Deres ref. Vår ref. Dato: 13/3541 Sak nr: 13/ Saksbehandler: Miriam Karlsen

Transkript

1 Finansdepartementet Deres ref. Vår ref. Dato: 13/3541 Sak nr: 13/ Saksbehandler: Miriam Karlsen Dir.tlf: Høringsuttalelse - EU-kommisjonens forslag til revisjon av betalingstjenestedirektivet, samt forslag til en forordning om interbankgebyr for kortbaserte betalingstransaksjoner Vi viser til departementets e-post av 3. oktober 2013, hvor Forbrukerombudet blir invitert til å komme med våre merknader til Europa-Kommisjonens forslag til revisjon av betalingstjenestedirektivet og forslag til forordning om interbankgebyrer for kortbaserte betalingstransaksjoner. Betalinger for varer og tjenester har en sentral plass i forbrukernes hverdag, og betalingstjenester er en av de tjenestene forbrukerne bruker mest hyppig. Nye digitale løsninger åpner for stadig nye måter å tilby betalingstjenester på. Foruten betaling med kontanter og betalingskort, kan mobiltelefon flere steder benyttes som betalingsinstrument, enten ved at betalingskort knyttes til telefonen eller ved at betalingen belastes telefonregningen. Forbrukerombudet er positiv til at det skjer en utvikling i betalingsmarkedet, og at flere aktører ønsker å tilby forbrukerne enklere og billigere betalingstjenester. Ombudet er imidlertid opptatt av at utviklingen ikke går på bekostning av forbrukernes rettigheter ved bruk av betalingstjenester. Det er viktig at avtaleforholdet mellom forbruker og betalingstilbyder er rimelig og balansert, og at forbrukerne har samme beskyttelse uavhengig av hvilket betalingsinstrument som benyttes. Tryggheten for forbrukerne gir tillit til systemene, noe som er en forutsetning for god konkurranse og utvikling i markedet. Norge har lenge hatt gode forbrukerrettigheter på betalingstjenesteområdet, herunder rettigheter ved misbruk av betalingsinstrument. Forbrukerombudet er opptatt av at harmonisering av regelverk i EØS-området ikke skal gå på bekostning av viktige norske forbrukerrettigheter, noe forslaget fra Kommisjonen til nytt betalingstjenestedirektiv nettopp gjør. Vi vil utdype dette nærmere nedenfor. Forbrukerombudet anerkjenner også viktigheten av at konkurransen i markedet for betalingstjenester skal fungere tilfredsstillende, slik at forbrukerne tilbys kostnadseffektive og konkurransedyktige betalingstjenester. Vi vil i det følgende komme med noen merknader både til den foreslåtte revisjonen av betalingstjenestedirektivet, og til den foreslåtte forordningen om interbankgebyrer for kortbaserte betalingstransaksjoner. Forbrukerombudet Sandakerveien 138, 0484 Oslo Telefon Telefaks Forbrukerombudet Trondheim Dronningens gate 10B (inngang fra Borkeplassen), 7011 Trondheim E-post post@forbrukerombudet.no Internett Foretaksnummer

2 Merknad til direktivet artikkel 3 bokstav l unntak fra direktivets anvendelsesområde I artikkel 3 bokstav l foreslås det et unntak fra reglene i direktivet for digitale tjenester som betales over telefonregningen. Tradisjonelt har det vært ringetoner, bakgrunnsbilder o.l. som har blitt etterfakturert over telefonregningen. Etter hvert som mobiltelefonene har utviklet seg, har det også blitt vanlig å kjøpe musikk, spill, filmer, applikasjoner o.l. tjenester på denne måten. De siste årene har det også blitt mer og mer utbredt å tilby forbrukere å betale for andre varer og tjenester som parkering, billetter til offentlig transport, varer fra automater m.m., over telefonregningen. Forbrukerombudet forventer at dette markedet vil utvikle seg videre i årene som kommer. Forbrukerombudet har i tidligere høringer tatt til ordet for at unntaket i gjeldende betalingstjenestedirektiv artikkel 3 bokstav l skaper tolkningstvil, og bør fjernes. Unntaket er problematisk fordi tolkningen av hva som ligger i at operatøren kun opptrer som et mellomledd mellom kunden og leverandøren av varer og tjenester, er svært vanskelig når det gjelder digitale tjenester. De norske mobiloperatørene har argumentert for at betalingstjenestedirektivet ikke omfatter mobile innholdstjenester, blant annet fordi de mener CPA-avtalene (Content Provider Access Agreement) tilfører en merverdi som medfører at operatøren ikke utelukkende opptrer som et mellomledd mellom kundene og leverandørene av innholdstjenester. Forbrukerombudet mener de norske mobiloperatørenes tolkning av unntaket i artikkel 3 bokstav l er feil. Etter vår vurdering er mobile innholdstjenester omfattet av direktivet, med mindre mobiloperatøren har vært delaktig i produksjonen av tjenesten som selges. Finanstilsynet er enig i Forbrukerombudets tolkning av direktivet. Dette fremkommer blant annet av et brev ombudet mottok i september 2012, der Finanstilsynet presiserer at mobiloperatørene etter tilsynets vurdering i realiteten opptrer som et rent betalingsmellomledd ved kjøp av blant annet film, musikk, spill og elektroniske bøker som betales over telefonregningen. Mobile innholdstjenester som faktureres over telefonregningen har vært kilde til utallige tvister mellom teleoperatørene og forbrukere. Dårlig beskyttelse for forbrukerne, og enkel tilgang til overtakserte tekstmeldinger for uredelige næringsdrivende har også ført til svært mange klager over mobile innholdstjenester til både Forbrukerombudet og Forbrukerrådet over flere år. Forbrukerombudet leder en arbeidsgruppe i nettverket ICPEN (International Consumer Protection and Enforcement Network), som nylig har utarbeidet en rapport om mobilbetaling. Arbeidsgruppen har blant annet stilt spørsmål til alle medlemslandene om hva som er de største utfordringene knyttet til mobilbetaling. Et av hovedproblemene som går igjen i de fleste landene er nettopp knyttet til mobile innholdstjenester. I de fleste landene har forbrukerne generelt en lavere beskyttelse når de betaler for tjenester over telefonregningen enn ved bruk av bankkort. Dette viser at dårlige forbrukerrettigheter ved kjøp av digitale tjenester som faktureres over telefonregningen er et internasjonalt problem, både innad i EU/EØS og utenfor, og at det er behov for regler som gjør det sikrere for forbrukerne å betale for digitale tjenester over telefonregningen. I Europa-Kommisjonens forslag til nytt betalingstjenestedirektiv er unntaket i artikkel 3 bokstav l endret slik at det ikke lenger er relevant om mobiloperatøren utelukkende opptrer som formidler mellom brukeren av betalingstjenesten og leverandøren av den digitale innholdstjenesten. Tolkningstvilen som eksisterer med dagens betalingstjenestedirektiv er 2

3 dermed fjernet. Etter Forbrukerombudets vurdering er imidlertid det foreslåtte unntaket meget uheldig sett fra et forbrukerperspektiv. Dersom forslaget blir gjennomført vil kjøp av digitale tjenester som faktureres over telefonregningen ikke omfattes av betalingstjenestedirektivet, forutsatt at betalingstransaksjonen er en tilleggstjeneste til elektroniske kommunikasjonstjenester, og både den enkelte transaksjonen og de totale månedlige transaksjonene ikke overstiger bestemte beløpsgrenser. En enkelt transaksjon kan ikke overstige 50 euro (ca 400 NOK), og de samlede månedlige transaksjonene kan ikke overstige 200 euro (ca NOK). Etter det Forbrukerombudet kjenner til, er de foreslåtte beløpsgrensene langt høyere enn kostnadene for de vanligste digitale tjenestene som per i dag faktureres over telefonregningen. Dette innebærer at beløpsgrensene i praksis vil ha meget begrenset betydning. I realiteten vil dermed teleoperatørene kunne tilby forbrukerne å kjøpe applikasjoner, musikk, filmer m.m., ved bruk av en betalingstjeneste med en lavere grad av sikkerhet enn øvrige elektroniske betalingstjenester. Vi vil i det følgende gi noen eksempler på hvordan Kommisjonens forslag vil slå ut i praksis. Android-brukere kan kjøpe applikasjoner til mobiltelefon og nettbrett via Google Play. Applikasjonene kan betales med kredittkort, eller over telefonregningen dersom forbrukeren har Telenor-abonnement. Kommisjonens forslag til unntak fra betalingstjenestedirektivet innebærer at en forbruker vil nyte godt av forbrukerrettighetene som følger av direktivet i de tilfellene vedkommende betaler med kredittkort, men ikke for de kjøpene som betales over telefonregningen. Teknologien som benyttes for å gjennomføre betalingen vil altså være avgjørende for forbrukerens rettsstilling dersom det oppstår en tvist eller en misbrukssituasjon. For en forbruker vil det ofte være tilfeldig om vedkommende belaster kredittkortet som er registrert hos Google Play eller telefonregningen. Det foreslåtte unntaket i nytt betalingstjenestedirektiv vil skape et uheldig og unaturlig skille mellom betalingstjenester som fremstår som like for forbrukerne. På samme måte som det vil oppstå et unaturlig juridisk skille mellom kortbetaling og betaling over telefonregningen for digitale innholdstjenester, vil forbrukerens rettsstilling også variere avhengig av om det er en digital innholdstjeneste eller en annen tjeneste f.eks. en t- banebillett som betales over telefonregningen. Man kan for eksempel tenke seg at en forbruker kjøper en applikasjon til telefonen der man både kan se rutetidene for t-banen og kjøpe billett, og betaler denne over telefonregningen. Applikasjonen er en digital tjeneste, og kjøpet vil derfor falle utenfor betalingstjenestedirektivet med de konsekvenser det innebærer for forbrukerens rettigheter. Når forbrukeren senere kjøper en t-banebillett i applikasjonen, og betaler denne over telefonregningen, vil imidlertid direktivets regler gjelde fordi transport ikke er en digital tjeneste. Eksemplene ovenfor illustrerer hvordan det foreslåtte unntaket i artikkel 3 bokstav l skaper et unaturlig og ulogisk regulatorisk skille som både kan bidra til usikkerhet hos forbrukere angående deres rettigheter, og til svekket tillit til mobilbetaling. Både usikkerhet knyttet til forbrukerrettigheter og svekket tillit hos forbrukerne kan føre til at forbrukere blir skeptisk til å ta i bruk nye betalingstjenester på nye plattformer. Forbrukerombudet kan ikke se hvilke hensyn som taler for at forbrukerne skal ha ulike rettigheter når de kjøper digitale tjenester og øvrige varer og tjenester over telefonregningen. Tvert i mot taler hensynet til balansen i avtaleforholdet mellom forbruker og næringsdrivende, og behovet for tillit til betalingssystemene, for at betalingstjenestedirektivets regler bør gjelde også for kjøp av digitale innholdstjenester over telefonregningen. 3

4 På bakgrunn av ovennevnte mener Forbrukerombudet at unntaket i direktivets artikkel 3 bokstav l bør fjernes fra betalingstjenestedirektivet. Merknad til direktivet artikkel 66 forbrukerens ansvar ved uautoriserte betalingstransaksjoner Norge har valgt å benytte seg av muligheten i gjeldende betalingstjenestedirektiv til å begrense forbrukernes ansvar ved misbruk av betalingsinstrument i de tilfeller hvor forbrukerne ikke har opptrådt svikaktig eller forsettlig har unnlatt å oppfylle sine forpliktelser etter finansavtaleloven 34 (1). Denne nasjonale valgfriheten er foreslått fjernet i Kommisjonens utkast til nytt betalingstjenestedirektiv. Kommisjonens forslag innebærer dermed en markant svekkelse av norske forbrukerrettigheter ved uautoriserte betalingstransaksjoner. Vi vil utdype dette nærmere i det følgende. Etter finansavtaleloven 35 andre ledd, jf. første ledd er forbrukernes objektive ansvar ved misbruk av betalingsinstrument begrenset til tilfeller der det er benyttet pin-kode eller lignende personlig sikkerhetsanordning. Forslaget i nytt betalingstjenestedirektiv artikkel 66 nr. 1 første avsnitt medfører et objektivt ansvar for forbrukerne også i de tilfeller der et tapt eller stjålet kort er benyttet uten pin-kode eller lignende sikkerhetsmekanismer. Dersom forslaget blir gjennomført vil man dermed få en forskyvning av balansen i avtaleforholdet mellom forbruker og kortutsteder til fordel for kortutstederen. Hvis man ser bort fra netthandel (som ikke er omfattet av det objektive ansvaret i artikkel 66 nr. 1 første avsnitt), er antallet fysiske brukersteder hvor forbrukernes betalingskort kan benyttes uten personlig sikkerhetsanordning relativt begrenset. Forbrukerombudet er ikke kjent med at det er utbredt i fysiske butikker, men det benyttes blant annet for transporttjenester som Flytoget o.l. Forbrukerombudet er imidlertid kjent med at utviklingen av nye betalingstjenester trolig vil medføre en betydelig økning i antallet brukersteder hvor betalingsinstrumenter kan benyttes uten pin-kode el.l. Som eksempel kan det vises til tjenesten Valyou som utvikles av Telenor og DNB. Dette er en betalingsløsning der forbrukeren får utstedt et virtuelt bankkort på sin mobiltelefon, og betalingene foregår ved hjelp av NFC-teknologi. Etter det Forbrukerombudet har fått opplyst vil det ikke kreves pinkode el.l. for betalinger under kr 200 (det vil imidlertid kreves pin-kode etter tre betalinger uten). Valyou skal etter planen lanseres i 2014, og forbrukerne vil kunne benytte betalingstjenesten på alle brukersteder med bankterminaler som støtter NFC. Dette innebærer at risikoen for misbruk av betalingsinstrument uten bruk av pin-kode eller lignende sikkerhetsanordning vil øke. Ved bruk av elektroniske betalingsløsninger er forbrukerne avhengig av at betalingstjenestetilbyderne sørger for at systemene er sikre i bruk, og at det foreligger sikkerhetsmekanismer for å forebygge misbruk for eksempel krav om pin-kode. Det er tilbyderne av betalingstjenestene som har kontroll over systemene, og med det også muligheten til å innføre tiltak for å forebygge misbruk og bidra til sikrere systemer. Slik de tekniske systemene og avtaleforholdene partene i mellom fungerer i dag, foreligger det en grunnleggende skjevhet mellom bransjen på den ene siden og forbrukeren på den andre siden. For å veie oppfor denne skjevheten er det viktig med gode forbrukerrettigheter som fordeler risikoen ut fra styrken i avtaleforholdet. Det er derfor naturlig at tilbyderne må bære en større del av risikoen for økonomisk tap som følge av misbruk, med mindre misbruket er muliggjort på grunn av særlige omstendigheter på forbrukerens side som denne er nærmest å bære risikoen for (f.eks. svikaktig opptreden). 4

5 I tillegg til at forslaget fra Kommisjonen vil svekke norske forbrukerrettigheter, kan det nevnes at et objektivt ansvar som foreslått ikke nødvendigvis vil slå positivt ut for betalingstjenestetilbyderne, fordi den økte risikoen for tap på forbrukernes side kan svekke forbrukernes tillitt til betalingssystemene. Finansavtaleloven 35 tredje ledd setter et tak på kr for forbrukerens ansvar ved uautoriserte betalingstransaksjoner som har skjedd ved bruk av et elektronisk betalingsinstrument dersom forbrukeren har opptrådt grovt uaktsomt. Heller ikke denne bestemmelsen kan videreføres dersom Kommisjonens forslag gjennomføres. Taket på kr er relativt høyt, noe som trolig innebærer at forbrukerne i flertallet av sakene må bære hele tapet selv. Det vises i denne sammenheng til at belastningsgrensen ved uttak i minibank normalt er kr Saker fra Finansklagenemnda Bank viser imidlertid at det det forekommer saker der tapet er betydelig høyere enn kr For enkeltpersoner som opplever å få sitt betalingskort misbrukt for betydelige beløper, vil det kunne være en stor belastning å bli stilt til ansvar for hele tapet. I motsetning til forbrukerne vil en betalingstjenestetilbyder kunne pulverisere tapene, og dermed ikke på langt nær bli rammet like hard som enkeltpersoner. Det kan legges til at dersom det er et kredittkort som misbrukes vil forbrukeren i tillegg risikere å få ytterligere tap som følge av høye rentekostnader dersom vedkommende ikke har likvide midler til å nedbetale kreditten. Kredittyter på sin side vil potensielt kunne tjene på situasjonen gjennom renteinntektene. På bakgrunn av ovennevnte mener Forbrukerombudet det er svært viktig at norske myndigheter jobber aktivt for å beholde den nasjonale valgfriheten som følger av gjeldende betalingstjenestedirektiv artikkel 61 nr. 3. Forbrukerombudet peker i denne sammenheng også på at det er meget uheldig at harmonisering av regelverket for betalingstjenester i EØSområdet medfører svekkede forbrukerrettigheter i land som har velutviklet lovgivning på området. Norge var tidlige ute med kortbetaling, og er blant de landene i verden hvor betaling med kort er mest utbredt. Etter Forbrukerombudets mening har dette en direkte sammenheng med blant annet det gode forbrukervernet knyttet til kortbetaling, og den tillitten norske forbrukere dermed har fått til systemene. Forbrukerombudet mener det er meget uheldig dersom man nå svekker det gode forbrukervernet og med det også risikerer å svekke norske forbrukeres tillitt til betalinger via elektroniske betalingsinstrumenter. For ordens skyld gjør vi oppmerksom på at Forbrukerombudet ikke har innsigelser mot forslaget om at forbrukeren ved betaling via et fjernkommunikasjonsmiddel der betalingstjenestetilbyderen ikke krever sterk kundeautentifikasjon, kun skal stilles økonomisk ansvarlig ved svikaktig opptreden. Tredjemannsbetalingstjenestetilbydere (overlay payment services) Etter det Forbrukerombudet er kjent med er en såkalt overlay payment service en tjeneste som legger seg over forbrukerens nettbank slik at informasjon forbrukeren normalt gir direkte til sin bank (som for eksempel påloggingsinformasjon til nettbanken), i stedet blir gitt via en tredjepart. I tillegg til at tredjeparten får tilgang til forbrukerens påloggingsinformasjon til nettbanken, får denne også tilgang til alle opplysningene i forbrukerens nettbank. Forbrukerombudet har ikke erfaring med slike tjenester, og er ikke kjent med at denne typen tjenester per i dag tilbys på det norske markedet. Bruk av overlay payment services vil medføre en potensiell meget stor risiko for forbrukerne, noe som etter vår vurdering bør gjenspeiles i at det stilles strenge krav til aktører som ønsker å tilby denne typen tjenester. Forbrukerombudet er opptatt av at kravene 5

6 til konsesjon/tillatelse for å drive denne type virksomhet, må gjenspeile den omfattende tilgangen aktørene vil få til forbrukernes nettbank. I tillegg er det viktig at forbrukernes rettigheter ikke blir svekket i tilfeller der betaling har skjedd via en tredjemannsbetalingstjenestetilbyder. Merknader til forordning om interbankgebyr for kortbaserte betalingstransaksjoner Forbrukerombudet er naturligvis tilhenger av effektive betalingssystemer og effektiv konkurranse i markedet for internasjonale betalingskort, og er derfor i utgangspunktet positiv til at det foreslås reguleringer for å bedre konkurransen i dette markedet. Vi er kjent med at tiltak i markedet for internasjonale betalingskort i Norge ved flere anledninger har vært utredet nasjonalt, senest i Forbrukerombudet ga den gang uttrykk for at en løsning der gebyrene overveltes på forbrukerne (surcharging) vil kunne komplisere prisbildet, og dermed gjøre det vanskeligere for forbrukerne både å sammenligne priser, orientere seg i markedet, og treffe kjøpsbeslutninger på riktig grunnlag. Vi tok derfor til orde for at man i stedet for å innføre tiltak for å bidra til økt overvelting, burde vurdere om en regulering av formidlingsgebyret for debetkort bedre ville ivareta hensynet til samfunnsøkonomi og hensynet til forbrukernes behov for klare prisopplysninger. Forbrukerombudet er på denne bakgrunnen positiv til Kommisjonens forslag om å sette tak på interbankgebyrer ved kortbaserte betalingstransaksjoner, og til forslaget om et forbud mot overvelting av gebyrer for betalingsinstrumenter som omfattes av forordningen (jf. betalingstjenestedirektivet artikkel 55 nr. 4). Forbrukerombudet er imidlertid gjort oppmerksom på at Kommisjonens forslag til forordning innebærer at vi ikke kan opprettholde den norske ordningen der BankAxept automatisk blir valgt som betalingsløsning i terminaler som støtter BankAxept, når forbrukerne benytter et kombinert betalingskort med både BankAxept og Visa. Dette er en løsning som er gunstig både for forbrukerne og brukerstedet, fordi BankAxept er en billig betalingsløsning sammenlignet med de kjente internasjonale betalingskortene. Dersom forbrukerne selv skal velge om betalingen skal skje via BankAxept eller Visa, er det grunn til å tro at mange forbrukere ville valgt Visa, fordi det er en merkevare som for mange er mer kjent enn BankAxept. Forbrukerombudet mener det vil være uheldig dersom man ikke kan legge til rette for løsninger der den billigste betalingsløsningen i kombinerte kort automatisk velges av betalingsterminaler som støtter begge betalingsløsningene i kortet. * * * Forbrukerombudet stiller gjerne på et eventuelt møte for å utdype våre merknader dersom det skulle være ønskelig fra departementets side. Vi er også tilgjengelig både på e-post og telefon for eventuelle spørsmål. Forbrukerombudet er meget opptatt av konsekvensene det reviderte betalingstjenestedirektivet vil få for norske forbrukere, og vi ber derfor om å holdes orientert om departementets videre arbeid i denne saken. Med vennlig hilsen Gry Nergård forbrukerombud 6