tillegg:

3 3/6 1. Flora bystyre godkjenner endringane i kapitel 3 i intensjonsavtalen mellom Flora og Vågsøy, slik at den er i samsvar med Vågsøy kommunestyre sitt vedtak. 2. Flora kommune vel ei styringsgruppe som skal fungere fram til fellesnemnda er vald. Styringsgruppa vert den same som forhandlingsutvalet. Før møtet vart heva, vart det lagt fram krav om lovlegkontroll, underskrive av dei tre representantane Bente Nilsen, Målfrid Steindal og Martin Malkenes. Kravet vart behandla av bystyret i møte , der avgjerda av vart oppretthalden, og saka sendt til Fylkesmannen for endeleg avgjerd. Kravet Kravstillarane hevdar at enkeltrepresentantar frå bystyret ikkje hadde mynde til å forhandle med representantar for Vågsøy på vegner av Flora bystyre, og til å endre intensjonsavtala som vart vedteken I kravet heiter det mellom anna: «Vi meiner at enkeltrepresentantar ikkje hadde mynde til å forhandle på vegne av bystyret, og at vi hadde ei intensjonsavtale som vart vedteke 21. mars.» Dei skriv også at bystyret si avgjerd om å endre punkt 3 i avtala, «får konsekvensar for bestemte einingar i kommunen, der representantar for tilsette burde vore involvert og som difor burde vore behandla i Flora bystyre først.» Med tilvising til kommunelova 23 nr. 4 gjer dei gjeldande at avgjerda lir av både personelle og prosessuelle manglar. Rettslege rammer for lovlegkontroll Ved lovlegkontroll har Fylkesmannen avgrensa overprøvingskompetanse etter kommunelova 59, jf. delegasjonsvedtak gjort av Kommunal- og regionaldepartementet i rundskriv H-25/92. Det materielle innhaldet i prøvingskompetansen er gjort greie for i rettleiaren H-2299 av frå Kommunalog moderniseringsdepartementet. Etter 59 nr. 1 kan tre eller fleire medlemmer av kommunestyret bringe avgjørelser frå folkevalt organ inn til kontroll. Fristen for å fremje krav om slik kontroll er tre veker frå avgjerda vart treft. 1 Lovvilkåret avgjørelser omfattar for det første alle enkeltvedtak og forskrifter, jf. definisjonane i forvaltningslova 2. Omgrepet omfattar også andre typar avgjerder, men i rettleiaren frå 2013 har departementet likevel lagt til grunn at avgjerda må vere endeleg, i den forstand at ho avgjer realiteten i den konkrete saka. Dette må vurderast ut frå kva rettsverknader den aktuelle avgjerda har. Departementet har vidare lagt til grunn at såkalla prosessleiande avgjerder ikkje kan gjerast til gjenstand for lovlegkontroll. Dette er avgjerder som utgjer ledd i sakshandsaminga, som innstilling, krav om dokumentinnsyn, oppnemning av fagkyndige for uttale eller avgjerd om å utsetje handsaminga av ei sak. Prøving av det endelege vedtaket gjeld dessutan berre dei forvaltnings- og offentlegrettslege sidene av saka. Motivet med lovlegkontroll etter kommunelova. 59 er å sikre forvaltningsrettsleg gyldige vedtak og oppnå fagleg kvalitet i forvaltninga. Vert saka teken opp til lovlegkontroll, skal Fylkesmannen etter 59 nr. 4 ta stilling til om: Vedtaket er gjort av rett organ Innhaldet i vedtaket er lovleg 1 Forskrift av nr. 4041

4 4/6 Avgjerda har kome til på lovleg måte Dersom Fylkesmannen kjem til at vedtaket er ugyldig, skal det opphevast. Fylkesmannen si vurdering Kravet gjeld Flora bystyre sitt vedtak av , om å endre innhaldet i punkt 3 i utkastet til intensjonsavtale som bystyret hadde slutta seg til i sitt førre møte. Endringsvedtaket, om det er gyldig, inneber at det no er inngått ei intensjonsavtale om samanslåing av dei to kommunane Flora og Vågsøy. Kravet om lovlegkontroll er fremja innan den lovsette fristen, og det er underskrive av 3 medlemer av bystyret. Til liks med kommunen meiner vi også at den aktuelle avgjerda sin karakter tilseier at den må vere omfatta av kontrollreglane i 59, sjølv om det ikkje er tale om eit enkeltvedtak i forvaltningsrettsleg forstand. Først når Flora og Vågsøy kommunar begge har vedteke å godkjenne intensjonsavtala, kan ein ta neste steg i samanslåingsprosessen. Dei formelle vilkåra for å behandle kontrollkravet er såleis oppfylte. Etter vår meining er det ikkje tvil om at bystyrets vedtak av er gjort av kompetent organ, og at det har eit innhald som er lovleg. I utgangspunktet ligg mest alt kommunalt mynde til bystyret/kommunestyret, mellom anna retten til å søkje om samanslåing med andre kommunar, jf. inndelingslova 8. Kommunens øvste folkevalde organ står i utgangspunktet også fritt til å endre sine tidlegare vedtak, så lenge det ikkje er tale om forvaltningsrettslege enkeltvedtak, eller bindande disposisjonar av privatrettsleg karakter. Ikkje nokon av desse avgrensingane er relevante i saka her, som gjeld ei offentlegrettsleg avgjerd som avsluttar eit trinn i ein prosess som gjeld framtidig organisering av kommuneforvaltninga. Spørsmålet som då står att, er om avgjerda er komen i stand på lovleg måte, eller om det er gjort feil ved saksbehandlinga som kan ha hatt innverknad på innhaldet i vedtaket, jf. prinsippet i forvaltningslova 41, som også gjeld i saker om lovlegkontroll. 2 Av kommunelova 32 nr. 1 går det fram at møte i folkevalde organ skal haldast mellom anna når leiaren finn det påkravd. 32 nr. 2 lyder slik: Lederen av folkevalgt organ setter opp sakliste for det enkelte møte. Innkalling til møtet skal sendes organets medlemmer med høvelig varsel, og skal inneholde en oversikt over de saker som skal behandles. Det var bystyrets leiar, ordføraren, som kalla inn til møtet som saka her gjeld. Dette er i tråd med vilkåra i 32. Innkallinga, som vart sendt ut , inneheld, som nemnt ovanfor, ei sakliste med to postar: godkjenning av møtebok frå førre møtet, og justering av intensjonsavtala. Også dette i tråd med saksbehandlingsreglane i 32. Møtet kom derimot i stand på kort varsel. Om kva som er «høvelig varsel», er det sagt følgjande i førearbeida til kommunelova: «Varslet må avpasses etter organet, saksmengde m.v., og slik at man har rimelig sikkerhet for at organets medlemmer har fått innkallingen og en viss mulighet for å sette seg inn i sakene før møtet. Av den grunn vil det vanligvis være tilstrekkelig at medlemmene får innkallingen 4-5 dager før møtet.» 3 I saka her vart innkallinga sendt ein fredag, og møtet vart halde påfølgjande måndag. Likevel var bystyret fulltaleg då møtet vart halde. Fire av dei faste representantane melde forfall, men varamedlemer møtte for alle desse. Saklista var kort, og det same var saksutgreiinga i saka. Det vart ikkje fremja utsetjingsforslag, og vi legg difor til grunn at den 2 Jf. H Ot.prp. nr. 42 ( ) s. 284

5 5/6 korte perioden mellom varsel og møte, ikkje har hatt noko å seie for innhaldet i vedtaket som er kravd kontrollert. Saksutgreiinga er som nemnt kort. Det vert gjort framlegg om at Flora bystyre endrar sitt vedtaket av , slik at punkt 3 i intensjonsavtala vert samsvarande med vedtaket Vågsøy kommunestyre gjorde Objektivt sett er problemstillinga som vert lagt fram for bystyret enkel: Vil ein akseptere endringane, og dermed også syte for at det er kome i stand ei intensjonsavtale, eller er endringane uakseptable? Om eit fleirtal ikkje godtek endringane, og røystar i mot, er det ikkje inngått noko intensjonsavtale. Etter vårt syn var det ikkje trong for noko utfyllande saksutgreiing for at bystyret skulle ha tilfredsstillande kjennskap til saka og problemstillingane den reiste. Spørsmålet om ei mogeleg samanslåing med andre kommunar, har vore behandla av bystyret i fleire omgangar og former sidan 2014, og er venteleg mellom dei mest sentrale og fundamentale spørsmåla kommunen og bystyret har hatt føre seg i dei seinare år. Vi legg difor til grunn at medlemane av bystyret hadde god bakgrunnskunnskap om den problemstillinga som vart lagt fram for dei i møtet At saksutgreiinga var knapp, er difor ikkje nokon saksbehandlingsfeil. Vi oppfattar kravstillarane slik at dei først og fremst meiner at det er gjort kvalifiserte feil i den prosessen som førte til at det vart gjort framlegg om å endre bystyrets vedtak av I kravskrivet hevdar dei fleire stader at enkeltrepresentantar frå bystyret har endra intensjonsavtala. Vi er ikkje samde i denne forståinga. Det var ikkje inngått noko avtale mellom dei to kommunane på det tidspunktet det her er tale om. Som kjent er ei avtale først komen i stand når partane er blitt samde. Flora bystyre hadde godkjent forhandlingsutvala sitt utkast. Vågsøy kommunestyre gjorde derimot eit avvikande vedtak. Først ved Flora bystyre sitt nye vedtak av , vart det inngått avtale. Formuleringane ikravet om lovlegkontroll kan også tolkast slik at enkeltrepresentantar skal ha endra bystyret sitt vedtak av , om å godta forhandlingsutvala sitt utkast til intensjonsavtale. Heller ikkje dette er Fylkesmannen samd i. Internt i ein kommune kan eit vedtak gjort av bystyret, berre endrast av bystyret sjølv. Ordføraren eller andre medlemer kan gjere framlegg om at eit vedtak bør endrast, så avgjer bystyret sjølv om så skal skje eller ikkje. Det er også det som har vore gjort i denne saka. Om ordføraren, i samtaler med representant(ar) frå Vågsøy, sa seg villig til å legge eit endringsforslag fram for Flora bystyre, måtte han ha rett til det. Bystyret kunne ha forkasta forslaget, eller vedteke andre endringar. Behandlinga av saka kunne også vore utsett, dersom bystyret fann det rett å involvere representantar for dei tilsette, slik det vert vist til i kravet. Det blir vidare vist til frå klagarane at vedtaket av inneber eit brot på føresegnene i kommunelova 23 nr. 4, som lyder slik: «Kommunalt og fylkeskommunalt folkevalgt organ kan gi administrasjonssjefen myndighet til å treffe vedtak i enkeltsaker eller typer av saker som ikke er av prinsipiell betydning, hvis ikke kommunestyret eller fylkestinget har bestemt noe annet.» Administrasjonssjefen har, etter det vi kan sjå, ikkje gjort noko vedtak som kjem inn under det denne saka gjeld: inngåing/endring av intensjonsavtala. Konklusjon Flora bystyre si saka nr. 027/17 er behandla i tråd med gjeldande regelverk. Korkje lovfesta eller ulovfesta saksbehandlingsreglar er brotne. Bystyrets vedtak er også er gjort av kompetent organ, og har eit lovleg innhald. Vedtaket er difor lovleg.

6 6/6 Det er ikkje klagerett på denne avgjerda. Vi ber kommunen orientere kravstillarane om vår konklusjon. Med helsing Gunnar O. Hæreid Ass. fylkesmann Anne Kristin Eitungjerde juridisk sjef Brevet er godkjent elektronisk og har derfor ikkje underskrift.