N O T A T Fra: Advokatfirmaet BA-HR DA Senioradvokat Markus Heistad Saksansvarlig advokat: Beret Sundet Dato: Oslo, 5. februar 2016 Høringsforslag til forskrift om formidlingsgebyr - hjemmelsspørsmål 1. Bakgrunn Finansdepartementet publiserte 18. desember 2015 et høringsforslag til forskrift («utkastet») for å gjennomføre Europaparlaments- og rådsforordning (EU) 2015/751 av 29. april 2015 om interbankgebyrer for kortbaserte betalingstransaksjoner («forordningen»). Forskriftsreglene i utkastet kan oppsummeres som følger: (a) (b) (c) (d) 2 bestemmer, noe forenklet, at kortutstederens formidlingsgebyr i forbrukerforhold ikke kan overstige 0,2 prosent av den enkelte transaksjonens verdi ved debetkort, og ikke overstige 0,3 prosent ved kredittkort. 3 fastsetter krav til avtaler i kortordninger, og inneholder flere materielle begrensninger i avtalefriheten mellom kortordning og brukersted samt kortordning og kortutsteder, og regulerer vilkår i avtaler i kortordninger. 4 regulerer hvordan kortutsteder, kortinnløser og brukersted skal forholde seg til kort med flere varemerker, herunder at kortutsteder som utsteder kort med flere varemerker har en plikt til å utstede kort med flere varemerker om en forbruker krever det. 5 krever at varemerket på utstedte kort skal kunne identifiseres elektronisk og visuelt. (e) 6 regulerer organiseringen av kortordning og enheter som gjennomfører betalingstransaksjonene. Den bestemmer at disse skal organiseres som uavhengige enheter. (f) 7 pålegger kortinnløser plikt til å oppgi ulike opplysninger til brukerstedet, og stiller formkrav til hvordan opplysningene skal gis. Forordningen er ikke inntatt i EØS-avtalen. I høringsnotatet punkt 7.2 uttales følgende om fastsetting av bestemmelsene i forskriften: Finanstilsynet anser at det med hjemmel i [finansforetaksloven 16-6] kan fastsettes forskriftsbestemmelser tilsvarende forordnings bestemmelser om maksimalgebyr. Imidlertid er ikke 16-6 dekkende for alle bestemmelsene i forordningen fordi den gjelder «finansforetak», mens forordningens bestemmelser også gjelder kortordninger som ikke er finansforetak. Kapittel 16 i loven omfatter forholdet til kunder, markedsføring mv. Ref.: #6291032/2 Advokatfirmaet BA-HR DA Tjuvholmen allé 16, Postboks 1524 Vika, NO-0117 Oslo, Tel: +47 21 00 00 50 Fax: +47 21 00 00 51 www.bahr.no Org.nr: NO 947 589 997
Hjemmelens plassering tilsier også at den hovedsakelig er rettet mot forholdet mellom finansforetakene og kundene, som også er snevrere enn forordningens bestemmelser. Betalingssystemloven gjelder systemer for betalingstjenester. Formålet med bestemmelsene om slike systemer er å bidra til at de innrettes og drives slik at hensynet til sikker og effektiv betaling og til rasjonell og samordnet utførelse av betalingstjenester ivaretas. Det følger av 6-1 i loven at departementet blant annet kan fastsette nærmere regler som utfyller og avgrenser lovens bestemmelser. Finanstilsynet legger til grunn at Finansdepartementet hjemmelen i denne bestemmelsen kan fastsette forskriftsbestemmelser som dekker bestemmelsene i de fleste av bestemmelsene i forordningen som gjelder effektivitet og lik adgang til betalingssystemene. Enkeltbestemmelser som pålegger brukerstedet plikter (og forbruker tilsvarende rettigheter) antas å kunne sikres gjennom krav om avtalemessig regulering mellom brukersted og kortinnløser som en del av kravene som stilles etter betalingssystemloven. Inngrep overfor den enkelte må ha «grunnlag i lov», jf. Grunnloven 113. Dette kalles «legalitetsprinsippet», og innebærer at regler som griper inn i den enkeltes rettsstilling må kunne ledes tilbake til et lovvedtak fattet av Stortinget. For forskrifter kreves det derfor en lovhjemmel som gir organet kompetanse til å fastsette den aktuelle forskriften. I tillegg til et absolutt krav om at det foreligger en forskriftshjemmel, må hjemmelen være tilstrekkelig klar. Klarhetskravet vil avhenge av karakteren av inngrepet, hvor det blant annet har betydning hvor tyngende inngrepet er, og hvilket rettsområde man befinner seg på, jf. Rt. 1995 s. 530. Forvaltningsloven 38 første ledd bokstav a, fastsetter også at en forskrift «uttrykkelig» skal henvise til bestemmelsen som gir hjemmel til å fastsette forskriften, slik at bestemmelsene i en forskrift må ha hjemmel i de lovbestemmelsene som oppgis i forskriften. I høringsforslaget er det kun bestemmelsene gjengitt ovenfor som er oppgitt som forskriftshjemler. De materielle reglene oppsummert ovenfor begrenser handle- og avtalefriheten til private, og krever hjemmel i lov. I det følgende drøftes det nærmere om de sentrale foreslåtte forskriftsreglene har hjemmel i lov. 2. Vurdering 2.1 Utkastet 3 Krav til avtaler i kortordninger Utkastet 3 andre ledd lyder: Avtale med brukersted skal angi brukerstedets plikt til å opplyse forbrukeren om hvilke kort innen en kortordning som brukerstedet aksepterer. Bestemmelsen forutsetter en plikt for brukerstedet til å opplyse forbrukeren om hvilke kort brukerstedet aksepterer. Det er ingen selvstendig bestemmelse i utkastet som fastsetter en slik plikt for brukerstedet. Finanstilsynet har uttalt at lov 17. desember 1999 nr. 85 om betalingssystemer mv. (betalingssystemloven) 6-1 bokstav d gir hjemmel til å fastsette de materielle reglene i utkastet 3 til 7. Bestemmelsen i betalingssystemloven 6-1 bokstav d lyder som følger. #6291032/2 2 (8)
Departementet kan fastsette nærmere regler om utfylling og avgrensninger av bestemmelsene i loven her. Betalingssystemloven 6-1 ble foreslått av departementet i proposisjonen, og om innholdet i betalingssystemloven 6-1 uttales det i Ot.prp.nr. 98 (1998-1999) på side 66 at: Bestemmelsens bokstav d) gir departementet hjemmel til å fastsette nærmere regler til utfylling og avgrensning av bestemmelsene i loven. Bestemmelsen anses nødvendig bl.a for å møte eventuelle reguleringsbehov som kan oppstå ved rask teknisk utvikling. Det må derfor foreligge en bestemmelse i loven som den aktuelle forskriftsbestemmelsen «utfyller» for at 6-1 skal gi hjemmel til forskriftsvedtak. Ettersom brudd på betalingssystemloven eller bestemmelser fastsatt i medhold av den kan medføre straff, jf. 6-3, må det stilles krav til hjemmelens klarhet. Vi antar at den eneste mulige bestemmelsen i betalingssystemloven som utkastet til forskrift 3 kan tenkes å utfylle må være betalingssystemloven 5-2 annet ledd som regulerer «avtaler i kortordninger»: Betalingssystemer skal ikke pålegge ytere av betalingstjenester, brukere av betalingstjenester eller andre betalingssystemer: a) restriktive regler vedrørende effektiv deltakelse i andre betalingssystemer, b) regler som forskjellsbehandler betalingsforetak og andre ytere betalingstjenester når det gjelder deltakernes rettigheter, plikter og fortrinnsretter, eller c) restriksjoner på grunnlag av institusjonell status. Bestemmelsen begrenser kun innholdet i avtalene i kortordninger dette kan etter ordlyden ikke være hjemmelsgrunnlag for en plikt som pålegges brukerstedet. Plikten på brukerstedene er i forordningen fastsatt i artikkel 10(4), men det er ikke holdepunkter for å fastsette en slik plikt ved utfylling av bestemmelser i betalingssystemloven. Under forutsetning av at det skulle finnes hjemmel for en slik plikt, har departementet ikke hjemmel til å pålegge at den kontraktsfestes i avtalen mellom kortordningen og brukerstedet. Betalingssystemloven 5-2 avgrenser negativt vilkårene for å være med i betalingssystemer, mens utkastet 3 annet ledd i realiteten pålegger at avtalene skal ha et gitt positivt innhold; en kontraktsfesting av en plikt. På denne bakgrunn er det vår vurdering at utkastet 3 andre ledd ikke har hjemmel i lov. 2.2 Utkastet 4 Kort med flere varemerker Utkastet 4 lyder som følger: 4. Kort med flere varemerker #6291032/2 3 (8)
(1) Med varemerker menes kortordningens varemerke som viser at et kort hører til en kortordning. (2) Forskjellsbehandling av kortutstedere eller kortinnløsere skal være saklig begrunnet og ikke-diskriminerende. (3) Avtaler eller tekniske ordninger med formål om å styre bruken av et kort med flere varemerker skal være ikke-diskriminerende. (4) Utstyr på salgsstedet skal ikke begrense brukerstedets eller betalerens mulighet til å velge varemerke ved bruk av et kort. (5) Brukerstedet kan ha systemer som prioriterer et bestemt varemerke. Betaleren skal ha rett til å velge et annet varemerke. (6) Kortordninger kan bare kreve gebyrer for transaksjoner gjennom kortordningen. (7) Hvis kortutstederen utsteder kort med flere varemerker, kan forbrukeren kreve å få flere varemerker utstedt på kortet. Før avtalen inngås skal kortutstederen gi forbrukeren opplysninger om de tilgjengelige varemerkene og deres egenskaper, herunder varemerkenes funksjonalitet, omkostninger og sikkerhet. Utkastet 4 syvende ledd pålegger kortutstederen en plikt til å utstede flere varemerker på ett kort, dersom utstederen ellers fører flere varemerker. Vi antar at den aktuelle hjemmel for en slik bestemmelse ville være (utfylling av) betalingssystemloven 3-3 («Alminnelige systemkrav»), som lyder som følger: Systemer for betalingstjenester skal innrettes og drives i samsvar med formålet i 3-1. Finanstilsynet kan gi nærmere regler om standardisering av avtaler, vilkår, tekniske forhold m.v. for systemer for betalingstjenester. Ettersom Stortinget har lagt denne kompetansen til Finanstilsynet kan ikke Finansdepartementet fastsette forskrift med hjemmel i andre punktum. Det er for øvrig uklart om Finanstilsynets hjemmel er tilstrekkelig til å fastsette en bestemmelse som utkastet 4 syvende ledd. Bestemmelsens overskrift, «Alminnelige systemkrav», tilsier at bestemmelsen gjelder noe annet enn å kunne rette et krav mot utstedere av betalingskort om å utstede kort med flere varemerker, som primært er et kommersielt forhold. Begrunnelsen for utkastet 4 syvende ledd er å gjøre det lettere for forbruker å ha flere varemerker tilgjengelig på ett kort, for på den måten å øke konkurransen i markedene. Formålet med betalingssystemloven er uttrykt på følgende måte i lovens 3-1: Formålet med bestemmelsene i dette kapittel er å bidra til at systemer for betalingstjenester innrettes og drives slik at hensynet til sikker og effektiv betaling og til rasjonell og samordnet utførelse av betalingstjenester ivaretas. #6291032/2 4 (8)
De hensyn som betalingssystemloven skal ivareta er snarere stabiliteten og effektiviteten i betalingssystemet som helhet det er noe ganske annet enn hensynet til forbrukervern og konkurranse i markedet for betalingstjenester. I dette tilfellet tilsier uklarheten at forskriften ikke har hjemmel. Et annet resultat ville medføre at departementet med hjemmel i betalingssystemloven 6-1 bokstav d, jf. 3-3, jf. 3-1, kunne gi vidtrekkende regler om kortutsteders kommersielle tilbud til kundene. Når 6-1 ble fastsatt for å kunne «utfylle» bestemmelser for å ta høyde for teknologisk utvikling, kan den ikke anses å være hjemmel for utkastet 4 syvende ledd som er en forbruker- og konkurransebegrunnet bestemmelse. 2.3 Utkastet 5 Identifisering av kort Utkastet 5 lyder som følger: Kortutstederen skal sikre at kortet kan identifiseres elektronisk og at nyutstedte kort også kan identifiseres visuelt, slik at betalingsmottageren (brukerstedet) og betaleren enkelt kan identifisere hvilke varemerker og kategorier av forhåndsbetalte kort, debetkort, kredittkort eller firmakort betaleren betaler med. Bestemmelsen pålegger kortutsteder en plikt til fysisk og elektronisk merking av kort. Vi antar at den aktuelle hjemmel for en slik bestemmelse ville være (utfylling av) betalingssystemloven 3-3 («Alminnelige systemkrav»). Etter vår vurdering gir ikke bestemmelsen hjemmel til å fastsette en slik regel, jf. punkt 2.2 over. 2.4 Utkastet 6 Krav til kortordninger og enhet som teknisk gjennomfører transaksjoner Utkastet 6 stiller blant annet krav til den interne organiseringen av kortordninger. Det mest inngripende kravet følger av 6 tredje ledd, som lyder: Kortordninger og enheter som gjennomfører transaksjoner skal organiseres som uavhengige enheter. Vi antar at den aktuelle hjemmel for en slik bestemmelse ville være (utfylling av) betalingssystemloven 3-3 («Alminnelige systemkrav»). Etter vår vurdering gir ikke bestemmelsen hjemmel til å fastsette en slik regel, jf. punkt 2.2 over. 2.5 Utkastet 7 Opplysningsplikt for kortinnløser Utkastet 7 lyder som følger: (1) Kortinnløseren skal angi gebyrene for de forskjellige betalingskortene og varemerkene, herunder formidlingsgebyrene, til brukerstedet. Dette gjelder likevel ikke hvis betalingsmottakeren skriftlig ber innløseren om å oppgi gebyrene samlet. (2) Følgende opplysninger om gjennomførte kortbaserte betalingstransaksjoner skal være tilgjengelige for brukerstedet: a) betalingstransaksjonens referanse som kan identifisere transaksjonen #6291032/2 5 (8)
b) transaksjonsbeløpet i valutaen som betalingsmottakerens betalingskonto krediteres i c) gebyrer for betalingstransaksjonen, herunder brukerstedsgebyret og formidlingsgebyret Opplysningene kan oppgis samlet etter varemerke, applikasjon, kategori av kort og etter formidlingsgebyrets nivå, hvis brukerstedet samtykker til dette. (3) Opplysningene som angitt i annet ledd skal gis minst én gang i måneden. Opplysningene skal gjøres tilgjengelige på avtalt måte og slik at brukerstedet kan lagre opplysningene. Bestemmelsen pålegger kortinnløser en plikt til å gi særlige opplysninger til brukerstedet. Selv om brukerstedet kan oppheve deler av plikten ved samtykke, må en slik plikt ha hjemmel i lov etter legalitetsprinsippet. Vi antar at den aktuelle hjemmel for en slik bestemmelse ville være (utfylling av) betalingssystemloven 3-3 («Alminnelige systemkrav»). Etter vår vurdering gir ikke bestemmelsen hjemmel til å fastsette en slik regel, jf. punkt 2.2 over. 2.6 Utkastet 2 Begrensning i interbankgebyrer Utkastet 2 er ment å gjennomføre forordningens «hovedbestemmelse» om et tak på formidlingsgebyrer for kortbetalinger. Utkastet 2 begrenser det gebyret kortutsteder kan kreve av kortinnløser, og innebærer en fundamental inngripen i avtalefriheten og den frie prisdannelse. Brudd på forskriften kunne medføre straff i medhold av finansforetaksloven 21-1. Bestemmelsens inngripende karakter medfører at det må kreves klare holdepunkter for den tolkningen Finanstilsynet har lagt til grunn når de foreslår å hjemle utkastet 2 i finansforetaksloven 16-6. Ifølge høringsnotatet punkt 7.2, er utkastet 2 tenkt fastsatt med hjemmel i lov 10. april 2015 nr. 17 om finansforetak og finanskonsern mv. (finansforetaksloven) 16-6, som lyder som følger: 16-6. Prisfastsetting mv. Departementet kan gi forskrifter om prisfastsetting og kostnadsbelastning for tjenester som ytes av finansforetak. Etter bestemmelsens ordlyd kan departementet gi forskrift om «prisfastsetting og kostnadsbelastning» for «tjenester» som ytes av «finansforetak». Kortutstedere er «finansforetak» i betydningen i finansforetaksloven 1-3. Det kan stilles spørsmål ved om et tallfestet tak på formidlingsgebyr omfattes av «prisfastsetting og kostnadsbelastning». Videre kan det stilles spørsmål ved om bestemmelsen vil gjelde en «tjeneste» i lovens forstand. Etter ordlyden favner «tjeneste» vidt, men det går ikke frem fra ordlyden hvorvidt interbanktjenester, som ikke er det man etter alminnelig forståelse tenker på som finansforetakstjenester, omfattes. Bestemmelsen inneholder etter sin ordlyd ikke noen kvalifisering av hvem tjenestene som kan reguleres ytes til. Bestemmelsen er plassert i lovens kapittel 16 om «Forholdet til kunder, markedsføring mv.». Dette taler for at bestemmelsen gjelder i kundesammenheng, og ikke når det gjelder forholdet til andre deltakere i betalingssystem. #6291032/2 6 (8)
Forskriftsbestemmelsen må tolkes i lys av formålsbestemmelsen i loven, jf. Eckhoff og Smith s. 338 og Eckhoff, Rettskildelære, kapittel 4. Det følger av finansforetaksloven 1-1 at formålet med loven er å «bidra til finansiell stabilitet». Begrunnelsen for utkastet 2 er derimot konkurransehensyn. Dette taler mot at finansforetaksloven 6-16 gir hjemmel til å fastsette en slik regel. Finansforetaksloven 16-6 viderefører den tidligere finansieringsvirksomhetsloven 2-13, jf. Prop. 125 L (2013-2014) punkt 13.16. Proposisjonen omtaler ikke forskriftshjemmelen særlig. Omtalen av bestemmelsen er blandet sammen med omtale av regulering av finansforetakenes interne organisering av kundebehandling, se punkt 7.3.4. Årsaken til at finansforetaksloven 16-6 er blandet sammen med regler om kundebehandling er at Banklovkommisjonen foreslo å la den bli stående i lov 10. juni 1988 nr. 40 om finansieringsvirksomhet og finansinstitusjoner (finansieringsvirksomhetsloven) 2-13, jf. NOU 2011: 8B Ny finanslovgivning s. 1030. Departementet valgte i stedet å oppheve hele finansieringsvirksomhetsloven, jf. Prop. 125 L (2013-2014) punkt 7.3.4, og flyttet dermed bestemmelsen til finansforetaksloven kapittel 16. Bestemmelsen er uforandret og ikke nærmere kommentert i proposisjonen eller NOUen til finansforetaksloven. Finansieringsvirksomhetsloven 2-13 var ny ved vedtakelsen av denne loven i 1988. Den tidligere finansieringsvirksomhetsloven fra 1976 inneholdt kun en generell bestemmelse om å gi forskrift om «foretakets virksomhet» i 17 fjerde ledd. I realiteten er det sentrale forarbeidet derfor Ot.prp. nr. 41 (1986-1987) Lov om finansieringsvirksomhet og finansinstitusjoner. Den offentlige utredningen dette lovforslaget bygger på, NOU 1986: 5 Konkurransen på finansmarkedene, foreslo ikke bestemmelsen, men vektla betydningen av at prisingen av finanstjenester var i samsvar med tjenestens kostnader. Den sentrale begrunnelsen for finansieringsvirksomhetsloven 2-13 i Ot.prp. nr. 41 (1986-1987) var å begrense de høye etableringsgebyrer og andre gebyrer som vanskeliggjorde bytte av bank for bankkunder, og særlig forbrukere, se proposisjonen punkt XVI. Videre uttales følgende i Ot.prp. nr. 41 (1986-1987) side 99: Departementet ser det som viktig at det eksisterer lovhjemmel til å fastsette forskrifter vedrørende gebyrer som motvirker flytting eller på annen måte må anses til skade for allmenne interesser, se utkastet 2-13. I den grad slike forskrifter måtte bli fastsatt, vil gebyrene matte [sic.] fastsettes ut fra rimelige anslag på kostnadsriktige gebyrer. Av dette følger det en svært generell kompetansebegrensning om at gebyrene må være til «skade for allmenne interesser». Departementet uttaler så på s. 99-100: Departementet ser klart det prinsipielt betenkelige med å regulere finansinstitusjonenes prisfastsetting av sine tjenester ved forskrift. Departementet er derfor innstilt på i første omgang å innta en avventende holdning. En ønsker å se hvordan utviklingen blir. Det er derfor departementets standpunkt at den lovhjemmel som innføres for å kunne regulere finansinstitusjonenes prisfastsetting, bare skal benyttes hvis utviklingen ikke er tilfredsstillende. #6291032/2 7 (8)
Departementet ser det imidlertid som vesentlig at det innføres lovhjemmel for a [sic.] fastsette forskrifter for gebyrer som kan virke konkurransehemmende. Eksistensen av en slik hjemmel vil i seg selv kunne være av reell betydning for utviklingen. Den foreslåtte bestemmelse vil omfatte all prisfastsetting for tjenester ytet av institusjoner unntatt renter og provisjoner for utlån som fortsatt eventuelt vil måtte reguleres med hjemmel i penge - og kredittreguleringsloven 14. Bestemmelsen tar imidlertid først og fremst sikte på å ramme prisfastsetting som antas å ha en uheldig virkning på konkurransesituasjonen institusjonene imellom eller som forøvrig anses å være til skade for allmenne interesser. Uttalelsene tilsier at man skal være tilbakeholden med utøvelse av kompetansen. Dette må ses i sammenheng med at størrelsen på interbankgebyrer er vurdert på nasjonalt nivå i tre utredninger; fra 2004, 2007 og 2012. Ingen av disse utredningene har konkludert med at det er hensiktsmessig å gripe inn. Vi viser i denne sammenheng også til uttalelsen gjengitt ovenfor om at «finansinstitusjoner skulle etablere gebyrer eller provisjoner for tjenester som tydelig avviker fra kostnadsriktig prissetting eller som mer direkte betales av andre enn dem som reelt benytter eller bestemmer omfanget av bruken av tjenestene». Formidlingsgebyrene har ikke økt generelt i perioden fra seneste vurdering i 2012, og det er ikke momenter som kan begrunne at dagens nivå generelt «tydelig avviker fra en kostnadsriktig prissetting». Spørsmålet er i alle tilfelle ikke problematisert i Finanstilsynets høringsnotat. Det kan innvendes at prisen på finansforetakenes tjenester med hverandre påvirker prisene til sluttbruker, men det endrer ikke på det faktum at regulering av prisene overfor forbruker er noe ganske annet enn regulering av priser kommersielle aktører imellom. Etterarbeidene i Ot.prp.nr. 96 (1998-1999) tilsier at Finansdepartementet har ment at de har hjemmel til inngrep i formidlingsgebyr, men uttalelsen er ikke begrunnet, og etterarbeider har generelt lite vekt, særlig når Finansdepartementet ikke har handlet på bakgrunn av oppfatningen. Det legges til at det i dag er fastsatt en forskrift som regulerer brukerstedsgebyret til 1 % av transaksjonsbeløpet i medhold av finansforetaksloven 16-6, se forskrift 5. oktober 1989 nr. 1025 om finansforetaks virksomhet med kontokort mv. (kontokortforskriften) 3. Bestemmelsen er likevel ikke tillagt virkning, jf. 5. Det bærende prinsippet bak forskriftshjemmelen er at tjenestene som er omfattet av reguleringsbestemmelsen skal prises etter sin kostnad, og det nærmere hensyn var å motvirke etableringsgebyrer og andre gebyrer som forvansket bytte av bank. Siktemålet var tjenester rettet mot forbrukere, ikke finansforetak imellom. Disse hensynene slår ikke til i vårt tilfelle. I tillegg kommer det faktum at alle utredningene har anbefalt ikke å iverksette denne type regulering. Selv om ordlyden har fått en generell utforming er dette ikke nærmere begrunnet, og legalitetsprinsippet tilsier en innskrenkende tolkning. På denne bakgrunn er det etter vår vurdering tvilsomt at prisregulering av formidlingsgebyret mellom finansforetak kan hjemles i bestemmelsen. #6291032/2 8 (8)