Strategi for utarbeidelse og fastsettelse av grenseverdier for forurensninger i arbeidsatmosfæren 1
Innholdsfortegnelse 1 FORORD... 3 2 RUTINE FOR REVISJON AV GRENSEVERDIER... 4 2.1 INNLEDNING... 4 2.2 FASTSETTELSE AV GRENSEVERDIER MED GRUNNLAG I KRITERIEDOKUMENTER FRA SCOEL... 4 2.3 ROLLEFORDELING MELLOM STAMI OG ARBEIDSTILSYNET... 4 3 TIDSPLAN FOR REVISJONSPROSESSEN... 5 3.1 VARSLING OG INNSPILL TIL VALG AV STOFF... 6 3.2 INNSAMLING OG BEARBEIDING AV DATA... 6 3.2.1 Toksikologiske data... 6 3.2.2 Data om bruk og eksponering... 6 3.3 UTARBEIDING AV GRUNNLAGSDOKUMENT... 7 3.3.1 Toksikologiske data... 7 3.3.2 Data om bruk og eksponering... 7 3.4 FORSLAG TIL GRENSEVERDI... 7 3.5 FORBEREDELSE TIL DRØFTINGER MED PARTENE... 7 3.6 DRØFTINGER... 7 3.7 BEARBEIDING AV DRØFTINGSRESULTAT OG FERDIGSTILLING AV HØRINGSUTKAST... 8 3.8 HØRING... 8 3.9 BEARBEIDING AV HØRINGSUTTALELSER... 8 3.9.1 Uttalelser til den toksikologiske delen:... 8 3.9.2 Øvrige uttalelser fra høringsinstansene:... 9 3.10 UTARBEIDING AV NYTT FORSKRIFTSVEDLEGG OM KJEMISKE GRENSEVERDIER... 9 3.11 ETTERARBEID... 9 VEDLEGG 1 MAL FOR GRUNNLAGSDOKUMENTENE... 10 2
1 Forord Arbeidstilsynet publiserte sin første veiledning om administrative normer for forurensninger i arbeidsatmosfære i 1978. Denne listen bygde på den danske lista fra 1978, som igjen var basert på ACGIHs (American Conference of Governmental Industrial Hygienists) liste. Fra 1950-tallet frem til 1973/74, brukte Arbeidstilsynet listen som Yrkeshygienisk institutt dvs. STAMI ga ut. Denne listen var en oversatt og bearbeidet utgave av ACGIHs liste og inneholdt dessuten norske grenseverdier for asbest, kvartsholdig støv, sveiserøyk (uspesifisert), ekstraksjonsbensin og white spirit. Disse grenseverdiene ble videreført i den første publiserte normlisten. Det har kommet ut nye utgaver av veiledningen om administrative normer for forurensninger i arbeidsatmosfære, følgende år: 1978, 1980, 1981, 1984, 1989, 1990, 1991, 1994, 1995, 1996, 2001 og 2003. I veiledningen om Administrative normer for forurensning i arbeidsatmosfære var det fastsatt normer for mer enn 600 stoff. Svært mange av disse var ikke vurdert på mange år, noen ikke i det hele tatt siden den første veiledning ble publisert. Rutiner for revisjon av administrative normer var tidligere vedtatt av styret for Arbeidstilsynet. Rutinen fra 2001 ble utarbeidet i et samarbeid mellom STAMI, NHO og LO. Gjennomføringen av prosessen var planlagt å ta 2 år, men det var ikke lagt noen strategi for oppfølgingsarbeid for å overvåke eksponeringsnivå av de fastsatte normer. Etter at styret i Arbeidstilsynet ble nedlagt ble rutinen endret slik at det er direktøren i Arbeidstilsynet som vedtar nye administrative normer. Som ledd i gjennomføringen av Arbeidstilsynets regelverksprosjekt vil de administrative normene blitt erstattet med forskriftfestede grenseverdier. Vedlegg 1 til forskrift om grenseverdier for fysiske, kjemiske og biologiske faktorer i arbeidsmiljøet inneholder listen over grenseverdier for forurensning i arbeidsatmosfæren som ikke skal overskrides. Det foregår også grenseverdiarbeid både i EU og i de nordiske landene og det har vært et ønske om en nærmere tilkobling til dette arbeidet. Målsettingen for en ny strategi for grenseverdiarbeidet er å effektivisere arbeidet med utviklingen av nye grenseverdier, bl a slik at Arbeidstilsynet kan gjennomføre hyppigere oppdatering av grenseverdilista og derved være en mer aktiv premissgiver for reduksjon av kjemisk eksponering i arbeidslivet. 3
2 Rutine for revisjon av grenseverdier 2.1 Innledning Formålet med denne strategien er å etablere en rutine for revisjon av eksisterende grenseverdier for forurensning i arbeidsatmosfæren og å fastsette grenseverdier for stoffer som er viktige for norsk arbeidsliv og som det ikke er fastsatt grenseverdier for. For stoffer der EU har fremmet endelig forslag til grenseverdier vil en forenklet rutine gjennomføres. 2.2 Fastsettelse av grenseverdier med grunnlag i kriteriedokumenter fra SCOEL EU har opprettet en vitenskapskomité for fastsettelse av grenseverdier, Scientific Committee for Occupational Exposure Limits (SCOEL). SCOEL utarbeider de vitenskapelige vurderingene som danner grunnlaget for anbefalinger til helsebaserte grenseverdier. SCOEL gjennomfører en seks måneders høringsrunde for alle sine forslag til helsebaserte grenseverdier (SCOEL/SUM). Norge deltar i dette arbeidet ved at Arbeidstilsynet koordinerer innspill til høringen fra STAMI, Petroleumstilsynet og partene og utarbeider en nasjonal posisjon til forslaget 1. Når SCOEL legger frem sine endelige grenseverdiforslag for kommisjonen, konkluderer gruppen med konkrete, tallfestede helsebaserte grenseverdier. Kommisjonen publiserer de ferdigstilte SCOEL anbefalinger til grenseverdi (SCOEL/final). Disse kriteriedokumenter danner det faglige grunnlaget for revisjon/fastsettelse av grenseverdiene i Norge. 2.3 Rollefordeling mellom STAMI og Arbeidstilsynet Statens arbeidsmiljøinstitutt (STAMI) skal gjennom Toksikologisk ekspertgruppe for administrative normer (TEAN) 2, gi faglig bistand på området toksikologi og helseeffekter for eksponering. STAMI har utarbeidet retningslinjer for deres bidrag som er nedfelt i et metodedokument. Arbeidstilsynet har ansvaret for revisjonsprosessen og å sørge for at rutinen blir fulgt. Arbeidstilsynet utarbeider grunnlagsdokumenter for hvert enkelt stoff i revisjonen i henhold til malen, vedlegg 1. STAMI utarbeider kapitlene i grunnlagsdokumentet som omhandler fysikalske og kjemiske data samt de toksikologiske data og helseeffekter. STAMI fremskaffer måledata fra databasen EXPO og bistår med opplysninger om prøvetakings- og analysemetoder for stoffene som blir revidert. Arbeidstilsynet utarbeider kapitlene i grunnlagsdokumentet på bruk og eksponering og supplerer grunnlaget med tekniske og økonomiske vurderinger ved forslag til nye og endrede grenseverdier. 1 Arbeidstilsynet ønsker i samarbeid med departementet å utarbeide en rutine for dette arbeidet. Strategien vil deretter bli oppdatert. 2 Navnet på denne ekspertgruppa vil måtte revideres pga begrepsendringen som forskriftsfestingen innebærer. 4
3 Tidsplan for revisjonsprosessen En ordinær revisjonsprosess består av 9 trinn som strekker seg over en 23 måneders periode. Det vil også være revisjoner som baserer seg på kriteriedokumenter utarbeidet av SCOEL. Disse vil strekke seg over en 12 måneders periode. Tabellen viser trinnene i revisjonen med tidsintervaller. Oppgaver/Tid Tidsplan A Ordinær revisjon Varsling og innspill til valg av stoff måned 1 2 måned 1 Tidsplan B SCOEL revisjon Innsamling og bearbeiding av data måned 3 8 måned 1 2 Utarbeiding av grunnlagsdokumenter med forslag til grenseverdier og anmerkninger måned 6 10 måned 2 3 Forberedelse til drøfting med partene måned 11 12 måned 4 Drøftinger med partene måned 13 14 måned 5 Bearbeiding av drøftingsresultat og ferdigstilling av høringsutkast måned 15 16 måned 6 Innhente tillatelse til å sende på høring måned 17 måned 7 Høring måned 18 20 måned 8 9 Bearbeiding av høringsuttalelser og ferdigstilling av forslag til nytt vedlegg 1 til forskrift om grenseverdier måned 21 måned 10 Vedtak om fastsettelse av forskriftsendring 3 måned 22 måned 11 Etterarbeid måned 23 måned 12 En ny revisjonsrunde starter når grunnlagsdokumentene til den inneværende revisjonen er sendt på høring. Dette vil føre til en rullerende, flerårsplan for revisjonsprosessen. Kritiske faktorer for tidsplan A og B som kan påvirke utarbeidelsen av grunnlagsdokumentene er antall stoff som inngår i revisjonen. I tillegg vil krevende drøftingsprosesser også kunne påvirke tidsplanen. 3 Prosessen avhenger av hvem som fastsetter forskriften. 5
3.1 Varsling og innspill til valg av stoff Arbeidstilsynet innhenter innspill til valg av stoff til neste revisjon. Valget av stoffer som skal med i revisjonen skal skje i samråd med partene i arbeidslivet. Noen kriterier som har betydning for valg av stoff er: 1 a Ny grenseverdi publisert i EU-direktiv som Norge har høyere verdi for eller ikke allerede har grenseverdi fra før. 2 a Nye ferdigstilte kriteriedokumenter/rekommendasjoner fra SCOEL. b Nytt kriteriedokument fra Nordisk ekspertgruppe for grenseverdidokumentasjon (NEG) eller andre kriteriedokumenter i Arbete och Hälsa. 3 a Norge mangler grenseverdi for et stoff viktig for arbeidslivet, innen privat eller offentlig sektor. b Ny dokumentasjon av stor betydning om et stoff som endrer grunnlaget for en tidligere beslutning. c Norge har svært mye høyere grenseverdi enn andre land. d Forslag fra LO, NHO, STAMI, Norsk Yrkeshygienisk Forening (NYF), arbeidsmedisinske klinikker / avdelinger og Arbeidstilsynet. For alle stoff som blir valgt ut fra 1 og 2a kjøres en forenklet revisjonsplan etter tidsplan B (SCOEL revisjon). Før endelig valg av stoff til revisjon blir foretatt, vurderes resursbehovet og eventuell justering av tidsplan. 3.2 Innsamling og bearbeiding av data Partene i arbeidslivet bistår Arbeidstilsynet med å finne aktuelle virksomheter som kan bidra med toksikologisk dokumentasjon og måledokumentasjon for stoffene i revisjonen. 3.2.1 Toksikologiske data STAMI innhenter relevante publiserte studier og dokumenter og bearbeider de toksikologiske dataene i henhold til Metodedokumentet. Arbeidstilsynet bistår STAMI med å skaffe toksikologiske data fra berørte virksomheter. 3.2.2 Data om bruk og eksponering Arbeidstilsynet innhenter følgende data om bruk og eksponering: Fra Produktregisteret: Antall tonn og antall produkter, de viktigste brukerbransjene og produkttypene. Fra STAMI: Eksisterende måledokumentasjon fra EXPO og relevante prosjekter. Fra virksomheter: Eksisterende måledokumentasjon. Fra kriteriedokumenter og rapporter fra relevante prosjekter. Ved behov gir Arbeidstilsynet pålegg til virksomheter om å foreta målinger. 6
3.3 Utarbeiding av grunnlagsdokument 3.3.1 Toksikologiske data STAMI angir fysikalske og kjemiske data (kapittel 3) og sammenstiller og vurderer de toksikologiske dataene om stoffene. STAMI skriver det kapittelet i grunnlagsdokumentene som omhandler de toksikologiske dataene (kapittel 4). Omfanget av kapittel 3 og 4 skal normalt være i størrelsesorden 5 sider. For revisjoner som følger tidsplan B, bearbeider og oversetter STAMI et sammendrag av kriteriedokumentet for stoffet. STAMI skal vurdere kvaliteten på de toksikologiske data. For de stoffene hvor det er mulig, skal STAMIs vurdering inneholde følgende momenter: - en oppsummering av alle kjente og relevante effekter, inkludert kreftfremkallende, arvestoffskadelig, reproduksjonsskadelig og allergifremkallende effekt og om stoffet tas opp gjennom huden - en beskrivelse av mekanisme for effekten(e) og om effekten(e) er relevant(e) for mennesker eller ikke - kritisk(e) effekt(er) - dose-effekt-sammenhenger og/eller dose-respons-sammenhenger for relevante effekter. 3.3.2 Data om bruk og eksponering Arbeidstilsynet sammenstiller dataene om bruk og eksponering. 3.4 Forslag til grenseverdi Arbeidstilsynet ferdigstiller grunnlagsdokumentene basert på det STAMI og Arbeidstilsynet har utarbeidet. Arbeidstilsynet utarbeider forslag til grenseverdi ved å sammenholde resultatet av den toksikologiske vurderingen med opplysningene om bruk og eksponering. Som alminnelig prinsipp, legges til grunn at de grenseverdiene skal settes så lavt som praktisk mulig. Forslaget til grenseverdi baseres på en 8-timers verdi, eventuelt korttidsverdi når stoffet krever det. Forslaget skal også angi eventuelle anmerkninger om kreftfremkallende effekt (K), arvestoffskadelig effekt (M), reproduksjonsskadelig effekt (R), allergifremkallende effekt (A), hudopptak (H). 3.5 Forberedelse til drøftinger med partene Grunnlagsdokumentene med forslag til grenseverdier oversendes partene til forberedelse til drøfting. 3.6 Drøftinger Det opprettes en tre-parts drøftingsgruppe for revisjon av grenseverdiene. Drøftingsgruppen skal bestå av én representant fra LO, én fra NHO og tre fra Arbeidstilsynet. Arbeidstilsynets tre representanter inkluderer leder og sekretær for drøftingsgruppen. For de stoffene der gruppen som helhet ser det som formålstjenlig, kan gruppen suppleres med observatør(er). Dette skal i så fall være avtalt på forhånd, fortrinnsvis på forrige møte eller eventuelt ved 7
skriftlig forespørsel (e-post er akseptabelt) til de andre partene i drøftingsgruppen som skal bekrefte (brev, faks eller e-post) hvorvidt dette er akseptabelt. Representantene fra partene i arbeidslivet må stille til drøftingsmøtene med tilstrekkelig mandat til at reelle drøftinger kan gjennomføres. Drøftingsgruppen skal på bakgrunn av det foreliggende materialet komme fram til forslag til nye grenseverdier for stoffene som er omfattet av revisjonen. Dersom det ikke blir enighet i gruppen om grenseverdien for et stoff, skal det opplyses i referatet fra møtene hvilken av de tre partene som går inn for hvilken grenseverdi. 3.7 Bearbeiding av drøftingsresultat og ferdigstilling av høringsutkast Arbeidstilsynet bearbeider grunnlagsdokumentene på bakgrunn av drøftingsresultatene og ferdigstiller høringsutkast. Før høringsutkast kan sendes ut må AID godkjenne det basert på at direktoratet sender inn en Anmodning om tillatelse til å sende på høring forslaget til nytt vedlegg til forskriften. 3.8 Høring Arbeidstilsynet sender høringsbrev til relevante høringsinstanser. Høringsbrev og grunnlagsdokumenter med forslag til grenseverdi vil samtidig bli lagt ut på Arbeidstilsynets hjemmesider. Høringsinstanser som alltid skal få høringsbrev er hovedorganisasjonene på arbeidstakersiden, hovedorganisasjonene på arbeidsgiversiden, Arbeids- og inkluderingsdepartementet, relevante offentlige organer og arbeidsmiljømyndighetene i de nordiske land. Arbeidstilsynet opplyser i høringsbrevet at hovedorganisasjonene har ansvaret for å sende høringen videre til relevante underorganisasjoner og medlemsbedrifter. Arbeidstilsynet sender forslag til grenseverdi på høring til virksomheter som har bidratt med opplysninger om helseeffekter og/eller bruk og eksponering. Arbeidstilsynet sender også høringen til andre relevante etater og organisasjoner og til forskningsinstitusjoner og arbeidsmedisinske klinikker. Høringsperioden er 3 måneder ved revisjoner som følger tidsplan A og 2 måneder når prosessen følger tidsplan B. 3.9 Bearbeiding av høringsuttalelser 3.9.1 Uttalelser til den toksikologiske delen: Arbeidstilsynet oversender STAMI og partene fortløpende høringsuttalelser som berører den toksikologiske delen av grunnlagsdokumentet. STAMI kommenterer høringsuttalelser som gjelder de toksikologiske dataene, og sender Arbeidstilsynet disse kommentarene innen to måneder (1 måned for forenklet revisjon) etter at høringsfristen har utløpt. Arbeidstilsynet sammenstiller sine egne og STAMIs kommentar til mottatte høringsuttalelser i et notat. Dersom det skulle komme uventet store mengder av data og høringsuttalelser til kommentering, må man vurdere rutinene på dette punkt også i løpet av revisjon. 8
3.9.2 Øvrige uttalelser fra høringsinstansene: Arbeidstilsynets kommenterer høringsuttalelsene som berører bruk og eksponering, i tillegg til forslag til grenseverdier og anmerkninger. Arbeidstilsynet sammenstiller et notat med høringsuttalelsene og egne kommentarer. 3.10 Utarbeiding av nytt forskriftsvedlegg om kjemiske grenseverdier Arbeidstilsynet utarbeider forslag til oppdateringer i forskriftsvedlegg om kjemiske grenseverdier. Notatet med høringsuttalelsene og Arbeidstilsynets kommentarer legges ved forslaget. Dersom høringsrunden viser stor uenighet kan det være aktuelt å gjennomføre et ekstra drøftingsmøte før forskriften fastsettes endelig. Som et ledd i kvalitetssikringen skal forslag til oppdateringer sendes til de andre partene i drøftingsgruppa med en ukes kommentarfrist. Kommentarer sendes til Direktoratet for Arbeidstilsynet. 3.11 Etterarbeid Etter at det oppdaterte forskriftsvedlegget er vedtatt skal Arbeidstilsynet: varsle Lovdata om endringer i listen i vedlegg 1 til forskrift om grenseverdier for fysiske, kjemiske og biologiske faktorer i arbeidsmiljøet. klargjøre grunnlagsdokumenter og direktørens vedtak for publisering på Arbeidstilsynets nettsider. informere Arbeidstilsynets regioner og andre interesserte om at nye grenseverdier er vedtatt, både via brev og eventuelt andre informasjonskilder. Arbeidstilsynet vil utarbeide en plan for tilsynsoppfølging for nylig vedtatte grenseverdier. 9
Vedlegg 1 Mal for grunnlagsdokumentene 1. Stoffets identitet 2. Grenseverdier - Nåværende grenseverdi: ppm, mg/m 3, anmerkning - Grenseverdier fra andre land og organisasjoner, for eksempel fra andre nordiske land, Storbritannia, EU, MAK-kommisjonen, ACGIH, NIOSH 3. Fysikalske og kjemiske data 4. Toksikologiske data og helseeffekter 5. Bruk og eksponering - Data fra Produktregisteret - Data fra berørte bedrifter - Opplysninger fra kriteriedokumenter, rapporter etc. - Måle- og analysemetoder - Måledokumentasjon fra EXPO og berørte bedrifter 6. Vurdering - Helsebasert vurderinger - Tekniske og økonomiske vurderinger 7. Konklusjon med forslag til ny grenseverdi: ppm, mg/m 3, anmerkning 8. Referanser