Lovlegkontroll av vedtak som gjeld reguleringsplan for rutilutvinning i Engebøfjellet m.m., Naustdal kommune

Transkript

1 Sakshandsamar: Arnt Erik Nordheim Vår dato Vår referanse Telefon: / E-post: Dykkar dato Dykkar referanse AHK/10/366-55/K2-L82, K3-&01 Naustdal kommune Postboks Naustdal Lovlegkontroll av vedtak som gjeld reguleringsplan for rutilutvinning i Engebøfjellet m.m., Naustdal kommune Vi viser til oversending frå Naustdal kommune , som gjeld krav om lovlegkontroll av vedtak i sakene 022/11, 023/11, 024/11 og 025/11 frå Naustdal kommunestyre Kravet er fremja av fire kommunestyrerepresentantar og sett fram innan fristen. Vilkåra for å handsame kravet er til stades. Oppsummering: 1. Fylkesmannen har ikkje mynde til å utføre lovlegkontroll av vedtaket i sak 022/11. Kravet er oversendt Miljøverndepartementet i samband med handsaming av Fiskeridirektoratet si motsegn mot reguleringsplanen. 2. Vedtaket i sak 023/11 er ikkje ugyldig. Fylkesmannen har då ikkje heimel til å oppheve vedtaket. 3. Vedtaket i sak 024/11 fell utanfor området for lovlegkontroll og vert derfor avvist. 4. Vedtaket i sak 025/11 er ikkje ugyldig. Fylkesmannen har då ikkje heimel til å oppheve vedtaket. Bakgrunn for saka Kommunestyret i Naustdal kommune handsama fire saker i tilknyting til planane om mineralutvinning i Engebøfjellet: 022/11 Reguleringsplan for rutilutvinning i Engebøfjellet vedtak av plan 023/11 Utbyggingsavtale reguleringsplan for utvinning av rutil i Engebøfjellet Handsaming av avtale 024/11 Søknad om utsleppsløyve etter utreiningslova til utvinning av rutil i Engebøfjellet i Naustdal Høyringsuttale 025/11 Avtale om Kultur- og næringspolitiske målsettingar som del av mineraluttak på Engebø Kommunestyrerepresentantane Kjell Klopstad (H), Ole Erik Thingnes (Sv), Terje Horne (KrF) og Magnar Falkenstein (R) har i brev av sett fram krav om lovlegkontroll av dei fire sakene. Kravet er grunngjeve med at sakene heng saman, og at utbyggingsavtale, utsleppsløyve og eventuelle sideavtalar skulle vurderast opp mot reguleringsplanen. Ikkje alle representantane var kjende med at ordførar innleia forhandlingar til ny avtale i sak 025/11. Resultatet av desse forhandlingane vart først lagt fram i ved handsaming av sak 025/11. Dersom kommunestyret hadde hatt kjennskap til dei nye forhandlingsresultata før vedtak i Hovudkontor Landbruksavdelinga E-post: Njøsavegen 2, 6863 Leikanger Fjellvegen 11, 6800 Førde fmsfpost@fylkesmannen.no Telefon: Postboks 14, 6801 Førde Internett: Telefaks: Telefon: Org.nr Telefaks:

2 2/7 sak 022/11, meiner representantane Klopstad, Thingnes, Horne og Falkenstein at saka mest sannsynleg ville blitt utsett. Etter deira oppfatning framstår ikkje ordføraren si handsaming av tilleggsavtalen som lovleg. Kommunestyret i Naustdal handsama kravet om lovlegkontroll i møte , sak 044/11. Kommunen la til grunn at dei aktuelle vedtaka er innhaldsmessig lovlege, og at kommunestyret var rette vedkommande organ til å gjere vedtak i sakene. Kommunen la vidare til grunn at avtalen i sak 025/11 er ein tilleggsavtale. Avtalen og eventuelle endringar i denne påverkar ikkje handsaminga av reguleringsplanen, men vedteken reguleringsplan er likevel ein føresetnad for at avtalen skal gjelde. Kommunen meinte elles at saka frå administrasjonen si side har vore godt opplyst. Kommunestyret heldt fast på sine vedtak i sakene /11. Kravet om lovlegkontroll vart deretter oversendt hit. Regelverk Etter kommunelova 59 nr. 1 kan tre eller fleire medlemmer av kommunestyret krevje lovlegkontroll av avgjerd frå kommuneadministrasjonen eller eit folkevald organ. Fylkesmannen er delegert mynde etter kommunelova 59 til å utføre lovlegkontroll av kommunale avgjerder på det aktuelle rettsområdet, jf. rundskriv H-25/92 frå Kommunal- og regionaldepartementet. Etter kommunelova 59 nr. 4 skal Fylkesmannen ta stilling til om: innhaldet i vedtaket er lovleg vedtaket er fatta av rett organ avgjerda har kome til på rett måte Dersom Fylkesmannen kjem til at vedtaket er ugyldig, skal det opphevast. Fylkesmannen si vurdering 1. Sak 022/11 - Reguleringsplan for rutilutvinning i Engebøfjellet vedtak av plan Fiskeridirektoratet region vest har reist motsegn mot reguleringsplanen. Fylkesmannen gjennomførte mekling med partane Meklinga førte ikkje fram. Rettsverknaden av at ei motsegn ikkje vert teken til følgje går fram av planog bygningslova 5-6. I slike saker vert kompetansen til å vedta reguleringsplanen heva til Miljøverndepartementet, sjå planog bygningslova (2). Departementet kan gjere planvedtak i same utstrekning som kommunen sjølv. Som det går fram av vår regelverksorientering er Fylkesmannen delegert kompetanse til å utføre lovlegkontroll av kommunale vedtak. Då vedtaket om reguleringsplan i sak 022/11 er under handsaming hjå Miljøverndepartementet som motsegnssak, kan Fylkesmannen ikkje sjå at vi har mynde til å gjere ein lovlegkontroll av dette vedtaket. Vi har derfor oversendt alle dokumenta vi har motteke i samband med kravet om lovlegkontroll, slik at Miljøverndepartementet kan ta desse med i si vurdering av motsegnssaka /11 - Utbyggingsavtale reguleringsplan for utvinning av rutil i Engebøfjellet Kravet om lovlegkontroll er grunngjeve med at sak 023/11 truleg ville blitt utsett dersom saka hadde vore betre opplyst, særleg med tanke på at det låg føre nytt utkast til tilleggsavtale. Etter vår vurdering kan Fylkesmannen ikkje ta stilling til om innhaldet i sak 025/11, og særleg kommunestyrerepresentantane sin påstand om manglande kjennskap til den endelege utgåva av avtalen, førte til at sak 023/11 vart uforsvarleg opplyst. Bakgrunnen for

3 3/7 dette er at ei slik prøving reelt sett også inneber ei prøving av sjølve reguleringsvedtaket. Dersom kjennskap til tilleggsavtalen kunne ha ført til at utbyggingsavtalen hadde blitt utsett, må ein gå ut i frå at kjennskap til tilleggsavtalen ville hatt tilsvarande verknad for vedtaket i sak 022/11. Det ligg utanfor Fylkesmannen si mynde å ta stilling til dette, jf. pkt. 1 ovanfor om dette. Kommunestyret gjorde følgjande vedtak i sak 023/11: Utbyggingsavtale datert 22. mars 2011 mellom Nordic Mining ASA og Naustdal kommune, med alle vedlegg, inkludert avtale om anleggsbidrag mellom Nordic Mining ASA og Sogn og Fjordane fylkeskommune vert godkjent, jamfør 64 c i planog bygningslova Det går fram av planog bygningslova 64c siste ledd at kommunen ikkje kan inngå bindande utbyggingsavtale om eit område før arealplanen for området er vedteken. Når det ligg føre motsegn, medfører dette at kommunen sitt vedtak ikkje er endeleg. Det er først ved Miljøverndepartementet sitt vedtak at reguleringsplanen vert bindande og får rettsverknad. Naustdal kommune vurderte dette slik at utbyggingsavtalen fell bort dersom reguleringsplanen ikkje vert vedteke eller at vidare ikkje Miljøverndepartementet stadfester reguleringsplanen. Kommunen legg vidare til grunn at vedtak av reguleringsplan må gjerast i kommunestyret før ein godkjenner utbyggingsavtalen, men kan gjerast i same møte. Problemstillinga er dermed om reguleringsplanen ikkje kan reknast som vedtatt ved kommunestyret si avgjerd i sak 022/11, sidan saka skal handsamast av departementet. Kommunestyret hadde i så fall ikkje heimel til å inngå bindande utbyggingsavtale i same møte Ordlyden i planog bygningslova 64c tilseier at det må liggje føre endeleg planvedtak saka. Forhandlingar kan skje parallelt med handsaming av reguleringsplanen, før planen er vedteken, mens endeleg utbyggingsavtale må avvente planvedtaket. Omsynet bak denne sakshandsamingsregelen er å sikre dei demokratiske omsyna som planprosessen skal ivareta, sjå Ot.prp.nr.22 ( ), s. 68: Formålet er å unngå en forhåndsbinding av kommunens planmyndighet, herunder å sikre at planprosessen etter loven er fullført før avtalen formaliseres. Kommunal- og regionaldepartementet sin rettleiar om utbyggingsavtalar legg i stor grad opp til parallell handsaming, og skisserer fleire modellar for korleis dette kan gjennomførast. Ved slik handsaming minskar sjansen for at føresetnadane for utbyggingsavtalen endrar seg etter at reguleringsplanen er vedteken. Den vanlege framgangsmåten i plansaker er at reguleringsplanen får verknad ved at kommunen sjølv godkjenner planen. Slik Fylkesmannen forstår sakshandsamingsregelen i 64c er det desse normaltilfella lova viser til. Forholdet til motsegn og eventuelle vedtak i departementet er ikkje omtala nærare. Det går derimot fram av pbl nr. 2 at reguleringsplan som er vedtatt av kommunestyret må sendast departementet for eventuell stadfesting dersom det ligg føre motsegn. Ordlyden i planog bygningslova av er endå klarare på dette punktet: Dersom ikke enighet oppnås, treffer kommunen planvedtak og sender planen og innsigelsen, med meklerens tilrådning, til departement. Departementet avgjør om innsigelsen skal tas til følge og planen endres.

4 4/7 Det ligg derimot ikkje føre nokon rettskjelder som gjev sikre haldepunkt for at ordlyden i føresegnene er meint å regulere at kommunen sitt planvedtak kan vere grunnlag for å inngå bindande utbyggingsavtale. Det er heller ikkje klare haldepunkt for at planog bygningslova av 2008 medfører endringar i lova på dette punktet. I si utgreiing gjorde bygningslovutvalet ei prinsipiell vurdering av utbyggingsavtalar og førehandsbinding, sjå NOU 2003 nr. 24, pkt Her la ein til grunn at staten i alle høve var ubunden av dei avtalane kommunen eventuelt hadde inngått: Ved vurderingen av adgangen til forhåndsbinding av forvaltningsmyndighet etter planog bygningsloven, må det også tas hensyn til at forvaltningsmyndigheten etter loven ikke bare ligger hos kommunen, men at også staten spiller en viktig rolle. Staten kan for eksempel gjennom innsigelser eller klager til reguleringsplan sette til side kommunens reguleringsvedtak. Staten kan også fremme egne reguleringsplaner. Og staten har også en helt selvstendig adgang til å fatte vedtak om ekspropriasjon for gjennomføring av plan. Staten er ut fra et avtalerettslig perspektiv ikke bundet av kommunens avtaler. Og siden det er staten som etter loven er innehaver av den overordnede reguleringskompetansen, er dette ytterligere et moment som taler for å begrense kommunens adgang til å binde opp myndighetsutøvelse gjennom avtale. Overført til den konkrete saka inneber dette at Miljøverndepartementet kan sjå heilt bort frå utbyggingsavtalen og andre tilleggsavtalar ved handsaming av reguleringsplanen. Avtalen forpliktar berre kommunen og ikkje staten. Formålet i 64c (5) om å unngå førehandsbinding av forvaltningsmynde vert altså ikkje tilsidesett, sjølv om kommunen for sin del har inngått bindande avtale. Dersom reguleringsplanen ikkje vert godkjent eller vesentleg endra av departementet, vil utbyggingsavtalen eventuelt kunne endrast som følgje av bristande føresetnader. For å gjere forholdet klarare burde partane teke atterhald i avtalen om at utbyggingsavtalen ikkje får rettsverknad før reguleringsplanen eventuelt er stadfesta av departementet. Fylkesmannen kan likevel ikkje sjå at manglande atterhald gjer at vedtaket vert ugyldig. Samla sett tyder oppbygginga av lovverket på at det ikkje er noko krav til endeleg avgjerd i mottsegnssaker for å kunne inngå utbyggingsavtale, jf. gjeldande lovs 5-6 og pbl nr. 2. Kommunen sitt vedtak i sak 22/11 må derfor reknast som at planen er vedtatt av kommunen, sjølv om planen ikkje er bindande. Konklusjon Det ligg ikkje føre feil som gjer avgjerda ugyldig etter kommunelova 59. Det er då ikkje rettsleg heimel for å oppheve kommunestyret sitt vedtak i sak 024/ /11 - Søknad om utsleppsløyve etter ureiningslova høyringsuttale Kommunestyret i Naustdal gjorde følgjande vedtak i saka: Naustdal kommune er positiv til at det vert gjeve utsleppsløyve etter ureiningslova til Nordic Mining for tiltaket utvinning av rutil i Engebøfjellet i Naustdal kommune. Det er ein føresetnad at kommunen sine merknader, slik dei går fram av saksutgreiinga, vert teke omsyn til og innarbeidd i løyvet etter ureiningslova [ ] Spørsmålet er om kommunestyret sitt vedtak i sak 024/11 kan reknast som avgjørelse i kommunelova 59 sin forstand. I lovførearbeida til kommunelova går det fram at berre er

5 5/7 endelege avgjerder som det kan handsamast som lovlegkontroll etter koml. 59, sjå Ot.prp. nr.42 ( ), s Kravet er altså at vedtaket må vere endeleg og definitivt i forhold til realiteten i saka. Dette inneber for det første at prosessleiande avgjerder, saksutgreiingar og innstillingar fell utanfor. Kommunal- og regionaldepartementet har i rundskriv H-2123 pkt , lagt til grunn at det same gjeld for fråsegner som ikkje er bindande. Årsaka til dette er at ei høyringsfråsegn, i dette tilfellet etter ureiningslova, ikkje har rettsverknad i seg sjølv, men inngår som del i avgjerdsgrunnlaget til eit anna forvaltningsorgan. I lys av dette har Fylkesmannen kome til at høyringsfråsegna i sak 024/11 ikkje ligg innanfor rammene for lovlegkontroll etter kommunelova 59. Konklusjon Det er ikkje rettsleg grunnlag for å handsama kravet om lovlegkontroll av sak 024/11. Kommunestyrerepresentantane sitt krav vert derfor avvist på dette punktet. 4. Sak 025/11 Avtale om Kultur- og næringspolitiske målsettingar som del av mineraluttak Kommunestyret i Naustdal gjorde følgjande vedtak i saka: Naustdal kommunestyre godkjenner avtale om kultur- og næringspolitiske målsettingar som del av mineralutvinning i Engebøfjellet med ei samla ramme på 60 millionar kroner. Avtalen gjeld mellom Nordic Mining ASA, Sogn og Fjordane Fylkeskommune, Askvoll kommune og Naustdal kommune som ligg ved denne saka [ ] Avtalen framstår elles som ein sjølvstendig tilleggsavtale i forhold til vedtaka i sakene /11. Avtalen er ikkje direkte knytt opp til bruk av forvaltningsmynde i Naustdal kommune, men har som føresetnad at det skal startast opp mineralutvinning i kommunen. Fylkesmannen kan ikkje sjå at innhaldet i avtalen er ulovleg. Det ligg til kommunestyret å treffe vedtak på vegne av kommunen så langt ikkje anna følgjer av lov eller delegasjonsvedtak, jf. kommunelova 6. Vedtaket i sak 025/11 er derfor også gjort av rett organ. Spørsmålet er dermed om avgjerda har kome til på rett måte. Det er mellom anna stilt spørsmål ved om ordføraren hadde kompetanse til å forhandle med tiltakshavar. Det går fram av kommunelova 9 nr. 5 at kommunestyret kan gje ordførar mynde til å treffe vedtak i enkeltsaker. Det følgjer dermed klart at kommunestyret også kan gje ordføraren mynde til å forhandle på vegner av kommunestyret. Det går fram av kommunen si omtale av saka at ordførar tok initiativ til eit møte med tiltakshavar på bakgrunn av eit møte med gruppeleiarane i AP, H, SP og KrF. Det framstår som klart at gruppeleiarane ikkje hadde mynde til å gje ordførar slik kompetanse. Spørsmålet er vidare om ordføraren hadde slik kompetanse i kraft av si stilling. Det går mellom anna fram av kommunelova 9 nr. 3 at ordføraren er kommunen sin rettslege representant og signerer på vegner av kommunen. I norsk rett er det likevel alminneleg akseptert at ordføraren sin signeringskompetanse ikkje gjev noko legitimasjon til å binde kommunen lenger enn ordføraren har fått mynde til frå det kompetente organet. Dersom ordføraren handlar utanfor fullmakta han eller ho har fått, oppstår det altså ingen forpliktingar for kommunen. Fylkesmannen kjem til at tilsvarande synspunkt gjeld for forhandlingskompetansen, det vil seie myndet til å setje fram bindande tilbod på vegner av kommunen. Det er derimot klart at ein privat part vil kunne vende seg til ordføraren som kommunen sin representant med einsidig bindande tilbod. Den konkrete avtalen byggjer på etterfølgjande politisk

6 6/7 godkjenning, men forutset elles ingen sjølvstendig forplikting frå kommunen si side. Mykje taler likevel for at ordføraren gjekk ut over sin kompetanse ved å ta initiativ til møtet med tiltakshavar , ettersom kompetansen til å forhandle utbyggingsavtalen og tilleggsavtalen var delegert til rådmannen ved vedtak i K-sak 019/10. Det er likevel klart at alle opplysningane om møtet med tiltakshavar og resultatet av forhandlinga vart lagt fram i kommunestyret sitt møte Det heiter vidare i kommunen si saksutgreiing: Det vart teke ei pause under handsaminga av saka, slike at alle kommunestyrerepresentantane kunne gjere seg kjent med fellesframlegget frå dei nemnde gruppeleiarane. Deretter heldt handsaming av saka fram. På dette tidspunkt vart det ikkje sett fram framlegg om utsetting av saka. Fylkesmannen viser til at kommunestyret når som helst kan overta alle enkeltsaker som ikkje er lagt er lagt direkte til eit anna organ i lova, sjå mellom anna kommunelova 76. Sjølv om forhandlingskompetansen var lagt til rådmannen, kan Fylkesmannen ikkje sjå at kommunestyret var bunde av sitt delegeringsvedtak eller på anna grunnlag plikta å avvise eit framlegg som var kome i stand på annan måte. Eventuelle kompetansebrot gjeld utelukkande forhandlinga, og må i alle høve vurderast som reparerte ved kommunestyret si handsaming av sak 025/11. Kommunestyret har, som delegerande og øvste kommunale organ, godkjent avtalen i møte Fylkesmannen ser at saka, både isolert og samla sett i forhold til sak /11, kan få stor verknad for kommunen. Vi kan likevel ikkje sjå at sak 025/11 på vedtakstidspunktet var for svakt opplyst til at kommunestyret kunne fatte ei kvalifisert avgjerd i saka, jf. forvaltningslova 17. Fylkesmannen kjem derfor til at kommunestyret sitt vedtak er lovleg og forsvarleg handsama. Konklusjon Det ligg ikkje føre feil som gjer avgjerda ugyldig etter kommunelova 59. Det er då ikkje rettsleg heimel for å oppheve kommunestyret sitt vedtak i sak 025/11. Med helsing Anne Karin Hamre Ove Midtbø fung. juridisk sjef Kopi til Miljøverndepartementet Postboks 8013 Dep 0030 Nordic Mining ASA Klima- og forurensningsdirektoratet Fiskeridirektoratet region vest Munkedamsvn. 45 Postboks 8100 Dep Postboks 185 Sentrum Kyllingstad Kleveland Advokatfirma DA Sogn og Fjordane fylkeskommune Kommunal- og regionaldepartementet Postboks 1298 Vika Askedalen 2 Postboks 8112 Dep Bergen Leikanger Elektronisk kopi: Askvoll kommune

7 7/7 Dette brevet er elektronisk er godkjent og signert elektronisk av Fylkesmannen i Sogn og Fjordane. Kopiar vert oversendt utan signatur.