Rapport frå prosjektet Framtidas kommunestruktur kommunar med ansvar for eigen utvikling Hordaland.

Transkript

1 Framtidas kommunestruktur kommunar med ansvar for eiga utvikling Rapport frå prosjektet Framtidas kommunestruktur kommunar med ansvar for eigen utvikling Hordaland. Bergen 2.mai

2 Kvifor endra kommunestrukturen? Ein robust kommune må sikra at me også i framtida har eit levande og godt fungerande lokaldemokrati. Me må sikra at tenestene våre har ein kvalitet og standard som sikrar innbyggjarane sine behov og rettstryggleik. Verda rundt oss er i rask endring. Dette betyr at kommunane i framtida må takla utfordringar som me ikkje har teke inn over oss i dag. Kommunane som organisasjon vil måtta takla endringar i eit stadig raskare tempo, noko som vil stilla store krav til kapasitet og kompetanse for dei tilsette i kommunane. Den teknologiske utviklinga gjer det mogleg for oss å løysa utfordringar knytt til tenesteproduksjon på ein betre måte. Kommunane er langt framme i denne utviklinga, men likevel er det slik at ikkje alle kommunar har kompetanse og ressursar til å ta alle verktøy i bruk. Når det gjeld tenesteproduksjonen ser vi ei utvikling mot sterkare rettar til brukarane av tenestene. Befolkningsutviklinga gjev færre hender i arbeid. Kommuneøkonomien er stram og mange kommunar slit for å oppretthalda ein akseptabel tenesteproduksjon. Me veit at me som innbyggjarar og brukarar av kommunale tenester vil verta meir kravstore i takt med større velferd og høgare utdanning. Den teknologiske utviklinga vil høgst sannsynleg halda fram i høgt tempo og vera med å skapa noko nytt, men vil også gje nye utfordringar for kommunesektoren. Dei tilsette i kommunane stiller andre krav til arbeidsgjevar i dag enn tidlegare. Krava vil også endra seg fram i tid. Det må leggjast til rette for gode fagmiljø som sikrar utvikling for den enkelte og kvalitet i tenesteproduksjonen. Lokaldemokratiet er i fare. Befolkninga støttar i mindre og mindre grad opp om vala, og deltakinga er lågast ved kommunevala. Lokalpolitikarar er opptekne av at dei ikkje har handlingsrom, men i sterkare og sterkare grad fungerer som utøvarar av statleg politikk. I ein debatt om kommunestruktur er eit viktig moment at folk, om mogleg, skal ha demokratiske rettar der dei bur, arbeidar, går på skule, handlar og har kultur- og fritidstilbod. I Hordaland har dei siste 10-15års utvikling endra forholda radikalt. Utviklinga på samferdsle området har vore stort, og tida det tar å flytte seg i fylket korta dramatisk ned. Folketalet er veksande i kommunane langs kysten, medan dei indre stroka slit med nedgang i folketalet. Den same tendensen gjer seg gjeldande når ein ser på utviklinga av næringsliv og arbeidsplassar. Området har hatt stor vekst knytt til fiskeindustri, olje og gass og næring relatert til desse. Det har og vore satsa frå kommunane sin side for å styrke regionen utanfor Bergen som turistmål. Kommunane i fylket slit med dei økonomiske vilkåra og mange av kommunane er på fylkesmannen sin liste over kommunar med betinga godkjenning og kontroll. Bergen kommune er ein stor og viktig drivkraft kommunane og ein er oppteken av å nytte denne drivkrafta på ein god måte. Viser elles til vedlegg Statistikkhefte. Nokre utfordringar i prosessen fram til endeleg vedtak. Om ein skal lykkast med ein debatt om nye strukturar er det naudsynt at vi tek lærdom av dei samanslutningane som har vore. I den første fasen etter samanslutningane i 1964, og for nokre heilt fram til i dag, vart samanslutninga opplevd som ei vinst for den store kommunen og senteret og eit tap for bygdene ikring. Samanslutningane vart til gjennom tvang og sjølv om det var diskusjonar rundt spørsmåla, hadde folk ikkje påverknad på resultatet. 2

3 Dei to viktigaste grepa for kommunar som ønskjer å gå inn i diskusjonen kring samanslutningar, er å sikra god dialog med innbyggjarane og ein aktiv haldning til ei ny tid og ny vinst og for alle lokalsamfunn i den nye kommunen. Den første tida i eit arbeid for å avklara om kommunen din skal være med å utvikla ein ny kommune vil vere prega av desse spørsmåla og av tett dialog mellom dei ulike aktørane i lokalsamfunnet. Sjølvsagt vil også møte mellom kommunane og dei avklaringane som er prega av forhandlingar og jus vere viktige, men det gjeld i første fase først og fremst å sikra ein god dialog mellom innbyggjarar og politikarar. Ein slik dialog må ha som mål å gjere innbyggjarane trygge og gje god informasjon om kva ei samanslutning eller ei ny form for samarbeid vil bety for lokalsamfunnet. Debatten om landsdelsregionar. Samstundes med debatten om kommunestruktur går det ein debatt om eventuelle framtidige landsdelsregionar. Eit stort fleirtal av kommunar og fylkeskommunar går inn for at ein utviklar folkevalde landsdelsregionar som skal erstatta fylkeskommunane. Dei fleste tek til orde for frå 7 til 9 regionar. Høyringssvara tek til orde for ei fordeling av oppgåver mellom dei tre nivåa slik Distriktskommisjonen legg opp til. I Hordaland er det gitt 17 høyringssvar direkte frå kommunane, og alle fire regionråd har sendt høyringsuttale. Desse svara er eintydig for folkevalde landsdelsregionar og peiker på Vestlandet som ein region. I høyringane frå kommunane viser fleire til det er naudsynt snarast å få på plass dei nye regionane og få avklaringar kring oppgåver til dei ulike forvaltningsnivå. Det vil være eit betre grunnlag når ein skal diskutera og gjera val om ein ny struktur for kommunane. Prosjektet si organisering: Prosjektgruppa leiar det lokale arbeidet. Sentralt vert prosjektet leia av koordineringsgruppa med representantar frå KRD og KS. Det er etablert eit prosjektsekretariat i KS sentralt. Medlemmene i prosjektgruppa er: Leiar Nestleiar Medlemmer: Vara medlemmer: Magne Rommetveit Olav Steinar Namtvedt Solbjørg Åmdal Sandvik Odd Henry Dahle Fylkesmann Svein Alsaker Marit Aase Ole Torbjørn Holmedal Albrigt Sangolt Som vara medlem for fylkesmannen møter assisterande fylkesmann Johan Synnevaag. Marit Aase har vore fast møtande varamedlem i gruppa. Fylkesmannen har også stilt til rådvelde 20% ressurs for utgreiing. Ingvild Hjelmtveit er fylkesmannen sin representant i prosjektet sitt sekretariat. Hausten 2004 har og Nils Moldøen vore leigd inn for innsats i sekretariat. 3

4 Nurket Klem er tilsett som prosjektleiar i full stilling i det regionale prosjektet som også omfattar Rogaland og Sogn og Fjordane. Ansvarsforhold: Prosjektgruppa har leia arbeidet i eige fylke og lagt føringar for prosjektleiar sitt arbeid. Prosjektgruppa har teke omsyn til dei føringar og bestillingar som vert lagde til grunn av sentral koordineringsgruppe. Prosjektleiar rapporterer til prosjektsekretariatet i KS sentralt. Mål og strategi. I prosjektplanen legg prosjektgruppa desse føringane: Prosjektet skal fremje forslag om ein kommunestruktur som er tilpassa eit framtidig behov, og som styrkar kommunesektoren sin rolle i velferdspolitikken, som samfunnsutviklar og som forvaltar av lokaldemokratiet. Prosjektgruppene har ansvar for å legge prosjektet til rette slik at kommunane ser nytten av og behovet for å diskutere dei framtidige utfordringane for eigen kommune og dei kommunane det er naturleg å samarbeide med. I det høve skal ein kommunestruktur tilpassa framtidige behov verta vurdert. Det vert lagt vekt på at fordelar og ulemper ved dei ulike inndelingsalternativa vert utgreidde. Prosessane skal være gjennomførde av kommunane i løpet av 2004/tidlig 2005 med prosjektstart 1. februar Prosjektet skal vera oppsummert i løpet av april Prosjektet skal gjennom prosessarbeid og utgreiingar involvere alle kommunar i fylket. Målsetjinga er å leggje grunnlag for kommunestrukturen i framtida og å sikra vidare utvikling av forpliktande interkommunalt samarbeid om viktige velferdsoppgåver. Prosjektet skal leggja til rette møteplassar for debatt og prosess for dei einskilde kommunane og for grupper av kommunar. I den grad det er føremålstenleg må prosjektet nytta eksisterande møteplassar for informasjon og generell debatt knytte til kommunalt utviklingsarbeid. Prosjektet må også gjennom prosjektgruppa og prosjektleiar delta i debatt om aktuelle tema i media og andre arenaer. Vurdering: Prosjektgruppa tok sikte på å gje sine råd til sentrale styresmakter ut frå ei heilskapleg vurdering av fylket, kommunane sine synspunkt og dei ulike regionane i fylket sine utfordringar. Prosjektgruppa ser det vanskeleg ut frå dei svar som er komne inn å gje ei tilråding som i framtid syner heilskaplege løysingar for dagens Hordaland. Prosjektgruppa ser det som naturleg at ein i det vidare arbeid utgreier ulemper og føremoner ved ein ny struktur for grupper av kommunar. Det må frå sentralt hald gjerast synleg ei vilje til å møte kommunane og deira utfordringar på ein betre måte enn kommunane oppfattar i dag. Økonomi, samferdsle, oppgåver og ansvar er tema som det må setjast søkjelys på. 4

5 Prosjektgruppa vil stø opp om synspunkt knytt til interkommunalt samarbeid og vil oppfordra til at ein tek i bruk dei nya, meir forpliktande formene for slike samarbeid. Prosjektgruppa ser at dette kan vera ein måte å gje kommunane større handlefridom samstundes som ein kan effektivisera det mangfald av interkommunale samarbeid ein finn i dette området i dag. Slike former for interkommunalt samarbeid kan og vera med å gje innbyggjarane og kommunane i eit område sterkare identitet. Samkommunen kan t.d. gje innbyggjarane sterkare demokratiske rettar i det område der dei hentar sine tenester, jamvel dei som er meir serviceprega som handel og kultur. Dei vil i ein slik modell i alle fall ha indirekte valde folkevalde i styrande organ for heile nærområdet. Konsernkommune, der det styrande politiske nivået er direkte vald, gjer sjølvsagt og innbyggjarane råderett innanfor eit større område. Det vert diskutert om Konsernkommunen er ei form for interkommunalt samarbeid eller om dei kommunane som går inn i den etablerer ein ny kommune. Møteplassar og milepælar. Prosjektet har møtt kommunane i møte i alle regionråd, i konferansar, i samlingar for fleire formannskap og i kommunestyra. Prosjektet presenterte seg i ein Kick off i februar oktober 2004, vart debattheftet Eit nytt Hordaland presentert. Her skisserte prosjektgruppa 5 alternativ til dagens struktur, meint som eit grunnlag for debatt i kommunane. Prosjektet har og sett i verk ei utgreiing som Østlandsforskning har hatt ansvar for, og denne vart presentert i KS Strategikonferanse17.februar. Oppslutninga frå kommunane har vore svært god, og prosjektgruppa har i dag eit inntrykk av at fleire av kommunane opplever at debatten har vore nyttig og gitt avklaringar i høve samhandling og samarbeid mellom nabokommunar. Kommunane har vore aktive, delteke i debatten, og synt vilje til å vurdera eige framtid i høve utfordringane dei står føre. Alle kommunar i Hordaland har deltatt i prosjektet sine tiltak. Tre kommunar har valt å ikkje bruka tid på eit siste prosessmøte i kommunestyret. Det har i dei ulike samlingane vore både politikarar, folk frå administrasjonen og tillitsvalde tilstades. Fleire av kommunane har arrangert folkemøte og lagt ut på heimesidene sine spørsmål om struktur som folk har kunne gje sitt syn. Lokalavisene har i stor grad vore til stades i møta mellom formannskap og i kommunestyra sine prosessmøte. Dei har følgd diskusjonen godt opp og sett temaet på dagsorden på ein god måte. I etterkant av vedtaka i kommunestyra ser vi no at debatten held fram gjennom lesarinnlegg. 31.mai 2005 vil prosjektgruppa nytte høvet til å gje ein melding attende til kommunane i ein konferanse knytt til den årlege Hordalandskonferansen. Utviklinga i prosjektet. Dei mange møta med fokus på problemstilingar og utfordringar når det gjeld kommunestrukturen i framtida har gjort at debatten har mognast. Det er stor skilnad på kor open debatten var i starten av prosjektet då ordførarar, rådmenn og formannskap var 5

6 målgruppe og til sluttfasen då prosjektet har møtt medlemmane i kommunestyra. Det kan vera mange grunnar til det. Formannskapa vil ofte oppleva at deira syn er meir bindande enn synet til kommunestyrerepresentantane i eit uformelt temamøte i kommunestyret. Det kan og tenkjast at heile prosjektet har vore med å gjera temaet kommunestruktur mindre farleg. Prosjektet har hatt god framgang. Kommunane har teke debatten på alvor og fått sett søkjelys på dei utfordringane og moglegheitene som ventar. Prosjektgruppa har vore aktiv i utforminga av prosjektet og gjort eit godt arbeid for å sikra framdrift ved dei ulike milepælane. Oppsummering av kommunane sine signal til prosjektgruppa gjennom prosessmøte i kommunestyra og dei endelege høyringssvara frå kommunane. Det er avvikla prosessmøte i 30 av dei i alt 33 kommunestyra. Kommunestyra vart bedne om å gje prosjektgruppa signal i prosessen. Møta hadde og som målsetjing å setja i gang ein debatt som gjorde kommunestyra betre budde når dei skulle handsama saka endeleg i møte i mars april. I prosessmøta gjev 13 av kommunestyra signal om at dei kan tenkja seg å gå vidare i ein diskusjon med siktemål å avklara ei eventuell samanslutning med andre kommunar. 17 av kommunestyra seier tydeleg at dei vil prioritera å halda fram som eigen kommune og byggja forpliktande samarbeid med nabokommunane. Det er sjølvsagt slik at ein uavhengig av kommunestruktur og i framtida vil vere avhengig av interkommunalt samarbeid av ulik karakter. Kommunane har og diskutert kva føremoner og ulemper som ligg i dei ulike alternativa. Mange har t.d. peika på at ein større kommune kan gje store avstandar, dårlegare kår for lokaldemokratiet og at det politiske tyngdepunktet kan verta flytta. Ein er og redd for at ein stor kommune kan gje utkantane dårlegare kår. Ein ser samstundes at ein større kommune kan ha større gjennomslagskraft, betre balanse mot t.d. Bergen, betre hand om samfunnsutvikinga og eit sterkare fagmiljø. I høyringssvara seier alle utanom fire av dei store kommunane at dei helst ser at kommunen kan halde fram som eigen kommune. 15 kommunar er opne for vidare utgreiing av føremoner og ulemper. Langt dei fleste kommunane synes å være opne for å arbeide vidare med utvikling av meir forpliktande interkommunalt samarbeid, mens nokre få av kommunane seier dei vil halde fram med interkommunalt samarbeid i einskildsaker som i dag. Rammevilkår. Høyringssvara gir i ulik grad svar på spørsmålet kring rammevilkår. Nokre av kommunane har gitt utfyllande svar på dette mens andre ikkje har gitt signal i det heile. Oppsummert kan ein seie at dei tema som er viste til knyter seg både til økonomi, samferdsle, ansvarsfordeling og oppgåver. I den samanheng minner vi om at alle kommunane i Hordaland i sine høyringssvar har sagt ja til at fylkeskommunen vert erstatta av store folkevalde regionar. Vi ser til vedlegg der kommunane sine svar er oppsummerte. I tabellen som syner ein forenkla oversikt over dei val kommunane har gjort er dei krav dei har sett gjort synlege. 6

7 Utgreiingar og skisser for ny struktur. Østlandsforskning har gjort ei utgreiing for prosjektet. Denne gir ein konklusjon når det gjeld strukturen. Denne baserer seg i hovudsak på fakta om kommunane, henta frå statistikk. Østlandsforskning har og intervjua einskile rådmenn og ordførarar. Østlandsforskning skriv sjølv i rapporten at dette er eit skrivebordsprodukt. (Sjå vedlegg) Prosjektgruppa har nytta denne utgreiinga som eit av grunnlaga for dei skissene som ligg føre. Prosjektgruppa har elles som grunnlag kommunane sine signal og kunnskap om utviklingstrekk og utfordringar i dei einskilde regionane. Prosjektgruppa har ved to høve, i oktober 2004 og februar 2005, lagt fram skisser for ein ny kommunestruktur i Hordaland i form av kart. Desse har vore lagt fram for å gje debatten eit innhald, og for å setje søkjelys på dei områder der det syntes tenleg å gå vidare med debatt omkring struktur. Prosjektgruppa har ikkje ved desse høva konkludert og skissene har ikkje vore lagde fram som tilrådde løysingar. Spørsmål stilt kommunane i høyringsgrunnlaget. Med utgangspunkt i tinginga frå den sentrale koordineringsgruppa til prosjektgruppene, bør følgjande punkt vera med i dei vedtaka kommunestyra fattar våren 2005: Kva inndelingsalternativ er aktuelle? Sett opp i prioritert rekkefølgje kva inndelingsalternativ som vil vera best for kommunen? Kva er grunngjevinga for ei slik prioritering? Kva endringar er naudsynte i nasjonale og lokale rammevilkår for at den prioriterte kommunestrukturen skal kunna setjast i verk? Det vidare arbeidet i kommunen for realisering av den nye kommunestrukturen Tidspunktet for når den nye kommunestrukturen skal innførast, skal ikkje fastsetjast no. Det må vera rom for at enkelte kommunar kan starta samanslutning alt i 2005, og at andre kan bruka fleire år på å avklara framtidig inndeling og setja denne ut i livet. Om kommunen vel å halde fram som eigen kommune, kven ønskjer ein primært å samarbeida med og korleis kan eit slikt samarbeid verta forankra? Kva synspunkt har kommunen på kommunestrukturen i eigen region? Har kommunen planar om, åleine eller saman med andre kommunar, å få utgreidd ulemper og føremonar ved ein annan struktur? Svar frå kommunane fin ein i to tabellar som er lagt som vedlegg til denne saka, Kommunestyra sine val, regionvis og Skjematisk oppsett av kommunane sine vedtak. 7

8 Prosjektgruppa sine konklusjonar: Prosjektgruppa oppfattar at prosjektet har vore ein nyttig arena for kommunane til å sette ulike tema på dagsorden. Ein har hatt gode prosessar i kommunane og mykje god kunnskap er komen fram. Prosjektet gir kommunane eit godt grunnlag i det vidare arbeid, enten det dreier seg om utgreiingar, samanslutningar eller utvikling av gode, forpliktande former for interkommunalt samarbeid. Prosjektgruppa ser det vanskeleg ut frå dei svar som er komne inn, å gje ei tilråding som i framtid syner heilskaplege løysingar for dagens Hordaland. Prosjektgruppa ser det som naturleg at ein i det vidare arbeid utgreier ulemper og føremoner ved ein ny struktur for grupper av kommunar. Prosjektgruppa erkjenner at einskilde kommunestyre i desse grupperingane ikkje har vore positive til utgreiingar no. Prosjektgruppa vil likevel tilrå ei utgreiing i desse områda: Nordhordland: Midthordland: Austrheim, Lindås, Meland, Masfjorden, Radøy og Fedje. Osterøy, Samnanger, Vaksdal og Arna bydel i Bergen. Fjell, Sund og Øygarden. Hardanger: Sunnhordland: Eidfjord,Granvin, Ulvik og Ullensvang. Bømlo, Fitjar, Stord og Tysnes. Seinare prosessar kan og syne at det er andre aktuelle grupper av kommunar som ønskjer å drøfte desse spørsmåla vidare. Det må frå sentralt hald gjerast synleg ei vilje til å møte kommunane og deira utfordringar på ein betre måte enn kommunane oppfattar i dag. Økonomi, samferdsle, oppgåver og ansvar er tema som det må setjast søkjelys på. Det må og fram i tid finnast midlar kommunane kan nytte til utgreiingar og prosessar rundt desse. Kommunane som ønskjer vidare drøftingar og ser føre seg utgreiingar om føremoner og ulemper ved nye strukturar, må få den naudsynte støtte til dette arbeidet. I desse utgreiingane må det å sikre ei god utvikling i heile kommunen vera sentralt. Kommunane må ta mål av seg til å gjere synleg kva følgjer det får for eit levande lokaldemokrati om ein får større kommunale einingar enn dagens. Det må og leggjast vekt på å utvikle nye, betre former for dialog med innbyggjarane for mange av dei utfordringane kommunane står overfor. Prosjektgruppa vil stø opp om synspunkt knytt til interkommunalt samarbeid og vil oppfordra til at ein tek i bruk dei nye, meir forpliktande formene for slike samarbeid. Prosjektgruppa ser at dette kan vera ein måte å gje kommunane større handlefridom samstundes som ein kan effektivisera det mangfald av interkommunale samarbeid ein finn i dette området i dag. Det kan utviklast former for interkommunalt samarbeid der eit folkevald organ styrer over deler av verksemda. På den måten får innbyggjarane i alle fall indirekte råderett over heile området der dei hentar tenestene sine, jamvel dei som er meir serviceprega, som handel og 8

9 kultur. serviceprega som handel og kultur. Dei vil i ein slik modell i alle fall ha indirekte valde folkevalde i styrande organ for heile nærområdet. Prosjektguppa vil leggja vekt på at den gode dialogen med og mellom kommunane må halde fram. Vi har fått eit godt fundament for det vidare arbeidet med spørsmål knytt til framtida for kommunane og korleis dei saman med innbyggjarane skal møte dei utfordringane som kjem. Bergen 2.mai 2005 Magne Rommetveit Leiar Olav Steinar Namtvedt Nestleiar Svein Alsaker Fylkesmann Solbjørg Åmdal Sandvik Medlem Odd Henry Dahle Medlem Vedlegg: Kommunestyra sine val, regionvis Skjematisk oppsett av kommunane sine vedtak Eit nytt Hordaland 25.februar 2005 Østlandsforskning sin rapport, 15.februar 2005 Eit nytt Hordaland 18.oktober 2004 Statistikkhefte, 18.oktober 2004 Prosjektplan Sakspapir og vedtak frå kommunane og fylkeskommunen. 9