Hovedtemaer i debatten om sosiale minimumsstandarder i EU

Transkript

1 Arbeidsdokument 1: Hovedtemaer i debatten om sosiale minimumsstandarder i EU Av: Ramón Peña Casas ( L Observatoire Social Européen ) Definisjon av sosial minstestandard Hovedbetingelser for å utforme standarder for EU Adekvans: et sentralt begrep i diskusjonen om standarder Sosiale rettigheter og sosiale standarder Definisjoner av sosiale rettigheter Hindringer for å få adgang til sosiale rettigheter Litteraturliste 1

2 Definisjon av sosial minstestandard Begrepet standard kan forstås på to måter innenfor en sammenheng av sosialpolitikk og sosiallovgivning. For det første kan standard referere til (presise) målinger, prinsipper og regler som er etablert av en annerkjent autoritet og som dermed kan brukes som en målestokk i sammenligningen med alle andre tilsvarende fenomen med distanse til allmenne forpliktelser og målsettinger som fastsettes (refereransestandard). For det andre kan en standard også betraktes som et harmoniseringsverktøy eller en prosess, bestående av regler eller prinsipper utformet for å standarisere forskjelligartede mønstre eller varianter av et felles mål i den hensikt å kunne oppfylle felles forpliktelser eller å oppnå felles målsettinger (standarisering). Standarder kan være harde eller myke, med henblikk på deres juridiske status (obligatoriske eller ikke) og deres presisjonsnivå (varierende fra meget detaljerte regler til et enkelt sett av felles regler). Når det gjelder sosial sikkerhet på EU-nivå, kan reglene variere fra strenge standarder med tanke på harmonisering av sosiale sikkerhetstiltak som en betingelse for adgang til EU for arbeidskraft fra tredjeland og for legale borgere, og enkel harmonisering av tilgangen til informasjon om sosialpolitiske tiltak og rettigheter. Standarder kan være maksimum eller minimum. De kan vise til takverdier som må respekteres og ikke overskrides, eller motsatt til gulvverdier som eventuelt kan forbedres. Å fastsette EU-standarder i sosialpolitikken betyr et skritt i retning av en mer integrert harmonisering av nasjonale virkemidler siden det skapes allmenne rettigheter og privilegier på et gitt nivå for hele EU. Men dette kan bety både forbedringer eller forverringer, alt etter de politiske valg som blir foretatt. Det er svært utfordrende å forestille seg et maksimum for sosialpolitiske tiltak, siden dette motsier ideen om framskritt i retning av en bedre sosialpolitikk. 1 Det er lettere å oppnå enighet om minstestandarder siden dette åpner for fremskritt og hindrer forverring, og også fordi det alltid er lettere å enes om et minste felles multiplum. Nøkkelspørsmålet her er å sikre at dette minste felles multiplum fastsettes i henhold til en framskrittsrettet orientering med det mål å fjerne fattigdom og tilstander som befordrer sosial ekskludering. Å fastsette minstestandarder innebærer at man må nå frem til en klar enighet om målsettingen som tilstrebes av EU (et høyt nivå av sosial trygghet for alle), men er også avhengig av en felles forståelse og enighet om et minimum som referansepunkt. Dette er langt fra et enkelt spørsmål på et europeisk nivå, spesielt etter den nylige og den fremtidige utvidelsen av unionen, gitt de markerte ulikheter som eksisterer mellom medlemstatene hva betreffer levestandard og målsettinger for sosialpolitikken. Minstestandarder baseres ofte på det minste felles multiplum og kan således bli oppfattet av mer sosialt avanserte land som en faktor som forverrer deres eksisterende, nasjonale velferdsystemer. Men for de rikeste medlemslandene er fastsettelsen av minstestandarder for velferd, også en måte å bevare sine økonomiske konkurransefortrinn gjennom å øke levestandarden i mindre utviklede medlemsland (sosial dumping). 1. Det kan diskuteres i hvilken grad presset på garanterte minstelønnsordninger i Europa gjennom arbeid for trygd - og det skal lønne seg å arbeide -programmer utgjør et skritt i retning av et maksimumsnivå for velferd bestemt med referanse til (lave) lønninger og økonomiske hindringer. Vi vil komme tilbake til dette spørsmålet i kapitlet om minstelønnsordninger. 2

3 Og motsatt, disse minstestandardene kan betraktes som en alvorlig hindring for stater med lavere nivåer av sosial velferd, dersom de settes til et (for) høyt nivå. Et annet lag av vanskeligheter kommer i tillegg når man ser minstelønnsgarantier i sammenheng med kampen mot fattigdom og sosial ekskludering; når hovedmålestokken for tilstrekkeligheten av velferdsgoder bare beskrives i vage termer og i stor grad bestemmes av nasjonale oppfatninger (anstendig levestandard, et liv i verdighet, et liv fritt for fattigdom...). Vi skal komme tilbake til dette spørsmålet når vi senere diskuterer tilstrekkeligheten av minstelønnsgarantier. Med referanse til fattigdomsbekjempelse og tiltak mot sosial ekskludering i EU, er det å fastsette minstestandarder for sosialpolitikken en av måtene å hanskes med problemet. I en opplysende rapport bestilt av det finske sosial- og helsedepartementet, beskriver Pieters og Nickless noen av veiene som kan bli staket ut for sosialpolitikken i Europa i det nye årtusenet. De trekker frem syv forskjellige retninger, som ikke er gjensidig utelukkende, men kan brukes sammen dersom man tilpasser dem til hverandre i riktige doser: innføringen av grunnleggende, sosiale rettigheter, bruken av minstestandardbestemmelser, utviklingen av et begrep om sosial kvalitet, bruken av finansielle incentiver fra EU, fastlegging av felles målsettinger, utformingen av en standarisert terminologi og utviklingen av en europeisk føderalisme på det sosialpolitiske området (Pieter D., Nickless J.A., 1999). Om noen av disse veiene har blitt fulgt de siste årene, særlig hva gjelder sosial inkludering, har likevel fastsettelsen av sosiale standarder ikke blitt brukt i særlig grad. Dette har sine gode grunner. Når de drøfter hvordan minstestandarder kan brukes til å sikre at enhver europeisk borger garanteres en minimumsvelferd, sondrer Pieters og Nickless mellom tre metoder som kan brukes: * Harmonisering av nasjonal lovgivning EU kan fastsette bindende standarder som må respekteres av medlemstatene og innlemmes i deres nasjonale lovverk. Det første skritt vil bli å bestemme seg for hvilken form for harmonisering som er tjenlig. Forfatterne skiller mellom ulike former for mulig harmonisering, noe som også kan innebære avgjørelser om de enkelte medlemmer skal kunne få anledning til å ha lovbestemmelser som er bedre enn hva som allment er fastslått som minimum, om man skal ta i betraktning forskjeller i priser og levestandard mellom medlemslandene eller ei, nødvendigheten av å hindre mer sosialt avanserte medlemstater i å forringe sine relativt sett høye velferdsnivåer. 2 Neste skritt vil bli enda mer vanskelig og sammensatt siden det består i å vurderingen av hvilket nivå lista skal legges på når det gjelder minimum for velferdsgoder. Hvilken standard vil bli tatt i betraktning; de høyeste standardene innen EU, eller medianen eller kanskje til og med de laveste? På hvilket grunnlag skal det avgjøres hvilke av medlemstatene som har det beste nivået for velferd og sosial trygghet? 2. Minimumsharmonisering: fastslå et grunnnivå for velferd som medlemslandene kan overskride dersom de ønsker bedre ordninger for sine borgere. Standardharmonisering: Nivået er endelig og kan ikke overskrides av det enkelte medlemsland. Absolutt harmonisering: Nivået gjøres gjeldende uten unntak for hele EU, uten hensyn til forskjellen mellom medlemslandene. Relativ harmonisering: Forskjellene tas hensyn til når nivået fastsettes. Konservativ (ikkeregressiv) harmonisering: Tiltakene utformes slik at landene ikke tillates å senke sitt nåværende nivå. (Pieter D., Nickless J.A., 1999). 3. En analog prosess finnes i den felles landbrukspolitikken der bønder beskyttes mot markedsprisene og subsideres av EU for å bevare en rimelig levestandard. 3

4 * Garantier gjennom EU-fond. EU kunne spesifisere minstesatser for velferd og sosial trygghet, som EU selv sikret gjennom en form for garantimekanisme (fond på europeisk nivå) som kom i tillegg til ytelser fra de nasjonale ordningene for å fylle gapet. Dette ville fungere som en slags forsikringsordning. Forfatterne peker på flere farer ved en slik ordning: medlemstatene kan fristes til å senke sine nasjonale trygde- og støttenivåer, risikoen for svindel som oppstår på grunn av den store avstanden mellom saksbehanler og mottaker, samt problemene med å evaluere fra EU sin side verdien av ulike nasjonale særordninger, som f.eks. gratis skolemåltider og subsidiert kollektivtransport. * Samordning Denne tredje opsjonen kombinerer de to førstnevnte og innebærer samordnete handlingsplaner mellom EU sentralt og medlemslandene. De enkelte statene innfører nasjonal lovgivning som inkorporerer EUs minstestandarder med støtte i fondsgarantier fra EU. 3 Som forfatterne fremhever, kan denne ordningen selv om den virker komplisert, befordre at medlemsland som er motvillige til å innføre støtteordninger på et høyt nivå, går med på dette med finansiell støtte garantert av EU i ryggen. Ulempene med de andre ordningene er likevel fremdeles tilstedeværende. (Pieter D., Nickless J.A., 1999) Når man forsøker å innføre minstestandarder på EU-nivå er det således meget viktig å grundig overveie og kartlegge hva som allerede finnes på nasjonalt og lokalt nivå, og å vurdere de mulige konskekvensene av å innføre slike standarder. EU-standardene bør ikke føre til en svekkelse av nasjonale ordninger som er oppnådd gjennom en historisk utvikling i den enkelte medlemstat. Standardene vil kun være nyttige og bli akseptert av medlemslandene hvis de oppleves som en introduksjon av nødvendige forbedringer innenfor en ramme av allment aksepterte målsettinger. Hovedbetingelser for å utforme standarder for EU Variasjoner i velferdsordninger De store variasjoner og ulikheter i form som nasjonale systemer har antatt som en følge av det enkelte lands historie, er en faktor som gjør veien mot harmonisering meget kompleks. Hvert lands velferdsystem er unikt, selv om det selvsagt finnes en viss likhet også. I kapitlet om garanterte minimumsordninger vil vi drøfte de ulikhetene som finnes nærmere. Her skal vi bare nevne at disse ordningene skiller seg fra hverandre på ulike nivå; slik som finansieringsmåte, hvordan ordningene administreres, ordningenes relative gavmildhet, deres dekningsgrad og tilgjengelighetsbetingelser... Disse varierende forståelser av og historiske utvikling av sosialpolitikk og velferdsordninger mellom europeiske stater fører til ulike begreper om hva fattigdom er, måten fattigdom skal måles på og hvilke åtgjerder som er egnet til å løse problematikken. Dette spiller derfor en viktig rolle når man forsøker å forstå hva som er forskjellig eller til og med avvikende når det gjelder stillingtaken til sosiale minstestandarder i EU. Juridisk og institusjonelt rammeverk i EU Innføringen av sosiale standarder på EU-nivå er primært bestemt av mulighetene som foreligger innenfor det juridiske og institusjonelle rammeverk som eksisterer på europeisk nivå. Standarder fastsatt på overnasjonalt nivå vil kunne anta ulike former som konkretiseres på forskjellig vis alt etter som de gis en bindende eller bare veiledende karakter. 4

5 Kommisjonen og andre institusjoner i EU har ikke annen myndighet enn den de får fra medlemsstatene, slik dette er uttrykt i traktaten. Når det gjelder sosialpolitikk er myndigheten relativt begrenset, slik at hovednivået for å fastsette evt. standarder ligger på nasjonalstatlig plan. Sosial velferd, så vel som sosial inkludering, styres av subsidiaritetsprinsippet. Denne nærhetsregelen spiller også en stor rolle på nasjonalt nivå i visse medlemsland siden kompetanse og myndighet hva gjelder sosialordninger er ansvaret til regionale og lokale organer. Således er det vanskelig for EU å utforme sosiale standarder som har noen avgjørende effekt, gitt den ikke-bindende karakteren til mesteparten av de standarder som kan bli fastsatt. 4 Mangel på politisk vilje En annen viktig faktor som må tas i betraktning er den manglende politiske vilje hos medlemsstatene til å utforme slike sosiale minstestandarder på EU-nivå. I Europa sameksisterer ulike visjoner omkring nytten og forståelsen av å fastesette minstenormer. Både for hele EU og også på nasjonalstatnivå. Som anført tidligere, kan mer avanserte land oppfatte minstenormer som en risiko for å måtte senke eget nivå, mens andre stater vil se med uro på de økonomiske byrdene og den antatt uheldige effekten slike ordninger vil ha på landenes produktivitet. Det er meget vanskelig å skape enighet mellom disse ulike oppfatningene, spesielt innen rammen av en global europeisk politikk som fokuserer på sysselsetting og vekst ( den reviderte Lisboa strategien), understreket (eller rettferdiggjort) av en (relativt) langsom økonomisk utvikling, som tenderer mot å tilsidesette sosialpolitiske forbedringer og å prioritere økonomisk vekst. De senere års konjukturforandringer og også de politiske majoritetsstrømninger i medlemslandene, har hatt en dyp virkning i retning av å redusere Lisboa-strategien til kun to av de opprinnelige tre søyler; sysselsetting og vekst. Det hersker fremdeles en sterk tro blant både besluttende myndigheter og vanlige borgere på at økonomisk produktivitet har en avgjørende effekt på den sosiale velvære. Vi skal ikke har gå inn i noen diskusjon av holdbarheten i denne antagelsen, bare minne om at mange undersøkelser setter et alvorlig spørsmålstegn ved troen på en slik mekanisk sammenheng og at det viktigste parameteret i dette forholdet er fordelingen av rikdommen, som vitterlig er den viktigste funksjonen til velferdsordningene, men også til skatte- og avgiftspolitikken. Således er det generelle klima for tiden både på nasjonalt og europeisk nivå, lite gunstig for å diskutere og oppnå enighet om felles sosialpolitiske reformer, spesielt når det gjelder en så kompleks problemstilling som spørsmålet om allmenne standarder. Det sosialpolitiske området har så langt vært kjennetegnet av sterk motstand mot forsøk på harmonisering, med unntak av direktiver om harmonisering av adgangen til nasjonale velferdsordninger for arbeidere og borgere fra EU. (Direktiv 1408/71, 574/42 og nå nylig 574/72). Avgjørelser om sosial velferd i EUs råd må fremdeles være enstemmige iflg. vedtektene, noe som betyr at alle de 25 medlemslandene må enes om sosiale reformer, noe som blir vanskelig siden man starter med høyst ulikt utgangspunkt når det gjelder forekomst av fattigdom og sosial eksklusjon. Dette må betraktes som en stor ulempe, siden det gjør enhver reform på dette området svært 4 Likevel har noen sosiale standarder av bindende karakter blitt innført gjennom årene, spesielt når det gjelder arbeidstakernes situasjon. Når det gjelder organiseringen av arbeidet (arbeidstid, deltidsarbeidendes retter, oppsigelsesvern ) og arbeidsmiljø (støy, stråling) og videre likestilling av kjønnene og lover mot diskriminering på arbeidsmarkedet, har et antall standardbestemmelser blitt utformet som direktiver og har blitt innlemmet i lovgivningen på nasjonalt nivå. Når det gjelder sosiale velferdsgoder, har respekten for prinsippet om fri flyt av arbeidere og borgere ført til en viss harmonisering... slike standarder oppstår på områder der EU har juridisk kompetanse og myndighet (det felles marked, likhetsprinsippet og ikkediskriminering)... 5

6 vanskelig å oppnå når det kreves en enstemmig avgjørelse fra 25 medlemsland. Imidlertid betrakter en del medlemstater prinsippet som en garanti mot forringing siden det vanskeliggjør muligheten for at EU skal vedta lavere standarder for velferd enn de nasjonale som allerede eksisterer. Dette er et vesentlig punkt når det gjelder debatten om sosiale standarder på EU-nivå. Det understreker også nødvendigheten av å ha det man i EU-sjargong kaller en bottom-up impulse, med andre ord nødvendigheten av å presse frem og å intensivere debatten på nasjonalt, regionalt og lokalt nivå for å skape muligheten av enighet på europeisk nivå. Uavhengige organisasjoner, men også borgerne har en stor rolle å spille i denne sammenheng. Formelle og tekniske hindringer. Vi må også nevne standardenes tekniske og formelle karakter som medvirkende årsaker til hvorfor det er så vanskelig å fastsette sosialpolitiske normer for hele EU. Jo mer presist en standard defineres, særlig når det gjelder en minstestandard, desto mer innebærer den å ha felles og udiskuterbare måter å uttrykke seg på fra et teknisk synspunkt. For eksempel, skal referansenivået være nasjonalt eller europeisk når man diskuterer minstelønn? La oss anta en minstelønnsgrense basert på budsjettstandarder, hvordan skal man forsikre seg om at handlekurven med varer og tjenester som man bruker til beregninger, er representativ for alle medlemmene av EU? Hvis nasjonale terskelverdier benyttes, hvor sammenlignbare er de over hele EU? Mange spørsmål av beregningsteknisk karakter underminerer sannsynligheten for felles standarder i hele EU, og man bør ikke se bort fra denne problematikken siden den er en betydelig hindring for en felles oppfatning av minstestandarder. Adekvans: et sentralt begrep i diskusjonen om standarder Et sentralt spørsmål som ligger under debatten om å sette sosiale standarder, spesielt når det er snakk om minimumsnormer, er hvorvidt disse standardene er adekvate i forhold til deres formål; i vårt tilfelle å bekjempe fattigdom og sosial ekskludering. Etymologisk, betyr ordet adekvat tilstrekkelig, nok eller tilfredstillende for et bestemt formål eller som oppfyller et behov (Cambridge Dictionary). Rent bokstavelig refererer ordets latinske rot til likhet, å sette betingelsene for A lik de til B. Men når er et minimum tilstrekkelig? Hva er tilstrekkelig når man utvider fokus til et europeisk nivå? Oppfatningen av hva som er tilstrekkelig er meget divergerende mellom de 25 medlemsstatene som utgjør EU i dag. Dette er kompliserte spørsmål siden svarene kan variere fra land til land, men også i forhold til hvordan vi definerer fattigdom. Innenfor rammen av et multidimensjonalt begrep om fattigdom og sosial eksklusjon som er innarbeidet i den europeiske prosessen med sosial inkludering, blir ulike forståelser betraktet som adekvate i henhold til de dimensjoner som tas i betraktning: I form av inntekt ( hvor mye er nok ) I form av hvor stor del av befolkningen som dekkes av ordningene, og hvor tilgjengelige de er I form av hvilke politiske løsninger som foreslås for å løse problemet ( er for eksempel løsninger knyttet til aktivitet og opplæring adekvate når man betrakter individuell 6

7 kompetanse, nyttiggjøring av eksisterende kvalifikasjoner, forbedring av individets og familiens velvære etc.) I form av hvor adekvate tilbudte tjenester er, særlig med tanke på kvalitet og tilgjengelighet. Når man drøfter adekvansen til minstestandarder innenfor rammen av EUs sosiale inkluderingsprosesser, samt i forbindelse med sosiale rettigheter, må vi ta i betraktning alle disse aspektene. Men det er veldig vanskelig, for ikke å si umulig, å vite hva som er de respektive virkninger av hver enkelt dimensjon og kombinasjonen av disse, for den konkrete virkeligheten som den enkelte EU-borger opplever i forbindelse med fattigdom og sosial eksklusjon. Disse variablene virker inn på individer med sin særegne historie og i nasjonale og lokale virkeligheter. Kvaliteten på sosiale tjenester er for eksempel en avgjørende faktor, men når er en tjeneste adekvat? Det krever at man først forener synspunkter som i utgangspunktet står i motsetning til hverandre, synspunktene til brukerne og tjenesteyterne. Spørsmålet om adekvans har hovedsaklig blitt behandlet i litteraturen i forbindelse med inntektsspørsmål, og da særlig i den engelskspråklige verden. Et sentralt verk er trolig en bok av John Veit-Wilson fra 1998, som drøfter hvorvidt minimumsinntekt slik den er fastsatt av regjeringer, kan være adekvate. Selv om boken kun behandler inntektsspørsmål, kan mange av elementene i tilnærmingen overføres til en bredere behandling av fattigdom og sosial eksklusjon i sammenheng med EUs strategier for andre viktige mål. (OMC) Tilnærmingen som beskrives i boken, utgjør en syntese og tar for seg det grunnleggende i debatten om minimuminntektsordninger i engelskspråklige land slik som Irland ( jfr. Bekjemp fattigdombevegelsen) eller Storbritannia (Zacchaeus 2000 Trust) så vel som i USA, Australia og New Zealand. Hvis vi her synes å insistere på denne anglosaksiske forankringen av debatten i litteratur omkring adekvans og inntektsnormer så er det fordi dette også setter søkelyset på selve ideen om minimumsstandarder, særlig når det gjelder inntekt, ikke synes å være særlig diskutert i andre land og at de dermed kan bli avvist eller sett som ugjennomførbare eller til og med uønskede i inntektspolitikken. Dette reflekterer et spesielt syn på fattigdom og sosial eksklusjon i form av politisk tenkning og handling som kanskje ikke vil bli forstått og akseptert på samme måte i velferdssystemer av et annet slag, slik som de systemer som finnes i skandinaviske land, på kontinentet og i det sørlige Europa. Vi skal drøfte forskjellene i utforming og filosofien rundt velferdsmodeller mer detaljert i Arbeidsdokument 2. Har skal vi bare nevne at dette poenget må få stor oppmerksomhet når vi diskuterer minsteinntekt og andre sosiale standarder på EU-nivå. I vår sammenheng er det viktigste vi kan bruke fra Veit-Wilsons drøftelser, definisjonen av de fire grunnleggende spørsmålene som man må stille seg når debatten dreier seg om minimumsinntekter og her i videre forstand minstestandarder: 1. Hvorfor? Hva er hensikten med standardene? Å sikre en anstendig lønn sammenlignet med hva som er normalt i et gitt samfunn? Å sikre elementær behovstilfredstillelse? 2. For hvem? For samtlige samfunnsmedlemmer eller for en spesiell gruppe? Hvem er målgruppen, hvordan blir denne definert eller utpekt? 3. Hvor lenge? Hvilket tidsperspektiv har vi på bruken av disse standardene, varighet og som politisk prosjekt? 4. Av hvem? Hvem lager reglene og betingelsene der standardene skal brukes? I henhold til hvilke kriterier? 7

8 Disse fire spørsmålene skal betraktes som strukturerende faktorer i drøftingen av spørsmålet om sosiale minstestandarder, og derfor for vårt arbeid med dette prosjektet. Å besvare disse spørsmålene i lys av nasjonale forhold vil hjelpe oss til bedre å kunne sammenligne og forstå hva som ligger bak de nasjonale debattene og oppfatningene om sosiale minstestandarder. En annen grunnleggende distinksjon introdusert av Veit-Wilson er den mellom en vitenskapelig tilnærming til fattigdom, som orienterer seg mot å måle fattigdom ved hjelp av (relativt) objektive kriterier og formål, og minstestandarder som gjenspeiler politiske beslutninger om hvordan samfunn og regjeringer oppfatter problemet og hvordan de er forberedt på å løse det. Slik sett er det viktig å unngå sammenblanding av disse to aspektene av problemstillingen, selv om de noen ganger blir blandet sammen av visse medlemsland og til og med av sundt bondevett, som lett identifiserer de fattige med de som lever på en minimumsinntekt eller står i fare for å komme i en slik situasjon. Det er vesentlig å gjenta at dette er en feilaktig sammenblanding siden fattigdom er et mye videre begrep enn bare minstelønn eller det å være mottaker av sosialhjelp. Som Veit-Wilson formulerer det: det komplekse spørsmålet om inntektsopprettholdelseadekvansstandard krever klarhet rundt målsettinger, samt klare og utvetydige ideer og en terminologi til å drøfte det. Denne betingelsen er ofte fraværende. I politikkens verden blir den faktisk ofte benektet, når man velger en debattmåte som utelukker de som ikke er eksperter, de som mangler makt, og for å unngå spørsmål som politisk er ubekvemme. (Veit-Wilson, 1998, side 110). I henhold til Veit-Wilson er således en standard en abstraksjon, et sett av kvaliteter som gjør en i stand til å foreta bedømmelser, i dette tilfelle vedrørerende inntektsadekvans: en minsteinntektsstandard (MIS; Minimum Income Standard) er et politisk kriterium for adekvansen av inntektsnivå for å opprettholde en minimums levestandard for en gitt tidsperiode for et segment av eller for hele befolkningen, legemliggjort eller symbolisert ved et formalisert administrativt verktøy eller annen konstruksjon. (Veit-Wilson, 1998, side 1) En minsteinntektsstandard er dermed et videre begrep enn visse spesifiserte minsteinntekter, som f.eks. GMI ( garantert minsteinntekt). Den er i sitt vesen et politisk redskap som kan bli brukt som mål for adekvansen av ulike velferdstiltak eller andre sosialt definerte minimum, slik som minstelønn eller minstepensjon, for eksempel. Således er det ikke ment å være et vitenskapelig mål på fattigdom selv om vitenskapelige metoder kan brukes til å definere fattigdom. Veit-Wilson understreker også at de ulike diskurser 5 omkring fattigdom i forskjellige land virker inn på regjeringenes valg av minsteinntektsstandard. Blant de ulike diskursene ( med sine begrensninger hva betreffer definisjonenes adekvans ) skiller han ut flere tilnærminger ( og målemetoder ) for fattigdom: 5 Med en diskurs skal vi her forstå en pakke med verdier, ideer, teknisk terminologi og maktutøvelse fra de som er i posisjon til å avgjøre hva som er den korrekte måten. 8

9 Avvik fra gjennomsnittlig levestandard ( dog uten å lete etter inntektsnivåer som blir uutholdelige) Statistisk ulikhet ( uten noen informasjon om når fordelingen av goder blir uholdbar) Sosial ekskludering ( uten å være i stand til å definere hvilket inntektsnivå som forårsaker dette ) Begreper hentet fra økonomisk teori ( uten å vurdere hvordan disse henger sammen med folks egen oppfatning av adekvat minsteinntekt ) Disse ulike tilnærmingene til fattigdomsproblematikken fører til forskjelligartede typer av regjeringsbestemte minsteinntektsstandarder som reflekterer myndighetenes verdier, diskurser og antagelser om: Stratifikasjon (lagdeling), når minsteinntektsstandard utgjør en adekvat inntekt for alle samfunnsborgere eller bare for lavstatusgrupper. Minstelønn eller minstesatser for sosialhjelp; hvorvidt minsteinntektsstandarden står i sammenheng med folks forventede normale inntektskilde ( hovedsaklig arbeid, men også kapitalinntekter eller å bli forsørget av familien eller en i husholdningen ) og opprettholdelse av levestandarden, eller om den bare tenkes å referere til et statlig ansvar for inntektserstatning når vanlig inntekt er fraværende Oppfatning av minsteinntektsstandard som budsjettstandarder (sammensetning og kostnader) eller holdningsstandarder (strukturert rundt politisk og/eller offentlig enighet om hva som er et minimum for en tålbar inntekt), eller også statistiske standarder ( i sammenheng med andre indikatorer på levestandard ) Som vi skal se i arbeidsdokument 2 strukturerer disse ulike tilnærmingene forståelsen av garanterte minsteinntektsnivåer i EUs medlemstater. Avslutningsvis setter Veit-Wilson søkelyset på hva som er de nødvendige krav til en god minstestandard: Offentlig tilgjengelighet : det underliggende begrep om en minsteinntektsstandard må ha oppnådd bred aksept i befolkningen, være i samsvar med folkemeningen Statistisk/metodologisk holdbarhet: kriteriene som brukes for å fastsette minstestandarden må være gjenstand for verifisering og kunne fremvise statistiske kvaliteter i form av integritet, logisk konsistens, robusthet, reliabilitet, sammenlignbarhet over tid og sosiale grupper, samt over landegrensene i et europeisk perspektiv. Et beslektet spørsmål som vi kan legge til, er hvem som foretar denne verifiseringen, og hvordan ulike interesseparter er involvert i validitetstestingen. Administrativ gjennomførbarhet: minsteinntektsstandarden må kunne bli konstruert, opprettholdt og implementert med maksimal effektivitet og godkjenning samtidig som den opprettholder sin effektivitet og integritet som akekvansstandard. Disse strukturelementende, selv om de kretser rundt spørsmålet om minsteinntektsstandard, gir oss et fruktbart utgangspunkt som kan brukes når vi drøfter de ulike elementene som kan danne fundamentet for debatten i Europa om sosiale minstestandarder på diverse beslektede områder. 9

10 Sosiale rettigheter og sosiale standarder Et erklært mål for prosjektet vårt er å styrke rettighetsiden i de nasjonale handlingsplaner og i EUs inkluderingsprosess. Selv om bare et begrenset antall av handlingsplanene for inkludering helt klart omfatter en grunnleggende rettighetstilnærming ( Belgia og Frankrike eksempelvis), blir disse rettighetene annerkjent av nesten alle medlemstatenes grunnlover såvel som i den allmenne tilnærming ( EUs målsettinger ) som strukturer de andre hovedmålene i prosessen for sosial inkludering på EU-nivå. De gjenspeiles også i den allmenne forståelsen av fattigdom og sosial ekskludering som et multidimensjonalt problemkompleks som ikke bare omfatter spørsmålet om tilgang på penger, men også tilgang på grunnleggende rettigheter som bolig, utdannelse, helse, deltagelse i det offentlige og sosiale liv, rettsvern, kultur osv. Definisjon av sosiale rettigheter Innenfor en rettighetsbasert tilnærming, må vi ta i betraktning at sosiale standarder er et redskap som garanterer og favoriserer uttrykk for og konkretisering av sosiale rettigheter som er tilkjent alle EU-borgere via nasjonale og europeiske lovbestemmelser. Hensikten med sosial standarder i denne sammenhengen, er å garantere effektiv tilgang og effektiv oppfyllelse av disse rettighetene for alle borgerne i EU. Men begrepet om sosiale rettigheter er fremdeles ikke tydelig identifisert selv om disse rettighetene er annerkjent i nasjonale og regionale grunnlover og overordnete lover og tillike i internasjonale konvensjoner. Sosiale rettigheter på internasjonalt nivå Hvis vi ser bort fra mer generelle erklæringer som de fra FN og ILO, er det på internasjonalt nivå i hovedsak 3 konvensjoner som er spesielt relevante for medlemslandene i EU. 6 The Charter of Social Rights ( Det sosiale rettighetscharter ) vedtatt innenfor Europarådets rammer i 1961 The Community Charter of the Fundamental Social Rights of Workers fra 1989 The Charter of Fundamental Rights of the EU (Charteret om grunnleggende rettigheter i EU) som ble proklamert i 2000 og innlemmet som del to av traktaten med tanke på å etablere enn grunnlov for Europa, en grunnlov som nå er ute til ratifisering. (?) I et vedlegg til dette dokumentet gis det en detaljert presentasjon av de sosiale rettighetene slik de stadfestes i disse konvensjonene. Som definisjon av disse rettighetene vil vi bruke den som ble gitt under debatten om Charter of Fundamental Rights of the EU og som søker å uttrykke rettighetenes status i de internasjonale konvensjoner og innholdet i nasjonale grunnlover og annen overordnet lovgivning. 6 Her må vi også minne om at EU-traktaten helt siden Amsterdam viser til fundamentale rettigheter slik disse uttrykkes i Charter of Social Rights og The Community Charter... 7 Forfatterne av forslaget utelot visse sosiale rettigheter siden disse uttrykker kollektive retter snarere enn individuelle ( frihet til å velge arbeid, rett til kollektiv representasjon, streikerett osv.) samt allerede veletablerte og godt beskyttede rettigheter i EU og nasjonalstatenes lovgivning ( likestilling av kjønnene, forbud mot diskriminering etc.) 10

11 I forsøket på å etablere en lov om sosiale rettigheter 7 via Europaparlamentet, fremsatte Butt og andre en definisjon som følger: rettigheter som den enkelte borger er beretigget til, som han kun kan utøve i forhold til andre mennesker som medlem av en gruppe og som kun kan være virksomme dersom staten ivaretar individets omgivelser. Sosiale rettigheter er et nødvendig tillegg til sivile rettigheter og friheter, noe som betyr at det ikke er frihet fra staten som oppnås, men frihet ved statens hjelp. Disse rettighetene er derfor grunnleggende rettigheter som man er berettiget til. ( Butt & al., 2000, side 9 ). De lister opp følgende rettigheter: Rett til arbeid rettferdige og trygge arbeidsforhold rettferdig lønn betalt ferie Rett til utdannelse og yrkesopplæring gratis grunnskole gratis videregående utdannelse gratis universitetsutdannelse yrkesopplæring Rett til sosial trygghet offentlig velferd spesialordninger for mødre spesialordninger for familier/foreldre spesialordninger for funksjonshemmede spesialordninger for barn og ungdom spesialordninger for eldre Rett til bolig Rett til helse gratis for ubemidlede Rett til kultur Rett til et sundt miljø I en rapport til Europarådet utvider Mary Daly denne definisjonen av sosiale rettigheter. Hun bemerker først at juridisk og vitenskapelig litteratur om rettigheter vanligvis deler menneskerettigheter i to hovedkategorier som hevdes å være vesensforskjellige: sivile og politiske rettigheter på den ene siden, og økonomiske og sosiale på den andre. Begrunnelsen for denne inndelingen ligger generelt i hvilken rolle staten spiller når det gjelder å garantere og å sette i verk rettighetene (økonomiske og sosiale rettigheter fordrer en statlig ramme av forståelse og inngrep, mens sivile og politiske rettigheter forutsetter frihet fra statlige inngrep.) Videre skiller man mellom kategorienes juridiske natur (sivile og politiske rettigheter hevdes å være absolutte og umiddelbare mens økonomiske og sosiale rettigheter er graderbare og programmatiske) og deres status (sivile og politiske rettigheter defineres av grunnlover og annen lovgivning og kan derfor lettere bli prøvet i rettsapparatet enn hva som er tilfelle med økonomiske og sosiale rettigheter som virkeliggjøres gjennom politiske og sosiale tiltak og proklamasjoner ). Vi slutter oss til forfatteren når hun hevder at disse antatte forskjellene i virkeligheten er overdrevet, gitt at en sosial rettighet også kan prøves for retten og at den påståtte absolutte og 11

12 umiddelbare karakteren til sivile og politiske rettigheter ikke er hevet over diskusjon. Videre så går utviklingen over tid i retning av større sammensmeltning av disse kategoriene 8... I Europarådets sammenheng ses de sosiale rettigheter som er nedfelt i det europeiske sosialcharter (The Charter of Social Rights, 1961) og senere, reviderte versjoner som naturlige tillegg til rettighetene som garanteres i den europeiske menneskerettighetskonvensjonen. ( The European Convention on Human Rights). Mary Daly fremhever at sosiale rettigheter ikke bare viser til individets behov, men også til det sosiale lim som holder samfunnet sammen.: En annen måte å forstå sosiale rettigheter på, er i form av de verdier og målestokker som de innebærer med tanke på samfunnet og samfunnsmedlemmenes trivsel. Det vil si at sosiale rettigheter også får sin mening ved å vise til hva det innebærer å være en deltaker og et medlem av samfunnet. I dette henseende innebærer rettighetene en forpliktelse til sosialt samhold, solidaritet, likhet og inkludering. De impliserer også en høy grad av beskyttelse for utsatte grupper. (Daly M., 2002, side 16). Hun definerer deretter sosiale rettigheter som forordninger, uttrykt i lovform eller på andre måter, som er nødvendige for at mennesker sosiale behov skal oppfylles og at sosialt samhold og solidaritet skal fremmes. Daly M., 2002, side 16). Således blir sosiale rettigheter å fortolke ikke bare i juridiske termer, men også som sosiale forordninger som uttrykkes gjennom sosialpolitiske programmer, i og med at rettighetene er en blanding av jus og politikk. Dette betyr, særlig når det gjelder sosiale tiltak, at den avgjørende faktor for hvordan disse rettighetene garanteres og iverksettes, ligger i de institusjonelle ordninger som foreligger i det miljø de utøves (fra lokalplan til det europeiske nivå). Med denne utvidete definisjonen ser vi klart sammenhengen mellom sosiale rettigheter og det multidimensjonale problemkomplekset med fattigdom og sosial ekskludering som sådan. Men også forbindelsen til sosiale målestokker (standarder) brukt som en referanse for hva som er rettferdig, eller anstendig eller sosialt akseptabelt eller fullverdig deltakelse i samfunnet, som alle er begreper som vanligvis brukes i EU og i nasjonale juridiske, institusjonelle og akademiske kontekster. Som nevnt tidligere, er disse sosiale rettighetene også innbefattet i de felles mål som medlemstatene har blitt enige om i Nice 2000, og som utgjør ryggraden i andre viktige målsettinger (OMC, other major objectives?) på området fattigdom og sosial eksklusjon på europeisk nivå. Felles mål nr. 1 angår sysselsetting, ressurser, rettigheter, varer og tjenester. Rettighetene som omtales i den felles målsettingen, er retten til et liv i samsvar med menneskelig verdighet, å ha tilgang til sanitære og anstendige boliger så vel som grunnleggende tjenester som er nødvendig for å leve normalt i forhold til lokale forhold (strøm, vann, oppvarming etc.), tilgang til helsetjeneste tilpasset situasjonen, tilgang til utdannelse, rettsvern og andre offentlige og private tjenester slik som kultur, sport og andre fritidsaktiviteter. Slik inngår sosiale rettigheter som beskrevet overfor i de felles mål. Disse sosiale rettighetene annerkjennes også som grunnleggende av et visst antall medlemstater og er nedfelt i deres respektive grunnlover. Tabellen på neste side gir oss innblikk i på hvilken måte de ulike grunnlover tar vare på disse rettighetene. Tabellen omfatter bare land som har en nedskrevet grunnlov, dette betyr slett ikke at andre stater som 8 EUs charter om grunnleggende rettigheter og FNs barnekonvensjon likestiller alle kategorier av rettigheter. 12

13 ikke er med i oversikten ikke annerkjenner sosiale rettigheter, det betyr bare at de er uttrykt i lovverk med en annen juridisk status, slik som f.eks. Storbritannias Bill of Rights. Når vi studerer tabellen må vi være oppmerksom på at det ikke er noen direkte korrelasjon mellom en utstrakt beskrivelse av rettigheter i lovverket og deres faktiske utøvelse og iverksettelse såvel som deres invirkning på fattigdom og sosial eksklusjon. Land i Sør-Europa har de mest omfattende og detaljerte beskrivelser av sosiale rettigheter i sine grunnlover, men har likevel de høyeste forekomstene av fattigdom og sosial eksklusjon sammenlignet med land der rettighetene er av mer universell karakter og ikke så detaljerte, slik som i de skandinaviske land f.eks. Men det som tabellen før og fremst viser oss, er at alle medlemstatene betrakter sosiale rettigheter som grunnleggende, selv om det dette er formalisert i varierende grad. Sosiale rettigheter innskrevet i grunnloven Land (BE = Belgia osv) B E C Z D K D E G R E E E S F R I R I T C Y L U L V L T H U M T N L P L P T S L S K F I S E Rett til arbeid X X X X X X X X X X X X X X Rettferdige og trygge arbeidsforhold X X X X X X X X X Rettferdige lønninger X X X X X X X X X Betalt ferie X X X X X X X X X Rett til utdannelse X X X X X X X X X X X Gratis grunnskole X X X X X X X X X X X X X X X X X Gratis videregående skole X X X X X X X X X Gratis universitetsutdanning X X X X Yrkesopplæring X X X X Rett til bolig X X X X X X X X X X Rett til helse X X X X X X X X X X X X X X X X X X Gratis for ubemidlede X X Sosial sikkerhet X X X X X X X X X X X X X X X X X X Offentlig velferd X X X X X X X X X X X Mødre X X X X X X X Familier/foreldre X X X X X X X X X Funksjonshemmede X X X X X X X X X Barn og ungdom X X X X X Eldre X X X X X X X X X X X X X X Rett til kultur X X X X Rett til sundt miljø X X X X X X X X X X X X X X X (Kilde for tabellen: Forfatterens data fra Europaparlamentets arkiver) 13

14 Forhold som hindrer tilgangen til sosiale rettigheter Alle disse sosiale rettighetene er de facto egnet til å sette minstestandarder, selv om kompetanse og myndighet i forbindelse med disse rettighetene hovedsaklig ligger i hendene på medlemstatene og derfor vanskelig kan bli benyttet som EU-standarder. I det minste på EU-institusjonenes nåværende utviklingsnivå. For å få til en avgjørende forbedring av kampen mot fattigdom og sosial eksklusjon, bør de sosiale standardene i det minste i første omgang sette fokus på de faktorer som hindrer en effektiv tilgang til disse rettighetene. Mary Daly identifiserer i rapporten som er nevnt over, diverse faktorer som forhindrer adgangen til de sosiale rettigheter som er skissert i tabellen og som utgjør de syv største utfordringene med hensyn til rettighetenes virkeliggjøring.: 1. Å styrke rettsbevisstheten om sosiale rettigheter og å forbedre relevante tiltak 2. Å styrke kontrollen med og iverksettelsen av sosiale rettigheter 3. Å øke ressursene som stilles til rådighet for å virkeliggjøre sosiale rettigheter 4. Å endre og å forbedre prosedyrer og administrasjon av tjenester og tiltak som er ment å virkeliggjøre sosiale rettigheter 5. Å forbedre informasjon og kommunikasjon om sosiale rettigheter og dertil hørende tjenester og ytelser 6. Å bekjempe psykologiske og sosiokulturelle sperrer som hindrer tilgangen til sosiale rettigheter og som virker inn på både brukere og de som skal administrere tjenestene og ytelsene 7. Å målrette tiltakene mot spesielt utsatte befolkningsgrupper og regioner i den hensikt å forbedre tilgangen til de sosiale rettighetene disse har krav på Disse anbefalingene, eller noen av dem, kunne brukes som et utgangspunkt for å definere områder der den sosiale situasjonen til EU-borgerne på en rettighetsbasert basis kunne forbedres, muligens gjennom å fastsette standarder. Tabellen fra Mary Dalys rapport gir oss et mer presist bilde av mulige forbedringspunkter når det gjelder realiseringen av sosiale rettigheter. 14

15 Hovedtyper av faktorer som forhindrer tilgang til sosiale rettigheter Spesifikasjon av rettighet og Mangel på klarhet i spesifikasjonen av rettighet adekvans av juridiske og Rettigheter begrenset til særskilte grupper av befolkningen andre tiltak Hull i det sosiale sikkerhetsnettet Mangel på spesifikasjon av en grunnleggende terskel eller minstestandard Ekskluderende betingelser for tilgang eller innrømmelse av rettigheter Inadekvat kontroll og iverksettelse Ressurser Manglende samsvar mellom tiltak og behov Inadekvat kontroll og evaluering Inadekvat beskyttelse mot manglende iverksettelse av rettighetene Diskriminering og/eller forskjellsbehandling Inadekvat ansvar for brukerne For tjenesteyterne: Utilstrekkelige ressurser som finansiering, bemanning, egnete lokaler, annet utstyr Manglende evne til å garantere eller fremskaffe ressurser over tid Ubalanse i ressursfordelingen mellom ulike administrative nivåer Administrasjon og prosedyrer Informasjon og kommunikasjon Psykologiske og sosiokulturelle hindringer For brukerne eller de som har krav på rettigheter: Utilstrekkelighet når det gjelder finansielle ressurser, utdannelse, personlige ressurser, sosial kompetanse og personlig nettverk Fragmentering av administrative nivåer og tjenesteutførelsen Inadekvat brukermedvirkning Manglende bruk av NGO-er som høringsinstans For kompliserte saksbehandlingsprosedyrer Hindringer som oppstår med grunnlag i tjenesteyternes praksis og vaner Utilstrekkelig tilgang på og formidling av kvalitetsinformasjon Uegnet form og type informasjon som formidles Utilstrekkelig bruk av nye og alternative kanaler Hos tjenesteyterne: Negative forventninger og fordommer mot visse klientgrupper Stigmatisering av enkelte grupper Manglende forståelse av minoritetskulturer Hos brukerne eller de som har krav på rettigheter: Angst og usikkerhet overfor offentlige prosedyrer og kontorer Lav selvtillit Kulturelle hindringer Inadekvat oppmerksomhet på utsatte befolkningsgrupper og regioner Utsatte grupper: Forekomst av utsatte befolkningsgrupper som mangler ressurser til å gjøre krav på rettigheter og ytelser Forekomst av sammensatte problemkomplekser i disse segmentene av befolkningen Utsatte regioner: Eksistensen av regioner og lokalsamfunn som er underpriviligerete på flere områder Mangelfulle investeringer i enkelte områder av landet Klimatiske og geografiske forhold som forårsaker at bestemte områder stilles utenfor utviklingen (Daly, M.,2002, side 20) 15

16 Denne tilnærmingen som peker ut faktorer som forhindrer iverksettelsen av sosiale rettigheter fremhever tre hovedområder som velegnete til å innføre minstestandarder på EU-nivå. Det første området har sammenheng med adekvans. Vi har drøftet begrepet tidligere i dokumentet. Dette kunne bli adekvansen av sosiale sikkerhets- og tjenestetiltak med henblikk på fattigdom og sosial ekskludering (garantert minsteinntektsprogrammer), boligtilbudets adekvans, av rettsikkerhet... En parallell oppgave er utviklingen av adekvansstandarder som fullt ut aksepteres av alle. Det andre området dreier seg om dekning og tilgang for alle, og spesielt underpriviligerte grupper, på sosial sikkerhet og andre sosiale rettigheter i forbindelse med bolig, helse, utdannelse... Det kan være snakk om tilknytning til sosiale sikkerhetssystemer, dekning av visse (nye) sosiale risikoområder, sosial boligbygging og rimelige eller gratis helsetjenester, til grunnleggende varer og tjenester som elektrisitet, vann, oppvarming, transport, enkle bankog betalingstjenester... Et tredje område er vesentlig når det gjelder å iverksette rettigheter, det gjelder altså informasjon om rettigheter og tilgjengelige ytelser. Mangel på informasjon spiller en kritisk rolle med hensyn til hvorvidt de tjenester og ytelser man har rett til benyttes. Siden dette området er det minst bindende for medlemsstatene kunne det kanskje også være det best egnete for å fastsette EU-minstestarter på kort og middels sikt. Til slutt; når vi skal gå nærmere inn på spørsmålet om minsteinntektsstandarder, kunne vi med fordel tilegne oss de prinsipper og kriterier som uttrykkes i Rådets anbefaling 92/441/EEC fra juni Dette dokumentet omhandler allmenne kriterier for tilstrekkelige ressurser og sosial bistand i et sosialpolitisk sikkerhetssystem. Detaljene vil bli drøftet i Arbeidsdokument 2. Litteraturliste Butt M.E., Kübert J., Schultz C.A., 2000, Fundamental Social Rights in Europe, European Parliament Social Affairs Series SOCI 104 EN, European Parliament Combat Poverty Agency, 2001, How Much Is Enough? Setting an Inclusive Minimum income Standard, Policy Submission to the Adequacy benchmarking and Indexation working group, Dublin Daly M., 2002, Access to Social Rights in Europe, European Committee for Social Cohesion, Council of Europe, Strasbourg Pieters D., Nickless J.A., 1999, Pathways for Social Protection in Europe, report to the Finnish Ministry of Social Affairs and Health, Pieters, D. Harmonisation of Social Security with an Eye on, 1993, a English translation of a chapter in Pieters, D. Sociale Zekerheid na 1992: één over twaalf, published in the Reeks Sociale Zekerheidswetenschap series by the Katholieke Universiteit Brabant Veit-Wilson, J., 1998, Setting Adequacy Standards How Governements Define Minimum Incomes, Policy Press Zacchaeus 2000 Trust, 2004, Memorandum to the Prime Minister on Minimum Income Standards, London 16

17 This document was created with Win2PDF available at The unregistered version of Win2PDF is for evaluation or non-commercial use only.