Riksarkivet 20.1.2015 Innføring av earkiv i offentlig forvaltning Kortversjon av rapport datert 19. januar 2015 av Sopra-Steria på oppdrag fra og i samarbeid med Riksarkivet. Innspill fra Arkivverket til budsjettsøknad for 2016. Innføring av earkiv som en felleskomponent i offentlig forvaltning etablerer en moderne infrastruktur for arkivering og dokumentasjon. earkiv åpner for automatisert overføring av arkivmateriale fra dagligarkiv hos arkiveier til en arkivkjerne (earkiv) basert på Noark-standarden. I en slik løsning vil man løpende kunne sikre kvalitet, bevaring og deling av arkivmaterialet, frem til endelig avlevering og langtidslagring i digitale sikringsmagasin. Arkivene er grunnmuren i offentlig forvaltning. Dokumentasjon dannes i forbindelse med forvaltningens oppgaveløsing og arkiveres for senere bruk. Deler av arkivet som ikke lenger er i bruk, overføres til depot for fremtiden. Arkivdanning og innsyn, samt avlevering til langtidslagring reguleres av en rekke bestemmelser, herunder Arkivloven og Noark-standarden som forvaltes av Riksarkivet. Tidligere var offentlige arkiver papirbasert, men i dag skapes alle offentlige arkiver digitalt. Elektronisk skapte arkiver er basis for effektiv saksbehandling og deling av informasjon, og for publikumstjenester som Offentlig Elektronisk Postjournal (OEP). Elektronisk skapte arkiver er en forutsetning for regeringens strategi for digital forvaltning. Infrastrukturen rundt offentlige elektroniske arkiver har utviklet seg gradvis. Dagens løsninger og prosedyrer er i for stor grad basert på papir-tenking. Som en følge av dette er forvaltning av materialet kostnadskrevende med stor grad av manuelle rutiner og prosedyrer. Spesielt gjelder dette avlevering av elektronisk arkivmateriale til depot, som rapporteres av mange offentlige virksomheter, blant annet Oljedirektoratet, som en vesentlig tidstyv. En sentral utfordring for offentlig sektor er at en svært liten del av digitalt skapt bevaringsverdig arkivmateriale fra perioden 1985 til 2014 er bevart i digitale sikringsmagasin(under 10%). Estimater for perioden 1985 til 2014 fra statlig og kommunal sektor viser et sannsynlig etterslep på rundt 6.500 statlige og 12.000 kommunale elektroniske arkiver som venter på å bli overført til depot. Med tanke på arkivenes betydning som rettighetsdokumentasjon, er dette dramatiske tall. Fagsystemer er ikke regnet med i estimatet for statlig sektor. Som svar på situasjonen foreslår Riksarkivet derfor at det må innføres en ny felleskomponent for offentlig sektor: earkiv. Hva er earkiv? earkiv er en tidsmessig, datadrevet infrastruktur for effektivisering, kvalitetssikring, deling og bevaring av offentlige arkiver, hvor unødvendig manuelle rutiner er eliminert. Sentralt i løsningen står et digitalt mellomarkiv (earkiv) som en felles, obligatorisk offentlig tjeneste. Tjenesten åpner for automatisert overføring av arkivmateriale fra dagligarkiv hos arkiveier til en arkivkjerne, earkiv, basert på Noark-standarden. I en slik løsning vil man løpende kunne sikre kvalitet, bevaring og deling av arkivmaterialet, frem til endelig avlevering og langtidslagring. Innføring av earkiv åpner for store innsparinger i forhold til dagens metoder gjennom betydelig effektivisering og automatisering. I tillegg vil man kunne dele informasjon mer effektivt, samt tilby publikum bedre digitale tjenester. En ny arkitektur basert på earkiv vil på flere områder kunne
samkjøres med utvikling av ny versjon av OEP, en viktig tjeneste for å sikre innbyggerne innsyn i forvaltningen. En lignende løsning er vedtatt innført i flere store statlige etater i Sverige fra og med 2016. Argumentene er store innsparinger, mer effektiv offentlig forvaltning og bedre sikring av elektronisk informasjon som har stor rettslig, forvaltningsmessig og historisk betydning. Erfaringene fra Sverige er nyttige, og Riksarkivet følger dette arbeidet nøye. Det er flere viktige berøringspunkter mellom det norske og den svenske arbeidet, men den svenske løsningen kan i seg selv ikke overføres og tas i bruk på en kostnadseffektiv måte. earkiv kan spare forvaltningen for store utgifter I statlig sektor er det for perioden 1995-2014 anslått at det i de 3.345 enhetene (kilde: NSD) er opparbeidet et etterslep på 6.690 uttrekk som ikke er avlevert til depot. En har beregnet et gjennomsnitt på 2 uttrekk per enhet. Samlet kostnad for innhenting og langtidslagring av dette arkivverdige materiale, vil trolig ligge rundt 1,6 milliarder. Basert på erfaringstall er prisen per uttrekk beregnet til 200.000 kroner. For perioden 2015-2024 er det beregnet at det vil komme 1.380 uttrekk fra 21 departementer og 334 underliggende etater. Dette materialet kommer fra nyere arkivløsninger (Noark 5), og kostnaden per uttrekk vil trolig ligge lavere. I kalkylen er gjennomsnittlig kostnad per uttrekk beregnet til ca 140.000. Samlet kostnad for innhenting av fremtidig materiale vil da, dersom man fortsetter med dagens praksis, komme på 190 millioner. Tallene omfatter bare systemer som benyttes til ulike former for saksbehandling. Registre og rene fagsystemer er ikke tatt med i denne kalkylen. I kommunal sektor finner vi det samme bildet. En kartlegging av digitalt skapt materiale i kommuner og fylkeskommuner, gjennomført av Samdok-prosjektet i 2014, viser at det i perioden 1985-2010 trolig er skapt arkivverdig dokumentasjon i rundt 12.000 sak-arkivsystemer og fagsystemer i landets 428 kommuner og 19 fylkeskommuner. Under 1.000 av disse er sikret i depot. Basert på estimater fra kommunale arkivinstitusjoner vil trolig kostnaden i kommunal sektor, med dagens metodikk, ligge opp mot 2 milliarder. Dette er også minimumstall. earkiv bedre, billigere og mer effektiv forvaltning Forvaltningen har i lang tid etterlyst mer effektive og billigere løsninger som kan sikre bedre kvalitet på arkivmaterialet. Innføring av earkiv i forvaltningen vil gi effektive, tidsmessige brukerløsninger, trygge digitale arkiver og automatiserte prosedyrer for langtidsbevaring av arkivverdig materiale. Riksarkivet har i samarbeid med flere arkivinstitusjoner gjennomført pilotprosjekter for validering og overføring av data basert på prinsippene for earkiv. Resultatene er svært lovende. earkiv vil i mindre grad løse problemer og kostnader med materialet som alt er skapt. Dette må som hovedregel løses med andre metoder og finansieres av den enkelte kommune, fylkeskommune og statlige etat. earkiv vil likevel kunne benyttes som avleveringsstruktur for en del av dette materialet, noe som trolig vil kunne gi betydelige besparelser. Riksarkivet gjør tester på dette, og også her er resultatet lovende. Hovedgrepet med earkiv er: å ta ut den samfunnsøkonomiske gevinsten ved en mer effektiv, datadrevet arkivforvaltning å forebygge store, kostnadskrevende etterslep, med dårlig kvalitet og fare for tap av viktige data som resultat, og å etablere en fleksibel arkitektur som åpner for utvikling av nye og bedre offentlige tjenester.
earkiv basis for nye tjenester earkiv vil være et hensiktsmessig grunnlag for en videre digitalisering av offentlig sektor. En sentral tjeneste er Offentlig Elektronisk Postjournal (OEP) som sikrer offentlighetsprinsippet ved at offentlig informasjon er åpent tilgjengelig for alle. Ny versjon av tjenesten er under planlegging og en nye OEP-tjeneste vil kunne nyttiggjøre seg felleskomponenten earkiv. Et annet aktuelt område er skytjenester. Innføring av earkiv, basert på Noark, kan gjøre det mulig for offentlige organer å benytte seg av slike tjenester i inn- og utland, samtidig som arkivering av arkivmaterialet skjer på norsk jord. Alle regulatoriske hindringer for bruk av skytjenester blir ikke dermed borte, men earkiv ivaretar viktige hensyn som i dag er til hinder for utførsel av offentlige organers arkivmateriale. Anbefalte tiltak Vi anbefaler tre tiltak: 1. Arkivpliktige data overføres løpende fra arkivskaperne til et earkiv for umiddelbar kvalitetssikring med tilbakemelding og fysisk sikring av dataene. Man mellomlagrer dataene sentralt før den bevaringsverdige delmengden overføres til langtidslagring senere (Utprøving i fase 2). 2. earkiv er en felleskomponent som eksponerer funksjonalitet slik at det kan brukes direkte som alternativ til dagligarkiv hos arkivskapere med enklere behov (Utprøving i fase 3). Dette avhenger av at man har utført punkt 1. Man tilbyr da et standardisert grensesnitt (API) mot earkiv som en tjeneste. earkiv tilbyr et API hvor man kan gjøre basis arkivfunksjoner for opprettelse, henting, endring og logisk sletting av arkivpliktig informasjon. 3. Man legger til rette for at Noark-kjernen i earkiv kan publiseres som åpen kildekode. Innføring av earkiv framdrift og kostnad Utvikling og tilrettelegging av earkiv vil være arbeidskrevende, som beskrevet i Sopra-Sterias rapport, men tallene viser at det vil være en god investering. Innføring av earkiv kan skje stegvis fra og med 2016 dersom det blir satt av midler til å starte utviklingen. Arkivverket må tilrettelegge det faglige rammeverket (arkivkjerne basert på Noark5, retningslinjer, avtaleverk, standarder, kvalitetskrav med mer). En hensiktsmessig infrastruktur eller arkitektur må på plass, tilpasset prinsippene for digitalisering av offentlig sektor. Kostnadsestimat for tilrettelegging for earkiv Fase Kostnadsestimat i millioner NOK Antatt tidspunkt Forprosjekt og videre piloter 4 (Riksarkivet) 2015 Fase 1 14 utvikling av earkiv + 6 mill for å etablere tilpasset infrastruktur mellom arkiveier og Riksarkivet 2016 Fase 2 28 2017 Fase 3 20 2018 Estimat innsparing etter fase 2 og fase 3. Tabell nedenfor oppsummerer innsparing for fase 2 og fase 3 akkumulert i år 2034. Den angir også graden av usikkerhet ved modellering av tiltaket.
Fase Usikkerhet Intervall akkumulert til 2034 i millioner NOK Besparelse ved gjennomføring av fase 2 enklere deponering Basert på «Vurdert snitt»-tall Besparelser ved gjennomføring av fase 3 lavere lisenskostnader og maskinvarekostnader medium 210 høy 221 1 345 *) *) Det kan potensielt være svært mye å spare på lisens, men usikkerheten her er svært høy da leverandørenes prisstruktur og forvaltningens betingelser ikke er tilgjengelig data. Fremgangsmåte for innføring av earkiv Innføring bør skje ved at et lite antall (3-4) statlige etater velges ut til å gjennomføre en fullskala pilot i 2016 med videre utrulling i 2017 og 2018. Følgende aktører har meldt interesse for å bli med som piloter i Fase 1: Mattilsynet Skatteetatens IT- og servicepartner Riksantikvaren Visma (som leverandør av det skoleadministrative systemet Visma flyt skole til Vigo IKS) Oljedirektoratet og NAV (ikke bekreftet, men er interessert) Erfaringer fra piloten legges til grunn for videre utrulling. 20.01.2015/ Gunnar Urtegaard Avdelingsdirektør Riksarkivet