Vedtak om endring av tillatelse til boring av letebrønn 7324/9-1 Mercury etter klage

Transkript

1 Statoil Petroleum AS 4035 Stavanger Oslo, Deres ref.: [Deres ref.] Vår ref. (bes oppgitt ved svar): 2014/4463 Saksbehandler: Mihaela Ersvik Vedtak om endring av tillatelse til boring av letebrønn 7324/9-1 Mercury etter klage Miljødirektoratet har funnet klage fra Greenpeace og Bellona begrunnet og endrer med dette tillatelse til boring av letebrønn 7324/9-1 Mercury punkt 10 på bakgrunn av klagen. Oppdatert tillatelse med vilkår er vedlagt. Vi viser til felles klage av 17. juli 2014 fra Greenpeace og Bellona) over Miljødirektoratets vedtak om tillatelse av 30. juni 2014, til brev fra Statoil av 23. juli 2014 med kommentarer til klagen og forslag til overvåkingsprogram, samt til sakens øvrige dokumenter. 1. Saksgang Miljødirektoratet fattet 30. juni 2014 vedtak om tillatelse etter forurensningsloven til boring av Statoils letebrønn 7324/9-1 Mercury i PL 614. Greenpeace og Bellona har sammen påklaget vedtaket og ba om oppsettende virkning etter forvaltningsloven 42. Klagen er rettidig og klagerne har rettslig klageinteresse i saken. Klagen er derfor tatt til behandling. Det er opplyst fra Statoil at boring er satt i gang på Mercury tirsdag 22. juli 2014, og at riggen vil være klar til bore inn i oljeførende lag 27. juli For å sikre reell klagebehandling har Miljødirektoratet den 21. juni 2014 besluttet at boring i oljeførende lag ikke skal iverksettes før klagen er avgjort. Klagen er oversendt Statoil for eventuelle merknader til klagens anførsler. Statoil har kommentert klagen i brev av 23. juli Bakgrunn 2.1. Miljødirektoratets opprinnelig vedtak Tillatelsen til boring av letebrønn 7324/9-1 Mercury ble gitt med hjemmel i lov om vern mot forurensninger og om avfall (forurensningsloven) 11 jf. 16. Postadresse: Postboks 5672, Sluppen, 7485 Trondheim Telefon: 03400/ Faks: E-post: post@miljodir.no Internett: Organisasjonsnummer: Besøksadresser: Brattørkaia 15, 7010 Trondheim Strømsveien 96, 0663 Oslo 1

2 Tillatelse til virksomhet er gitt etter helhetlig vurdering av relevante forhold, blant annet på bakgrunn av dokumentasjon innsendt i forbindelse med søknaden og opplysninger som har kommet fram under behandlingen av søknaden. Letebrønn Mercury er lokalisert 242 km nord for fastlandet (Nordkapp kommune), og 211 km sørøst for Bjørnøya. Brønnen skal bores med den halvt nedsenkbare riggen Transocean Spitsbergen, og varigheten av operasjonen er estimert til 34 døgn, inkludert permanent plugging. Miljødirektoratet har i vedtaket stilt krav om visuell overvåking av sjøfugl rundt brønnlokasjon før aktiviteter med økt risiko for akutte utslipp til sjø, spesielt under boring i oljeførende lag. Bakgrunnen for kravet er nye loggerdata for sjøfugl som viser potensielt store forekomster av polarlomvi i området rundt brønnlokasjonen i perioden sensommer/høst før de drar vestover og forlater Barentshavet i oktober/november, samt kunnskap om svømmetrekk av lomvi fra Bjørnøya og sørøstover mot kysten i tilsvarende periode. Lomvi fra Bjørnøya overvintrer i de sørøstre deler av Barentshavet. Begge lomviartene gjennomfører etter hekketiden et såkalt svømmetrekk og vil i denne perioden være spesielt sårbare ettersom foreldrene foretar fjærfellingen, og er i likhet med ungene ikke flyvedyktige i en periode på døgn. Både lomvi og polarlomvi er ført opp på norsk rødliste for arter; lomvien på fastlandet er kategorisert som kritisk truet (CR) og polarlomvien er sårbar (VU). Også på rødlisten for Svalbard er begge artene oppført (hhv. sårbar (VU) og nær truet (NT)). Dette skyldes at bestanden av polarlomvi på Svalbard (både Spitsbergen og Bjørnøya) har blitt halvert siden overvåkingen startet i Bestandssituasjonen for lomvi på fastlandet er kritisk og har gjennomgått en reduksjon på 80 % i perioden Bestanden på Bjørnøya er i oppgang, men utgjør vår største bestand (9 av 10 lomvier hekker på Bjørnøya). Selv mindre mengder olje på havoverflaten vil derfor kunne medføre betydelige konsekvenser. Miljødirektoratet foretar, ved behandling av søknader om tillatelse, en helhetlig vurdering av miljørisiko med utgangspunkt i miljørisikoanalysene. I vår behandling av enkeltsaker, og som grunnlag for sammenligning mellom ulike aktiviteter, legger vi vekt på parametere som miljøfølsomhet, utblåsningsrater og varigheter, oljetyper og resultater av drivbaneberegninger. Videre vil vi bruke selskapenes konsekvensvurderinger for naturressurser som overlapper med resultater fra drivbaneberegningene. I tillegg legger vi stor vekt på vår kunnskap om naturtilstanden og sårbare naturressurser i influensområdet for en eventuell utblåsning. Miljørisiko vurderes derfor ikke bare som en tallverdi og i forhold til en andel av selskapenes egne akseptkriterier. Vi registrerer at Statoil har tatt en del konservative valg under beregning av miljørisikoen knyttet til boringen på Mercury, men fant at konsekvensbildet i denne saken ga grunnlag for å stille strengere krav enn til lignende boringer. Det ble derfor satt som vilkår i tillatelsen at ved høye tettheter av sjøfugl i området skulle operatøren vurdere behov for ekstra sikringstiltak og om nødvendig avvente videre boring til sjøfugl har trukket forbi. Dette gjaldt spesielt svømmetrekk til lomvi. 2

3 2.2. Klagers anførsler Grunnlaget for klagen fra Greenpeace og Bellona er hensynet til sjøfugl. Klagerne viser til at flere fuglearter som hekker på Bjørnøya er på den norske rødlista for arter og ser det som uakseptabelt å risikere ytterligere press på den allerede sårbare lomvibestanden. Klagerne er enige i at det må stilles strenge krav for å unngå skade på sjøfugl som følge av eventuell oljeforurensning, men mener at Miljødirektoratets krav er utydelig og overlater for mye av vurderingene av behovet for tiltak til operatøren. Klagerne anfører at det er nødvendig å avklare hvordan begrepet "høye tettheter", med tanke på hvor stort antall fugl det innebærer, og presisere at området det refereres til må være større enn det man kan se fra innretningen. Klagerne mener at influensområdet for oljesøl er et naturlig utgangspunkt. Klagerne mener det må etableres et relevant overvåkingssystem for sjøfugl på vann og tydelige kriterier for når virksomheten kan finne sted. Klagerne ber om at boringen avvises, minst inntil de ovenfor nevnte begrepene er forsvarlig definert og det er etablert en metode for å overvåke området for høye tettheter av sjøfugl på daglig basis. Greenpeace anfører for øvrig at disse og andre problemstillinger, som for eksempel mulig oljedrift i iskant og i Bjørnøya naturreservat, på generelt grunnlag tilsier at området ikke burde vært åpnet for petroleumsvirksomhet i det hele tatt Statoils merknader Statoil mener klagen bør avvises, da vilkåret i gitte tillatelse vil bli fulgt opp som følger: ekstra sikkerhetstiltak vil iverksettes under boring av Mercury av hensyn til sjøfugl: o det vil gjøres døgnkontinuerlig overvåking av brønnhode og stigerør for tidlig å kunne avdekke eventuelle lekkasjer o seniorpersonell vil alltid være tilstede på boredekk under kritiske momenter i boring i reservoarseksjonen, som ved uttrekking av borestreng fra åpent hull ved eksponert reservoar for å redusere risiko for hendelse. kartlegging og overvåking av sjøfugl vil gjennomføres av personell med faglig spisskompetanse fra Norsk institutt for naturforskning (NINA) før og under boring i oljeførende lag. Om nødvendig vil Statoil avvente boring inn i reservoarseksjonen ved høye tettheter av alkefugl (med spesiell fokus på lomvi og polarlomvi) i området. selv om de nye loggerdataene ennå ikke er tilgjengelige for bruk i beregning av miljørisiko, har Statoil benyttet konservative tilnærminger flere steder i miljørisikoanalysen utarbeidet for letebrønn Mercury, og funnet at miljørisikoen for sjøfugl ligger godt innenfor selskapets akseptkriterier. sannsynligheten for en utblåsning på Mercury er lav (1,8 x 10-4 ). Statoil påpeker at sjøfuglovervåking rundt borelokasjonen også vil gi et bedre grunnlag for å vurdere konsekvensreduserende tiltak gitt et oljesøl. Effektiviteten av oljevern- 3

4 beredskapen vil øke ved at responsen tidligere vil kunne tilrettelegges for særlig følsomme ressurser Statoils forslag til program for overvåking av sjøfugl Statoil planlegger for en to-steg overvåking av sjøfugl før og under boring i oljeførende lag ved å kjøre transekter med båt hvor sjøfugl registreres innenfor gitte avstander fra båten. Statoil vil bruke slepefartøyet som er tilgjengelig som en del av den planlagte beredskapen for aktiviteten. Båtrekkevidden vil avhenge av blant annet værforholdene. Kartlegging av sjøfugl i åpent hav vil starte dagen før boring i oljeførende lag påbegynnes. Båten vil kunne dekke et større areal på 20x70 km fra borelokasjon. Ifølge Statoil vil man ut ifra dette ha en god oversikt over sjøfugltettheten i området, og kunne predikere endringer i tetthet 1-2 dager fram i tid, samt si noe om mulige forekomster av lomvi/polarlomvi på svømmetrekk inn mot borelokasjonen i den mest kritiske fasen av operasjonen. Dersom det ikke observeres spesielt høye tettheter av sjøfugl, foreslår Statoil at båten kjøres i aktuell retning Bjørnøya så langt det er beredskapsmessig forsvarlig eller til man eventuelt møter fugletrekket. Dette vil gi et godt grunnlag for å planlegge eventuelle tiltak. Under boring i oljeførende lag vil slepefartøyet ha begrenset mulighet til å forlate borelokasjonen pga. sin beredskapsrolle i denne kritiske fasen. Observasjoner av sjøfugl vil kunne gjøres ut til 5-10 nautiske mil fra riggen. Dette vurderes av Statoil som en akseptabel løsning da man vil kunne støtte seg på resultatene fra den tidligere kartleggingen. Alle resultater vil kommuniseres til boreoperasjonsledelsen for avgjørelse om iverksettelse av tiltak, inkludert eventuell borestans. For ytterligere beskrivelse viser vi til operatørens brev av 23. juli Miljødirektoratets vurdering Miljødirektoratet deler klagernes ønske om å redusere risikoen for skade på sjøfugl som følge av operasjonen på Mercury så langt det er praktisk mulig med utgangspunkt i at det er gitt tillatelse til virksomheten. Vi ser at det er hensiktsmessig å tydeliggjøre vårt krav til sjøfuglovervåking og tiltak slik at det gir sterkere operasjonelle føringer. Vi mener i tillegg at en kartlegging av sjøfugl i området vil gi viktig kunnskap om artenes utbredelse, vandringsmønstre og adferd som også kan komme til nytte ved vurdering av lignende framtidige saker. Fordi vurderingene etter forurensningsloven bygger på detaljerte opplysninger om den enkelte aktivitet, er det imidlertid ikke gitt at samme vilkår vil stilles for annen aktivitet i området. Statoil har foreslått en plan for gjennomføring av overvåking som beskrevet ovenfor. 4

5 Greenpeace og Bellona mener at overvåkingen bør dekke hele influensområdet ved en potensiell utblåsning. Statoil planlegger å kartlegge et område på 20 x 70 km fra brønnlokasjon i første omgang. Dersom det ikke observeres høye tettheter av sjøfugl i dette området, foreslår Statoil at båten kjøres i retning Bjørnøya så langt det er beredskapsmessig forsvarlig eller til man eventuelt møter fugletrekket. Vi legger til grunn at spesifisering av overvåkingskravet må være praktisk gjennomførbart, utfra tilgjengelig utstyr og personell, og forsvarlig i forhold til ivaretakelse av krav til sikkerhet og beredskap. Vi ser at det vil være vanskelig å observere lomvi fra fly og lokale forhold som tåke kan vanskeliggjøre dette i enda større grad. Miljødirektoratet finner på denne bakgrunn at Statoils forslag til plan for overvåking gir et godt grunnlag for å presisere området for sjøfuglovervåking. Det er per nå ikke etablert et tilstrekkelig faglig grunnlag for å definere hva som er høye tettheter av sjøfugl. Vi har likevel i denne saken brukt tilgjengelig kunnskap om alkefuglbestanden i Barentshavet. Vi har dessuten sett på vurderingene som er gjort i tidligere saker der vi har stilt krav om overvåking av sjøfugl, selv om disse sakene ikke er direkte sammenlignbare. NOFO (Norsk oljevernforening for operatørselskap) gjennomfører årlige olje-på-vann øvelser der utstyr for bekjempelse av oljeforurensning testes ut under reelle forhold. I den forbindelse brukes en forhåndsfastsatt grenseverdi for oljeskade på sjøfugl i utslippsområdet som er satt til 4 individer per km 2 for alkefugler. Basert på de spesielle forutsetningene som ligger til grunn for denne grensen (e.g. generelt lav tilstedeværelse av naturressurser, faktisk oljepåslag) mener vi derfor at den ikke kan komme til anvendelse her. Den tilgjengelige kunnskapen om alkefuglbestanden i Barentshavet er framkommet i hovedsak gjennom det nasjonale overvåkings- og kartleggingsprogrammet for sjøfugl, SEAPOP. Siden programmets oppstart i 2005 er det gjennomført kartlegging av sjøfugl i Barentshavet og Norskehavet. NINA beregner ut fra dette materialet tettheter av 12 sjøfuglarter i norske og tilgrensende havområder for tre ulike sesonger (sommer, høst og vinter). NINA har i dette tilfellet gjort beregninger for lomvi spesielt for å se hva slags tettheter vi kan forvente i juli, august, september langs 50 km transekter i Barentshavet. Ca 1,2 % av observasjonene i et tenkt avgrenset område på 300 x 200 km sørøst for Bjørnøya hadde større tettheter enn 10 lomvier per km 2. Ser vi på dette i forhold til skalaen brukt i presentasjonen av utbredelseskartene for åpent hav data 1, anser vi at dette utgjør forholdvis høye tettheter av sjøfugl, selv om tetthetene kan forventes å være opptil det 3-dobbelte rett utenfor kolonier i hekketiden. Vår vurdering er at ved en forekomst av gjennomsnittlig 10 lomvier per km 2 vil det innenfor det overvåkingsområdet som Statoil har foreslått på 20 x70 km i verste fall utgjøre 10 % av lomvibestanden på Bjørnøya. Med tanke på den lave restitusjonsevnen denne arten har, kunnskap om forventede tettheter i området og at et eventuelt utslipp vil kunne ha et mye større influensområde er dette en tetthet vi mener bør utløse iverksettelse av tiltak. Likevel, en slik tetthet vil sannsynligvis kun i sjeldne tilfeller oppstå og alkefugl opptrer sjeldent med homogen fordeling, men fordeler seg gjerne i flak avhengig av bl.a. næringsforholdene. Det må 1 5

6 derfor kunne utvises skjønn av tilstedeværende personell med sjøfuglkompetanse. Ved å overvåke et større område nordvest for brønnlokasjonen vil man planlegge de aktivitetene best mulig for å redusere risiko i periodene der man ser økte forekomster. Endringer i tetthet bør således følges nøye. Hensikten med overvåkingen er å gi grunnlag til å gjennomføre aktiviteten på mest mulig miljømessig forsvarlig måte, og kan, dersom nødvendig, ha som konsekvens at boring inn i oljeførende lag utsettes midlertidig. Dersom boring i oljeførende lag allerede er satt i gang vil det ifølge Statoil av tekniske og sikkerhetsmessige grunner være mindre risikofylt å fortsette å bore enn å stanse. Miljødirektoratet har ikke grunnlag for å ha en annen oppfatning av denne tekniske vurderingen som Statoil er best egnet til å foreta. Operatøren må uansett identifisere og sette i verk ekstra tiltak for ytterligere å redusere risikoen for en uønsket hendelse som skissert i framlagt dokumentasjon. Vedtak Etter en helhetlig vurdering av klagerens argumenter, Statoils framlagte plan og tilgjengelig kunnskap om sjøfugl, finner Miljødirektoratet klagen begrunnet og endrer i medhold av forvaltningsloven 33 andre ledd vårt vedtak om tillatelse til boring av letebrønn 7324/9-1 Mercury av 30. juni 2014 slik at pkt 10 i tillatelsen nå lyder: Operatøren skal overvåke sjøfugl rundt brønnlokasjon før aktiviteter med økt risiko for akutte utslipp til sjø, spesielt ved boring i oljeførende lag. Visuell overvåking/kartlegging av sjøfugl skal foregå ved hjelp av fagekspert med sjøfuglkompetanse og etter standardiserte metoder for å anslå tetthet av lomvi og polarlomvi forut for boring i oljeførende lag. Høye tettheter av sjøfugl er her definert som 10 eller mer fugl i gjennomsnitt per km 2. Et område på minst 20 x 70 km rundt borelokasjonen skal kartlegges og overvåkes. Avhengig av faktiske observasjoner på lokasjonen kan området som er dekket av overvåkingen utvides i retning Bjørnøya, så langt det er beredskapsmessig forsvarlig eller til man eventuelt møter høye tettheter av sjøfugl. Ved høye tettheter av sjøfugl skal operatøren avvente igangsetting av boring i oljeførende lag til observasjonene tyder på at sjøfugl har trukket forbi. Ved boring i oljeførende lag må operatøren uansett sette i verk tilgjengelige tiltak for å minimere risikoen for en uønsket hendelse. Klageadgang Dette vedtaket kan påklages av sakens parter eller andre med rettslig klageinteresse. Klima- og miljødepartementet er klageinstans. Klagen må sendes innen tre uker fra underretning om vedtak er kommet fram, eller fra klageren fikk eller burde skaffet seg kjennskap til vedtaket. En eventuell klage skal angi hva det klages over og den eller de endringer som ønskes. Klagen bør begrunnes, og andre opplysninger av betydning for saken bør nevnes. Klagen skal sendes til Miljødirektoratet. 6

7 En eventuell klage fører ikke automatisk til at gjennomføringen av vedtaket utsettes. Miljødirektoratet eller Klima- og miljødepartementet kan etter anmodning eller av eget tiltak beslutte at vedtaket ikke skal gjennomføres før klagefristen er ute eller klagen er avgjort. Avgjørelsen av spørsmålet om gjennomføring kan ikke påklages. Med visse begrensninger har partene rett til å se sakens dokumenter. Miljødirektoratet vil gi nærmere opplysninger om dette på forespørsel. Vi vil også kunne gi øvrige opplysninger om saksbehandlingsregler og annet av betydning for saken. Miljødirektoratet vil sende kopi av dette brevet med vedlegg til berørte i saken i henhold til vedlagte adresseliste. Hilsen Miljødirektoratet Hanne Marie Øren seksjonsleder Mihaela Ersvik overingeniør Vedlegg: Tillatelsesdokument med vilkår Kopi til: Greenpeace Norge ved Truls Gulowsen, Miljøstiftelsen Bellona ved Silje Lundberg, Petroleumstilsynet Oljedirektoratet 7