Avgjerd i tilsynssak som gjeld helse- og omsorgstenester til personar som oppheld seg i asylmottak i Årdal

Transkript

1 Sakshandsamar: Astrid Tveit Vår dato Vår referanse Telefon: / E-post: Dykkar dato Dykkar referanse Årdal kommune v/ rådmannen postboks ÅRDALSTANGEN Avgjerd i tilsynssak som gjeld helse- og omsorgstenester til personar som oppheld seg i asylmottak i Årdal Fylkesmannen oppretta tilsynssak etter den tragiske hendinga på Valdresekspressen , der ein asylsøkjar drap tre personar på bussen. Nokre månader før hadde Utlendingsdirektoratet (UDI) oppretta asylmottak i Årdal kommune. Fylkesmannen har handsama saka med heimel i helsetilsynslova 2. Fylkesmannen skal føre tilsyn med helse- og omsorgstenesta i fylket og med alt helsepersonell og anna personell i fylket som yter helse- og omsorgstenester. Vi har innhenta informasjon frå kommunen og frå sakkunnig. Fylkesmannen har vurdert om helse- og omsorgstenestetilbodet i kommunen var og er i tråd med sentrale føringar og retningsliner for fagleg forsvarleg helse- og omsorgstilbod til personar som oppheld seg i asylmottak. Vi har i tilsynssaka også vurdert om personen som er skulda for å utføre drapa, hadde fått forsvarleg tilbod om helsehjelp. Konklusjon Det var ikkje fagleg forsvarleg, jf. lov om kommunal- og omsorgsteneste 4-1, å ikkje styrke helse- og omsorgstenesta, då det sommaren 2013 vart oppretta asylmottak for 151 personar i Årdal kommune. Det var ikkje samsvar med god praksis at Årdal kommune berre gav tilbod om kontakt med lege ved opplevd behov og ikkje gav asylsøkjarane eit aktivt tilbod om helseundersøking. Dette er likevel ikkje i konflikt med minstekrav i regelverket. Vi har gått gjennom legejournalen til den sikta asylsøkjaren. Vi har ikkje grunnlag for å kople helsetilbodet i Årdal til den tragiske hendinga på Valdresekspressen. Fylkesmannen finn også at det ut frå eit helsefagleg perspektiv verkar utfordrande for ein kommune å ta imot så mange asylsøkjarar på så kort tid om sommaren, utan at det følgjer med helseopplysningar eller meir konkrete opplysningar om opphaldssituasjonen til kvar einskild. Dokument i saka Brev frå Fylkesmannen til Årdal kommune, Brev frå Årdal kommune til Fylkesmannen, Brev frå Fylkesmannen til sakkunnig, E-post, korrespondanse og telefonsamtalar Hovudkontor Landbruksavdelinga E-post: Njøsavegen 2, 6863 Leikanger Fjellvegen 11, 6800 Førde fmsfpost@fylkesmannen.no Telefon: Postboks 14, 6801 Førde Internett: Telefaks: Telefon: Org.nr Telefaks:

2 2/7 Fråsegn frå sakkunnig til Fylkesmannen, Faktiske tilhøve Vedtak om etablering og iverksetjing av asylmottak gjekk raskt. Kommunen vart i starten av juli 2013 informert om opprettinga. Det var sommar og ferieavvikling i tida fram til den formelle opninga av mottaket I løpet av tre veker frå og fram til , kom det 151 asylsøkjarar til kommunen. Kommunen vart på førehand informert om at dei skulle ta imot mange barn, noko som ikkje viste seg å vere rett. Fleirtalet av asylsøkjarane var einslege menn. Kommunen skriv til Fylkesmannen at dei i forkant av etableringa kartla kva tenester kommunen ville få ansvar for, og at tenesteeiningane vart informerte og førebudde. Kommunen skriv vidare at helsetenestene vart etablerte og planlagde i samsvar med Veileder IS-1022 (Helsedirektoratet 2010) Helsetjenestetilbudet til asylsøkere, flyktninger og familiegjenforente. Rettleiaren vart ifølgje kommunen distribuert til alle tenesteområda i tillegg til skriftleg og munnleg informasjon til tenesteleiarane. Det går også fram av brevet at kommunen den aktuelle tida hadde fem legestillingar, men at grunna vanskeleg rekrutteringssituasjon var det i to av stillingane korttidsvikarar. Av tre helsesøsterstillingar var det tilsette i to og ein halv stilling. Kommunen opplyser at kommunalsjefen for helse og omsorg og representant frå legekontoret deltok i planleggingsfasen for etableringa av asylmottak. Om planlegginga skriv dei også: «Kommunen har ingen informasjon om asylsøkjarane når dei kjem til kommunen, dette gjeld flyktningestatus: har dei opphaldsløve, ventar på vedtak, fått avslag eller har dei Dublinerstatus. Kommunen har heller ikkje opplysningar om alder, kjøn, nasjonalitet eller somatisk og psykisk helse, dvs alt som er vesentleg for å kunne planlegge forsvarlege helsetenester basert på kartlagte behov og kommunal kapasitet. Resultat av TBC screening vert sendt kommunen i etterkant.» Kommunen opplyser at dei fekk slik informasjon om kvar asylsøkjar ei til fire veker etter at asylsøkjaren kom. Kommunen skriv at dei i startfasen etter opninga av mottaket, prioriterte dei mest akutte lovpålagte oppgåvene, som oppfølging av tuberkulosescreening, jordmorteneste, helsestasjons- og skulehelseteneste og tilgang til lege. Kommunen skisserer i brevet av kva tiltak dei sette i gang som del av førebuinga. Dette gjekk blant anna ut på ansvarsavklåringar mellom HERO og kommunen. Helsesøster og legekontor skulle ha beredskap for å kunne tilby tenester både ved akutt og vanleg behov for konsultasjonar, også når asylsøkjaren ikkje hadde fått tildelt fastlege. Helsestasjonen skulle innhente erfaringar frå andre kommunar med asylmottak og elles få tilført særskilt kompetanse innan smittevern m.m. Legekontoret skulle etablere beredskap for å kunne tilby asylsøkjarar timeavtale raskt dersom mottaket vurderte dette som naudsynt. Smittevernlege skulle motta alle screeningresultat og følgje opp alle med behov for behandling. Kommunen valde å ikkje leggje til rette for auka bemanning i samband med opninga av asylmottak, men informerte helsetenestene om å prioritere å gi asylsøkjararar time ved behov. Dette gjaldt særskilt helsestasjonsteneste og legekonsultasjon.

3 3/7 Kommunen skriv at dei etter ugjerninga på Valdresekspressen har vald å opprette ei ny stilling: «Som Robek kommune er det ei utfordring å yte tenester til ei ny brukargruppe utan ytterlegare å redusere tenestene til innbyggjarane. ( ) Konklusjonen er at stillinga skal knytast til legetenesta og det er tilsett med oppstart 1. mars Stillinga skal vere eit bindeledd mellom asylsøkjarar, driftar av mottaket og helsetenesta både i 1. og 2. linjetenesta, gjere ei vurdering av somatisk og psykisk helse, gjennomføre enkel behandling og undersøking, vere ansvarleg for tilvising til lege ved behov, organisere undervising, gruppesamtaler osb. i tett dialog med legetenesta.» Helsetenester gitt til den aktuelle asylsøkjaren Fylkesmannen har gått gjennom legejournalen til personen som er skulda for ugjerninga frå Årdal legekontor. Det går fram at personen ikkje har presentert symptom eller sjukehistorie som skulle ført til strakstiltak frå lege i Årdal. Det er ikkje noko som tyder på at personen har fått ei brei legevurdering slik det er tilrådd i rettleiaren. Sakkunnig vurdering Saka er vurdert av ein sakkunnig med kompetanse i samfunnsmedisin, allmennmedisin, i tillegg til fagutvikling og forsking i feltet innvandrarhelse. Sakkunnig viser til Helsedirektoratets rettleiar IS-1022, der det vert presisert at det er kommunen sitt ansvar å sikre kvalitativt gode og likeverdige tenester også til asylsøkjarar, flyktningar og familiesameinte. Kommunehelsetenesta i vertskommunen har plikt til å sørgje for naudsynt helsehjelp til alle asylsøkjarar som oppheld seg i mottak. Rettleiaren omfattar helseundersøkingar i transittfasen, i ordinære statlege mottak, i ventemottak eller busetjing i kommunen. For asylmottak tilrår rettleiaren at mottakspersonell, fastlege, helsestasjons- og skulehelseteneste, flyktningkontakt og andre relevante aktørar samarbeider for å sikre forsvarlege helsetenester til dei som bur i mottak. Asylsøkjarar som ønskjer helseundersøking, må lett få tilgang til legetime. Hovudmålsettinga for helseundersøkinga er å kartlegge helseproblem, både somatiske og psykiske, som krev behandling og/eller oppfølging. I IS-1022 går det fram: «Snarest mulig, og helst innen to uker, etter asylsøkers ankomst til ordinært mottak bør helsepersonell opprette kontakt og gjøre en første vurdering av helsetilstand og eventuelt behov for helsetjenester. Helseundersøkelsen bør likeledes foretas snarest mulig, og helst innen to uker, etter første kontakt og vurdering av helse er foretatt. Asylsøkere som ønsker helseundersøkelse, må sikres lett tilgang til dette. Hovedmålsettingen for helseundersøkelsen skal være å kartlegge helseproblemer som krever behandling og / eller oppfølging. Det gjøres både en somatisk undersøkelse og en foreløpig vurdering av psykisk helse. Helseundersøkelsen bør inkludere samtale med sykepleier i tillegg til legeundersøkelse der det dreier seg om personer i en risikogruppe, eller der det avdekkes helseproblemer.» (Vår utheving) Sakkunnig skriv: «Da det i transittmottak kun gjøres TBC screening vil all annen helseundersøkelse måtte finne sted i det ordinære (Årdal) mottaket. Ideelt ville da et mottak av 150 asylsøkere innebære å fortløpende, ved ankomst, gi tilbud om helsesøster/ legetime for å kartlegge sykdom/ helseplager/ sårbare grupper/ traumatisering/ tortur. En slik kartlegging ville fordret bruk av tolk og tid nok til å få tilstrekkelig informasjon. Et antatt

4 4/7 tidsforbruk vil være minimum ca 60 minutter pr flyktning inkludert undersøkelse/ samtale/ blodprøver og det vil fordre tolkebruk. Telefontolk er fullt akseptabelt og både praktisk og økonomisk mest hensiktsmessig.» Helseundersøkinga som rettleiaren frå Helsedirektoratet tilrår, er eit tilbod til asylsøkjarane og ikkje eit pålegg om at kommunen skal gjere dette som rutine. Sakkunnig skriv: «Erfaring fra arbeid med asylsøkere tilsier imidlertid at det er hensiktsmessig å gi dette tilbudet kort tid etter ankomst i ordinært mottak, da man kan avdekke vansker som bør håndteres så tidlig som mulig og forebygge kronifisering. Den lovpålagte tjenesten er å anse som en minimums tjeneste og fravær av aktivt tilbud om helseundersøkelse, kun mulighet for å ta kontakt med lege, er likeledes et minimum.» Sakkunnig er kjent med at Årdal kommune sommaren 2013 hadde vanskar med stabil og tilstrekkeleg legedekning, og at helsesøstertenesta var redusert frå 3 til 2,5 årsverk. Sakkunnig skriv også: «Kommunen hvor det planlegges opprettet et mottak kan ikke nekte fordi dette styres av lov om offentlige anskaffelser når UDI har hatt en anbudsprosess og gitt oppdraget til en driftsoperatør. Det følger da med vertskommunale oppgaver som kommunen må møte I Årdal ble det informert om møte om mottaket 3 juli på kommunens nettsider ( Sakkunnig skriv at oppretting av mottaket fann stad rett før fellesferien, noko som må sjåast på som ei stor utfordring for ein kommune med lite tilgang på lege- og helsetenester i utgangspunktet. «Man anfører i brevet fra kommunen å ha hatt beredskap for helseundersøkelser på tross av dårlig bemanning. Det fremkommer ikke hvordan dette er løst og man lyste ikke ut engasjement i forbindelse med opprettelsen av mottaket. Den økonomiske mulighet må anses å ha vært tilstede for en slik utlysning. Man planla tjenester etter minimumsanbefalinger og lovpålagte oppgaver iht veilederen med fokus på barn. Det er imidlertid ikke noen tegn til å gå til det skritt å øke bemanning innen generell helsetjeneste når man ser at ankomst av 50 barn ikke finner sted og at det ankommer mange enslige menn fra land med potensiell traumatisering i sin historie. I veilederen skrives det at kommunen bør tilrettelegge ikke at den skal og det er derfor lagt opp til faglig vurdering av behov for helsetjenester. Somatiske helseproblemer/ubehag vil for mange være en måte å formidle psykiske vansker der man ikke er vant til å ha et psykisk helsevern som i Vesten. Innholdet i den utlyste stilling synes å møte det som er beskrevet tidligere om god praksis vs minimumstjenester. Argumentasjonen for å lyse ut stilling og innhold i denne synes faglig godt begrunnet og fornuftig, men dette burde ha skjedd på et tidligere tidspunkt.» (Vår understreking.) Sakkunnig skriv at ho undrar seg over at utlysing av ny stilling ikkje kom på eit tidlegare tidspunkt: «Helsemyndighetene sentralt har gitt de anbefalinger som fremkommer i Veilederen og har da valgt å gjøre dette med BØR og ikke SKAL ift det som går utover de lovpålagte oppgaver. Dette stiller kommunale utøvere fritt i å velge det nivå som tilbys. Det er en generell systemsvakhet når overføring av informasjon om asylsøkere og helseopplysninger ikke tidligere i forløpet blir overført og kjent, men kommunen kan ikke klandres for dette.» I hvilken grad medisinsk kompetanse har vært inne i planlegging av etablering av mottaket i Årdal er avgjørende for om den medisinske faglighet kan vurderes lokalt. Sett utenifra synes dette å ha vært en forhastet etablering på et uheldig tidspunkt på året med dårlig

5 5/7 bemannede tjenester. Det har vært urealistisk å kunne følge opp med økt bemanning gitt de tidsfrister man har hatt. Den økning som finner sted skjer først etter tragedien på Valdresekspressen.» Sakkunnig konkluderer: «Veilederen IS-2022 (2010) åpner for at kommunene kan gjøre sin egen vurdering ift hvilket nivå tjenester til asylsøkere på mottak skal tilbys. -Å etablere mottaket midt på sommeren, med dårlig legebemanning og samtidig ikke gå til det skritt å styrke helse/legetjenesten kan ikke anses som medisinsk faglig forsvarlig, men det var ikke mulig for kommunen å nekte opprettelsen av et mottak på dette grunnlag. Å ikke raskt lyse ut stilling for styrking av helsetilbudet synes å være kritikkverdig. -En medisinsk faglig riktig måte å etablere mottaket på, ville være å gjøre et godt forarbeid med kartlegging av de ressurser som er nødvendige innen helsetjenestene, sikre tilsetning av nødvendig personell og utsette oppstart av mottak til dette er på plass. - Fravær av aktivt tilbud om helseundersøkelse og kun mulighet for ta kontakt med lege ved opplevd behov er etter min mening ikke medisinsk faglig forsvarlig. Det er særlig viktig ved mottak av et stort antall enslige menn fra konfliktområder med høy sannsynlighet for påførte psykologiske traumer, som ikke har tradisjon for å søke hjelp for dette.» (Vår understreking) Regelverk Lov om kommunale helse- og omsorgstjenester 4-1.Forsvarlighet Helse- og omsorgstjenester som tilbys eller ytes etter loven her skal være forsvarlige. Kommunen skal tilrettelegge tjenestene slik at: a. den enkelte pasient eller bruker gis et helhetlig og koordinert helse- og omsorgstjenestetilbud, b. den enkelte pasient eller bruker gis et verdig tjenestetilbud, c. helse- og omsorgstjenesten og personell som utfører tjenestene blir i stand til å overholde sine lovpålagte plikter og d. tilstrekkelig fagkompetanse sikres i tjenestene. Veileder IS-1022 (2010) «Helsetjenestetilbudet til asylsøkere, flyktninger og familiegjenforente». Fylkesmannen si vurdering Fylkesmannen har reist tilsynssak mot kommunen som resultat av ei tragisk hending. Det låg ikkje føre uromelding om helsetenestene i Årdal kommune frå asylsøkjarar eller frå andre. Omfanget og alvoret i denne saka tilsa at Fylkesmannen opna tilsyn for å vurdere den sikta personen sitt helsetilbod og helsetilbodet til asylsøkjarane i Årdal med sikte på å identifisere tilhøve som kan forbetrast. Når vi vurderer helsetilbodet til gruppa asylsøkjarar i denne samanhengen, er det ut frå kunnskap om at eit godt helsetilbod kan redusere risiko for kronifisering og forverring av traume på gruppenivå. Vi meiner helsetilbodet som vart gitt, ikkje kan vurderast utan å sjå samanhengen tilbodet skulle givast i, kommunen og etableringsprosessen for asylmottaket. Det går fram at kommunen vart informert om oppretting av asylmottak knapt seks midtsommarveker før dei

6 6/7 første asylsøkjarane kom. Det tok deretter drygt tre veker før 151 asylsøkjarar var plasserte i Årdal. Kommunen hadde ein kjent vanskeleg rekrutteringssituasjon for helsepersonell. Kommunen har gitt uttrykk for at dei i den aktuelle saka har kjent seg under sterkt press for å få etablert asylmottaket. Ein kan spørje om det i opprettinga av asylmottaket er lagt tilstrekkeleg vekt på kommunens behov for planlegging og prosess i etableringsfasen. Helseavdelinga i kommunen deltok i planlegginga av asylmottaket. Grunnlagsinformasjonen kommunen har opplyst å ha fått frå UDI for planlegginga, viste seg å vere feil. Kommunen bygde på at det ville kome mange born, og ikkje at dei fleste ville vere einslege menn. Kommunen opplyser at dei fekk slik informasjon ei til fire veker etter at asylsøkjarane kom. Det er ei generell systemsvakheit når overføring av informasjon om asylsøkjarar og helseopplysningar ikkje vert overført saman med personane. Slik praksis er ikkje godtatt i helsetenesta for andre som har behov for helsehjelp. Vi presiserer at kommunen ikkje kan klandrast for dette. Vi viser her til sakkunnig si vurdering av spesielle behov for kartlegging av medisinske behov på grunn av potensielle traume hos einslege menn som kjem frå konfliktområde. Fylkesmannen stiller spørsmål om den prosessen som her er skildra, gir grunnlag for ei forsvarleg kommunal planlegging av helsetenester til asylsøkjarar. Kommunen valde å ikkje nyrekruttere helsepersonell eller sette av spesielle personalressursar til tiltaket. Etter vår vurdering var dette ikkje forsvarleg og difor i strid med 4-1 i lov om kommunale helse- og omsorgstenester. Ein fagleg forsvarleg måte å etablere mottaket på, ville vere å kartleggje ressursane som er naudsynte i helsetenestene, sikre tilsetting av naudsynt personell og starte opp mottak når dette var på plass. Jamvel når Fylkesmannen ikkje finn at det ligg føre pliktbrot, skal vi vurdere om aktiviteten har vore utført i samsvar med «god praksis». Omgrepet god praksis handlar om allment aksepterte faglege normer. Vi meiner det ikkje var i samsvar med «god praksis» at Årdal kommune ikkje gav asylsøkjarane eit aktivt tilbod om helseundersøking og berre tilbod om prioritert kontakt med lege ved opplevd behov. IS-1022 pålegg ikkje kommunane plikt til slike aktive tilbod, og kommunen har valt ei minsteløysing som ikkje er i konflikt med den faglege rettleiaren IS Vi meiner likevel at dette er utilstrekkeleg. Aktivt tilbod om helseundersøking er særleg viktig ved mottak av eit stort tal einslege menn frå konfliktområde der det er sannsynleg med påførte psykologiske traume og lite tradisjon for å søkje hjelp. Ut frå eit helsefagleg perspektiv verkar det samstundes utfordrande for ein kommune å ta imot så mange asylsøkjarar på så kort tid om sommaren, utan at det følgjer med helseopplysningar eller meir konkrete opplysningar om opphaldssituasjonen til kvar einskild. Vi har gått gjennom legejournalen til den sikta asylsøkjaren. Vi har ikkje funne at asylsøkjaren har etterspurt helsetenester som han ikkje har fått. I likskap med dei andre asylsøkjarane i Årdal har han hatt tilgang til konsultasjon hos helsepersonell, og han har nytta det. Vi viser likevel til sakkunnig si vurdering av dei spesielle utfordringane som ligg i å få fram informasjon frå potensielt traumatiserte einslege menn i asylmottak. Vi har ikkje grunnlag for å kople helsetilbodet i Årdal til den tragiske hendinga på Valdresekspressen. Konklusjon Det var ikkje fagleg forsvarleg, jf. lov om kommunal- og omsorgsteneste 4-1, å ikkje styrke helse- og omsorgstenesta, då det sommaren 2013 vart oppretta asylmottak for 151 personar i Årdal kommune.

7 7/7 Det var ikkje samsvar med god praksis at Årdal kommune berre gav tilbod om kontakt med lege ved opplevd behov og ikkje gav asylsøkjarane eit aktivt tilbod om helseundersøking. Dette er likevel ikkje i konflikt med minstekrav i regelverket. Vi har gått gjennom legejournalen til den sikta asylsøkjaren. Vi har ikkje grunnlag for å kople helsetilbodet i Årdal til den tragiske hendinga på Valdresekspressen. Vidare handsaming Saka er med dette avslutta. Vi har ikkje mandat til å vurdere om opprettinga av asylmottaket har skjedd i samsvar med reglar og retningslinjer for oppretting av mottak. Ut frå eit helsefagleg perspektiv verkar det likevel utfordrande for ein kommune å ta imot så mange asylsøkjarar på så kort tid om sommaren, utan at det følgjer med helseopplysningar eller meir konkrete opplysningar om opphaldssituasjonen til kvar einskild. Vi ønskjer å gjere Helsedirektoratet merksam på problemstillinga ved at direktoratet får kopi av dette brevet. Direktoratet får eventuelt følgje opp vidare med andre styresmakter. Klagerett/klagefrist Resultatet av vår vurdering er ei avgjerd om å ikkje føre saka vidare. Denne avgjerda har heller ikkje kommunen eller involvert helsepersonell rett til å klage på. Med helsing Anne Karin Hamre Per Stensland fylkeslege Brevet er godkjent elektronisk og har derfor ikkje underskrift. Kopi: Helsedirektoratet, Postboks 7000, St. Olavs plass, 0130 Oslo. Statens Helsetilsyn, Postboks 8128 Dep, 0032 Oslo.