Høringsnotat Lovavdelingen Oktober 2015 Snr. 15/7243 Høring forslag til endringer i reglene om tidspunktet for garantistillelse etter bustadoppføringslova 12 1 Innledning I notatet her sendes på høring forslag til endringer i lov 13. juni 1997 nr. 43 om avtalar med forbrukar om oppføring av ny bustad m.m. (bustadoppføringslova) 12. Det følger av bustadoppføringslova 12 at entreprenører som inngår avtaler med forbrukere om oppføring av ny bolig «skal stille garanti for oppfyllinga av avtalen». Lovteksten gir ikke noen nærmere anvisning på når plikten til å stille garanti inntrer, men det må på bakgrunn av lovens forarbeider og formålet med bestemmelsen legges til grunn at entreprenøren plikter å stille garanti umiddelbart etter avtaleinngåelsen. I avtaler mellom entreprenører og forbrukere om oppføring av bolig er det vanlig at entreprenøren tar visse forbehold, som for eksempel at et visst antall boliger må være solgt og at igangsettelsestillatelse må være gitt for at byggearbeidene skal igangsettes. Før forbeholdene er avklart vil forbrukeren normalt bare ha innbetalt et forskudd av kjøpesummen. Dersom forbeholdene blir aktuelle (for eksempel at igangsettingstillatelse ikke gis), har forbrukeren rett til å få forskuddet tilbakebetalt, og partene blir ellers ubundet av avtalen. I høringsnotatet her vurderes det om entreprenøren alltid må stille garanti ved avtaleinngåelsen eller om det bør være adgang til å utsette garantistillelsen til forbeholdene er frafalt og det er avklart om byggingen skal igangsettes. Det fremgår av regjeringens Strategi for boligmarkedet, som ble lagt fram 15. juni 2015, at regjeringen vil foreta en vurdering av stiftelsestidspunktet for garantien etter bustadoppføringslova 12. Det skal vurderes om entreprenørens plikt til å stille garanti bør inntre først når forbeholdene i avtalen er frafalt og det er klart at avtalen skal gjennomføres, for å kunne redusere kostnader for utbyggere og forbrukere. Departementet foreslår i dette høringsnotatet at bustadoppføringslova 12 endres slik at det fastsettes uttrykkelig i bestemmelsen når garantien skal stilles. Departementet sender på høring et utkast til lovendring om at hovedregelen fortsatt skal være at garantien må stilles ved avtaleinngåelsen, men at det i avtaler hvor entreprenøren har tatt forbehold som har direkte betydning for igangsetting av byggingen, kan avtales at plikten til å stille garanti først inntrer når
forbeholdene er frafalt. Under enhver omstendighet skal garantien være stilt før byggearbeidene igangsettes. Et utvalg som skal foreta en helhetlig vurdering av garantiordningen i bustadoppføringslova 12 ble oppnevnt 19. juni 2015, og skal avgi sin utredning innen 1. juli 2016. Dette høringsnotatet gjelder bare tidspunktet for garantistillelse, ikke andre forslag til endringer i bustadoppføringslova 12. 2 Gjeldende rett Etter bustadoppføringslova 12 første ledd første punktum skal entreprenører som inngår avtaler med forbrukere om oppføring av ny bolig, som hovedregel «stille garanti for oppfyllinga av avtalen». Garantikravet gjelder ikke ved arbeider der vederlaget kan forventes å være under to ganger folketrygdens grunnbeløp (180 136 kroner i 2015). Formålet med garantien er å sikre forbrukerens pengekrav mot entreprenøren i tilfelle kontraktsbrudd. Krav kan blant annet oppstå ved manglende fullføring eller mangelfullt arbeid, og forbrukeren kan ha krav på erstatning for merkostnader som følge av forsinkelse. Garantien skal også sikre forskuddsbetalte beløp ved konkurs eller betalingsproblemer hos entreprenøren. Garantien gir dermed forbrukeren en sikkerhet mot useriøse entreprenører, mangelfullt arbeid og uventede hindringer som kan oppstå under byggearbeidene. Garantien etter 12 kommer i tillegg til en selvskyldnergaranti for forskuddsbeløp etter bustadoppføringslova 47 tredje ledd, som entreprenøren plikter å stille dersom det kreves forskuddsbetaling fra forbrukeren før byggearbeidene er påbegynt. Plikten til å stille garanti etter 12 første ledd kan ikke fravikes ved avtale til ugunst for forbrukeren, jf. bustadoppføringslova 3. Spørsmålet om når plikten til å stille garanti etter bustadoppføringslova 12 inntrer, har blitt forelagt Lovavdelingen i Justis- og beredskapsdepartementet. I tolkningsuttalelse 6. oktober 2006 (jnr. 2006-07145) antok Lovavdelingen at entreprenøren plikter å stille garanti umiddelbart etter inngåelsen av avtalen. Det ble vist til at det fremgår av lovteksten at formålet med garantien er at den skal gjelde for «oppfyllinga av avtalen», og at for å ivareta dette formålet er det avgjørende at garantien stilles på et så tidlig tidspunkt at den kan dekke blant annet erstatningskrav ved mislighold av avtalen fra entreprenørens side. Videre ble det vist til at lovens forarbeider syntes å støtte en slik forståelse. I en annen tolkningsuttalelse 18. mai 2011 (jnr. 2011-3562A) fastholdt Lovavdelingen at entreprenøren plikter å stille garanti umiddelbart etter avtaleinngåelsen også der det er tatt forbehold i kontrakten, så lenge kontrakten er bindende for partene. I en tredje tolkningsuttalelse 5. september 2013 (jnr. 2011-3562B) presiserte Lovavdelingen på samme måte at det ikke har noen betydning for garantiplikten om det er tatt forbehold i kontrakten, så lenge kontrakten er bindene for partene, og at entreprenøren plikter å stille garanti umiddelbart etter inngått kontrakt. Lovavdelingen ble her forelagt spørsmålet om plikten til å stille garanti inntrer når bindende avtale blir inngått, altså ved aksept av tilbud, eller når avtalen blir formalisert gjennom signering av kontrakt på et noe senere tidspunkt. Lovavdelingen uttalte at plikten til å stille garanti inntrer ved avtalebinding, noe som i de fleste tilfellene vil være når et bud blir akseptert av selger. 2
3 Bakgrunnen for forslaget Fra eiendoms- og utbyggerbransjen har det over en tid vært tatt til orde for at det ikke bør være plikt til å stille garanti for oppfylling av avtalen før eventuelle forbehold i avtalen er frafalt og det er avklart at utbygging skal igangsettes. Den typen forbehold som er aktuelle i avtaler om oppføring av bolig, er særlig forbehold om at det må selges et visst antall boliger før byggearbeidene igangsettes, at det blir gitt Husbankfinansiering, eller forbehold om at det må gis igangsettingstillatelse. Ofte krever bankene at et visst antall boliger er solgt før byggelån åpnes. Det kan ta tid før forbeholdene er avklart. Etter det opplyste kan det ta inntil et år før slike forbehold er avklart. Forbrukeren vil vanligvis allerede ved avtaleinngåelsen innbetale et forskuddsbeløp av kjøpesummen. Garantistillelsen innebærer for utbyggeren at det bindes opp noe kapital i perioden frem til det er avklart om utbygging skal igangsettes. Etter det departementet har fått opplyst, er noen byggeblanketter/standardavtaler i bransjen utformet slik at entreprenøren først plikter å stille garanti etter at forbeholdene er avklart. I andre standardavtaler er partene gitt avtalefrihet med hensyn til tidspunktet for plikten til å stille garanti. Finanstilsynet legger til grunn gjeldende rett om at plikten til å stille garanti etter bustadoppføringslova 12 inntrer umiddelbart etter avtaleinngåelsen, og eiendomsmeglere plikter derfor å informere forbrukeren om entreprenørens manglende overholdelse av plikten når entreprenøren ikke etterkommer dette på eiendomsmeglerens oppfordring. Bransjeaktører har overfor departementet gitt uttrykk for at dette skaper usikkerhet både i bransjen og for forbrukerne. I regjeringens Strategi for boligmarkedet fremgår det at regjeringen vil legge forholdene til rette for raskere, enklere og billigere boligbygging, for å bidra til å dempe veksten i boligpriser og gjeld. I strategien ble det lagt fram to tiltak som omhandler garantireglene etter bustadoppføringslova 12. Det ene tiltaket gjelder en helhetlig evaluering av garantireglene ved nedsettelse av et lovutvalg, ledet av førsteamanuensis Herman Bruserud, som skal avgi sin utredning innen 1. juli 2016. Det andre tiltaket, som omhandles i dette høringsnotatet, er at regjeringen skal gjøre en vurdering av om garantistiftelsestidspunktet etter bustadoppføringslova 12 skal endres. 4 Forslag til endring i bustadoppføringslova 12 Etter det departementet kan se av rettspraksis, har ikke spørsmålet om tidspunktet for garantistillelsen kommet på spissen i konkrete saker for domstolene hvor entreprenøren har misligholdt kontrakten. Departementet antar at dagens rettstilstand kan skape usikkerhet for partene i forbrukerentrepriser, herunder for forbrukerne, som er den svake kontraktsparten i entrepriseforhold. Dette skyldes at tidspunktet for når plikten til å stille garanti inntrer ikke i dag kan leses direkte ut av ordlyden i 12. Selv om Lovavdelingen har avgitt tolkningsuttalelser om spørsmålet, vil rettstilstanden for en forbruker som ønsker å sette seg inn i bustadoppføringslovas regler kunne fremstå som uklar. Videre er den gjeldende avtalepraksisen med på å gjøre rettstilstanden uklar for forbrukerne, ved at bransjen anvender standardkontrakter/byggeblanketter der entreprenørens plikt til å stille garanti er fastsatt til et senere tidspunkt enn det som kreves etter gjeldende rett. Det kan være vanskelig for forbrukerne å vite om dette er i tråd med gjeldende rett, og det kan antas at forbrukere gjerne legger til grunn 3
at vilkårene i standardkontraktene er i tråd med gjeldende rett. I tilfellene hvor eiendomsmegler opplyser om at utbyggerne bryter loven ved ikke å stille garanti fra tidspunktet for avtaleinngåelsen, kan dette også skape usikkerhet for forbrukeren. Departementet foreslår at ordlyden i bustadoppføringslova 12 første ledd første punktum endres, slik at det fremgår av lovens ordlyd når garantien skal stilles. Det neste spørsmålet er om det bør åpnes for at garantien kan stilles på et senere tidspunkt. Det har blitt påpekt fra utbyggerhold at det vil være begrenset risiko for at kontrakten blir misligholdt i perioden fra avtaleinngåelse og fram til forbehold om igangsettingstillatelse, salg av et visst antall boliger mv. er avklart. Når byggearbeidene ikke igangsettes før forbeholdene er avklart, vil det ikke være aktuelt med noe mangelsansvar for entreprenøren. Det er derfor tatt til orde for at kravet til garantistillelse for oppfylling av avtalen først bør inntre etter at forbeholdene er frafalt. (I forarbeidene til bustadoppføringslova 12 er kostnadene ved å stille garanti anslått til 3 000 kroner per 500 000 kroner i garantibeløp). Departementet har ikke opplysninger om hvorvidt dette er et riktig kostnadsanslag også i dag, men det kan uansett legges til grunn at noe kapital bindes for entreprenørene ved garantistillelse fra avtaletidspunktet. Et viktig spørsmål ved vurderingen av tidspunktet for garantistillelsen, er hvilke konsekvenser det vil få for forbrukeren om garantistillelsen utsettes. Entreprenøren skal etter bustadoppføringslova 12 stille garanti for «oppfyllinga av avtalen». I et byggeprosjekt kan det oppstå flere former for mislighold, på bakgrunn av mangelfullt arbeid og uventede hindringer som kan oppstå under byggearbeidene. Mislighold kan gi forbrukeren krav på prisavslag, dagmulkt og erstatning. Om slike krav ikke blir betalt av entreprenøren, kan forbrukeren kreve den dekket under garantien. Garantien sikrer også forbrukerens krav på tilbakebetaling av innbetalte forskuddsbeløp av kjøpesummen. I avtaler hvor det er tatt forbehold om gjennomføring av byggeprosjektet, kan forbrukeren oppleve at prosjektet ikke blir realisert, fordi det ikke blir solgt nok boliger, ikke blir gitt tilstrekkelig finansiering eller ikke gis igangsettingstillatelse. Normalsituasjonen for forbrukeren vil i slike tilfeller være at forbrukeren da har betalt forskudd på vederlag for byggearbeidet, som kan kreves tilbakebetalt om prosjektet ikke blir realisert. I tillegg til kravet om garantistillelse etter bustadoppføringslova 12, er det etter bustadoppføringslova 47 tredje ledd krav om at entreprenøren stiller selvskyldnergaranti fra en finansinstitusjon som sikkerhet for forbrukerens innbetalte forskudd, med tillegg av renter. Dette innebærer at forbrukeren ikke risikerer å tape sitt innbetalte forskudd, selv om tidspunktet for garantistillelsen etter 12 utskytes. For øvrig kreves det at entreprenøren stiller sikkerhet etter bustadoppføringslova 47 tredje ledd også for ytterligere avdrag som forbrukeren betaler ut over forskuddet, før overtakelse. Det vil være lavere risiko for mislighold av kontrakten i perioden før forbeholdene er avklart. Før byggearbeidene igangsettes vil entreprenøren ikke kunne pådra seg krav som følge av mangler. Faren for at det skal oppstå andre erstatningskrav på forbrukerens hånd er størst etter at byggingen er påbegynt. 4
Det vil kunne oppstå økonomisk tap for forbrukeren i tiden mellom kontraktsinngåelse og byggestart som realiseres dersom byggeprosjektet ikke blir gjennomført. Slikt tap kan oppstå for eksempel dersom forbrukeren i perioden mellom avtaleinngåelsen og byggestart har disponert ut fra at byggeprosjektet vil bli gjennomført. Forbrukeren kan lide økonomisk tap som ikke ville påløpt dersom kontrakten ble gjennomført, for eksempel i form av merutgifter til leie av bolig eller innflytting i midlertidig bolig, kostnader til lagring av møbler, og merutgifter til finansiering. Tap vil kunne oppstå ved dekningskjøp av ny bolig, hvor prisstigning kan ha ført til at forbrukeren må betale et høyere vederlag enn for boligen som ikke blir bygget. Forbrukeren vil også kunne ha kostnader i forbindelse med avtaleinngåelsen, for eksempel utgifter til rådgivere og gebyrer. Den gjeldende garantiregelen i bustadoppføringslova 12, med en garantistillelse som gjelder fra avtaleinngåelsen, vil gi vern som sikkerhet for forbrukerens økonomiske tap i denne perioden dersom entreprenøren etter kontraktserstatningsretten er erstatningsansvarlig for forbrukerens tap. Slikt erstatningstap vil være aktuelt hvis entreprenøren har utvist uaktsomhet eller forsett som innebærer brudd på lojalitetsplikten etter kontrakten, for eksempel ved bevisst å styre sitt selskap mot konkurs før igangsettelsestillatelse er avklart eller bevisst la være å søke om igangsettelsestillatelse. Forbrukeren kan da ha lidt tap som følge av å ha stolt på kontrakten eller at bygget ikke har blitt oppført. Etter det departementet kan se er det bare i slike tilfeller at forbrukeren kan ha usikrede krav dersom garantien fra entreprenøren ikke er stilt på tidspunktet for avtaleinngåelsen. Når forbrukeren har inngått en avtale hvor det er tatt forbehold om gjennomføringen av avtalen og byggeprosjektet fra entreprenørens side, er det nærliggende å forvente at forbrukeren vil avvente disposisjoner som vil kunne påføre tap dersom entreprenøren gjør forbeholdene gjeldende og byggeprosjektet ikke realiseres. Avhengig av hvor stor usikkerhet det er med hensyn til om forbeholdene blir aktuelle, vil forbrukeren gjerne avvente salg av nåværende bolig, inngåelse av leiekontrakt for midlertidig bolig og lignende. Risikoen for økonomisk tap i form av erstatningskrav for slike disposisjoner på forbrukerens hånd i perioden mellom avtaleinngåelse og fram til forbeholdene i avtalen er avklart må derfor kunne sies å være av en mer teoretisk art. Mer aktuelt vil det være at forbrukeren har hatt utgifter i forbindelse med inngåelsen av avtalen som kan kreves erstattet, det vil si utgifter til gebyrer, rådgivning mv. Skal entreprenøren bli ansvarlig for slike utgifter, forutsetter også det at entreprenæren har opptrådt illojalt eller uaktsomt. Ved vurderingen av om garantien etter 12 skal gjelde fra avtaleinngåelsen eller om det skal være anledning til å utsette garantistillelsen til forbeholdene i avtalen er frafalt, må hensynet til ønsket om å redusere kostnader for utbyggerne veies opp mot hensynet til beskyttelse av forbrukerne. Som nevnt ovenfor medfører plikten til å stille garanti fra avtaletidspunktet en oppbinding av kapital hos utbyggeren og det påløper kostnader for utbyggeren ved å stille garanti i perioden frem til det er klart om byggeprosjektet vil gjennomføres. Dette er kostnader som utbyggeren i kontrakten med forbrukeren kan ta høyde for ved fastsettelse av vederlaget, men som omgjøres til et rent tap på utbyggerens hånd dersom prosjektet ikke blir realisert fordi forbeholdene slår til. 5
Slike kostnader vil igjen veltes over på forbrukere gjennom høyere prissetting av boligprosjekter, for at utbyggerne skal oppnå balanse mellom inntekter og utgifter. Lovgivningen søker å ivareta hensynet til forbrukerne høyt i forhold knyttet til kjøp av ny bolig. For forbrukeren angår kontraktene deres eget hjem, og for de fleste husholdningene er boligen det formuesobjektet en bruker mest penger på gjennom livet. Regjeringens mål er å minimere risiko for forbrukeren ved bolighandel for å gjøre det attraktivt å kjøpe nye boliger i Norge. Samtidig som hensynet til forbrukervernet står sterkt, er det ikke nødvendigvis slik at behovet for vern av forbrukerdisposisjoner er like stort i alle tilfeller. Departementet ber om høringsinstansenes syn på om det er tilstrekkelig behov for en garanti for oppfylling av avtalen i den perioden hvor det er uavklart hvorvidt byggeprosjektet vil bli iverksatt og gjennomført. Som nevnt er forbrukerens forskuddsbetaling sikret gjennom selvskyldnergaranti. I kontraktsforhold med normalt forløp, det vil si der hvor entreprenøren ikke opptrer på en illojal eller uaktsom måte i perioden fram til forbeholdene er avklart, vil garantien etter bustadoppføringslova 12 uansett ikke tjene som vern for en forbruker som har lidt tap som følge av disposisjoner foretatt i perioden før kontrakten er avklart. Av hensyn til klarhet i regelverket mener departementet at tidspunktet for garantistillelse bør fremkomme av lovens ordlyd. Lovteksten må for det første gi uttrykk for det som fortsatt skal være hovedregelen etter loven, nemlig at entreprenøren plikter å stille garanti straks etter at avtalen er inngått. Departementet ser ikke behov for en nærmere regulering av når forbrukerentreprisekontrakter anses inngått og er bindende for partene. Tidspunktet for avtaleinngåelsen må fastsettes etter alminnelig avtalerett. Normalt vil avtalen anses inngått på tidspunktet for aksept av et tilbud. Departementet antar at vilkåret «straks etter» ikke vil by på tolkningsproblemer. Det er klart at entreprenøren vil måtte bruke noe tid på det praktiske knyttet til garantistillelse, men entreprenøren bør ikke innrømmes en lengre frist enn den tiden det normalt tar å komme i kontakt med en finansinstitusjon, signere de nødvendige papirer og lignende. Dersom loven skal gi mulighet for senere garantistillelse, bør det etter departementets oppfatning fremgå av lovteksten hvilke forbehold som gir anledning til å utsette garantistillelsen. Ikke hvilket som helst forbehold vil være relevant i denne sammenheng. Utbyggeren bør ikke kunne utsette garantikravet ved å oppstille ymse forbehold i kontrakten. Regelen bør begrenses til å omhandle de forbeholdene som har betydning for igangsettelsen av byggingen. Forbehold om igangsettingstillatelse, om salg av et visst antall boliger og forbehold om åpning av byggelån vil være de mest relevante forbeholdene som har direkte betydning for igangsettingen av byggingen. Departementet ber om høringsinstansenes innspill på om flere forbehold eventuelt bør omfattes av unntaksregelen. Det foreslås at det under enhver omstendighet skal stilles garanti etter 12 før byggingen settes i gang. Dette må ikke tolkes antitetisk. Dersom garantien ikke blir stilt etter at forbeholdene er avklart eller etter at byggearbeidene er igangsatt, må det gi forbrukeren en umiddelbar rett til å heve avtalen og kreve forskuddsbeløp tilbakebetalt. Det følger av bustadoppføringslova 12 åttende ledd at forbrukeren har rett til å holde tilbake alt vederlag til garanti etter 12 er stilt. Bustadoppføringslova har imidlertid ikke noen bestemmelser om 6
andre rettsvirkninger av brudd på sideforpliktelser, som garantistillelse. Dersom det innføres en bestemmelsen om adgang til utsatt garantistillelse, bør det derfor etter departementets syn også fremgå av 12 at forbrukeren har rett til å heve avtalen dersom garanti ikke blir stilt. Det vises til forslaget til 12 nytt annet ledd tredje punktum. Bestemmelsen om tidspunktet for garantistillelse foreslås inntatt som et nytt annet ledd i bustadoppføringslova 12. Gjeldende 12 annet til åttende ledd blir tredje til niende ledd. Henvisningene til 12 femte og sjette ledd i 47 tredje ledd må da endres til en henvisning til sjette og sjuende ledd. 5 Økonomiske og administrative konsekvenser Bustadoppføringslova regulerer forholdet mellom utbygger og forbruker i forbrukerentreprisekontrakter. Endringsforslaget vil ikke ha noen økonomiske eller administrative konsekvenser for det offentlige. For utbyggerne antas at forslaget vil redusere kostnadene i byggeprosjekter ved at tidspunktet for garantistillelsen kan utsettes, og ved at risikoen for at utbyggerne blir påført tap i form av garantikostnader for byggeprosjekter som ikke realiseres, reduseres. Dette vil igjen kunne gi lavere priser på nye boliger, ettersom utbyggerne ikke lenger må fordele kostnadene ved de uvirksomme garantiene på andre byggeprosjekter. Innsparingen for utbyggerne kan ha positiv effekt på boligprisene sett fra forbrukernes ståsted. I noen spesielle tilfelle vil endringen kunne medføre at erstatningskrav på forbrukerens hånd ikke er sikret av garantien, noe som vil kunne påføre forbrukerne tap. 6 Forslag til endringer i bustadoppføringslova I lov 13. juni 1997 nr. 43 om avtaler med forbrukar om oppføring av ny bustad m.m. gjøres følgende endringer: 12 nytt annet ledd skal lyde: Entreprenøren skal stille garanti straks etter avtaleinngåinga, likevel slik at i avtalar med atterhald om opning av byggjelån, sal av et visst tal bustader eller løyve om igangsetjing, krevs det ikkje at garanti vert stilt før atterhalda fell bort. I alle høve skal entreprenøren stille garanti før bygginga tek til. Vert det ikkje stilt garanti til dei tider som er fastsett i første og andre punktum, kan forbrukaren heve avtalen. Annet til åttende ledd blir tredje til niende ledd. 47 tredje ledd annet punktum skal lyde: 12 sjette og sjuende ledd gjeld tilsvarande. 7