OSTERØY KOMMUNE FORVALTNINGSREVISJON. Statlege øyremerka tilskot APRIL 2013

Transkript

1 OSTERØY KOMMUNE APRIL 2013 FORVALTNINGSREVISJON Statlege øyremerka tilskot

2 Forord Forvaltningsrevisjonsprosjektet Inntekter gjennom statlege øyremerka tilskot er utført i Osterøy kommune på bakgrunn av bestilling frå kontrollutvalet i møte , sak 33/12. Prosjektet er gjennomført med henvisning til kommuneloven 77 nr 4 og 78 nr 2, samt forskrift om revisjon i kommuner og fylkeskommer m.v. 7. Forvaltningsrevisjon inneber å gjennomføre systematiske vurderinger av økonomi, produktivitet, måloppnåing og verknader ut frå kommunestyret sine vedtak og føresetnader. Revisorane som har utført prosjektet har, både før oppstart og gjennom prosjektperioden, vurdert sin uavhengighet i forhold til Osterøy kommune, jf. kommuneloven 79 og revisjonsforskriften kap. 6, og kjenner ikkje til tilhøve som er egna til å svekke tilliten til revisors uavhengighet og objektivitet. Revisjonen har hatt ein god dialog med administrasjonen, og takker dei involverte i kommunen for eit positivt samarbeid. Isdalstø, Reidar Bjørsvik revisjonssjef

3 INNHALD 0 Samandrag Innleiing Avgrensing og definisjonar Problemstilling Kjelde til revisjonskriterium Metode Datainnsamling Pålitelegheit og gyldigheit Revisjonskriterium Betryggande kontroll på tilskotsområdet Ansvar og roller Data Vurdering Leiarfokus Data Vurdering Kompetanse og kapasitet Data Vurdering Risikovurdering og kontrollaktivitetar Data Vurdering Oppfølging av budsjetterte tilskot Data Vurdering Andre funn Administrativ budsjettjustering Dokumentasjon av bilag Høyring Konklusjon og tilrådingar Referanseliste

4 0 Samandrag Forvaltningsrevisjonsprosjektet Inntekter gjennom statlege øyremerka tilskot er utført på bakgrunn av bestilling frå kontrollutvalet i møte , sak 33/12. Osterøy kommune har rekneskapsført vel 24 mill. kr i inntekter frå statlege øyremerka tilskot 1 i Statlege øyremerka tilskot er altså ein vesentleg inntektspost for kommunen, og det er viktig at det er etablert gode system for å fange opp og utnytte relevante statlege tilskotsordningar. Å utnytte relevante tilskotsordningane inneber ikkje berre at kommunen søker på relevante tilskot, men også at det er etablert system som sikrar at kommunen ikkje går glipp av inntekter den har fått tilsegn om eller har krav på, t.d. gjennom manglande rapportering eller utforming av refusjonskrav. Revisjonen har undersøkt følgjande problemstilling: Har Osterøy kommune betryggande kontroll med omsyn til å fange opp og utnytte relevante statlege øyremerka tilskotsordningar? Forvaltningsrevisjon av tilskotsområdet gir inntrykk av at kommunen har eit uformelt system, der ansvaret er plassert hos tilsette med kompetanse og ei medviten haldning til det å søke relevante tilskot, men der prosessen i liten grad er formalisert. Etter det revisjonen kan sjå, har kommunen i det vesentlege søkt på relevante statlege tilskotsordningar eller gjort grep for å sikre inntekter frå statlege øyremerka tilskot dei siste åra. Revisjonen meiner at ei viss grad av formalisering er viktig for å ha betryggande kontroll, og at kommunen gjennom ei formalisering av prosessen vil kunne overføre kompetanse frå personnivå til systemnivå. Revisjonen tilrår kommunen å etablere eit formalisert system for å sikre at kommunen fangar opp og utnyttar relevante tilskotsordningar, og meiner at utforminga av eit slikt system bør vere basert på risikovurdering av tilskotsområdet. Den nye "prosjektmalen" som administrasjonen skal implementere vil saman med «tilskuddsportalen» kunne vere bidrag til å skaffe oversikt og formalisere prosessen. 1 Konto og

5 1 Innleiing Forvaltningsrevisjonsprosjektet Inntekter gjennom statlege øyremerka tilskot er utført på bakgrunn av bestilling frå kontrollutvalet i møte , sak 33/12. Osterøy kommune har rekneskapsført vel 24 mill. kr i inntekter frå statlege øyremerka tilskot 2 i Statlege øyremerka tilskot er altså ein vesentleg inntektspost for kommunen, og det er viktig at det er etablert gode system for å fange opp og utnytte relevante statlege tilskotsordningar. Å utnytte relevante tilskotsordningane inneber ikkje berre at kommunen søker på relevante tilskot, men også at det er etablert system som sikrar at kommunen ikkje går glipp av inntekter den har fått tilsegn om eller har krav på, t.d. gjennom manglande rapportering eller utforming av refusjonskrav. Øyremerka statlege tilskot er tilskot som staten tildelar kommunen med føremål å påverke kommunen sine prioriteringar, og stimulerer kommunane til å produsere meir av dei tenestene som er omfatta av slike tilskot enn dei ville gjort dersom midlane vart gitt som ei rammeoverføring. Statlege tilskotsordningar kan også føre med seg kommunal medfinansiering og påføre kommunen nye framtidige driftsutgifter. 1.1 Avgrensing og definisjonar Med omgrepet «statlege øyremerka tilskot» viser revisjonen til tildeling av økonomiske midlar frå staten som ikkje er rammetilskot eller skatteinntekter, og revisjonen nyttar «Vedlegg 1» 3 til statsbudsjettet for å identifisere slike tilskotsordningar. Prosjektet er avgrensa til å undersøke kommunen sin praksis og system for å fange opp og utnytte relevante tilskot, og vurderer ikkje praksis knytt til tilskotsordningar der kommunen får inntekter gjennom tilskot gitt via interkommunale samarbeidsordningar. Revisjonen har ikkje vurdert om berekningsgrunnlaget for refusjonar er fullstendig. 2 Konto og «Statlige overføringer til kommunesektoren i 2010 og 2011» 4

6 1.2 Problemstilling Revisjonen har undersøkt følgjande problemstilling: Har Osterøy kommune betryggande kontroll med omsyn til å fange opp og utnytte relevante statlege øyremerka tilskotsordningar? For å svare på hovudproblemstillinga har revisjonen utleia følgjande underproblemstillingar: 1) Er ansvar for å fange opp og utnytte statlege tilskotsordningar klart plassert? 2) Er det leiarfokus på tilskotsområdet? 3) Har administrasjonen kapasitet og kompetanse til å søke og utnytte statlege tilskotsordningar? 4) Er det gjort risikovurdering og sett inn kontrollaktivitetar i prosessen med å fange opp og utnytte relevante tilskotsordningar? 5) Har kommunen søkt eller på anna måte sikra inntekter på poster det er budsjettert med inntekter frå statlege tilskotsordningar? 1.3 Kjelde til revisjonskriterium Omgrepet revisjonskriterium viser til dei krav og forventningar ein kan stille til den funksjon, aktivitet eller prosedyre som er gjenstand for forvaltningsrevisjon. Innafor ramma av eit kommunalt forvaltningsrevisjonsprosjekt, vil det vere føremålstenleg å avgrense prosjektet til å sjå på eit utval av slike revisjonskriterium. I dette prosjektet er revisjonskriteria henta frå følgjande kjelder: Kommuneloven FOR Forskrift om årsbudsjett. Årsbudsjett for kommuner og fylkeskommuner FOR Forskrift om årsregnskap og årsberetning. Årsregnskap og årsberetning for kommuner og fylkeskommuner Delegasjonsvedtak: Delegering av mynde frå rådmann til sektorleiar Norges interne revisorers forening (2005): Helhetlig risikostyring - et integrert rammeverk. Oslo. Revisjonskriteria vert utleda og presentert fortløpande under kvar problemstilling. 5

7 2 Metode 2.1 Datainnsamling Prosjektet er lagt opp etter RSK 001: Forvaltningsrevisjon organisert som prosjekt, som er NKRF 4 sin standard for gjennomføring av forvaltningsrevisjonsprosjekt. Revisjonen hadde oppstartsmøte med kommuneleiinga , og revisjonen har hatt ein god dialog med administrasjonen gjennom prosjektperioden. Datainnsamlinga er gjennomført i november 2012 januar Revisjonen hadde avslutningsmøte med kommunen Revisjonen har etterspurt og gjennomgått sentrale styringsdokument, tertialrapporteringar og årsmeldingar, gjennomført rekneskapsanalyse og intervju for å svare på problemstillinga. Totalt har revisjonen intervjua fire personar: økonomisjef, to sektorleiarar og ein rådgjevar. Alle intervjua er verifisert, dvs. at dei er lest og meiningsinnhaldet er godkjent av intervjuobjektet. Intervjuobjekta er i hovudsak identifisert gjennom analyse av budsjett og rekneskap for 2011 (konto og 18100), der revisjonen har danna seg eit bilete av korleis inntektene frå tilskot fordelar seg. Det er også henta inn opplysningar om rutinar og konkrete rekneskapsmessige føringar gjennom telefonsamtalar og e-postkorrespondanse undervegs i prosjektet. Revisjonen har samanlikna budsjett og rekneskap for , og etterspurt forklaring og dokumentasjon på budsjettposter der det ikkje er regnskapsført inntekter. Revisjonen har undersøkt om kommunen har søkt eller på anna måte sikra seg inntekter frå relevante statlege tilskotsordningar ved å kople inntektsførte tilskot på konto og mot vedlegg 1 i statsbudsjettet. Ettersom eit kapittel og post i statsbudsjettet kan omfatte fleire ulike tilskotsordningar, vil ikkje gjennomgangen avdekke manglande tilskot så lenge kommunen har mottatt eit tilskot på den aktuelle posten. Det viste seg å vere ei utfordrande oppgåve å identifisere dei ulike tilskotsordningane på bakgrunn av bilag og tekst i rekneskapen. 4 Norges Kommunerevisorforbund 5 Revisjonssjefen har også hatt møte med rådmann , der rådmann ikkje hadde vesentlege kommentarar tik innhaldet i rapporten som vart sendt rådmannen for uttale 6 Revisjonen har nytta rekneskapen for 2011 som utgangspunkt fordi rekneskapen for 2012 ikkje er avslutta p.t. 6

8 2.2 Pålitelegheit og gyldigheit Revisjonen meiner at den metodiske framgangsmåten gir pålitelege og gyldige data. Pålitelege data viser til at datainnsamlinga har skjedd på ein nøyaktig måte, og datas gyldighet viser til at informasjonen som er samla inn er relevant for å belyse dei aktuelle problemstillingane. Intervjua er verifisert, og data henta inn frå intervju og dokument-/rekneskapsanalyse er vurdert opp mot kvarandre, og funna peikar i same retning. Revisjonen hadde avslutningsmøte med administrasjonen , der data og vurderingar vart presentert. 3 Revisjonskriterium Heradsstyret er kommunen sitt øvste organ, og treff vedtak på vegne av kommunen så langt ikkje anna følgjer av lov eller delegasjonsvedtak, jf. kommunelova 6. I kommuneloven 23.2 kvilar det eit ansvar på rådmannen for at vedtak vert sett i verk. Kommunen sitt budsjett er eit uttrykk for politiske prioriteringar, skal vere realistisk og bygge på forventa inntekter og utgifter. Budsjett for Osterøy kommune i perioden , viser at kommunen budsjetterer med inntekter i form av statlege øyremerka tilskot innanfor fleire ansvarsområde desse åra. Å sikre kommunen relevante inntekter i form av statlege øyremerka tilskot, der politikarane har budsjettert slike inntekter, kan såleis seiast å vere eit ansvar som kvilar på rådmannen. I delegasjonsvedtak til sektorleiarane i kommunen heiter det: «sektorleiar skal realisere politiske vedtak ( )». 7 Kommuneloven 23.2 slår fast at Administrasjonssjefen skal sørge for at administrasjonen drives i samsvar med lover, forskrifter og overordnede instrukser, og at den er gjenstand for betryggende kontroll. Siktemålet i lovverket er å tydeleggjere administrasjonssjefen sitt ansvar for å føre kontroll med verksemda, men kommuneloven stiller ikkje konkrete krav til korleis internkontrollsystemet skal utformast. Når det gjeld konkrete krav til korleis administrasjonen bør innrettast for å fange opp og utnytte relevante øyremerka tilskot, kan ikkje revisjonen sjå at slike krav kan leiast ut frå autoritative kjelder som lov og forskrift direkte. Manglande definering i lov og forskrift om kva konkrete krav ein kan stille til eit internkontrollsystem, gjer at ein må bevege seg lågare i hierarkiet over kjelder for å finne relevante revisjonskriterium. I rapporten Internkontroll i kommuner (2009) vert internkontroll definert som: ( ) et formalisert 7 «Delegering av mynde frå rådmann til sektorleiar» 7

9 kontrollsystem der kontrollaktiviteter utformes, gjennomføres og følges opp med basis i vurderinger av risiko for styringssvikt, feil og mangler i virksomhetens arbeidsprosesser. 8 Publikasjonen «Intern kontroll et integrert rammeverk», også kjent som COSO -rapporten, har vore retningsgivande for mykje av den faglege diskusjonen omkring internkontroll og vert rekna for å representere beste praksis på området. Dette rammeverket gir kvalifiserte tilrådingar om kva element eit internkontrollsystem bør innehalde. COSO-rapporten peiker på at eit internkontrollsystem består av fem innbyrdes samanhengande komponentar: Eit godt kontrollmiljø Bruk av risikovurderingar Kontrollaktivitetar God kommunikasjon og informasjon på alle nivå Aktiv overvaking frå leiinga Figur 1: Komponentar i intern kontroll Kontrollmiljøet viser til den såkalla grunnmuren som dei øvrige komponentane i internkontrollsystemet byggjer på. Kontrollmiljøet viser t.d. til organisasjonskultur, leiarfilosofi og organisatorisk oppbygging av eininga. Risikovurdering viser til dei vurderingane som må gjerast for å kartlegge og analysere risiko for at målsettingane ikkje vert nådd, når det gjeld målretta og effektiv drift, påliteleg ekstern rekneskapsrapportering og etterleving av gjeldande lovar og reglar. Kontrollaktivitetane heng saman med risikovurderingane, og er dei kontrollhandlingane som skal redusere risiko. Informasjonsflyt og kommunikasjon må sikre at dei som skal utføre kontrollhandlingar både veit kva kontroll som er etablert, og har forstått si rolle. Til sist må det etablerte internkontrollsystemet overvakast, slik at avvik vert følgde opp, og internkontrollsystemet korrigert, dersom det viser seg at dei fire kontrollelementa ikkje fungerer etter hensikta. Utforminga 8 Internkontroll i kommuner (2009) s. 5. 8

10 av eit slikt kontrollsystem må tilpassast kommunen sin eigenart og rådmannen si vurdering av risiko i organisasjonen. På denne bakgrunn har revisjonen utleia følgjande revisjonskriterium: Dei ulike aktørane sitt ansvar og roller i prosessen med å søke på og utnytte relevante statlege tilskotsordningar bør vere klar. Det bør vere leiarfokus på prosessen med å fange opp og utnytte relevante statlege tilskotsordningar. Dei som er tildelt ansvar i prosessen med å søke og å utnytte relevante tilskotsordningar bør ha kompetanse og kapasitet til å utføre desse oppgåvene. Administrasjonen bør ha utført risikovurdering og sett inn relevante kontrollaktivitetar for å sikre kommunen relevante inntekter på tilskotsområdet. Kommunen bør søke på tilskot, eller på anna måte sikre kommunen inntekter, på postar der det er budsjettert med inntekt frå tilskotsordningar. 9

11 4 Betryggande kontroll på tilskotsområdet 4.1 Ansvar og roller Revisjonskriterium: Dei ulike aktørane sitt ansvar og roller i prosessen med å søke på og utnytte relevante statlege tilskot bør vere klar Data Alle informantane gir uttrykk for at ansvaret for å fange opp og søke på relevante tilskot er klart plassert. Ansvarsdelinga følgjer kommunen sin organisasjonsstruktur, der sektorleiar m.a. er delegert ansvar for budsjettoppfølging og ansvar for å sette i verk politiske vedtak innanfor sitt ansvarsområde. Det varierer mellom sektorane kor mange som er involvert i slikt arbeid, men det overordna ansvaret for å fange opp og søke på relevante tilskot ligg hos sektorleiar. Det er eit uttrykt ønskje om å involvere fleire tilsette i slikt arbeid på sikt. Det vert også gitt uttrykk for at ansvaret for å følgje opp rapporteringsplikt ol. knytt til tilsegn om tilskot eller utforming av refusjonskrav, er klart plassert hos den som søker på tilskotet. Det gis uttrykk for at det er ei omforent forståing av at tilsegnsbrev skal sendast økonomikontoret, slik at økonomikontoret kan plassere innkomne tilskot riktig i rekneskapen og følgje opp tilskot som eventuelt ikkje er kome kommunen i hende. Osterøy kommune har ikkje skriftlege retningslinjer eller prosesskildringar som formaliserer prosessen med å fange opp og utnytte relevante tilskotsordningar. På avslutningsmøtet med administrasjonen fekk revisjonen informasjon om ei ny prosjektmal som skal implementerast for alle prosjekt i kommunen utover våren, og denne prosjektmalen tydeleggjer t.d. prosjekteigar og oppfølgingsansvar i samband med prosjekt Vurdering Revisjonen meiner at det overordna ansvaret for å fange opp og utnytte relevante tilskotsordningar er klart plassert hos sektorleirane, og at økonomikontoret har ei viktig rolle for å sjå til at tilskot og refusjonar faktisk kjem kommunen i hende. Sjølv om det overordna ansvaret er plassert, er prosessen med å søke og å utnytte dei statlege tilskotsordningane i liten grad formalisert gjennom 10

12 skriftlege retningslinjer eller prosesskildringar. Skriftlege retningslinjer som uttrykker normer for prosessen kan ikkje seiast å vere eit krav, og det er opp til kommunen sjølv å avgjere korleis ansvar og roller bør tydeleggjerast, men revisjonen meiner likevel at formalisering av roller og ansvar er viktig for betryggande kontroll på tilskotsområdet. Revisjonen meiner derfor det er positivt at det er utforma ein prosjektmal som skal gjelde alle typar prosjekt i kommunen. Ein slik prosjektmal vil kunne formalisere ansvar og roller i prosessen, noko som vil vere ekstra viktig dersom kommunen ønskjer å involvere fleire tilsette i arbeidet med å utnytte statlege tilskotsordningar i tida som kjem. 4.2 Leiarfokus Revisjonskriterium: Det bør vere leiarfokus på prosessen med å fange opp og utnytte relevante statlege tilskotsordningar Data Informantane gir uttrykk for at det er stort leiarfokus på tilskotsområdet, og ei bevisst haldning til arbeidet med å fange opp og vurdere relevante tilskotsordningar. Dei to sektorleiarane og rådgjevaren som er intervjua seier at dei regelmessig oppsøker aktuelle kjelder til slike tilskot og vurderer relevansen av desse. Informantane opplyser at jo større budsjettmessig konsekvens dei statlege tilskota har i høve til medfinansiering og framtidige driftsutgifter, jo større grad er dette arbeidet kopla mot rådmann. Rådmannen stadfester at tilskotsområdet er eit område som vert diskutert på leiarmøte, og som det er kontinuerleg fokus på. Fokus på det eksterne finansieringspotensialet som ligg i tilskotsordningar kjem også til uttrykk i budsjettdokument og ulike kommunale planar. Sjå til dømes budsjettdokumentet for 2010: 11

13 «Det er i budsjettet for 2010 lagt inn auka nettoinntekt på kr 1 million, frå prosjektmidlar og andre øyremerka tilskotsmidlar, gjennom eit systematisk, målretta arbeid med å utnytte meir av denne typen inntektsmoglegheiter.» 9 Rådmannen opplyser i avslutningsmøtet at utviklinga i den økonomsike situasjonen i Osterøy kommune har gjort det stadig vanskelegare å søke på statlege tilskotsordningar, fordi mange av desse tilskota krev kommunal medfinansiering og/eller påfører kommunen framtidige driftsutgifter som kommunen ikkje har økonomisk handlingsrom for Vurdering Det er revisjonen sitt inntrykk at leiarane har fokus på tilskotsområdet, og at dei har ei medviten haldning til det å søke på statlege tilskotsordningar. Den økonomiske situasjonen i Osterøy kommune gjer at det er viktig med fokus på relevante inntektsmuligheter, men krev samstundes eit kritisk blikk i høve til kva tilskotsordningane førar med seg av kommunal medfinansiering og framtidig aktivitetsauke og vekst i driftsutgifter. 4.3 Kompetanse og kapasitet Revisjonskriterium: Dei som er tildelt ansvar i prosessen med å søke og å utnytte relevante tilskotsordningar bør ha kompetanse og kapasitet til å utføre desse oppgåvene Data Informantane meiner at dei har tilfredsstillande kompetanse til å søke relevante tilskotsordningar. Dei seier at dei er kjent med kor dei mest relevante tilskotsordningane vert offentleggjort, og oppsøker desse kjeldene regelmessig. Sektorleiar og øvrige tilsette som er engasjert i slikt arbeid tek sjølv initiativ og søker etter informasjon om ulike tilskotsordningar i statsbudsjettet og på nettsidene til ulike departement/direktorat og hos fylkesmannen. Kommunen får også tilsendt ein del informasjon om statlege tilskota via e-post eller rundskriv direkte til kommunen. I avslutningsmøte 9 Budsjett 2010, s

14 med administrasjonen fekk revisjonen informasjon om at kommunen no abonnerar på «tilskuddsportalen», som gir tilgang til ei omfattande oversikt over relevante tilskotsordningar. Sektorleiar for Helse, omsorg og sosial opplyser at ho har tatt initiativ til å tilføre kompetanse til å søke tilskot og prosjektmidlar til fleire medarbeidarar gjennom å sende dei på kurs. Sektorleiar for Oppvekst, undervisning og kultur framhevar at tilsette ute på dei ulike einingane er engasjert og aktive i høve til å kome med forslag om aktuelle tilskotsordningar. Gjennomgangen av kommunens oppfølging av relevante statlege tilskot lista opp i vedlegg 1 til statsbudsjettet , viser at kommunen har rekneskapsført inntekter frå dei fleste relevante tilskotsordningane. Samstundes gjev informantane uttrykk for at søknadsarbeidet er krevjande arbeid som legg beslag på mykje tid, både i forhold til å søkje på tilskot og å følgje opp refusjonskrav og rapporteringskrav. Gjennomgang av dokumentasjon i kommunen sitt sakshandsamingssystem WebSak gir døme på at kommunen er purra på med omsyn til rapporteringsplikt og innsending av godkjenning av tilsegnsbrev. Figur 2) Illustrerer storleik på statlege tilskot ført på KOSTRA-art samanlikna med andre kommunar i Nordhordland. 11 Kjelde: KOSTRA Eit kapittel og post i statsbudsjettet kan omfatte fleire ulike tilskotsordningar, slik at gjennomgangen ikkje vil avdekke manglande tilskot dersom kommunen har mottatt eit tilskot på den aktuelle posten i statsbudsjettet. 11 Inkluderer alle inntekter under «overføringer med krav til motytelse», deriblant sykelønnsrefusjon, mvakompensasjon som påverkar storleiken på tala. 13

15 4.3.2 Vurdering Revisjonen registrerer at administrasjonen sjølv meiner at kompetansen i samband med tilskotsarbeid er god. Samanlikna med andre kommunar synast det som at inntektene frå statlege tilskotsordningar er rimeleg i høve til kommunestorleik, og undersøkinga av rekneskapen for 2011 viser at kommunen har inntektsført tilskot på dei fleste av dei relevante tilskotsordningane gitt i vedlegg 1 til statsbudsjettet for Det tydar på at administrasjonen både har kompetanse og har prioritert tid til slikt arbeid, til tross for at det vert opplevd som tidkrevjande arbeid. Samstundes har revisjonen registrert at kommunen ved fleire høve har vorte purra på frå tilskotsytar i samband med manglande rapportering og godkjenning av tilsegnsbrev. Om dette er resultat av manglande kapasitet/kompetanse eller manglande system for oppfølging har ikkje revisjonen grunnlag for å ta stilling til. 4.4 Risikovurdering og kontrollaktivitetar Revisjonskriterium: Administrasjonen bør utføre risikovurderingar og sett inn relevante kontrollaktivitetar for å sikre kommunen relevante inntekter på tilskotsområdet Data Administrasjonen har ikkje gjort særskilt gjennomgang av risikotilhøve i sjølve prosessen knytt til å fange opp og utnytte relevante statlege tilskot. Den som søkar har sjølv ansvar for å ha kontroll på tidsfristar knytt til krav om rapportering, aksept av tilsegnsbrev eller innsending av refusjonskrav m.v. Det er den som søker på tilskot som har ansvar for at midlane kjem kommunen i hende, t.d. gjennom å godkjenne tilsegnsbrev eller utforme refusjonskrav. Gjennomgang av dokumentasjon i WebSak viser fleire tilfelle av at det har vore purra på stadfesting og/eller rapportering frå kommunen i samband med statlege tilskot. I følgje økonomisjefen skal det sendast kopi av tilsegnsbrev og refusjonskrav til økonomikontoret, enten via WebSak, e-post eller at det vert levert kopi direkte til økonomikontoret. Desse vert arkivert i «inntektsmappa» til økonomikontoret. Dokumentasjonen i «inntektsmappa» skal følgje bilaget som vert bokført i rekneskapen. Revisjonen si gjennomgang av dokumentasjon av postane i rekneskapen 14

16 viste manglar i forhold til slik dokumentasjon. Ved årsslutt vil økonomikontoret purre på sakshandsamarar som har dokument i inntektsmappa som ikkje er bokført. Økonomikontoret opplyser at det hender at kommunen får utbetalt tilskotsmidlar som dei ikkje kjenner til kor «høyrer heime» Vurdering Det er ikkje gjennomført systematisk risikovurdering av tilskotsområdet som utgangspunkt for utforming av kontrollaktivitetar på tilskotsområdet. Etter revisjonen si vurdering inneheld prosessen fleire risikoområde som administrasjonen bør ta stilling til om det er aktuelt å sette inn kontrollaktivitetar på for å redusere risiko. Uoversiktlege tilskotsordningar med ulike tidsfristar for søknad og oppfølging kan føre til at relevante tilskotsordningar ikkje vert fanga opp, eller at søknad/rapport ikkje vert sendt innan frist. Ønske om fleire aktørar i arbeidet med å søke tilskot vil også krevje klar rolle- og ansvarsdeling. At søknadsprosessane vert framheva som ressurskrevjande arbeid gjer det, etter revisjonen si vurdering, ekstra viktig å ha eit system som sikrar oppfølging av tilskotsarbeidet i ein krevjande arbeidskvardag. I Riksrevisjonen sin rapport vert dette også framheva som ei utfordring i mange kommunar: «Mange tilskudd utløser ad-hocprosesser som er frakoblet de daglige kommunale driftsoppgaver, og dette er søknads- og rapporteringsprosesser som gjennomføres utelukkende for å få utløst denne type midler. ( )Kommunene gir uttrykk for at disse tilskuddsordningene er svært arbeidskrevende, både når det gjelder søknads- og rapporteringsfasen.» 12 Ein hektisk arbeidskvardag utan eit formalisert system for å fange opp tilbod om tilskot eller tidsfrister for rapportering og refusjonskrav aukar risikoen for at kommunen kan gå glipp av inntekter. Gjennomgangen av data i WebSak viste fleire eksemplar på at kommunen vart purra på tilbakemelding av ulikt slag av bevilgande organ. Den nye prosjektmalen som administrasjonen skal implementere vil til ei viss grad kunne redusere risiko i slike prosesser, men revisjonen meiner likevel at administrasjonen bør gjere ei konkret gjennomgang av risiko og basere evt. kontrollaktiviteter på bakgrunn av denne. 12 Riksrevisjonen (1999) Riksrevisjonens undersøkelse av øremerkede tilskudd som virkemiddel for staten i styringen av kommunenes, s

17 4.5 Oppfølging av budsjetterte tilskot Revisjonskriterium: Kommunen bør søke på tilskot, eller på anna måte sikre kommunen inntekter, på poster der det er budsjettert med inntekt frå tilskotsordningar Data Figur 3) Sum konto «Refusjonar frå staten» og konto «Andre overføringar frå staten» for åra Det er rekneskapsført tilskot på alle dei budsjetterte postane på konto i I følgje rekneskapen for 2011 er det ikkje ført inntekter på visse postar på konto 18100, men administrasjonen har forklart avvika med at inntektene er ført på art eller på nytt ansvar. 13 Tilskot til kommunale og private barnehagar, teneste 2011, 2013 og 2110 for er ikkje med, då barnehagetilskotet vart innlemma i rammetilskotet i

18 Det er rekneskapsført meir inntekter enn budsjettert på eit fleirtal av budsjettpostane på konto og i Rekneskapen viser også budsjettposter der det er rekneskapsført lågare beløp enn kva budsjettet forutset. I avslutningsmøtet understrekar rådmannen at tilskotsområdet er eit område kor det er vanskeleg å budsjettere korrekt, mellom anna fordi tilbod om tilskotsordningar varierer frå år til år, fordi ein ikkje alltid får innvilga tilskot ein søker på og fordi intensiteten i konkurransen om dei statlege tilskotsmidlane varierer frå år til år Vurdering Kommunen har søkt på tilskot, eller på anna måte sikra kommunen inntekter, på postar der det er budsjettert med inntekt frå tilskotsordningar i Sjølv om det kan vere vanskeleg å budsjettere med inntekter frå statlege tilskot, meiner revisjonen at administrasjonen bør undersøke kva som er årsaka til negative avvik mellom budsjett og rekneskap. 5 Andre funn 5.1 Administrativ budsjettjustering Gjennomgang av budsjett og rekneskap for konto og 18100, viser at det berre er gjennomført ei administrativ budsjettjustering 14 i perioden , til tross for vesentlege avvik mellom opprinneleg budsjett og rekneskap. Revisjonen meiner kommunen bør vurdere praksis med omsyn til budsjettjusteringar for å legge til rette for budsjettstyringa i de ulike einingane. 5.2 Dokumentasjon av bilag Stikkprøvar i arkivet viste at det var vanskeleg å relatere bokførte inntekter til prosjekt, fordi det var knapt med informasjon på bilag og manglande dokumentasjon knytt til desse. Revisjonen meiner at kommunen bør betre merkinga av bilaga. Innbetalinga bør i størst mogleg grad dokumenterast med tilsegnsbrev eller utbetalingsbrev frå tilskotsytar. Manglande dokumentasjon aukar t.d. risikoen for at inntekter ikkje vert bokført på riktig prosjekt. Manglande dokumentasjon av bilag kan også indikere at ordninga med å sende tilsegnsbrev og refusjonskrav til økonomikontoret ikkje fungerer tilfredsstillande, slik at ordninga med at økonomikontoret skal fange opp tilskot og refusjonskrav som ikkje er kome kommunen får redusert effekt. 14 På konto i

19 6 Høyring Utkast til rapport vart sendt til kommunen for uttale med svarfrist Revisjonssjefen hadde møte med rådmann , der rådmann gav uttrykk for at han ikkje hadde vesentlege merknader til innhaldet i rapporten. 7 Konklusjon og tilrådingar Revisjonen si gjennomgang av tilskotsområdet i Osterøy kommune gir inntrykk av eit uformelt system, der ansvaret er plassert hos tilsette med kompetanse og ei medviten haldning til det å søke relevante tilskot, men der prosessen i liten grad er formalisert. Etter det revisjonen kan sjå, har kommunen i det vesentlege søkt på relevante statlege tilskotsordningar eller gjort grep for å sikre inntekter frå statlege øyremerka tilskot dei siste åra. Revisjonen meiner at ei viss grad av formalisering er viktig for å ha betryggande kontroll, og at kommunen gjennom ei formalisering av prosessen vil kunne overføre kompetanse frå personnivå til systemnivå. Revisjonen tilrår kommunen å etablere eit formalisert system for å sikre at kommunen fangar opp og utnyttar relevante tilskotsordningar, og meiner at utforminga av eit slikt system bør vere basert på risikovurdering av tilskotsområdet. Den nye "prosjektmalen" som administrasjonen skal implementere vil saman med «tilskuddsportalen» kunne vere bidrag til å skaffe oversikt og formalisere prosessen. 18

20 8 Referanseliste Delegasjon av mynde frå rådmann til sektorleiar ECON (2007) Statlige bindinger på kommunene, ECON-rapport nr Forskrift om årsbudsjett (for kommuner og fylkeskommuner) Forskrift om årsregnskap og årsberetning (for kommuner og fylkeskommuner) Kommuneloven KRD (2008) Internkontroll i norske kommuner status og utviklingsbehov, AGENDA Utredning og utvikling AS. KRD (2009) Internkontroll i kommuner, PwC. Norges interne revisorers forening (2005): Helhetlig risikostyring et integrert rammeverk. Oslo: Norges interne revisorers forening (NIRF). Riksrevisjonen (2000) Riksrevisjonens undersøkelse av øremerkede tilskudd som virkemiddel for staten i styringen av kommunene Telemarksforsking (2011) Er øremerking treffsikkert? Om hvordan kommunene påvirkes av øremerkede tilskudd og andre former for statlig styring. TF-rapport nr 290/11. 19