NOU Norges offentlige utredninger 2004: 20

Transkript

1 NOU Norges offentlige utredninger 2004: 20 Ny utlendingslov Utredning fra utvalg oppnevnt ved kongelig resolusjon av 14. desember Avgitt til Kommunal og regionaldepartementet 19. oktober Utvalget avgir med dette sin innstilling. Statens for valtningstjeneste Informasjonsfor valtning Oslo 2004

2 ISSN ISBN Lobo Media AS

3 Til Kommunal og regionaldepartementet Lovutvalget for ny utlendingslov (Utlendingslovutvalget) legger med dette fram sin innstilling. Utvalget ble oppnevnt ved kongelig resolusjon av 14. desember Utvalget ble bedt om å utrede og utarbeide forslag til ny utlendingslov. I forhold til spørsmål om hvor lang botid som skal kreves for at en utlending skal kunne innvilges permanent oppholdstillatelse, har utvalget delt seg i et flertall og et mindretall. Innstillingen er ellers enstemmig. Oslo 19. oktober 2004 Bjørn Solbakken leder Grete Brochmann Henrik Bull Ronald L. Craig Ketil Haukaas Selma Ilyas Kristine Ryssdal Vigdis Vevstad Kenneth Adale Baklund Øyvind Havnevik

4

5 Oversikt over innhold 1 Utvalgets mandat, 10 Permanent oppholdstillatelse sammensetning og arbeid Hovedpunkter i utredningen og kapittelsammendra Utviklingen av norsk innvandringspolitikk Forvaltningsmessige reaksjoner som medfører en plikt til å forlate riket Rettspolitisk utvikling 13 Saksbehandlingsregler, internasjonalt. Folkerettens rettshjelp mv stilling i norsk rett Generelt om tillatelsessystemet i utlendingsloven Beskyttelse Utlendingskontroll og kontroll med inn og utreise Bestemmelser om straff og lovens virkeområde Økonomiske og administrative konsekvenser mv Arbeidsinnvandring Merknader til bestemmelsene i lovforslaget Familieinnvandring Utvalgets forslag til ny 9 Innvandring på annet grunnlag utlendingslov mv

6

7 Detaljert innholdsfortegnelse 1 Utvalgets mandat, sammen Bestemmelse om straff mv. og setning og arbeid lovens virkeområde Kapittel Straffebestemmelser mv. i 2 Hovedpunkter i utredningen og utlendingsloven kapittelsammendrag Lovens virkeområde Hovedpunkter i utredningen Økonomiske og administrative Utfordringer for lovgivningen konsekvenser mv. Kapittel Særlig om asylpolitikk og opphold på humanitært grunnlag Utviklingen av norsk Særlig om arbeidsinnvandring innvandringspolitikk Særlig om familieinnvandring Innledning Permanent oppholdstillatelse Status ved inngangen til det Grensekontroll, saksbehandling 21. århundre og tvangsmidler Slutten på den kalde krigen Generelt om lovens utforming Et etisk dilemma Kapittelsammendrag Innvandring et felles europeisk Kapittel 3 til anliggende Utviklingen av norsk innvandrings Norge et spesielt tilfelle? politikk Kapittel Den norske konteksten Rettspolitisk utvikling inter Likestillingspolitikkens nasjonalt. Folkerettens stilling i begrensninger norsk rett Kapittel Kulturmøter og menneskerettigheter Generelt om tillatelsessystemet Nytt innvandringsparadigme? utlendingsloven Kapittel Innvandring og integrering Beskyttelse Kapittel Innvandringspolitikkens Arbeidsinnvandring Kapittel grunnstruktur Familieinnvandring Kapittel Kontroll, integrasjon og Innledning arbeidsmarked Familiegjenforening Holdningsdannelse Familieetablering Ulike kategorier Andre bestemmelser om ulike motiveringer og hensyn familieinnvandring Samspill på flere nivå Innvandring på annet grunnlag 3.4 Innvandringen til Norge og Europa 48 Kapittel Innvandring i perspektiv Permanent oppholdstillatelse Brutto og nettostrømmer til og fra Kapittel Europa og Norge Utlendingskontroll og kontroll Europa med inn og utreise Kapittel Norge Bortvisning og utvisning Innvandrerbefolkningen Kapittel Innledning Innledning Innvandrerbefolkningen i Europa Bortvisning Innvandrerbefolkningen i Norge Utvisning Den nasjonale rettsutviklingen Saksbehandling, organisering av Kort historisk overblikk utlendingsmyndigheten m.m Fremmedloven av Kapittel Innvandringsstoppen i Saksbehandlings og organisato Utlendingsloven av riske spørsmål mv Fremmedlovutvalgets utredning Inngripende tiltak. Tvangsmidler Ot. prp. nr. 46 ( ) Tiltak for å trygge den offentlige Viktige lovendringer etter orden og sikkerhet mv Endringen i instruksjonsadgangen. 69

8 3.5.5 Domstolskontrollen med EFTA konvensjonen utlendingsforvaltningen EØS avtalen Allment om EØS avtalen Rettspolitisk utvikling Nytt direktiv om fri bevegelighet internasjonalt. for EU borgere og deres Folkerettens stilling i norsk rett. 72 familiemedlemmer De folkerettslige rettskildene Direktiv av 25. november 2003 om 4.2 Forholdet mellom norsk rett og tredjelandsborgere som har vært folkeretten bosatt i EU over lang tid Internasjonale rettsregler om 4.6 Verdens handelsorganisasjons avtale beskyttelse om handel med tjenester (GATS) Innledning Internasjonale forpliktelser til Universelle regler beskyttelse av arbeidsinnvandreres Flyktningkonvensjonen stilling UNHCR statuttene og ExCOM ILO konvensjoner konklusjonene Europarådskonvensjoner Vern mot utsendelse. 4.8 Folkerettslige regler om Torturforbudet rett til familieliv Andre universelle menneskeretts 4.9 Ikke diskriminering bestemmelser Utvalgets vurderinger Internasjonale prosesser og initiativ Innarbeiding av Regionale regler menneskerettskonvensjoner i den Den europeiske menneskeretts nye utlendingsloven konvensjon artikkel Kvinnekonvensjonens stilling EUs statusdirektiv Gjeldende rett EU direktivet om asylprosedyrer Utvalgets forslag EU direktivet om midlertidig Barnekonvensjonens stilling beskyttelse Rettskildebildet Direktiv om minimumsstandarder Utvalgets syn på inkorporering for mottak av asylsøkere av barnekonvensjonen i Andre regionale utlendingsloven beskyttelsesinstrumenter Schengensamarbeidet og 5 Generelt om tillatelsessystemet Dublinregelverket i utlendingsloven Schengensamarbeidet Hovedsystematikken i Innledning tillatelsessystemet Nærmere om Schengenregelverket Gjeldende rett Oppsummering Utvalgets vurderinger Utviklingen fremover Unntak fra hovedregelen om at det Dublinregelverket kreves særskilt utstedt tillatelse Fastsettelse av hvilken stat som er for opphold og arbeid ansvarlig for behandlingen av en Gjeldende lov asylsøknad etter Dublin II Utvalgets vurderinger forordningen Oversikt over de sentrale Forpliktelser for den enkelte tillatelsesgrunnlagene medlemsstat Gjeldende ordning Opphør av forpliktelser etter Utvalgets vurderinger forordningen Midlertidige tillatelsers varighet Utveksling av opplysninger Gjeldende rett Andre regler om administrativt Utvalgets vurderinger samarbeid mellom medlemsstatene Fremsettelse av søknad Norge i et felles europeisk Gjeldende rett arbeidsmarked Utvalgets vurderinger Det felles nordiske 5.6 Fornyelse av midlertidig tillatelse arbeidsmarkedet Gjeldende rett... 98

9 5.6.2 Utvalgets vurderinger Krav om sikret underhold og bolig Gjeldende rett Utvalgets vurderinger Krav til vandel mv Gjeldende rett Utvalgets vurderinger Beskyttelse Innledning Generelt om reglene i folkeretten og intern norsk rett Folkeretten Utlendingsloven av Utgangspunkter for tolkningen av flyktningbegrepet i utlendings loven av Nøkkeltall Den videre fremstilling Flyktningbegrepets innhold Innledning Forfølgelsesgrunnene Innledning Medlemskap i en spesiell sosial gruppe Politisk oppfatning Forfølgelsesbegrepet Beviskrav og risikokrav Innledning Beviskravet Risikovurderingen Flyktningvurderingen i et kjønnsperspektiv Internflukt Sur place tilfeller Eksklusjon Innledning Særskilt om eksklusjon etter flyktningkonvensjonen artikkel 1F Overføringsflyktninger Vernet mot retur non refoulement Innledning Vernet mot utsendelse internasjonale forpliktelser Flyktningkonvensjonen artikkel Den europeiske menneskerettskonvensjon artikkel Den internasjonale konvensjonen om sivile og politiske rettigheter artikkel FNs konvensjon mot tortur artikkel Non refoulement som folkerettslig sedvanerettsprinsipp Vernet mot utsendelse i utlendingsloven Rettsposisjonen for utlending som har rett til internasjonal beskyttelse (spørsmålet om rett til asyl mv Spørsmålet om hvorvidt det foreligger en rett til asyl Flyktninger Andre med rett til internasjonal beskyttelse Andre rettigheter Opphør av retten til beskyttelse Flyktninger Generelt Opphør etter artikkel 1C(1) Opphør etter artikkel 1C(2) Opphør etter artikkel 1C(3) Opphør etter artikkel 1C(4) Opphør etter artikkel 1C(5) Opphør etter artikkel 1C(6) Andre med rett til internasjonal beskyttelse Menneskehandel Rapport fra Universitetet i Oslo om grensegangen mellom asyl og opphold på humanitært grunnlag av beskyttelsesbehov Beskyttelseskategorier i en ny lov utvalgets vurderinger Behovet for å synliggjøre hvem som får opphold av beskyttelsesgrunner. 145 Innarbeiding av flyktningkonven sjonen artikkel 1A(2) i en ny norsk utlendingslov Utvalgets forslag til ny tilnærming til flyktningbegrepet under en ny lov. 146 Forfølgelsesgrunnene Forfølgelsesbegrepet Bevis og risikokrav Tvil om utlendingens identitet Flyktningvurderingen i et kjønnsperspektiv Særlig om ofre for menneskehandel 152 Internflukt Beskyttelse for personer som faller utenfor flyktningkonvensjonen artikkel 1A(2) Sur place Avledet flyktningstatus Opphør av flyktningbeskyttelse Eksklusjon Innledning

10 Rettsposisjon for den som blir ekskludert Vilkårene for eksklusjon Vern mot utsendelse som eneste grunnlag for opphold Overføringsflyktninger Kollektiv beskyttelse Gjeldende ordning EU direktivet om midlertidig beskyttelse Utvalgets vurderinger Asylsøkerprosessen. Saksbehandlingsregler ved søknad om beskyttelse. Rettigheter og plikter som asylsøker Forholdet mellom materielle regler og saksbehandlingsregler Forberedende saksbehandling Registrering av asylsøknaden Undersøkelser med tanke på retur til tredjeland Differensiert saksbehandling Informasjonsinnhenting. Asylintervju Opphold i mottak Vedtak i asylsaker Midlertidig arbeidstillatelse Vedtak etter Dublinregelverket Retur til trygt første asylland Retur etter passkontroll overenskomsten Førsteinstansvedtak i asylsaker Åpenbart grunnløse asylsøknader Klagebehandling Iverksetting av vedtak Spesielle regler for enslige mindreårige asylsøkere Anbefalinger fra Norsk organisasjon for asylsøkere UNHCRs anbefalinger EU direktiv om asylprosessen Utvalgets vurderinger Utvalgets utgangspunkter Tilrettelegging for en hurtig saksbehandling Plikt til å fremsette søknad om beskyttelse uten ugrunnet opphold Oppholdssted under søknadsbehandlingen Frihets og bevegelsesbegrens ninger for utlendinger som begår lovbrudd Klagebehandling og effektuering av vedtak om avslag på søknad om beskyttelse Asylsøkere som andre land er ansvarlige for Midlertidig arbeidstillatelse for asylsøkere Adgangen til å stille saksbehandlingen i bero Arbeidsinnvandring Innledning Utviklingen av regelverket for arbeidsinnvandring Nøkkeltall Gjeldende rett Vilkår for arbeidsinnvandring for utlending som ikke er omfattet av EØS avtalen eller EFTA konvensjonen Generelle krav til underhold, bolig, lønns og arbeidsvilkår Fagutdannelse spesielle kvalifikasjoner Tillatelser i forbindelse med sesongpreget virksomhet og i forbindelse med ordinær ferieavvikling Tillatelser til arbeidskraft i fiskeindustrien Tillatelser i forbindelse med kulturutveksling o.a Begrensning av tillatelsens gyldighet til et bestemt arbeid og arbeidssted Selvstendig næringsdrivende Arbeidsinnvandring som gjelder utlendinger som er omfattet av EØS avtalen eller EFTA konvensjonen Fri bevegelighet for arbeidstakere Om selvstendig næringsdrivende og om retten for foretak til å medbringe nøkkelpersonell fra tredjeland Tjenesteytere og tjenestemottakere 190 Oppholdstillatelse til familie medlemmer Overgangsregler for borgere av land tilsluttet EU 1. mai Det internasjonale bildet Generelt om det internasjonale bildet Reguleringen av arbeidsinn vandringen i noen utvalgte land Storbritannia Finland Sverige

11 Danmark Italia Canada Utvalgets vurderinger arbeidsinnvandring fra land utenfor EØS området Innledning Norges arbeidskraftsbehov Forutsetninger for at arbeidsinn vandring skal få alminnelig aksept Arbeidsinnvandring og sysselsetting Arbeidsinnvandring og lønnsvilkår Arbeidsinnvandring og arbeidsmiljø og sikkerhet Arbeidsinnvandring og velferds staten Reguleringsformer Forholdet mellom lov og forskrift og styring av hovedprinsippene for arbeidsinnvandringen Fortrinnsrett for innenlandsk arbeidskraft Krav til lønns og arbeidsvilkår Krav om at det må foreligge et konkret arbeidstilbud mv Begrensninger i oppholdstillatelsens innhold Rettigheter ved arbeidsledighet Forhåndstilsagn om tillatelse Oppholdstillatelse for selvstendig næringsdrivende Oppholdstillatelse av hensyn til økonomisk, vitenskaplig, religiøst eller kulturelt samarbeid eller utvikling Arbeidsgivers plikter og ansvar. Tilsyn Utvalgets forslag til endringer av regelverket for det felles euro peiske arbeidsmarkedet Familieinnvandring Nøkkeltall Oversikt over gjeldende rett Hovedbestemmelsene om familieinnvandring Hvilke familiemedlemmer som har rett til opphold Ektefelle Samboer Barn Foreldre Hvem som kan gis opphold Krav til underhold og bolig Saksbehandlingsregler Krav om lovlig opphold for å inngå ekteskap Varighet og innhold av oppholds tillatelse for familiemedlem Fornyelse av tillatelser til familie medlem Internasjonale forpliktelser Den europeiske menneskerettskonvensjon Flyktningkonvensjonen Barnekonvensjonen EU direktivet om retten til familieinnvandring for tredjelandsborgere utenfor rammen av EØS avtalen Utvalgets vurderinger Forholdet mellom gjenforenings tilfeller og etableringstilfeller Generelt om hva som foreslås lovregulert Familiegjenforening Innledning Begrensninger i adgangen til familiegjenforening som virkemiddel i asylpolitikken? Medfølgende familiemedlemmer i asylsak Ektefelle Samboer Barn Mor eller far til norsk barn Mor eller far som skal ha samvær med barn i Norge Mor eller far til enslig barn med opphold Foreldre til voksne barn Familiegjenforening i andre tilfeller 223 Familieetablering Innledning Kravet til forholdets alvor proforma mv Ekteskap inngått ved fullmektig Opphold for å inngå ekteskap Adgangen til å nekte opphold ved frykt for overgrep mot søkeren Utlendingsmyndighetenes tilgang til opplysninger om referanseper sonen i sak om familieetablering Søkerens adgang til personlige opplysninger om referansepersonen 237 Om arrangerte ekteskap Tiltak mot tvangsekteskap mv Familieinnvandring i strid med forutsetningene for referanseperson ens tillatelse unntak fra retten

12 8.5.6 Kravet til underhold og bolig Saksbehandlingsregler Varighet og innhold av oppholds tillatelse for familiemedlem Fornyelse av tillatelser Allment Samvær med barn etter samlivsbrudd Situasjonen ved samlivsbrudd på grunn av mishandling Fornyelse av tillatelse ved opphør av samlivet på grunn av referansepersonens død Fornyelse av tillatelse ved samlivsbrudd av andre grunner Fornyelse av tillatelse ved tvangsekteskap Innvandring på annet grunnlag Innledning Oppholdstillatelse til statsborger i et land som omfattes av EØS avtalen eller EFTA konvensjonen for annet enn arbeid Gjeldende rett Utvalgets vurderinger Oppholdstillatelse for studenter og praktikanter Gjeldende ordning Studenter Praktikanter Utvalgets vurderinger Opphold i forbindelse med ungdomsutvekslingsprogrammer o.a Gjeldende ordning Innledning Au pair Arbeidende gjest Bilateral avtale mellom Norge og Australia Elever som er invitert av en kommune Utvalgets vurderinger Opphold av hensyn til vitenskaplig, religiøst eller kulturelt samarbeid og utvikling mv Gjeldende ordning Utvalgets vurderinger Opphold av sterke rimelighets grunner Gjeldende rett og praksis Innledning Utlendingsloven 8 annet ledd som hjemmel for opphold i asylsaker Permanent oppholdstillatelse Utlendingsloven 8 annet ledd som hjemmel for opphold i andre saker enn asylsaker Utvalgets vurderinger Innledning Rimelighetsbestemmelsens anvendelse i asylsaker Rimelighetsbestemmelsens anven delse i andre saker enn asylsaker Om innvandringsregulerende hensyn Særlig om saker som gjelder barn Hva som bør fremgå av en ny lovbestemmelse Visse spørsmål knyttet til saksbehandlingen Tillatelsens varighet og innhold Midlertidig oppholdstillatelse for personer som ikke kan returnere Gjeldende rett Utvalgets vurderinger Korttidsopphold utover tre måneder 270 Gjeldende rett Bakgrunnen for regler om permanent oppholdstillatelse Ordningen etter fremmedloven av Rett til bosettingstillatelse etter utlendingsloven Kravet om botid Forslaget om vilkår om gjennomført opplæring i norsk og samfunns kunnskap for innvilgelse av bosettingstillatelse Bortfall av bosettingstillatelse Virkninger av bosettingstillatelse Utvalgets vurderinger Permanent oppholdstillatelse som ny betegnelse Botidskravet Tilleggstid Bortfall Permanent tillatelse etter kollektiv tillatelse Utlendingskontroll og kontroll med inn og utreise Innledning Visum Nøkkeltall Generelt om visum Krav om midler til opphold og retur 284 Nasjonalt visum

13 Nødvisum Utvalgets vurderinger Inn og utreisekontroll Generelt om innreisekontroll Generelt om utreisekontroll Særlig om yttergrensekontroll ved landegrense Lufhavnkontroll Personkontroll Administrativ kontroll (passasjerlister) Lufthavntransitt (herunder visum, visumfri til Schengen og lufthavntransittvisum) Sjøgrensekontroll Administrativ kontroll (COSS) Fysisk kontroll ved skipsanløp Av og påmønstring Landlov Utvalgets vurderinger Annen grensekontroll Ekstraordinær grensekontroll på de indre Schengengrenser Tollvesenets personkontroll/ utlendingskontroll Utvalgets vurderinger Utlendingskontroll Generelt om utlendingskontroll Polisiær kontroll med utlendinger Utvalgets vurderinger Transportøransvar Transportøransvar Utvalgets vurderinger Bortvisning og utvisning Generelt om forholdet mellom de forskjellige reaksjoner Bortvisning Gjeldende rett Bortvisningsgrunner Begrensninger i adgangen til å bortvise Saksbehandling Nøkkeltall Utvalgets vurderinger Generelt Bortvisning av utlending som har oppholdstillatelse eller nordisk borger som er bosatt i riket Bortvisning ved uoppgjort forelegg/ gebyr Bortvisning som følge av ilagt innreiseforbud Bortvisning i samsvar med pass kontrolloverenskomsten artikkel Bortvisning av personer som omfattes av EØS avtalen eller EFTA konvensjonen Saksbehandling Spørsmålet om bortvisning med innreiseforbud Utvisning Gjeldende rett Utvisningsinstituttets begrunnelse. Utvisningsgrunner Absolutte hindre mot utvisning Situasjoner med skjerpet krav til utvisningsgrunnlaget Forholdsmessighetsvurderingen Internasjonale forpliktelser Innreiseforbudets varighet mv Nøkkeltall Utvalgets vurderinger Bør utvisning klassifiseres som straff? Hvem bør ta avgjørelser om utvisning? Krav til strafferammen som grunn vilkår for utvisning på grunnlag av ilagt straff? Grunnvilkår for utvisning Begrensninger i adgangen til å utvise utlendinger som har midlertidig oppholdstillatelse Begrensninger i adgangen til å utvise utlendinger som har permanent oppholdstillatelse Begrensninger i adgangen til å utvise utlendinger som er omfattet av EØS avtalen eller EFTA konvensjonen Forholdsmessighetsvurderingen Absolutte hindre mot utvisning Særlig om innreiseforbudets varighet Gjennomføring av utsendelses direktiv Saksbehandling, organisering av utlendingsmyndigheten m.m. 320 Forvaltningsmessige begreper og prinsipper (herunder ansvar for saksopplysning mv Innledning Særlig om veiledningsplikten i utlendingssaker Partsbegrepet og rettslig klage interesse Habilitet Begrunnelse av vedtak

14 Ugyldighet og tilbakekall av gitte tillatelser Taushetsplikt Generelt om taushetsplikt Utveksling av informasjon med utenlandske myndigheter Utvalgets vurderinger Søkerens rett til å bli forelagt saksopplysninger Partsbegrepet Særlig om habilitet i utlendings saker Begrunnelsesplikt i utlendingssaker Tilbakekall av tillatelser Taushetsplikt og utveksling av opplysninger Utlendingsmyndighetene og kompetansebestemmelser Organiseringen i dag Utvalgets vurderinger Informasjonsinnhenting Generelt om informasjonsinn henting, bevissikring og metode bruk i utlendingssak Rettslig avhør Identifisering Utlendingens plikt til å medvirke til å avklare sin identitet DNA testing Alderstesting Kontroll av identitetspapirer, billetter og andre reisedokumenter Beslag av identitetspapirer, billetter og andre reisedokumenter Foto og fingeravtrykk av utlending Undersøkelse av utlendingens person eller bolig Meldeplikt, bestemt oppholdssted, pågripelse og fengsling av utlen ding i identifiseringshensikt Utvalgets vurderinger Forholdet mellom straffeproses suelle og forvaltningsprosessuelle tvangsmidler Generelt om fastlegging av identitet Fyllestgjørende saksopplysning Rettslig avhør DNA testing Alderstesting Kopiering av dokumenter Generelt om tvangsmidler Fremstillingsfristen i sak hvor utlending pågripes i medhold av utlendingsloven Foto og fingeravtrykk av utlending Iverksetting av vedtak som inne bærer at utlending har plikt til å forlate landet Generelt om iverksetting Særlig om iverksetting av vedtak i asylsaker Ansvaret for utgifter ved uttransport 346 Pålegg om utlevering av identitetspapirer, billetter og andre reisedokumenter for å sikre retur Meldeplikt, bestemt oppholdssted, pågripelse og fengsling av utlendinger for å sikre retur Utvalgets vurderinger Iverksetting av vedtak som inne bærer at utlending plikter å forlate landet Ansvaret for utgifter samt spørsmål om adgang til ransaking etter penger til bruk ved utreise Beslag og pålegg om utlevering av dokumenter og penger for å sikre iverksetting av vedtak Meldeplikt og bestemt oppholdssted for å sikre iverksetting av vedtak Fengsling for å sikre iverksetting av vedtak Tiltak for å sikre den offentlige orden og sikkerhet Rikets sikkerhet Utenrikspolitiske hensyn Tvingende samfunnsmessige hensyn Utvalgets vurderinger Hensynet til grunnleggende nasjonale interesser og utenriks politiske hensyn Tiltak mot utlendinger som begår kriminelle handlinger Rettshjelp Generelt om retten til fri rettshjelp. 353 Fritt rettsråd Fri sakførsel Utvalgets vurderinger Registrering av opplysninger Nasjonale utlendingsregistre Internasjonale utlendingsregistre Lovhjemmel for registrering av personopplysninger Saksbehandlingen i Utlendings nemnda Behandlingsformer i Utlendings nemnda Evaluering av Utlendingsnemnda Utvalgets vurderinger

15 13.9 Gebyr for behandling av søknader Reisebevis for flyktning og utlendingspass Gjeldende rett Utvalgets vurderinger Bestemmelser om straff og lovens virkeområde Straffebestemmelser i utlendings loven Innledning Straffebestemmelser i gjeldende utlendingslov Utvalgets vurderinger Forholdet mellom straffereaksjoner og forvaltningsmessige reaksjoner i utlendingsretten Utlendingslovens straffebestem melser Bør straffeloven 342 første ledd bokstav a oppheves? Ny straffebestemmelse for menneskesmugling i straffeloven Gebyrordning Lovens virkeområde Lovens saklige og geografiske virkeområde Personkretsen Utvalgets vurderinger Økonomiske og administrative konsekvenser mv Innledning Administrative konsekvenser Merknader til bestemmelsene i lovforslaget Konsekvenser for innvandringen Økonomiske konsekvenser Økonomiske konsekvenser av en endret flyktningvurdering Økonomiske konsekvenser av andre forslag Utvalgets forslag til ny utlendingslov mv Lov om utlendingers adgang til riket og deres opphold her Forslag til endringer i andre lover Lov om adgangen til visse områder nr Lov om fri rettshjelp nr Lov om rettergangsmåten i straffesaker (straffeprosessloven) nr Lov om folketrygd (folketrygdloven) nr Lov om kystvakten (kystvaktloven) nr Lov om Schengen informasjons system (SIS loven) nr Lov om introduksjonsordningen for nyankomne innvandrere (introduksjonsloven) nr

16

17 NOU 2004: Ny utlendingslov Kapittel 1 Kapittel 1 Utvalgets mandat, sammensetning og arbeid Lovutvalg for ny utlendingslov, Utlendingslovutvalget, ble oppnevnt ved kongelig resolusjon av 14. desember Utvalget fikk følgende mandat: 1. Utvalget gis i oppdrag å utrede og utarbeide forslag til ny utlendingslov. Utvalget bes selv vurdere om det er hensiktsmessig å gi en eller flere lover på området. Utvalget må herunder vurdere hvilke regler som bør fastsettes i lovs form og hvilke som bør overlates til forskriftsregulering. 2. Et gjennomgående hensyn i lovutvalgets arbeid skal være regelforenkling i samsvar med Regjeringens fornyelsesprogram. Enkelt språk og brukervennlighet skal vektlegges. 3. Formålet med någjeldende utlendingslov ( 3) er å gi grunnlag for kontroll med inn og utreise og utlendingers opphold i riket i samsvar med norsk innvandringspolitikk. Loven skal ivareta rettssikkerheten til utlendinger som reiser inn i, eller ut av riket, som oppholder seg her eller som søker en tillatelse etter loven. Loven skal gi grunnlag for vern mot forfølgelse for flyktninger og andre utlendinger. Det framgår videre i utlendingsloven ( 4) at: loven skal anvendes i samsvar med internasjonale regler som Norge er bundet av når disse har til formål å styrke utlendingens stilling. Disse hensynene har fortsatt stor betydning, men loven må moderniseres og tydeligere reflektere de utfordringer samfunnet i dag står overfor, bl.a. som følge av at en større andel av befolkningen har innvandrerbakgrunn. 4. Behovet på 1970 og 80 tallet for å sikre kontroll og regulering av arbeidsinnvandringen til Norge la sterke føringer på utformingen av utlendingsloven som ble vedtatt i I vår tid er behovet stort for å rekruttere utenlandsk arbeidskraft, også fra land utenfor EØS området. Det er nødvendig med enkle regler blant annet for å sikre rask saksbehandling ved rekruttering av arbeidskraft fra utlandet. 5. Samtidig med økt behov for å rekruttere utenlandsk arbeidskraft til Norge og forenklinger i regelverket som følge av dette, øker tilstrømmingen av asylsøkere. Utvalget må ta hensyn til behovet for å verne asylinstituttet og opprett holde et klart skille mellom det å søke og få internasjonal beskyttelse i Norge, og arbeidsinnvandring. 6. FNs flyktningkonvensjon fra 1951 med New York protokollen fra 1967 er en hjørnestein for å sikre flyktninger internasjonal beskyttelse. Behovet for alternative beskyttelsesordninger er imidlertid til stede fordi flyktningstrømmene i vår tid ofte har en annen karakter enn på 1950 tallet. Utvalget bes derfor utrede hvorvidt også beskyttelsesforpliktelser etter andre internasjonale konvensjoner bør gjenspeiles i loven. 7. Utvalget bes vurdere grensedragningen mellom asyl og oppholdstillatelse på humanitært grunnlag. 8. Internasjonal ansvarsdeling, subsidiær beskyttelse og nye asylprosedyrer er blant spørsmålene som for tiden står på dagsorden bl.a. i Den europeiske union. Utvalget bes redegjøre for den internasjonale debatten og regelutviklingen både når det gjelder innvandring og flyktningrett, og utrede hvorvidt og på hvilken måte lovverket bør gjenspeile en internasjonal regelutvikling. 9. Kontrollen på de indre grenser i Schengenområdet er nedbygget. Schengen området vil ved EUs utvidelse i løpet av noen år bli utvidet. Et stort antall tredjelandsborgere oppholder seg i området uten lovlig opphold. Dette kan bl.a. gi økt grobunn for en uregulert økonomi. Utlendingsloven må derfor fortsatt ha regler som gir grunnlag for å gripe inn overfor arbeidsgivere og andre, i slike situasjoner. Utvalget må utrede hvorvidt sanksjonsmulighetene i utlendingsloven bør justeres. 10. Vårt engasjement i det internasjonale samfunn og våre folkerettslige forpliktelser medfører i økende grad behov for tilpasning av nasjonalt regelverk til internasjonale avtaler. Den internasjonale regelutviklingen er dynamisk. Lovutvalget må redegjøre for utviklingen og bl.a. særlig ta stilling til: på hvilken måte forpliktelsene etter internasjonale menneskerettighetskonvensjoner eventuelt skal innarbeides i utlendingsloven

18 18 NOU 2004: 20 Kapittel 1 Ny utlendingslov hvordan forpliktelsene iht FNs flyktningkonvensjon kan tydeliggjøres i norsk rett på hvilken måte FNs barnekonvensjon, og eventuelt FNs kvinnekonvensjon, skal innarbeides i utlendingsloven gjennomføringen i utlendingsloven av EØSog andre internasjonale avtaler som gjelder fri bevegelighet for personer gjennomføringen av forpliktelsene som følger av Norges avtaler med EU om deltakelse i Schengen, Dublin, og Eurodac samarbeidet. 11. Norge har sluttet seg til FNs konvensjon fra 2000 mot transnasjonal organisert kriminalitet, og protokollene mot menneskehandel og menneskesmugling. Organisert menneskehandel og menneskesmugling er et økende og globalt problem. Blant migranter og i flyktningstrømmer gjenfinnes ofre for slik kriminalitet. Utvalget skal utrede hvorvidt det er elementer i disse FN protokollene som bør komme til uttrykk i utlendingsloven. Utvalget skal også utrede en grensedragning mellom sanksjoner og straffebestemmelser i utlendingsloven, og i annen lovgivning. 12. Hensynet til likestilling skal ivaretas i utlendingsloven. Utlendingsloven er kjønnsnøytral. Utvalget skal likevel utrede hvorvidt det er behov for å styrke kvinners rettsstilling på utlendingsområdet eksempelvis i forbindelse med søknader om asyl, eller om opphold på annet grunnlag. 13. Utvalget skal også vurdere om det i loven bør komme til uttrykk et absolutt vern mot utvisning for utlendinger som har kommet til Norge i ung alder, eller som har særlig lang botid i landet. 14. Utvalget for ny utlendingslov skal vurdere hvordan forholdet mellom utlendingsloven og integreringspolitikken kan synliggjøres i ny utlendingslov. Ikke diskrimineringsprinsippet skal ligge til grunn for arbeidet i utvalget, og det skal ha innstillingen fra lovutvalget som utreder lov mot etnisk diskriminering med i referansematerialet for sitt arbeid. Dette utvalget skal levere sin utredning innen 15. juni I etterkant av terroraksjonene i USA 11. september 2001 er oppmerksomheten rettet mot samfunnets legitime behov for å verne seg mot slike handlinger. Utøvelsen av kontroll med tilreisende og deres identitet er et virkemiddel i så henseende. Utlendingsloven må gjenspeile dette. 16. Lovutvalget forutsettes løpende å vurdere i hvilken grad nye internasjonale forpliktelser, lovgivers føringer på utlendingsområdet og andre relevante områder, og utviklingstrekk i samfunnet mens utvalget er virksomt, må få konsekvens i utvalgets arbeid. 17. Utvalget skal legge til grunn de organer som behandler utlendingssaker i dag; Utlendingsdirektoratet, Utlendingsnemnda, politiet og utenriksstasjonene. Utvalget skal ikke vurdere ansvarsdelingen mellom departementet på den ene side og øvrige organer når det gjelder kompetansen i enkeltsaker. 18. Utvalget bør innhente informasjon om utlendingslovgivningen og asyllovgivningen i andre land og vurdere hvordan dette materialet kan komme til nytte ved utformingen av ny norsk lov på området. 19. For å innhente et godt og tilstrekkelig erfaringsgrunnlag, skal utvalget være i dialog med den referansegruppe som er nedsatt for lovutvalget. Utvalget forutsettes i den grad utvalget ser det nødvendig, også å innhente informasjon fra andre organisasjoner og ressurspersoner med kunnskap på relevante områder. 20. Utvalget må utrede økonomiske, administrative og andre vesentlige konsekvenser av forslagene. Utvalget skal legge fram ett eller flere forslag til ny lov. Ett forslag skal baseres på uendret ressursbruk. 21. Utvalget skal ha sluttført sitt arbeid innen Utvalget kan ta opp spørsmål om tolking eller avgrensning av mandatet med Kommunal og regionaldepartementet. Kommunal og regionaldepartementet har underveis i utvalgets arbeid med innstillingen, presisert enkelte temaer innenfor rammen av utvalgets mandat som departementet særlig har ønsket kommentert eller utredet. Fristen for å sluttføre utvalgets arbeid, har blitt utsatt til 1. oktober Utvalget hadde ved oppnevningen følgende sammensetning: Bjørn Solbakken (utvalgsleder), sorenskriver Grete Brochmann, professor og forskningsleder ved Institutt for Samfunnsforskning Henrik Bull, dr.jur., forsker, senere førsteamanuensis og daglig leder for Senter for europarett, Universitetet i Oslo, Juridisk fakultet Ketil Haukaas, politimester Selma Ilyas, politifullmektig, senere politiadvokat Kristine Ryssdal, advokat Vigdis Vevstad, dr.jur., seniorrådgiver i Utenriksdepartementet, senere spesialrådgiver i Flyktningerådet og konsulent i Vevstad Consulting

19 NOU 2004: Ny utlendingslov Kapittel 1 I tillegg var opprinnelig daværende daglig leder for Senter mot etnisk diskriminering, Manuela Ramin Osmundsen, oppnevnt som utvalgsmedlem, men hun trakk seg fra utvalgsarbeidet i juli 2002 etter å ha blitt tilsatt i stilling som assisterende direktør i Utlendingsdirektoratet. Hun ble da erstattet av: Ronald Craig, stipendiat ved Norsk senter for menneskerettigheter Utvalget har hatt 28 utvalgsmøter. Møtene har i hovedsak vært avholdt over 2 eller 3 dager. Utvalget har i tillegg organisert deler av det utredende arbeidet i ulike arbeidsgrupper som hver for seg har avholdt en rekke møter. I juni 2002 gjennomførte utvalget en studietur til Brussel og København, og hadde blant annet møter med representanter for EU kommisjonen, Rådet, UNHCR og den danske Udlændingestyrelsen 1. Høsten 2002 var utvalgsleder og sekretariatet på studietur til Sverige og Finland og hadde møter med svenske 2 og finske 3 utlendingsmyndigheter. I mai 2003 besøkte utvalget grensekontrollen på Gardermoen og Storskog samt generalkonsulatet i Murmansk. I september 2003 var utvalget på studietur til England og Nederland. Utvalget har også hatt møter med Utlendingsdirektoratet, Utlendingsnemnda, Politidirektoratet, Utlendingsavdelingen ved Oslo politidistrikt, Politiets sikkerhetstjeneste, Kriminalpolitisentralen og UNHCRs Stockholm kontor. Utvalgsmedlemmene har vært tilstede ved asylintervju og i nemndmøte. Utvalget har videre hatt møte med Cecilia Bailliet og Thorhild Birgithe Holth om deres forskningsprosjekt Grensegangen mellom asyl og opphold på humanitært grunnlag. Utvalget har avholdt 3 møter med hele referansegruppa som ble nedsatt, jf. mandatets pkt. 19, samt flere møter med deler av gruppa. Referansegruppa har bestått av 19 medlemmer fra ulike humanitære, innvandrer, og arbeidslivsorganisasjoner. Utvalget har drevet en egen hjemmeside der det har vært gitt fortløpende informasjon om utvalgsarbeidet. Utvalget har gjennom denne kanalen også mottatt en del innspill til arbeidet. Utvalget har hatt bistand av et sekretariat knyttet til Kommunal og regionaldepartementet. Sekretariatet har bestått av Karl Erik Sjøholt (sekretariatsleder) 4, Kenneth A. Baklund (sekretariatsleder fra ) 5, Thomas Såheim 6, Vegar Munthe Ommedal 7, Øyvind Havnevik 8 og Eva Bergman 9 Utvalget har videre hatt bistand fra lagdommer, dr. jur. Terje Einarsen som har bidratt med følgende utredninger: På hvilken måte FNs barnekonvensjon kan innarbeides i ny utlendingslov Utvisning av utlendinger etter utlendingsloven forholdet mellom forvaltningsmessig utvisning og straff, og om det bør være et absolutt vern mot utvisning for utlendinger som har kommet til landet i ung alder eller som har særlig lang botid i landet Bekjempelse av internasjonal terrorisme i en utlendingsrettslig sammenheng forholdet til internasjonale menneskerettigheter og forholdet til utleveringsinstituttet Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen artikkel 8 i forhold til retten til familieetablering og familiegjenforening, herunder muligheten til å innføre nasjonale rettsregler for å hindre tvangsekteskap I tillegg har nemndleder Trine Gr ythe bidratt til kapittelet om kollektiv beskyttelse i en massefluktsituasjon Engasjert fra mai 2002 til april 2004 Engasjert fra august 2002 og frem til utvalget avsluttet sitt arbeid 6. Engasjert fra august 2002 til juni Engasjert fra januar 2003 til mai Engasjert fra mars 2004 og frem til utvalget avsluttet sitt arbeid Engasjert fra februar 2004 til juni 2004

20 20 NOU 2004: 20 Kapittel 2 Ny utlendingslov Kapittel 2 Hovedpunkter i utredningen og kapittelsammendrag 2.1 Hovedpunkter i utredningen Utfordringer for lovgivningen Både den internasjonale og den nasjonale utvikling knyttet til innvandring har gjort rettsutviklingen svært komplisert. Feltet er fullt av vanskelige dilemmaer. Nesten ethvert punkt byr på tankekors og avveininger, der medmenneskers livskvalitet berøres og står i konflikt med behovet for klare regler og effektiv håndheving. Det er et selvfølgelig utgangspunkt at Norge fullt ut skal ivareta sine internasjonale forpliktelser når det gjelder å gi beskyttelse. Ut over dette mener utvalget at det også i en del andre tilfelle av humanitær karakter er nødvendig å kunne gi opphold. Alle land det er naturlig å sammenligne seg med, synes å holde en slik mulighet åpen. Videre tilsier humanitære grunnverdier i vårt samfunn at familieinnvandring må tillates i vid utstrekning, enten det nå er for å gjenforenes med sin familie eller for å danne en ny familie over landegrensene. Samtidig er det klart at fattigdomsproblemene i verden ikke kan løses gjennom fri arbeidsinnvandring til Norge. Arbeidsinnvandringen er strengt regulert også i andre rike land, og sunn fornuft tilsier at det ikke er mulig for Norge å føre en helt annen politikk uten at det vil få uoverskuelige konsekvenser. Ved utformingen av en tidsmessig utlendingslovgivning må man på den annen side ta hensyn til at det i en globalisert verden er nødvendig for mennesker å kunne bevege seg mellom landene uten for mange hindringer. Internasjonalt næringsliv er avhengig av en internasjonal arbeidsstyrke som kan flyttes over landegrensene. Nordmenn tar selv muligheten til å dra på ferie til nær sagt ethvert land som noe nær en selvfølgelig rett. I mulighetene til å reise ligger også en personlig frihet som verdsettes sterkt av mange og som er av betydning for å skape internasjonale relasjoner og mellomfolkelig forståelse. Selv om det ikke er noen menneskerett å kunne reise, og alle land har rett til selv å styre sin innvandring, må utlendingslovgivningen ikke utformes slik at restriksjoner og kontrollordninger legger urimelige hindringer i veien for legitim og til dels helt nødvendig migrasjon og reisefrihet. Disse utgangspunktene, som til dels trekker i forskjellig retning når lovgivningen skal utformes, må sies å ha vært retningsgivende også for dagens norske utlendingslovgivning. Alle land i den rike del av verden står overfor tilsvarende problemstillinger. Norge er i stigende grad blitt påvirket av internasjonalisering på innvandringsområdet. Særlig har utviklingen i EU påvirket spillerommet for nasjonal politikkutvikling de senere årene. Gjennom EØS avtalen er Norge blitt del av et felles arbeidsmarked som nå omfatter store deler av Europa. Schengensamarbeidet medfører åpne grenser mellom Norge og de fleste EØS land, samtidig som samarbeidet medfører forpliktelser i forhold til grensekontroll og visumpolitikk overfor tredjeland. Innvandringen til Norge er i det hele ikke noe isolert fenomen, men utgjør en del av et større europeisk innvandringsbilde. EUs politikk har dermed betydning for utformingen av norsk innvandringspolitikk også på felter som ikke er dekket av Norges samarbeidsavtaler med EU. Samtidig er det grunn til å peke på at mange av de problemer som får oppmerksomhet i den løpende debatt, er knyttet til praktiske forhold som alle land sliter med, og som i liten grad lar seg løse gjennom lovgivning. Det gjelder slikt som lang saksbehandlingstid, vanskeligheter med å få verifisert opplysninger som asylsøkere gir om faktisk forhold, problemer med å få gjennomført retur til hjemlandet for dem som har fått avslag og så videre. Hovedpunkter i utvalgets forslag er beskrevet nedenfor. Generelt har det vært en målsetting for utvalget å effektivisere, systematisere og tydeliggjøre regelverket, blant annet ved å la en rekke viktige spørsmål som i dag er regulert i forskrift, være regulert i selve loven. Dette har ført til en mer omfattende lov enn den gjeldende utlendingsloven, men resultatet vil likevel totalt sett være et mer oversiktlig regelverk. Det har også vært viktig for utvalget å klargjøre de sider av utlendingslovgivningen som er bundet opp mot våre folkerettslige forpliktelser. Dagens regelverk, særlig på asylom

21 NOU 2004: Ny utlendingslov Kapittel 2 rådet, kan gi inntr ykk av at den nasjonale handlefrihet er større enn den egentlig er Særlig om asylpolitikk og opphold på humanitært grunnlag Det må som nevnt være et selvfølgelig utgangspunkt for norsk innvandringspolitikk at vi skal overholde våre internasjonale forpliktelser. I forhold til oppholdstillatelse basert på utlendingers behov for beskyttelse utenfor sitt hjemland er det her flyktningskonvensjonen av 1951 og den europeiske menneskerettighetskonvensjon (EMK) som er de sentrale regelverk. Ut over dette står det ethvert land fritt å gi personer opphold ut fra andre humanitære betraktninger enn dem som danner grunnlag for flyktningbeskyttelse eller annen beskyttelse. Ut fra de grunnleggende humanitære hensyn som vår kultur bygger på, synes de fleste land i Europa å ha sett et behov for å kunne innvilge opphold til mennesker i nødsituasjoner som ikke er dekket av eksisterende folkerettslige forpliktelser. Det konkrete innhold i denne politikken kan nok variere, blant annet avhengig av hvordan flyktningkonvensjonens regler praktiseres i det enkelte land. Etter utlendingsloven av 1988 er det i Norge skapt en uklar praksis med hensyn til flyktningstatus og opphold på humanitært grunnlag. I en rekke tilfelle har man gitt opphold på humanitært grunnlag selv om det foreligger en plikt etter flyktningkonvensjonen til ikke å sende vedkommende tilbake til hjemlandet. Man har altså sondret mellom konvensjonsforpliktelsen til ikke å sende personer tilbake til forfølgelse (såkalt non refoulement), og status som konvensjonsflyktning. Denne praksis, som bare synes å forekomme i Norge, er egnet til å gi et feilaktig inntrykk av i hvilken grad vi reelt sett er folkerettslig forpliktet til å gi personer med et beskyttelsesbehov opphold. Utvalget mener det her er viktig med en klargjøring som vil bringe norsk lovgivning og praksis på linje med det vi finner i andre europeiske land. Der hvor det foreligger en folkerettslig plikt etter flyktningkonvensjonen til ikke å sende en person tilbake til forfølgelse i hjemlandet, bør vedkommende få en oppholdstillatelse som er formelt begrunnet i personens beskyttelsesbehov altså som flyktning. Norges folkerettslige plikt til å yte utlendinger beskyttelse stanser imidlertid ikke ved flyktningkonvensjonen. EMK artikkel 3, som beskytter enhver mot tortur og annen umenneskelig eller nedverdigende behandling, står her sentralt sammen med forbudet i EMK mot dødsstraff. Disse forpliktelsene er i Den europeiske menneskerettighetsdomstols praksis tolket slik at de også beskytter mot å bli sendt til et land der vedkommende risikerer slik behandling. I de fleste tilfelle vil personer som omfattes av dette vernet også være vernet etter flyktningkonvensjonen. Unntak kan imidlertid tenkes, særlig i forhold til sivile som rammes av krigshandlinger rett og slett fordi de bor i en krigssone, altså det man til daglig vil omtale som krigsflyktninger. Også disse bør gis en oppholdstillatelse som gjenspeiler vår folkerettslige plikt til å yte beskyttelse, og det skjer mest praktisk ved å gi dem også opphold som flyktninger. Denne omleggingen av norsk asylpolitikk vil ikke føre til at flere personer samlet sett får opphold i Norge. Imidlertid vil en del personer som idag får opphold på humanitært grunnlag med utvalgets forslag få opphold som flyktninger. De økonomiske konsekvensene av dette synes å være små. Det er relativt liten forskjell i de økonomiske rettighetene til flyktninger og personer som får opphold på humanitært grunnlag. De forskjellene som finnes, for eksempel i forhold til trygdelovgivningen, har heller ikke nødvendigvis særlig betydning i praksis, gitt at de som vil få flyktningstatus ofte er relativt unge personer i arbeidsdyktig alder. Krigsforbrytere og andre personer som vil være utelukket fra vern etter flyktningkonvensjonen vil ikke kunne oppnå oppholdstillatelse som flyktninger etter utvalgets forslag. Dette gjelder selv om de måtte ha et behov for beskyttelse mot for eksempel dødsstraff eller tortur. Ettersom vernet etter EMK artikkel 3 og forbudet mot dødsstraff er absolutt, kan heller ikke slike personer sendes tilbake til hjemlandet. Dersom slike personer er beskyttet av prinsippet om non refoulement, bør de i stedet få en oppholdstillatelse som bare løper så lenge hinderet mot hjemsendelse gjelder, og som gir begrensede rettigheter så lenge den varer. Som ledd i klargjøringen av asylpolitikken etter disse retningslinjer foreslår utvalget av loven skal inneholde relativt detaljerte regler om praktiseringen av flyktningbegrepet i flyktningkonvensjonen, og om reglene om utelukkelse (eksklusjon) fra vern. Utvalget har her basert seg på regler det nylig er oppnådd enighet om i EU. Disse reglene vil ikke være formelt bindende for Norge, men innebærer etter utvalgets mening presiseringer som både er innholdsmessig rimelige og tilstrekkelig fleksible i forhold til en eventuell senere internasjonal rettsutvikling. I forhold til muligheten for at lovgivningen i seg selv kan virke som en pull faktor overfor utlen