Høringsnotat om innarbeiding av FNs kvinnekonvensjon i norsk lov Fra Avdeling for kvinnerett, Institutt for offentlig rett

Transkript

1 Høringsnotat om innarbeiding av FNs kvinnekonvensjon i norsk lov Fra Avdeling for kvinnerett, Institutt for offentlig rett Høringsnotatet gir en grundig og balansert redegjørelse for de viktigste hensyn som taler for og imot ulike innarbeidingsmetoder. Avdeling for kvinnerett mener FNs kvinnekonvensjon bør inkorporeres gjennom menneskerettsloven. I tillegg mener vi konvensjonen bør søkes innarbeidet gjennom lovgivning. Vi vil i den sammenheng trekke fram følgende hensyn. 1. Internasjonale hensyn Prinsippet om at det ikke skal diskrimineres på grunnlag av kjønn utgjør en grunnpilar i det internasjonale menneskerettighetsvernet. EMK, ØSK, SP og nå til sist barnekonvensjonen er inkorporert gjennom menneskerettsloven. Å velge en annen innarbeidingsform for kvinnekonvensjonen bryter med prinsippet om at menneskerettighetene utgjør et udelelige og umistelige hele. FNs kvinnekomite la dette til grunn ved behandlingen av Norges 5 og 6 periodiske rapporter. CEDAW komiteens oppfordring om å innarbeide kvinnekonvensjonen gjennom menneskerettsloven legger sterke internasjonale føringer. Det er vanskelig å forklare og forsvare hvorfor kvinnekonvensjonen skulle inkorporeres på en avvikende måte i forhold til de øvrige konvensjonene. Et annet forhold som taler for inkorporasjon gjennom menneskerettsloven er EUs integrasjon av kvinnekonvensjonen. Både EUs nye direktiv om etnisk diskriminering, direktiv 2000/43, og det nye likestillingsdirektivet, direktiv 2002/73, henviser direkte til kvinnekonvensjonen. Dette innebærer at EU-rettens direktiver skal tolkes i lys av kvinnekonvensjonen. Innarbeiding av kvinnekonvensjonen i menneskerettsloven er derfor mer i overensstemmelse med EØS-retten. Norge har, i utenrikspolitisk og bistandspolitisk sammenheng, vært et foregangsland med hensyn til mainstreaming av FNs kvinnekonvensjon. Konvensjonen utgjør en hjørnesten i den menneskerettighetsbaserte bistandspolitikken. Å gi 1

2 kvinnekonvensjonen en avvikende innarbeiding i forhold til de andre menneskerettighetsinstrumentene i nasjonal sammenheng harmonerer også dårlig med Wien- og Beijing erklæringen, som går ut på mainstreaming av kvinners menneskerettigheter innen internasjonal så vel som nasjonal rett og politikk. Hertil kommer Norges tiltredelse av Kvinnekonvensjonens tilleggsprotokoll om individuell klagerett, som forutsetter at Kvinnekonvensjonen blir alminnelig kjent for at denne klageretten kan få en reell betydning. Også dette understøtter at Kvinnekonvensjonen må inkorporeres med den fulle tekst i Menneskerettsloven. Det vil etter vår mening vise at Norge tar sin konvensjonsforpliktelse alvorlig og implementerer den lojalt. 2. Kvinnekomiteen er FN systemets fremst spesialistorgan på kjønnsdiskriminering Selv om forbudet mot å diskriminere på grunnlag av kjønn nedfeller seg i de konvensjonene som allerede er inkorporert gjennom menneskerettsloven taler sterke grunner for å medta kvinnekonvensjonen. Begrunnelsen for vedtakelsen av en egen Kvinnekonvensjon var nettopp å gjøre det alminnelige kjønnsdiskrimineringsforbud mot kvinner mer effektivt jfr. fortalen. I fortalen bemerkes særskilt at FN: ER LIKEVEL UROLIG over at det fortsatt skjer utstrakt diskriminering mot kvinner, til tross for alle disse dokumenter hvor det følger et alminnelig forbud mot å diskriminere på grunn av kjønn. Kvinnekonvensjonen utgjør FN-systemets hovedinstrument for fortolkning og utvikling av det menneskerettslige forbud mot kjønnsdiskriminering. Som FN systemets fremste ekspertorgan på dette området er det en forutsetning at de andre konvensjonsorganene tar hensyn til kvinnekomiteens praksis i sin fortolking av de respektive konvensjoners kjønnsdiskrimineringsforbud. Selv om dette allerede følger av internasjonal rett er inkorporasjon gjennom menneskerettsloven viktig for å synliggjøre dette i forhold til norsk rett. Dette henger blant annet sammen med at kvinnekonvensjonen og dens kilder er dårligere kjent enn for eksempel EMK. Et viktig hensyn i denne sammenheng er at kvinnekonvensjonen er klarere og mer eksplisitt i sin avveining av forholdet mellom likestilling, kultur og religion enn de 2

3 andre konvensjonene. Den forplikter, i henhold til artikkel 5, statene til å avskaffe religiøse trosforestillinger, sedvaner og praksiser som befester kjønnsrollestereotypier. Den gir således kvinner innenfor religiøse og etniske minoriteter et sterkt kjønnsdiskrimineringsvern. Da Norge la fram sin 5 og 6 periodiske rapport for FNs kvinnekomite ble det etterlyst tiltak for å styrke nettopp denne gruppen kvinners situasjon. Inkorporasjon av kvinnekonvensjonen vil gi disse gruppene kvinner et viktig vern mot såkalt dobbel diskriminering. Det vil si den diskriminering de utsettes for i det norske samfunn generelt og innen den etniske eller religiøse gruppe de tilhører. Betydningen av inkorporasjon gjennom menneskerettsloven vil være av særlig betydning dersom det etableres et felles håndhevingsapparat for diskriminering på grunnlag av kjønn og etnisitet, slik det foreslås i Rapport fra en tverrdepartemental arbeidsgruppe av 20 mai Lovutvalget for lov mot etnisk diskriminering, som fremmet sin innstilling i NOU 2002: 12, anbefaler allerede at rasediskrimineringskonvensjonen inkorporeres gjennom menneskerettsloven. Dette gjelder ikke bare muslimske innvandrerkvinner men også diskriminering av etnisk norske kvinner innen den norske kirke og ulike trossamfunn. Det er i denne sammenheng viktig at kvinnekonvensjonen gir et klarere diskrimineringsvern enn den norske likestillingsloven, som etter sin ordlyd gjør unntak for indre forhold i trossamfunn. At Norge mangler klare grunnlovsbestemmelser om at forskjellsbehandling på grunnlag av kjønn er forbudt, mens vi har grunnlovsbestemmelser om religionsfrihet er, et meget tungtveiende hensyn for inkorporasjon. Inkorporasjon gjennom menneskerettsloven vil synliggjøre at både religionsfrihet, trosfrihet og likestilling dreier seg om grunnleggende menneskerettighetene. Religionsfriheten er ikke overordnet de andre rettighetene men må tolkes i lys av dem etter prinsippet om at en menneskerettighet ikke skal tolkes slik at den kommer i veien for en annen. Dersom det oppstår konflikt skal det foretas en avveining av forholdsmessigheten mellom inngrep i trosfriheten på den ene siden og kvinners rett til ikke å bli diskriminert i forhold til grunnleggende menneskerettigheter som retten til arbeid, utdanning, deltakelse, helse eller beskyttelse av fysisk integritet på den annen. En slik harmonisering ble foretatt av Likestillingsombudet og Klagenemnda for likestilling i saken om ACE-skolenes bruk av kjønnsdiskriminerende læremidler, sak nr. 1/

4 Et annet forhold av betydning er at kvinnekonvensjonen i henhold til artikkel 1 forbyr diskriminering av kvinner og ikke diskriminering av kjønn, som de andre konvensjonene. Konvensjonen gir i kraft av dette kvinner et sterkt vern mot likestillingstiltak som på kort eller lang sikt kan bidra til å svekke kvinners stilling. FNs kvinnekomite har ved behandlingen av Norges periodiske rapporter for eksempel tatt opp likestillingslovens adgang til å kvotere menn inn i kvinneyrker. Det kvinnesentrerte utgangspunktet i forhold til kjønnsdiskrimineringsproblematikken legger føringer i forhold til tolkingen av likestillingsloven. En sak som klagenemnda for likestilling nylig behandlet illustrerer dette. Saken gjaldt spørsmålet om adgangen til å opprettholde egne legater for kvinner, noe Klagenemnda bekreftet, sak nr. 11/2002. Kvinnekomiteen har i sine generelle rekommendasjoner og uttalelser til statenes periodiske rapporter kommet med sterke oppfordringer til å bruke denne typen virkemidler for å forhindre den omfattende indirekte diskriminering kvinner utsettes for innen politikk, utdanning og arbeidsliv. Kvinnekonvensjonens kvinnefokuserte diskrimineringsvern er tilsvarende viktig når det gjelder å opprettholde og styrke kvinners beskyttelse mot ulike former for psykisk og fysisk vold. Kvinnekomiteen har i en rekke generelle rekommendasjoner trukket behovet for å styrke kvinners fysiske og psykiske integritetsbeskyttelse inn tolkingen og praktiseringen av diskrimineringsvernet. Komiteen understreker at ulike former for psykisk og fysisk vold mot kvinner utgjør en av de samfunnsstrukturer som skaper og opprettholder kvinnediskriminering. Spørsmålet om lovligheten av tiltak som gir kvinner særlig beskyttelse og trygghetsfølelse er i tråd med likestillingslovens kjønnsdiskrimineringsforbud reises fra tid til annen. Om funksjonshemmede kvinner skal gis adgang til drosjer med kvinnelig sjåfør og boligselskap som er forbeholdt kvinner er lovlig etter likestillingsloven er noen eksempler. Praktiseringen av likestillingsloven er noe varierende. I Klagenemndas sak nr. 8/2003 var spørsmålet om Kvindenes Boligfellesskap i Oslo kunne fortsette å forbeholde leilighetene for kvinner oppe. Klagenemnda for likestilling la til grunn at dette var lovlig. 3. Styrking av en dynamisk fortolkningstradisjon Kvinnekonvensjonen og praktiseringen av den endrer seg hele tiden. Det skjer en rivende utvikling internasjonalt. Kvinnekomiteen trekker fortløpende deklarasjoner og aksjonsplaner som det er internasjonal konsensus inn i sin fortolkning av 4

5 konvensjonen. Vi ser stadig eksempler på at norsk rett blir hengende etter denne utviklingen. Dette henger blant annet sammen med at kvinnekonvensjonens standarder, den økende internasjonale litteratur om konvensjonen, kvinnekomiteens rekommendasjoner og uttalelser til bl.a. Norges periodiske rapporter er dårlig kjent blant politikere, forvaltning, advokater og dommere. Kvinnekonvensjonens diskriminerings- og integritetsvern har for eksempel vært totalt fraværende i debatten om utviklingshemmede kvinner har krav på drosjer med kvinnelig sjåfør. Inkorporasjon gjennom menneskerettsloven vil i større grad fremme en dynamisk tolking av lovverket enn innarbeiding gjennom lovgivning. Dette henger blant annet sammen med at lovforarbeidene fort blir foreldede og ikke reflekterer den internasjonale rettsutviklingen. 4. Behov for en både- og løsning I høringsnotatet legges det ikke opp til innarbeiding gjennom lov, med unntak av en endring i ekteskapsloven som skal sikre at ekteskap ikke inngås under tvang. Det vises i denne sammenheng til at det norske regelverket er kjønnsnøytralt Allikevel er det mange eksempler på at forvaltningen tolker lover i strid med både likestillingslovens og kvinnekonvensjonens forutsetninger. Innarbeiding gjennom lov vil bidra til å synliggjøre og konkretisere diskrimineringsforbudet i forhold til lovgivning som er av betydning for kvinners rett til helse, arbeid, utdanning m.m. Et ferskt eksempel er steriliseringssaken som nylig ble behandlet av Klagenemnda for likestilling, sak nr. 4/2003. Kvinnekonvensjonens utgangspunkt er at begge kjønn, uavhengig av biologiske forskjeller, skal ha lik rett til helse, herunder prevensjon. Når det i Norge er dyrere å sterilisere seg for en kvinne enn for en mann, er det i strid med konvensjonens forutsetning om at helsetjenestene må tilrettelegges slik at det ikke oppstår forskjellsbehandling av kvinner og menn på grunnlag av biologiske forskjeller. Klagenemnda for likestilling fant at ulik prising for sterilisering av kvinner og menn var i strid med likestillingsloven. Helsedepartementet har nektet å innrette seg etter vedtaket. I Helsedepartementets innstilling til Finansdepartementet i anledning det reviderte nasjonalbudsjettet våren 2003 ble det ikke forslått midler til subsidiering av helsetjenesten sterilisering av kvinner. Et flertall i Stortinget fulgte 5

6 innstillingen ved årets budsjettbehandling. Som dette eksemplet viser vil det ofte være behov for å tydeliggjøre og konkretisere kvinnekonvensjonens fortolkning av kvinnediskrimineringsforbudet i forhold til lovgivning som er gitt en kjønnsnøytral utforming, som helselovgivningen. Prosjektet Grensegangen mellom Asyl og Oppholdstillatelse på Humanitært Grunnlag utført på oppdrag fra kommunal og regionaldepartementet illustrerer betydningen av å kombinere inkorporasjon gjennom menneskerettsloven med innarbeiding i lovgivning og forskrifter. Dette er allerede situasjonen når det gjelder utlendingsloven. Utlendingsloven hører med til de lover som etablerer sektormonisme, dvs. fastslår at norsk rett gjelder med de begrensninger som følger av folkeretten, uavhengig av hvordan disse forpliktelsene er innført. I forhold til asylsøkeres rettigheter innebærer dette bl.a. at kvinnekonvensjonens regler som er av betydning for kvinneres integritetsvern skal tas i betraktning både ved utforming og tolking av regelverk som gjelder asylgrunnlag. En gjennomgang av asylsøknader som gjelder kvinner som har blitt utsatt for overgrep som tvangsekteskap, tvungen omskjæring, æresdrap, voldtekt og mishandling i ekteskapet og bruderov, påviser mangelfull kunnskap om kvinnekonvensjonens kilder ved tolking og praktisering av kriterier som kjønnsbasert forfølgelse og spesiell sosial gruppe. Rapporten viser til følgende forhold som vil være av betydning for å styrke kvinnelige asylsøkeres rettsvern. For det første at lovverk og retningslinjer konkretiseres og at det utarbeides indikatorer som fanger opp den type forfølgelse kvinner utsettes for. For det andre en tilrettelegging med sikte på økt bruk av kvinnekonvensjonens rettskilder ved tolking og praktisering av lovregler og retningslinjer. Etter vår oppfatning er innarbeiding av kvinnekonvensjonen gjennom menneskerettsloven en faktor som vesentlig vil lette gjennomføringen av de foreslåtte innarbeidingstiltakene. 5. Særlig om signaleffekten i forhold til juristutdanningen i Norge Inkorporasjon av kvinnekonvensjonen gjennom menneskerettsloven vil sende ut viktige signaler i forhold til juristutdanningen. Dagens situasjon, hvor faget kvinnerett med undervisning i kvinnekonvensjonen og likestillingsloven ikke er obligatorisk, men utgjør valgfrie spesialfag, er lite tilfredsstillende. Den reduksjon av menneskerettighetsfaget som fant sted i forbindelse med gjennomføring av 6

7 kvalitetsreformen ved Det juridiske fakultet ved Universitetet i Oslo bidro heller ikke til å styrke kvinnekonvensjonens plass i den obligatoriske undervisningen. Det juridiske fakultet har, etter forslag fra Avdeling for kvinnerett, nå vedtatt å integrere kvinne- og kjønnsperspektivet i de obligatoriske fagene, med vekt på det menneskerettslige vernet mot kvinne- og kjønnsdiskriminering. Inkorporasjon av kvinnekonvensjonen gjennom menneskerettsloven vil styrke gjennomføringen av denne prosessen som har som formål å høyne forståelsen av at kvinnekonvensjonen er en sentral rettskildefaktor hos de juridiske studentene. 7