NB: Denne boka er ikke oppdatert i forhold til det som har skjedd de siste årene for eksempel utvidelsen av EU østover i Europa. Men den fungerer fortsatt godt for å gi et inntrykk av hvordan EU fungerer og ikke minst hvordan Norge er knyttet opp mot EU gjennom EØS-avtalen. Det som er markert med hvit tekst på sort bunn er en ren teknisk greie i forhold til hvordan det er trykket i boka. Jørgen Huse 2 Hovedtrekk ved EØS-avtalen Det overordnede målet med EØS-avtalen er å fremme handel og økonomiske forbindelser mellom EU og EFTA-statene i EØS. Gjennom utvikling og forvaltning av et felles regelverk søker man å skape like konkurransevilkår i hele EØS-området på de felt som omfattes av avtalen. Dette kapitlet tar først for seg bakgrunnen for og formålet med EØS-avtalen. Deretter omtales avtalens innhold og struktur. 2.1 EØS en innlemmelse av EFTA i det indre marked I likhet med de andre EFTA-statene hadde Norge en frihandelsavtale med EF fra 1973. De bilaterale avtalene mellom EF og EFTA-statene dekket bare deler av handelen mellom landene. Norges frihandelsavtale med EF gjaldt i første rekke avvikling av toll på industrivarer. Gjennom Enhetsakten, som trådte i kraft i 1987, la de daværende 12 EF-statene grunnlaget for gjennomføringen av det indre marked. Målet var å etablere felles regler for å fremme varebyttet og øke mobiliteten for tjenester, kapital og personer mellom landene i EF. Samtidig ble EF-statene enige om å styrke samarbeidet på områder som miljøvern, arbeidsmiljø, forskning og utvikling samt økonomisk og sosial utjevning. Enhetsakten førte til nye betingelser for handelen mellom EFTA og EF. Gjennomføringen av det indre marked innebar at EFTA-landene risikerte å møte handelshindringer som ikke lenger eksisterte internt mellom medlemslandene i EF. Norge og de øvrige EFTA-landene mente at dette ville føre til svekkelse av egne bedrifters konkurransekraft i forhold til konkurrentene i EF. Dette var den viktigste bakgrunnen for forhandlingene om opprettelsen av et bredere europeisk økonomisk samarbeidsområde med felles regelverk på sentrale felt. Formålet med avtalen Målet for EØS-samarbeidet er nedfelt i artikkel 1 i avtaleteksten, der det heter: «Formålet med denne assosieringsavtale er å fremme en vedvarende og balansert styrking av handel og økonomiske forbindelser mellom avtalepartene, med like konkurransevilkår og overholdelse av de samme regler, med sikte på å opprette et ensartet Europeisk Økonomisk Samarbeidsområde, heretter kalt EØS.» Belgia Danmark Finland Frankrike Hellas Irland Italia Luxembourg Nederland Portugal EU-landene Island Liechtenstein Norge EFTA i EØ EFTA utenfor EØS Sveits Land som har søkt om medlemskap i EU Kypros* Polen* Ungarn* Estland* Tsjekkia* Slovenia* Litauen Latvia Bulgaria Romania
Spania Storbritannia Sverige Tyskland Østerrike Slovakia Tyrkia * I dokumentet «Agenda 2000» anbefaler Europakommisjonen disse landene som medlemmer i EU. EØS-avtalen ble undertegnet av medlemsstatene i EF og EFTA-statene 2. mai 1992. Store deler av EF-retten, inkludert regelverket om de fire friheter og om effektiv konkurranse, ble ved undertegnelsen innlemmet i EØS-avtalen. På denne måten ble EFTA-statene innlemmet i EFs indre marked. I 1994 hadde Østerrike, Sverige, Finland og Norge folkeavstemning om medlemskap i EU. Norske velgere sa nei, mens det ble flertall for medlemskap i de tre andre landene. Dette betyr at EU-siden i dag er utvidet til å omfatte 15 land. I tillegg har et antall land søkt om medlemskap i EU. På EFTA-siden er det i dag tre stater: Island, Liechtenstein og Norge. Sveits er med i EFTA, men deltar ikke i EØS-samarbeidet. 2.2 Hva omfatter EØS-avtalen? EØS-avtalen omfatter i første rekke samarbeidet om det indre marked. Gjennom utviklingen av felles regelverk søker man her, så langt som mulig, å fjerne hindringer for et fritt varebytte og fri bevegelighet for kapital, tjenester og personer i hele EØS-området. I tillegg legger avtalen grunnlaget for samarbeid om bl.a. miljøvern, utdanning, forskning, forbrukerspørsmål og sosiale spørsmål. Disse samarbeidsområdene hører hjemme i det som gjerne omtales som søyle én i traktatverket i EU. De tre søylene blir nærmere omtalt i neste kapittel. Bestemmelsene om en økonomisk og monetær union faller utenfor EØS-samarbeidet. Det samme gjelder det utenriks- og sikkerhetspolitiske samarbeidet og justis- og politisamarbeidet i EU, selv om EFTA-statene har konsultasjonsordninger på disse områdene. Avtalen omfatter heller ikke EUs handelspolitikk overfor tredjeland, EUs tollunion, landbrukspolitikk eller fiskeripolitikk.
Avtalen omfatter fri handel med industrivarer og fri bevegelighet for kapital, tjenester og personer felles konkurranseregler (konkurranseregulerende samarbeid, statsstøtte, offentlige monopoler), harmonisering av selskapsretten adgang til markedene innenfor offentlige anskaffelser i de andre EØS-landene samarbeid om bl.a. miljøvern, utdanning, forskning, forbrukerspørsmål og sosiale spørsmål felles beslutningsprosess hvor nye EØS-regler vedtas ved enighet mellom EFTA og EU egne EFTA-organer (overvåkingsorgan og domstol) Avalen omfatter ikke deltakelse i fellesskapsorganer som Det europeiske råd, Rådet for den europeiske union, Europakommisjonen, Europaparlamentet og EF-domstolen EUs felles handelspolitikk overfor ikke-medlemsland eller samarbeidet på bistandsområdet, herunder tollunioner EUs felles landbrukspolitikk EUs felles fiskeripolitikk det regionalpolitiske samarbeidet samordningen av den økonomiske politikken og pengepolitikken samordning av skatter og avgifter den felles utenriks- og sikkerhetspolitikken samarbeidet om justis- og innenrikssaker 2.3 Rettsgrunnlaget i EØS EØS-avtalen er svært omfattende. Hoveddelen består av 129 artikler. Her fastlegges avtalens formål og prinsippene for samarbeidet i tillegg til bestemmelser om EØSorganene. Når det gjelder prinsippene for de fire friheter, har EØS-avtalen i stor grad den samme inndeling og begrepsbruk som Roma-traktaten. Avtalens 22 vedlegg viser til de EF-rettsaktene som omfattes av avtalen. Da avtalen ble undertegnet i mai 1992, inneholdt den rundt 1300 rettsakter. Våren 1994 vedtok EØSkomiteen en tilleggsavtale med nærmere 500 nye rettsakter. Tilleggsavtalen omfattet rettsakter innenfor EØS-avtalens områder som ble offentliggjort i EU i tiden fra 1.8.1991 til EØS-avtalen trådte i kraft i 1994. I løpet av de vel tre årene som er gått siden avtalen trådte i kraft, har EØS-komiteen i tillegg godkjent vel 300 nye rettsakter, slik at avtalen i dag omfatter vel 2000 EF-rettsakter. EØS-avtalen 129 artikler gir rammene for samarbeidet 22 vedlegg med henvisning til mer enn 2000 EF-rettsakter 49 protokoller gir utfyllende bestemmelser De 49 protokollene utfyller avtalen og gir mer detaljerte regler. Noen protokoller er basert på reglene i EU, mens andre er særegne for EØS. Reglene for handel med bearbeidede landbruksprodukter og opprinnelsesreglene er eksempler på særlige EØSprotokoller. Informasjon om EØS-avtalen St.prp.nr.100 (1991 92) Om samtykke til ratifikasjon av Avtale om Det europeiske økonomiske samarbeidsområde (EØS), kan bestilles fra Statens trykksakekspedisjon og bokhandelen Akademika. (Avtalen på 455 sider er i Særskilt vedlegg 1). En norsk utgave av EØS-avtalen i forkortet versjon kan skaffes hos Statens trykksakekspedisjon og bokhandelen Akademika. Oppdaterte versjoner av EØS-avtalens vedlegg og protokoller kan bestilles hos EFTAsekretariatet i Brussel. EØS-rettskildene er tilgjengelige elektronisk i Lovdatas base NORIM. Universitetsforlaget har utgitt en samling av «EU- og EØS-relevante tekster» i lommeutgave.
Denne kan skaffes i norske bokhandler. Hensikten med EØS-avtalen er, som tidligere nevnt, å skape like konkurransevilkår i hele EØS-området gjennom et felles regelverk i alle EØS-landene. I praksis innebærer dette at EFTA-landene i EØS overtar store deler av EF-retten. En forståelse av EØS-prosessen må derfor ta utgangspunkt i regelutviklingen internt i EU. I neste kapittel behandles rettsgrunnlaget i EU samt de viktigste organene som deltar i utviklingen og håndhevelsen av regler i EU. 3 EU: Rettskilder og organer Prinsippet om likt regelverk i hele EØS innebærer i praksis at store deler av EF-retten innlemmes i den nasjonale lovgivningen i EFTA-landene. Det er derfor ikke mulig å forstå og å utnytte mulighetene som ligger i EØS-avtalen uten å kjenne til hovedtrekkene ved EF-retten og det institusjonelle rammeverket rundt utviklingen av denne. Til forskjell fra EØS-samarbeidet er samarbeidet internt i EU på flere saksfelt basert på overnasjonalt samarbeid. På en del av områdene som er definert i traktatene, kan vedtak treffes ved kvalifisert flertall, mot enkeltstaters stemmer. Videre er det overført beslutningsmyndighet til organer der medlemsstatenes regjeringer ikke er representert (Europakommisjonen og EF-domstolen). Borgere og bedrifter i EU kan få rettigheter og forpliktelser direkte av EU-reglene, uten at medlemsstatene først må gjennomføre reglene i nasjonal rett. Om nasjonal lovgivning strider mot EF-retten, skal EF-retten ha forrang. Det er traktatene som setter grenser for samarbeidet i EU, og det er disse som regulerer når samarbeidet er overnasjonalt og når det er mellomstatlig. Her gis en kort gjennomgang av traktatgrunnlaget i EU. Deretter følger en beskrivelse av de viktigste fellesskapsorganene. 3.1 Rettsgrunnlaget i EU Den skrevne EF-retten omfatter primærretten (de grunnleggende traktatene) og sekundærretten (det avledede regelverk, bl.a. forordninger og direktiver). I tillegg regnes EUs avtaler med tredjeland og internasjonale organisasjoner samt EF-domstolens praksis som en del av EF-retten. EFs opprinnelige traktatgrunnlag omfattet Traktaten om Det europeiske kull- og stålfellesskap (EKSF) som trådte i kraft i 1952, Roma-traktaten og Euratom-traktaten fra 1957. Dette traktatverket er senere blitt utvidet og endret i flere omganger. Enhetsakten, som trådte i kraft i 1987, åpnet for økt bruk av flertallsavgjørelser i Rådet. Samtidig ble samarbeidet utvidet til flere nye områder. Disse endringene ga et bedre grunnlag for gjennomføringen av planene om et indre marked. I Maastricht-traktaten ble adgangen til bruk av flertallsavgjørelser ytterligere utvidet, og Fellesskapets (EFs) beslutningsmyndighet ble dermed styrket. Amsterdam-traktaten er den seneste utvidelsen av traktatgrunnlaget i EU. Denne traktaten ble undertegnet i oktober 1997, og vil tidligst tre i kraft i 1999. Primærretten Traktat om opprettelse av Det europeiske kull- og stålfellesskap (EKSF-traktaten/Paristraktaten) Traktat om opprettelse av Det europeiske økonomiske fellesskap (Roma-traktaten) Traktat om opprettelse av Det europeiske atomenergifellesskapet (EAF-traktaten/Euratom)
Traktat om opprettelse av et felles råd og en felles kommisjon for De europeiske fellesskap Den europeiske enhetsakt Traktat om Den europeiske union (Maastricht-traktaten) Amsterdam-traktaten (undertegnet 2. oktober 1997, men avtalen trer ikke i kraft før den er ratifisert av alle medlemsstater) Tiltredelsestraktater Sekundærretten (det avledede regelverk) Forordninger (regulations) er bindende i alle deler og har direkte virkning i alle medlemsstater. Kunngjøres i EF-Tidende, L-serien 1. Direktiver (directives) er bindende «i sin målsetting», men nasjonale myndigheter kan avgjøre hvordan direktivets regler skal gjennomføres i nasjonal rett. Plikter og rettigheter for borgere og bedrifter inntrer i utgangspunktet først ved nasjonal gjennomføring av direktivet. Offentliggjøres i EF-Tidende, L-serien. Vedtak (decisions) er bindende «etter sin ordlyd» for alle de er rettet til. I motsetning til direktiver kan vedtak også være rettet til enkeltpersoner eller bedrifter. Om et vedtak er rettet til en person eller en bedrift, betyr det i praksis at vedtaket også har direkte virkning i medlemsstaten. Offentliggjøres i EF-Tidende, L-serien. Anbefalinger/rekommandasjoner (recommendations) og uttalelser (opinions) er ikke bindende. Nasjonale myndigheter kan likevel være forpliktet når et saksforhold skal avgjøres eller innholdet i en fellesskapsregel skal klarlegges. Offentliggjøres i EF-Tidende, C-serien. 1 L-serien og C-serien er nærmere forklart i vedlegg 1. Hovedpunktene i Amsterdam-traktaten: Deler av immigrasjons- og asylpolitikken overføres fra «søyle» tre til «søyle» én. Samarbeidet på disse områdene er dermed i prinsippet underlagt Fellesskapets regler og prosedyrer. Det vil imidlertid gå flere år før det eventuelt kan bli aktuelt å bruke flertallsbeslutninger på disse områdene. (Se avsnitt nedenfor om «søylene» i EU.) Det mellomstatlige politi- og justissamarbeidet styrkes Schengen-samarbeidet integreres i EU Det utenrikspolitiske samarbeidet styrkes ved at det bl.a. opprettes en egen enhet for planlegging og tidlig varsling som underlegges generalsekretær i Rådet for den europeiske union. Sysselsetting er tatt inn i traktaten som en av målsetningene for samarbeidet i EU. Det skal gjennomføres årlige drøftelser om sysselsettingspolitikken i Det europeiske råd (stats- og regjeringssjefene i EU). I unntakstilfeller åpnes det for at noen medlemsstater kan utdype samarbeidet innenfor et område uten at alle medlemsstatene er med («fleksibel integrasjon»). Det er viktig å være klar over sammenhengen mellom utviklingen av EF-retten og EFTAstatenes forpliktelser etter EØS-avtalen. I EU er nye rettsakter (forordninger, direktiver m.v.) hjemlet i traktatene. Prinsippet om rettsenhet i EØS innebærer at nye EU-regler på områder som omfattes av EØS-avtalen, i sin tur skal kunne innlemmes i EØS-avtalens vedlegg gjennom beslutning i EØS-komiteen. EØS-avtalen er imidlertid basert på mellomstatlig samarbeid. Dette betyr at EØS-reglene må være gjennomført i nasjonal lovgivning i EFTA-statene før de får virkning for borgere og bedrifter i disse landene. 3.2 De tre «søylene» Uformelt deles EUs traktatverk i tre «søyler», eller hovedområder. Samarbeidet innenfor de ulike områdene har ulik karakter og følger ulike beslutningsformer. Innslagene av overnasjonalitet i EU finner vi i den første søylen i samarbeidet. Denne består av det samarbeidet som er hjemlet i de tre grunnleggende traktatene som er nevnt ovenfor. Formelt sett er det fortsatt riktig å bruke betegnelsen «EF» om dette samarbeidet. Organene som har myndighet til å opptre utad på vegne av medlemsstatene og til å gi regler som er bindende for dem, tilhører den første søylen. Det heter derfor f.eks. EF-
domstolen og EF-retten. I den første søylen har bare Europakommisjonen formell rett til å fremme forslag, og beslutninger kan i stor grad treffes ved flertallsavgjørelser. Innenfor den andre og tredje søylen er samarbeidet av tradisjonell mellomstatlig karakter. Eventuelle avtaler som forhandles mellom medlemsstatene og tredjeland innenfor disse to samarbeidsområdene, må inngås av medlemsstatene, og ikke av Fellesskapet. Beslutninger her treffes i all hovedsak ved enstemmighet, og hver medlemsstat kan dermed blokkere beslutninger. På samarbeidsområdene innenfor den andre og tredje søylen har også medlemsstatene anledning til å fremme forslag. Den første søylen omfatter den reviderte Roma-traktaten, som utgjør kjernen i EUsamarbeidet. Her finner vi blant annet bestemmelser knyttet til de «fire friheter». Videre ligger bestemmelsene om den økonomiske og monetære union (ØMU) og om Fellesskapets organer i den første søylen. Gjennom Amsterdam-traktaten blir også bestemmelser om asyl-, innvandrings- og visumpolitikk samt ytre grensekontroll lagt hit. Den andre søylen rommer bestemmelser om den såkalte felles utenriks- og sikkerhetspolitikk (FUSP). Deler av bestemmelsene om samarbeidet om justissaker utgjør den tredje søylen. Det er viktig å være klar over at EØS-avtalen er begrenset til deler av samarbeidet som inngår i den første søylen. (Se kap. 2.2) På grunnlag av den struktur traktatene fastsetter, må unionsbegrepet forstås som en betegnelse på summen av det samlede samarbeid mellom medlemsstatene. Begrepet har en språklig og politisk betydning, men ingen rettslig. Den europeiske union er ikke en betegnelse for en statsliknende enhet, men et uttrykk for et særlig nært og omfattende samarbeid. 3.3 Viktige organer i EU-samarbeidet Det europeiske råd («toppmøtet») er EUs høyeste politiske organ. Her defineres mål og retningslinjer for samarbeidet. Det europeiske råds rolle som det overordnede politiske organ for samarbeidet er styrket gjennom Maastricht-traktaten og Amsterdam-traktaten. De faktiske lovgivende og besluttende oppgavene i Fellesskapet utføres imidlertid av Rådet for Den europeiske union. Det europeiske råd består av medlemsstatenes stats- eller regjeringssjefer og Europakommisjonens president, bistått av utenriksministrene og et medlem av Europakommisjonen trekker opp mål og hovedlinjer for samarbeidet møtes minst to ganger i året under ledelse av formannskapslandets stats- eller regjeringssjef Rådet for Den europeiske union (Rådet) er det øverste besluttende organ når nye regler skal vedtas. Arbeidet i Rådet foregår på tre nivåer: i Rådet selv (på statsrådsnivå), i de faste representantenes komité (COREPER) og i Rådets arbeidsgrupper. I rådsmøtene møter utenriksministrene eller fagministrene avhengig av hvilke saker som skal behandles. Utenriksministrene møtes som regel månedlig, de øvrige ministrene én eller flere ganger hvert halvår. I visse tilfeller kan Rådet også bestå av medlemsstatenes stats- eller regjeringssjefer. I COREPER forberedes saker som skal behandles i forestående rådsmøter. I praksis avklares mange av sakene i COREPER og blir bare behandlet formelt av Rådet.
COREPER er delt i to: COREPER I hvor EU-ambassadørenes stedfortredere møter og COREPER II hvor EUambassadørene møter. Litt forenklet kan man si at COREPER II tar seg av alle saker som vedrører tredjeland, utenriks- og sikkerhetspolitikk samt ECOFIN (finansministerrådsmøter). COREPERI behandler øvrige saker. COREPER-møtene finner sted i Brussel. Arbeidsgruppene forbereder behandlingen av Europakommisjonens forslag forut for behandlingen i COREPER og endelig vedtak i Rådet. Gruppene består av tjenestemenn fra de faste representasjonene i Brussel og/eller tilreisende tjenestemenn fra forvaltningen i medlemsstatene. Europakommisjonen, som også deltar i COREPER, er representert med sine tjenestemenn i Rådets arbeidsgrupper. Rådet for Den europeiske union (Rådet) er sammensatt av utenriksministrene eller fagministrene i medlemsstatene, avhengig av hvilke saker som skal behandles treffer bindende beslutninger for medlemsstatene på områder under første søyle treffer beslutninger om budsjettet for virksomheten i første søyle samt utgiftene til andre og tredje søyle i samråd med Europaparlamentet er et forum for informasjon og konsultasjon samt beslutninger om felles standpunkter eller tiltak på områder under andre og tredje søyle behandler saker som er forberedt i arbeidsgrupper og behandlet i COREPER samordnes og administreres av et sekretariat og ti generaldirektorater med om lag 2300 ansatte Etter avstemningsreglene i Rådet kan beslutning treffes enten med enstemmighet, med simpelt flertall der hver medlemsstat har én stemme, eller med kvalifisert flertall. De fleste beslutninger treffes i dag med kvalifisert flertall. Da er medlemsstatenes stemmetall veid med utgangspunkt i befolkningsstørrelsen, men likevel slik at de små landene har langt flere stemmer enn deres folketall skulle tilsi. Kravet til kvalifisert flertall er i dag 62 av de i alt 87 stemmene. Stemmefordelingen i Rådet vil måtte endres ved inntak av nye EU-medlemmer. Det forventes at den framtidige stemmefordelingen i større grad enn i dag vil være proporsjonal med medlemslandenes befolkningsmengde. Det er likevel viktig å merke seg at det som oftest ikke kommer til formell avstemning i Rådet, men at man i praksis forsøker å komme fram til kompromissløsninger. Stemmefordelingen i Rådet for Den europeiske union (Rådet) Frankrike, Italia, Storbritannia, Tyskland 10 stemmer hver Spania 8 stemmer Belgia, Nederland, Hellas, Portugal 5 stemmer hver Sverige, Østerrike 4 stemmer hver Danmark, Finland, Irland 3 stemmer hver Luxembourg 2 stemmer I alt 87 stemmer Kvalifisert flertall 62 stemmer Enstemmighet kan bl.a. kreves om Europaparlamentet har forkastet et forslag, eller om Europaparlamentet har foreslått endringer som Europakommisjonen går imot (se neste kapittel). Det er svært få saker der det er tilstrekkelig med simpelt flertall blant medlemsstatene i Rådet. Simpelt flertall anvendes først og fremst i prosedyrespørsmål. Arbeidet i Rådet ledes av formannskapet. Dette roterer mellom medlemsstatene, med skifte hvert halvår. Formannskapet leder møtene i Rådet selv, i COREPER og i arbeidsgruppene. Formannsvervet gir dermed stor innflytelse på utviklingen av samarbeidet i EU i halvårsperioden.
Formannskapet i EU veksler hvert halvår leder og organiserer møter i Rådet på alle tre nivåer har representative funksjoner Fram mot år 2002 skal følgende stater ha formannsvervet: Luxembourg 1997 høst Storbritannia 1998 vår Østerrike 1998 høst Tyskland 1999 vår Finland 1999 høst Portugal 2000 vår Frankrike 2000 høst Sverige 2001 vår Belgia 2001 høst Den såkalte troikaen er et uformelt samarbeid mellom foregående, nåværende og neste formannskap. Troikaen er viktig fordi den sikrer politisk bredde og kontinuitet i EU, samtidig som den gir formannskapet større politisk tyngde. Troikaen har ikke faste møtetidspunkter, men trer sammen etter behov. Europakommisjonen (Kommisjonen) er Fellesskapets utøvende, saksforberedende og kontrollerende organ. Mens Rådets medlemmer representerer medlemsstatene, skal Kommisjonen handle i Fellesskapets interesse og være uavhengig av regjeringene i de enkelte medlemsstater. Kommisjonen handler som et kollegium som treffer beslutninger ved alminnelig flertall. Kommisjonen spiller en sentral rolle i regelutformingen i EU. På områder som ligger i den første søylen, har Kommisjonen eneretten til å utforme og fremme forslag. Dette innebærer at Rådet kan treffe en beslutning om en ny rettsakt bare når det foreligger et forslag fra Kommisjonen. Initiativretten utøves imidlertid ikke uavhengig av medlemsstatene. Forslagene utformes i lys av politiske impulser fra Det europeiske råd, fra Rådet og i et samspill med ulike interessegrupper. Slike innspill samordnes av Kommisjonen i en prosess der arbeidet med å søke kompromisser og ivareta mange ulike interesser er viktig. Kommisjonens rolle i regelutformingen omfatter på den ene side utformingen av forslag som senere vedtas i Rådet. På den annen side vedtar Kommisjonen selv regler etter fullmakt og rammer trukket opp av Rådet. I mer begrenset omfang kan Kommisjonen også treffe beslutninger med direkte hjemmel i traktatene. En annen hovedoppgave for Kommisjonen er ansvaret for oppfølging og kontroll av at regelverket gjennomføres og etterleves i medlemslandene. På konkurranseområdet har Kommisjonen myndighet til å gjennomføre undersøkelser overfor bedrifter. I konkurransesaker kan Kommisjonen også ilegge bøter. Kommisjonens avgjørelser kan bringes inn for EF-domstolen. På områder der Fellesskapet har myndighet på vegne av medlemsstatene, representerer Kommisjonen Fellesskapet utad. Det er også i flere tilfeller Kommisjonen som fører forhandlinger med tredjeland om inngåelse av avtaler (som f.eks. EØS-avtalen) på grunnlag av mandat fra Rådet. Kommisjonen har i tillegg en rekke forvaltningsoppgaver. Det gjelder i hovedsak innenfor konkurranseområdet og på områder der ulike tilskuddsordninger er sentrale elementer i Fellesskapets politikk. Dette gjelder f.eks. innenfor forskning og utvikling,
landbruksstøtten, økonomisk og sosial utjevning (strukturfondene) og innenfor utviklingssamarbeidet. Europakommisjonen (Kommisjonen) består for tiden av 20 kommissærer, hvorav en president utformer forslag til regelverk som behandles av Rådet har enerett til å fremme forslag til slikt regelverk forbereder, treffer beslutninger og overvåker gjennomføringen av rettsregler i henhold til Rådets beslutninger har et sekretariat som ledes av en generalsekretær og er inndelt i 26 generaldirektorater (24 + 1A og 1B) til sammen er det om lag 15 000 ansatte i Kommisjonen. Av disse er anslagsvis 5500 ansatt som ledere og saksbehandlere, 7000 som sekretærer og kontorpersonell, 1000 som ufaglærte medarbeidere og 2500 som oversettere/tolker. sekretariatet blir bistått av en rekke ekspertkomiteer, konsulenter og nasjonale eksperter Kommisjonen består i dag av 20 kommisjonsmedlemmer eller kommissærer, ledet av en president. Kommissærene utpekes for en periode på fem år. Det nåværende kollegiet sitter fra 1995 til 2000. De fem mest folkerike EU-landene (Storbritannia, Tyskland, Frankrike, Spania og Italia) utpeker to kommissærer hver, mens de øvrige har én hver. Siden 1994 har Jacques Santer, tidligere statsminister fra Luxembourg, ledet kollegiet. Presidenten utpekes ved enighet mellom medlemsstatene. Presidenten samt kollegiet som sådan skal også godkjennes av Europaparlamentet. Hver kommissær velger sitt eget sekretariat eller «kabinett» til å bistå seg i sitt arbeid. Kabinettet har gjerne fem-seks medlemmer. Et flertall av disse kommer ofte fra kommissærens hjemland. På toppmøtet i Amsterdam i juni 1997 ble det bestemt at Kommisjonen ikke skal ha flere enn 20 medlemmer. Trolig vil de store landene avgi en kommissær hver til nye medlemsland. Kommisjonens administrative apparat er delt opp i generaldirektorater (forkortet DG). Det er i dag 26 ulike generaldirektorater. I dagligtale omtales ikke direktoratene med sitt fulle navn. Generaldirektoratet for transport omtales f.eks. som DG VII. Generaldirektoratene er inndelt i avdelinger (som betegnes direktorater). Direktoratene er igjen inndelt i seksjoner eller enheter. Et underkontor i DG IA (enhet D4) har spesielt ansvar for å følge opp EØS-avtalen. Høsten 1997 ledes D4 av Eva Gerner. Fabrizio Barbaso er for tiden leder for Direktorat D. Europakommisjonens (Kommisjonens) generaldirektorater DG I Økonomiske forbindelser med tredjeland DG IA Politiske forbindelser med tredjeland (bl.a. det tidligere Sovjetunionen og Sentral- og Øst- Europa) DG IB Politiske forbindelser med tredjeland (bl.a. Asia og Midtøsten) DG II Økonomiske og finansielle saker DG III Industri DG IV Konkurranse DG V Sysselsetting, arbeidsmarked og sosialpolitikk
DG VI Landbruk DG VII Transport DG VIII Bistand DG IX Personal og administrasjon DG X Informasjon, kommunikasjon og kultur DG XI Miljø, atomsikkerhet og katastrofeberedskap DG XII Forskning DG XIII Telekommunikasjon DG XIV Fiskeri DG XV Indre markedsanliggender DG XVI Regionalpolitikk DG XVII Energi DG XVIII Lån og investering DG XIX Budsjett DG XX Finanskontroll DG XXI Toll og indirekte beskatning DG XXII Utdanning/videreutdanning/ungdomspolitikk DG XXIII Næringspolitikk/turisme DG XXIV Forbrukerpolitikk Europaparlamentet (Parlamentet) har tre hovedfunksjoner. For det første skal Europaparlamentet ivareta en kontrollfunksjon i forhold til Rådet og Kommisjonen. For det andre deltar Europaparlamentet i utformingen av nytt regelverk. Og for det tredje har Europaparlamentet særlige oppgaver i forbindelse med budsjettarbeidet. Europaparlamentet (Parlamentet) består av 626 representanter valgt i direkte valg i medlemslandene for en periode på fem år. Europaparlamentets medlemmer grupperer seg ikke etter nasjonalitet, men etter politiske partier. De største gruppene i Europaparlamentet er for tiden den sosialistiske og den kristelig-demokratiske. deltar i utformingen av rettsakter, og kan i en del tilfeller blokkere foreslåtte rettsakter vedtar EUs budsjett i samråd med Rådet kan nedsette komité for å granske påstander om brudd på regelverket utnevner en egen ombudsmann som undersøker EU-organenes administrasjon holder plenumssesjoner en uke hver måned i Strasbourg er organisert i et tjuetalls komiteer og underkomiteer som avholder sine møter i Brussel bistås av et sekretariat i Luxembourg Kontrollfunksjonen ivaretas på flere måter. Europaparlamentet kan stille muntlige og skriftlige spørsmål både til Kommisjonen og Rådet. Etter traktaten er det bare Kommisjonen som har plikt til å møte i Europaparlamentet for å svare. I praksis vil likevel også Rådet normalt besvare spørsmål fra Europaparlamentet. Kommisjonen skal også avlegge årlige rapporter om sin virksomhet til Europaparlamentet. Europaparlamentet skal i tillegg godkjenne EUs regnskap, noe som gir anledning til en grundig gjennomgang av Fellesskapets virksomhet. Valg av president til Kommisjonen og det samlede kollegiet skal godkjennes av Europaparlamentet. Etter Amsterdam-traktaten skal Europaparlamentet også godkjenne oppnevnelsen av den enkelte kommissær når traktaten endelig trer i kraft. Endelig har Europaparlamentet myndighet til å avsette Kommisjonen ved et mistillitsvotum. Dette krever to tredjedels flertall av de avgitte stemmene og et flertall av samtlige medlemmers stemmer. Kommisjonen fungerer som et kollegium, og Europaparlamentet kan bare avsette den samlede Kommisjonen, ikke enkelte kommissærer. Muligheten til å avsette Kommisjonen er i teorien et viktig maktmiddel for Europaparlamentet, men det har hittil aldri vært benyttet.
Europaparlamentet kan nedsette midlertidige undersøkelsesutvalg som skal granske påstander om mangelfull gjennomføring av fellesskapsretten. Videre oppnevner Europaparlamentet et eget ombud som skal motta og undersøke klager fra personer eller foretak i medlemslandene over feil og forsømmelser fra Fellesskapets organer. I utformingen av regelverk fastla traktatene allerede i utgangspunktet at Europaparlamentet skulle uttale seg i de fleste saker av betydning når nye forslag fra Kommisjonen ble fremmet. Selv i saker der dette ikke formelt er påkrevet, vil Rådet likevel ofte be om en uttalelse fra Europaparlamentet. Rådet vil normalt ikke begynne behandlingen av et forslag fra Kommisjonen før Europaparlamentets uttalelse foreligger. Europaparlamentets tredje hovedoppgave er deltakelsen i budsjettprosessen i EU. Europaparlamentet har, innenfor en gitt ramme, myndighet til å fastsette størrelsen på de såkalte ikke-obligatoriske utgiftene. Dette er utgifter som ikke følger av traktatene eller av vedtatte rettsakter. Ut over dette har Europaparlamentet også mulighet til å forkaste det samlede budsjettet. Om dette skjer, må Kommisjonen legge fram et nytt budsjettforslag til behandling. Europaparlamentet består av 626 representanter som er valgt ved direkte valg i medlemslandene for en periode på fem år. På toppmøtet i Amsterdam i juni 1997 ble det vedtatt å sette et tak på 700 representanter i forbindelse med inntak av nye medlemsland i EU. Europaparlamentets representanter er fordelt mellom medlemslandene på grunnlag av folketallet, men likevel slik at små land har en forholdsmessig større representasjon enn de store. Europaparlamentet velger selv sin president og 14 visepresidenter for perioder på to og et halvt år. Representantene til Europaparlamentet er fordelt slik mellom medlemslandene: Tyskland: 99 Hellas: 25 Frankrike: 87 Portugal: 25 Italia: 87 Sverige: 22 Storbritannia: 87 Østerrike: 21 Spania: 64 Danmark: 16 Nederland: 31 Finland: 16 Belgia: 25 Irland: 15 Luxembourg: 6 Europaparlamentets behandling av forslag fra Kommisjonen forberedes i ulike komiteer og underkomiteer. Enkelte av disse komiteene har en utstrakt kontakt med de relevante DG-er i Kommisjonen. Europaparlamentet møtes til plenumssesjon en uke hver måned i Strasbourg. Ut over dette finner enkelte kortere plenumssesjoner sted i Brussel. Komité- og gruppemøtene finner sted i Brussel, mens Europaparlamentets sekretariat holder til i Luxembourg. EF-domstolen skal sikre at traktatenes bestemmelser og Fellesskapets regler blir fortolket, gjennomført og anvendt på en enhetlig måte. EF-domstolen har myndighet til å treffe avgjørelser i saker mellom medlemsstater, Fellesskapets organer, foretak og enkeltpersoner. EF-domstolen består av 15 dommere som utpekes for en seksårsperiode etter felles overenskomst mellom medlemslandenes regjeringer. I praksis oppnevnes en dommer fra hver av medlemsstatene. Dommerne velger selv sin president for en periode på tre år. Ni generaladvokater bistår EF-domstolen. Generaladvokatene utpekes på samme måte som
dommerne. Deres oppgave er å fremlegge offentlig begrunnede forslag til avgjørelse i saker som forelegges EF-domstolen. Komiteer og underkomiteer i Europaparlamentet (Parlamentet): Komiteer: 1 Utenriks-, sikkerhets- og forsvarskomiteen 2 Komiteen for landbruk og utvikling av landsbygda 3 Budsjettkomiteen 4 Økonomi, valuta- og industrikomiteen 5 Forsknings- og energikomiteen 6 Komiteen for eksterne økonomiske fobindelser 7 Komiteen for rettslige spørsmål og borgernes rettigheter 8 Sosial- og sysselsettingskomiteen 9 Komiteen for regionalpolitikk 10 Komiteen for transport og turisme 11 Komiteen for miljø, helse- og forbrukervern 12 Komiteen for kultur, ungdom, utdanning og media 13 Komiteen for utvikling og samarbeid 14 Komiteen for borgerrettigheter og indre anliggender 15 Komiteen for institusjonelle saker 16 Budsjettkontrollkomiteen 17 Fiskerikomiteen 18 Komiteen for forretningsordenen, valgsaker og medlem-menes immunitet 19 Komiteen for kvinners rettigheter 20 Petisjonskomiteen Underkomiteer: 1 Sikkerhet og nedrustning 2 Menneskerettigheter 3 Fiskeri 4 Valutaspørsmål I 1989 ble den såkalte Førsteinstansdomstolen opprettet for å avlaste EF-domstolen. Også Førsteinstansdomstolen består av femten dommere som utnevnes av medlemsstatenes regjeringer etter felles overenskomst. Førsteinstansdomstolen har myndighet til å dømme i alle saker som anlegges mot organene av en fysisk eller juridisk person (direkte søksmål). I praksis er det konkurransesaker som behandles ved Førsteinstansdomstolen. Begge domstolene har sitt sete i Luxembourg. De forskjellige formene for saker som behandles av EF-domstolen: Traktatbruddssaker EF-domstolen har adgang til å kontrollere om medlemsstatene overholder forpliktelsene etter fellesskapsretten. En traktatbruddsak kan iverksettes mot en av medlemsstatene enten av Kommisjonen (dette er det vanligste) eller av en av de andre medlemsstatene. Slike saker kan for eksempel reises dersom en medlemsstat unnlater å gjennomføre et direktiv eller vedtar regler som strider mot traktatene. Om medlemsstatene ikke etterkommer EF-domstolens beslutning i en traktatbruddsak, kan EF-domstolen ilegge statene bøter. Gyldighetssøksmål Rådet, Kommisjonen, Europaparlamentet, medlemsstatene og privatpersoner eller bedrifter har anledning til å reise sak om gyldigheten av alle bindende rettsakter. EFdomstolen kan kjenne en rettsakt ugyldig på grunn av manglende hjemmel, vesentlige saksbehandlingsfeil, brudd på fellesskapsretten eller ved myndighetsmisbruk. Brudd på plikten til å innhente uttalelse fra Europaparlamentet kan være et eksempel på en
vesentlig saksbehandlingsfeil. Det kan også bli ansett som en vesentlig saksbehandlingsfeil at et vedtak som er rettet til en privatperson i en medlemsstat, ikke er skrevet på vedkommendes språk. Om EF-domstolen finner at en rettsakt er ugyldig, medfører dette vanligvis at den anses ugyldig med virkning fra tidspunktet for utstedelsen av rettsakten. Passivitetssaker Medlemsstatene, fellesskapsorganene og i visse tilfeller personer eller foretak kan reise saker mot Europaparlamentet, Rådet eller Kommisjonen med påstand om at vedkommende organ i strid med traktatene har unnlatt å treffe en avgjørelse. Erstatningssaker Det kan reises sak med krav om erstatning fra fellesskapsorganene dersom disse har forvoldt skade i utøvelsen av sine funksjoner. I slike saker kan EF-domstolen tilkjenne erstatning. Ankesaker Dommer som er avsagt av Førsteinstansdomstolen, kan ankes til EF-domstolen. Prejudisielle saker (forhåndsavgjørelser) Om det i en sak for nasjonale domstoler oppstår spørsmål om tolkningen eller gyldigheten av en EF-rettsregel, kan den nasjonale domstolen forelegge saken for EFdomstolen. EF-domstolens svar kalles en prejudisiell avgjørelse. Denne avgjørelsen er bindende. Adgangen til å stille prejudisielle spørsmål til EF-domstolen gjør det mulig å få prøvd gyldigheten av EU-organenes rettsakter uten å reise sak mot det regelutstedende organet. Dette er særlig viktig fordi langt de fleste enkeltavgjørelser som tas overfor personer og bedrifter med hjemmel i EU-regler, tas av medlemsstatenes forvaltningsmyndigheter. Disse avgjørelsene kan bringes inn for nasjonale domstoler etter de alminnelige reglene for domstolskontroll med forvaltningen. Uttalelser om avtaler med tredjeland EF-domstolen kan på begjæring av Rådet, Kommisjonen eller en medlemsstat avgi uttalelse om en avtale med tredjeland er forenlig med traktatene. EF-domstolen består av 15 dommere (i praksis en fra hvert medlemsland) og ni generaladvokater samt en førsteinstansdomstol med 15 dommere. Alle utnevnes for perioder på seks år etter felles overenskomst mellom medlemsstatenes regjeringer. skal sikre en enhetlig tolkning og anvendelse av EF-retten prøver EF-rettsakters gyldighet etter anmodning fra organer, medlemsstater, foretak og enkeltpersoner avgir forhåndsuttalelser om tolkningen av EF-rettsakter på anmodning fra nasjonale rettsinstanser Revisjonsretten skal granske regnskapene over alle Fellesskapets inntekter og utgifter. Hensikten er å kontrollere at finansielle transaksjoner skjer i henhold til gjeldende regler, og at forvaltningen av Fellesskapets midler er forsvarlig. Resultatene av Revisjonsrettens årlige kontroller offentliggjøres i EF-Tidende sammen med organenes svar på Revisjonsrettens bemerkninger. Revisjonsretten skal bistå Europaparlamentet og Rådet i kontrollen med forvaltningen av budsjettet. Videre kan Revisjonsretten når som helst komme med merknader til særskilte spørsmål og avgi uttalelser på anmodning fra et av Fellesskapets øvrige organer.
Revisjonsretten består av ett medlem fra hvert medlemsland i EU. Medlemmene oppnevnes av Rådet for en periode på seks år. Revisjonsretten ligger i Luxembourg og har en administrasjon med rundt fem hundre ansatte. I tillegg til de fem ovennevnte organene, er det opprettet to fellesskapsorganer med rådgivende funksjoner: Den økonomiske og sosiale komité og Regionkomiteen. Den økonomiske og sosiale komité skal på samme måte som Europaparlamentet uttale seg i en rekke tilfeller før Rådet kan vedta en rettsakt. I spørsmål vedrørende fri bevegelse av arbeidskraft (art. 49 i EF-traktaten), etableringsrett (art. 54), sosial- og arbeidslivspolitikk (art. 118 121), utdannelse (art. 126 127), folkehelse og forbrukervern (art. 129 og 129a), industripolitikk og regional utvikling (art. 130) og miljø (art. 130s), skal Rådet og Kommisjonen alltid konsultere komiteen. Rådet og Kommisjonen kan dessuten alltid rådspørre komiteen når de ønsker en uttalelse. I tillegg kan komiteen avgi uttalelser på eget initiativ. Uttalelsene fra komiteen er ikke bindende. I motsetning til Europaparlamentet har Den økonomiske og sosiale komité ingen beslutnings- eller kontrollfunksjon. Høringsuttalelsene vil ofte være av en annen, mer teknisk karakter enn Europaparlamentets. Medlemmene av komiteen oppnevnes for en fireårsperiode av Rådet etter innstilling fra medlemslandenes regjeringer. Komiteen har nå 222 medlemmer fra ulike interessegrupper. Disse representerer arbeidstakere, arbeidsgivere, forbrukerorganisasjoner, offentlig ansatte m.m. Møtene i Den økonomiske og sosiale komité finner sted i Brussel. I løpet av årene er det etablert en rekke organer med funksjoner som langt på vei tilsvarer oppgavene til Den økonomiske og sosiale komité. Ett eksempel er trepartssamarbeidet mellom UNICE (industri- og arbeidsgiverorganisasjonenes sammenslutning), ETUC (arbeidstakersammenslutningen) og Kommisjonen. Dette er blitt tolket som en indikator på komiteens manglende gjennomslagskraft. Komiteen har likevel hatt innflytelse på noen områder. Ett eksempel er det «sosiale charter» som ble tatt inn i Maastrichttraktaten. Dette ble formulert på bakgrunn av en uttalelse fra Den økonomiske og sosiale komité om grunnleggende arbeidsmarkedsmessige og sosiale rettigheter i EU. Regionkomiteen har en rådgivende rolle på samme måte som Den økonomiske og sosiale komité. Komiteen ble opprettet med Maastricht-traktaten, og hensikten var å styrke regionale og lokale myndigheters innflytelse i beslutningsprosessen. Uttalelse fra Regionkomiteen skal innhentes av Kommisjonen og Rådet i tilfeller der det kreves i traktaten, eller når et av organene finner det hensiktsmessig. Regionkomiteen skal høres på følgende saksområder: økonomisk og sosial utjevning, utdanning, kultur, helse og det transeuropeiske nettverket. Som Den økonomiske og sosiale komité har Regionkomiteen 222 medlemmer som oppnevnes for en fireårsperiode. Komiteen består av folkevalgte til lokale og regionale organer. Den møtes i Brussel til fire-fem plenumssesjoner i året. I tillegg til de organene som er omtalt ovenfor, er det opprettet ytterligere felles organer på særlige områder. De viktigste av disse er: Det europeiske fellesskaps statistiske kontor (Statistical Office of the European Communities, Eurostat) i Luxembourg. Den europeiske investeringsbank (European Investment Bank, EIB) i Luxembourg,
Det europeiske monetære institutt (European Monetary Institute, EMI) i Frankfurt Politiorganisasjonen Europol i Haag. European Environment Agency (EEA) i København. («Miljøbyrået i København») European Agency for the Evaluation of Medicinal Products (EMEA) i London. («Legemiddelagenturet i London»). Europa informasjon på Internett http://europa.eu.int er Fellesskapets hjemmeside med inngang til informasjon om og fra alle organene på flere språk. Navn, adresser, pressemeldinger og EF-domstolens siste dommer i fulltekst er eksempler på nyttig og oppdatert informasjon som kan hentes ut fra disse sidene. Her har vi beskrevet de viktigste institusjonene og organene i EU. Vedlegg 4 skisserer forholdet mellom organene i EU. Vi har i liten grad kommet inn på de ulike organenes innflytelse og styrkeforholdet mellom dem. Dette vil i stor grad variere med ulike saksområder og hvilke beslutningsprosedyrer som følges. De ulike prosedyrene blir nærmere omtalt i neste kapittel.