Moderne kriminalitet tradisjonell rettergang Riksadvokat Tor-Aksel Busch, Norge Dramatiske endringer i den tradisjonelle måten å bekjempe kriminalitet på vil etter all sannsynlighet utfordre det alminnelige publikums tillit til rettshåndhevende myndigheter; en tillit vi er helt avhengig av. Ved straffesaksbehandlingen må grunnleggende interesser balanseres, viktige hensyn trekker i ulike retninger. For vidtgående kontrollregimer vil før eller siden utfordre det alminnelige publikums tillit til kontrollørene og det system de representerer. Kriminalitetsbekjempelse må ta utgangspunkt i både proaktive og reaktive strategier, hvor også den sistnevnte innsats planlegges og målstyres. Tilstrekkelig etterforskingskapasitet og god etterforskingsledelse, er nødvendig for å oppfylle strategiene. Av strafferettslige endringsforslag rettes oppmerksomhet mot kriminalisering av forberedelseshandlinger og utvidelse av området for medvirkning. Hva gjelder straffeprosessuelle tiltak drøftes bedre og mer presis utforming av tiltalebeslutninger og langt sterkere beskyttelse av politiets kilder og informanter. I tillegg anføres at en mer effektiv domstolsbehandling er nødvendig, herunder bedre og mer aktiv dommerstyring. I artikkelen understrekes at de grunnleggende verdier, utviklet over tid, bør ligge fast og at den beste strafferettspleie er politisk uavhengig. Gode rammevilkår for politiet og påtalemyndigheten vil verne om en liberal rettsstat. 1 Innledning Mitt lodd ved det 39. nordiske juristmøte her i vakre Stockholm er å fremføre noen tanker om hvorvidt tradisjonell rettergang er egnet til å bekjempe moderne kriminalitet. Det er praktikerens synspunkter som nå kommer til orde, mer enn 30 års tjeneste i norsk påtalemyndighet er bakgrunnen for mine små refleksjoner. Hovedsynspunktet kan sammenfattes slik: Dramatiske endringer i vår måte å bekjempe kriminalitet på vil etter all sannsynlighet utfordre det alminnelig publikums tillit til rettshåndhevende myndigheter; en tillit vi er helt avhengige av. Under den tradisjonelle rettergang innbefatter jeg politiets etterforsking, naturlig nok, også som en nødvendig forutsetning for senere rettsprosesser. Det er i første rekke forholdene i Norge jeg har i tankene, men bl.a. deltagelse ved nordiske riksadvokatmøter tilbake til 1988 har gitt meg grunn til å tro at forholdene i våre naboland ikke er forskjellig i vesentlig grad ved vurderinger av disse spørsmål. 2 Avgjørende forutsetninger ved straffesaksbehandlingen Tese 1: Grunnleggende interesser må balanseres. For politiet og påtalemyndigheten er det normalsituasjonen i vårt arbeid at grunnleggende interesser må balanseres. Ved bekjempelse av all alvorlig kriminalitet 13
er det et gjennomgående trekk at viktige hensyn trekker i ulike retninger. Mistenkte kontra offer kan være stikkord, tilsvarende gjelder for spenningsfeltet effektivitet og rettssikkerhet. Det er ingen tvil om at man med enkle grep kan gjøre repressive tiltak langt mer effektive, men til hvilken pris? Problemstillingen kan omformuleres: rettssikkerhet koster. Undersøkelser viser ikke sjelden at enkeltpersoner i mindre grad vekter personvern; trygghet gis vesentlig høyere score. Svarene synes å være preget av at jeg/vi ikke har noe å skjule, bare kikk oss i kortene. Gir det økt trygghet, aksepteres omkostningene uten videre. Endog følelsen av bedret sikkerhet synes tilstrekkelig. For beslutningstakere kan slike holdninger være forførende og skygge for de prinsipielle spørsmål. Det må dog tilføyes at debatten i Norge om innføring av regler som tilfredsstiller EUs datalagringsdirektiv, har medført til dels støyende meningsytringer i det offentlige rom. Vidtgående kontrollregimer vil før eller siden utfordre det alminnelige publikums tillit til kontrollørene og det system de representerer. Ransakinger av enkeltpersoner vil selvsagt oppleves som et inngripende tiltak, hvilket det utvilsomt er. Skjer det i tillegg hyppig og på et dårlig grunnlag, vil tilliten til politi og påtalemyndighet reduseres. Er det våre elektroniske spor som systematiseres og kontrolleres, vil utvilsomt færre oppleve det som et inngrep enn ved gjennomførte ransakinger. Men også her vil omfanget utfordre kontrollørenes legitimitet. Etter mitt syn bør man holde fast ved det system som i dag er etablert; inngrep krever et visst mistankegrunnlag, og arten av inngrep vil variere etter sakens alvor. En god rettsstat må balansere verdier og kryssende hensyn. Med andre ord vil vi ved å vurdere dette aspektet kunne si noe om rettsstatens kvalitet. Avveiningene må nødvendigvis ta utgangspunkt i den konkrete trussel kriminaliteten utgjør, basert på en forstandig og nøktern vurdering av den til enhver tid tilgjengelige informasjon. Det er viktig å huske at personell innenfor strafferettsapparatet har trening i slike avveininger, og vi møter den på en rekke områder, for eksempel ved avdekking av sedelighetsforbrytelser mot barn, bekjempelse av organisert kriminalitet og terror. Den erfaring vi her besitter, legger et særskilt ansvar på påtalemyndigheten i Norden, også i lovgivningssammenheng. Er det konflikt mellom kriminalitetsbekjempelse og vern av grunnleggende menneskerettigheter? Spørsmålet går lenger enn å konstatere konflikt eller ikke. Myndigheter som skal avdekke moderne kriminalitet, er avhengig av nødvendig og grunnleggende tillit i befolkningen. Tillit forutsetter informasjon, både om den vurdering av truslene som gjøres, og om de tiltak som iverksettes. Begge aspekter er utfordrende. Trusselvurderinger foretas ikke sjelden med utgangspunkt i sensitiv informasjon, for eksempel kilder. En for detaljert beskrivelse vil også kunne være ødeleggende for iverksettelsen av adekvate mottiltak. Metoder som benyttes, kan ikke gis for presis omtale uten at de man ønsker å avdekke, får nyttig informasjon og således kan bli i stand til å fortsette sin virksomhet uhindret. For vide fullmakter til politiet og påtalemyndighet vil før eller siden utfordre tilliten. Uvilkårlig benyttes inngrepshjemlene; det er også derfor de er gitt. Tillitsperspektivet blir sentralt, i hvert fall over tid. Enhver organisasjon som anvender makt, er avhengig av tillit og legitimitet. Funksjonen kan ganske enkelt ikke utøves i et demokrati uten at slike forutsetninger er tilfredsstillende dekket og iakttatt. I kriminalitetsbekjempelsen forsterkes aspektet av et annet moment: tilgangen til informasjon. Effektiv håndhevelse forutsetter god og adekvat informasjon. Opplysninger vil i hvert fall i 14
det lange løp bli gitt kun til etater og organisasjoner som har den nødvendige tillit. Et miljø som urettmessig, etter egen vurdering, stadig utsettes for undersøkelser og kontroll basert på vidtgående inngrepshjemler, vil åpenbart ikke gi informasjon til personell de kontrolleres av. Når det gjelder etater man har tillit til, vil dette oppleves annerledes. En kriminalitetsbekjempende organisasjon som forvalter og ivaretar grunnleggende menneskerettigheter, vil lettere få informasjon den er helt avhengig av. Etter mitt syn bør det konstateres uten forbehold at det ikke er konflikt mellom vårt arbeid og vern av grunnleggende menneskerettigheter. Bedre straffesaksbehandling forutsetter ikke færre menneskerettigheter, tvert imot. Ivaretas de grunnleggende rettigheter, økes muligheten for en bedre og mer effektiv bekjempelse. Parallellen til allmennprevensjon ved straffereaksjoner er besnærende: Har ikke systemet tillit, vil den allmennpreventive effekt reduseres eller endog bli borte, med forbehold for den del som baseres kun på frykt. Ingen vil formentlig protestere på at domstolskontroll er av avgjørende betydning i en rettsstat. Men det er ikke tilstrekkelig å etablere slike ordninger; det avgjørende vil være domstolenes mulighet for realitetskontroll. Inngrepshjemler må lages og utformes slik at domstolsprøvningen blir effektiv og reell. Et grunnleggende trekk ved en rettsstat er likhet for loven, ikke minst innenfor strafferettspleien. Særregler og særordninger må unngås, hvilket sjelden påkaller diskusjon. Men en side av det samme prinsipp som ofte forties er at generelle regler og allmenne ordninger kan gi inntrykk av å være noe annet om de i praksis er myntet bare på én gruppe mennesker. Uansett vil slike regler bli oppfattet som særregler av den gruppe som konstaterer at de bare brukes mot dem. Etter min oppfatning er det viktig at man ikke gir metodemessige fullmakter som kun er tilpasset én bestemt form for kriminalitet. Metodene bør være universelle, slik at de kan anvendes ved flere typer straffbare forhold som likestilles i alvor. Jurister har et særlig ansvar for å forsvare rettsstaten og dens grunnleggende prinsipper. En sterk forpliktelse hviler som nevnt på den etat jeg leder, et ansvar jeg kan forsikre om at vi tar meget alvorlig. Det ligger i sakens natur at der hvor påtalemyndigheten advarer mot kriminalisering eller nye inngripende metoder, får dette en særlig effekt. I praksis blir det tilnærmet umulig for en justisminister å fremme lovforslag dersom påtalemyndigheten mener de går for langt. Denne funksjon, som vi gjerne vil ha, forutsetter at vi er i stand til å utføre våre primæroppgaver på en slik måte at etaten har tillit hos det alminnelige publikum. Forsvarlige rammebetingelser er nødvendige. En av de store utfordringer vi i dag har i møtet med alle former for alvorlig kriminalitet, er muligheten til effektivt og godt å beskytte informanter mot at opplysninger som ikke skal benyttes ved avgjørelse av skyld- eller straffespørsmålet kommer på avveie, jf. nedenfor. 3 Hovedstrategier ved bekjempelse av kriminalitet Tese 2: Bekjempelse av kriminalitet fordrer hovedstrategier som bør ligge fast over tid. I vårt land synes det for tiden å være bred enighet om to hovedstrategier ved kriminalitetsbekjempelsen: for det første tiltak som settes inn med sikte på å forhindre 15
at det begås straffbare handlinger (forebyggende eller proaktive tiltak) og for det andre oppklaring og iretteføring av begått kriminalitet (reaktive tiltak). Vektingen av de to strategier skal fastlegges lokalt og vil skifte over tid, basert på den faktiske situasjon i politidistriktene. Etterretningsinformasjon og analyse danner bakgrunnen for politiledelsens vurderinger, politiets innsats skal og må være kunnskapsbasert. Etter mitt syn skjedde det i siste halvdelen av syttiårene og åttiårene i forrige årtusen en forskyvning av politiets innsats og oppmerksomhet i favør av proaktiv virksomhet, til tross for en meget negativ kriminalitetsutvikling på en lang rekke områder i samme tid. Det er i dag vanskelig å forstå at slike endringer kunne skje uten at det påkalte noen særlig form for verken offentlig eller faglig debatt. I nittiårene ble det igjen større oppmerksomhet om reaktive tiltak, uten at det gikk utover den tradisjonelle forebyggende virksomheten. Dette var både nødvendig og bra. I tilknytning til en Stortingsmelding om bekjempelse av kriminalitet (St. mld. nr. 23 (1991-92)) uttalte for eksempel Justiskomiteen i Det norske storting i 1992 at forebyggende arbeid ikke kan erstatte etterfølgende tiltak. Oppklaring, påtale og straff er grunnpilarer i samfunnets kamp mot kriminalitet. (Inst. S nr. 192 (1991-92)). Etter min oppfatning vil det være et alvorlig feilgrep om denne hovedstrategi forlates, og jeg tror ikke at så vil skje. Naturlig nok er det den reaktive innsats jeg konsentrerer meg om i det følgende. I Norge er ansvarsforholdene ved politiets virksomhet delt, hvilket ble innført allerede gjennom straffeprosessloven av 1887. Det overordnede ansvar for administrative, økonomiske og såkalte polisiære spørsmål tilligger Justisdepartementet med Politidirektoratet som det utøvende organ, jf. politiloven kap. I og III. Straffesaksbehandlingen ønsket lovgiverne at skulle være unntatt fra politisk styring, og ansvaret for denne; dvs. etterforsking, påtale og iretteføring av enkeltsaker tilligger riksadvokaten. Tilsvarende gjelder generelle regler om prioritering og gjennomføringen av etterforskingen i straffesaker, se påtaleinstruksen 7-5, tredje ledd. Men riksadvokaten ble ikke gitt en dommers uavhengighet. Av straffeprosessloven 56 annet ledd fremgår: Riksadvokaten har den overordnede ledelse av påtalemyndigheten. Bare Kongen i statsråd (dvs. Regjeringen min tilføyelse) kan utferdige alminnelige regler og gi bindende pålegg om utføringen av hans verv. Til tross for det som gjerne kalles et tosporet system med ulike ansvarsforhold og foresatte, var det liten oppmerksomhet om å klarlegge selve etterforskingsbegrepet i juridisk teori. Først ved tidligere riksadvokat Georg Fr. Rieber-Mohns artikkel i Nytt fra Strafferetten nr. 2 1996 (side 19-47) om Etterforsking og påtalemyndighet ble søkt klarlagt hva av politiets virksomhet som falt innenfor den tradisjonelle straffesaksbehandling. I 1999 utgav vi ved Riksadvokatembetet et rundskriv om etterforsking (riksadvokatens rundskriv nr. 3/1999) og avgrensingen av etterforskingsbegrepet som her er lagt til grunn, har senere fått Stortingets tilslutning (jf. Ot.prp. nr. 60 (2004-2005)) kap. 4 og 5 og Inst. O nr. 113 (2004-2005) kap. 4 og 5). I dag bør det med andre ord ikke være usikkerhet i Norge knyttet til spørsmålet om politiets innsats er av reaktiv karakter. (Nærmere om påtalerollen og dens 16
utvikling og ansvar fremgår i en artikkel av førstestatsadvokat ved Riksadvokatembetet Runar Torgersen, ph.d., i Lov og Rett bind 1 og 2, 2011, side 42-62). 4 Hvilke krav skal stilles til politi og påtalemyndighetens reaktive arbeid? Tese 3: Også den reaktive innsats må planlegges og målstyres. I forbausende liten grad har teoretiske framstillinger beskjeftiget seg med hvilke krav det bør stilles til politi og påtalemyndighet ved ovennevnte form for kriminalitetsbekjempelse. I sentrale styringsdokumenter er hovedformålet for påtalemyndigheten i Norge angitt slik: Arbeidet skal bidra til redusert kriminalitet. (Se f.eks. Prop. 1 S (2010-2011)). I vårt land har Riksadvokatembetet over noen år operert med følgende mål for politiet og påtalemyndighetens straffesaksbehandling: 1) Høy kvalitet 2) Høy oppklaringsprosent 3) Kort saksbehandlingstid og 4) Adekvat reaksjon. Kravet om kvalitet er ufravikelig og gjelder på alle nivåer/områder. Man kan ganske enkelt ikke være en del av samfunnets strafferettsapparat uten å være seg bevisst og iaktta det kvalitetskrav som må tilhøre slik virksomhet. Kravet relaterer seg både til grunnforutsetninger, holdninger, gjennomføring og vurderinger ved det daglige arbeidet. Ved Riksadvokatembetet har vi gitt uttrykk for at taper man kvalitet, taper man alt. Ensidig fokus på resultater som umiddelbart kan måles og tallfestes er for snevert. Høy andel oppklarte saker, kort saksbehandlingstid og adekvate reaksjoner vil bidra til høy kvalitet. Forenklet kan man si at hovedelementene i kvalitetskravet er innholdsmessig (hva) rettssikkerhet (hvordan) og effektiv ressursutnyttelse (plan). Avgjørelser skal være riktige. Loven og overordnedes krav må iakttas og tilfredsstilles. Prosesser skal være tillitvekkende. Etter vår oppfatning bør det norske system med nivå 1 i påtalemyndigheten integrert i politiet gi gode forutsetninger for oppfyllelse av kvalitetskrav i et vidt spekter. Oppklaringsprosenten for forbrytelser følger vi tett over tid, og Stortinget operer nå med et gjennomsnittlig krav på landsbasis (38 %). Fortsatt er det for store og uforklarlige forskjeller i straffesaksbehandlingen mellom politidistrikter i Norge, og oppklaringsprosenten for vinning er for lav. I Norge sank antall anmeldte vinningsforbrytelser med 20 % i tiden 1999 2009 og med ytterligere 5,9 % fra 2009 til i fjor. I 1999 ble det anmeldt 47,5 vinningsforbrytelser pr. 1000 innbyggere, mens tallene 10 år senere var 35,5 pr. 1000. Dette gledelige faktum burde innenfor denne sakskategori alene gjøre det mulig å høyne oppklaringsprosenten vesentlig. (Pr. 1. mars i år ligger oppklaringsprosenten på landsbasis betydelig over målet på 38). Så vidt jeg forstår er beregningsmåtene for oppklaringsprosent nokså forskjellige i de nordiske land, og jeg nøyer meg med å påpeke at målrettet innsats mot aktive kriminelle, herunder god etterretningsinformasjon er stikkord for å bedre resultatene. Saksbehandlingstiden for forbrytelser, regnet fra anmeldelse til påtaleavgjørelser i politiet, har vist en god utvikling. Fram mot år 2000 var den gjennomsnittlige behandlingstid i Norge ca. 200 dager, hvoretter det ble rettet særskilt oppmerksomhet mot nødvendigheten av å redusere denne tiden uten at oppklaringsprosenten sank og kvaliteten ble svekket. Rask saksbehandlingstid letter oppklaring og gir riktigere reaksjon, og står ikke i motstrid til andre mål. Det er liggetiden, dvs. den tid da intet gjøres, som må reduseres. I tillegg er det en 17
avgjørende forutsetning at restansene er under kontroll, dvs. på et akseptabelt nivå, for at behandlingen skal bli effektiv. I Norge er man på god veg mot en halvering av politiets saksbehandlingstid, og definitivt uten negative sidevirkninger. Det er også gledelig. I saker med gjerningsperson som var under 18 år på handlingstiden, skal spørsmålet om tiltale avgjøres innen seks uker (42 dager) etter at vedkommende er å anse som mistenkt i saken, med mindre hensynet til etterforskingen eller andre særlige grunner gjør dette umulig. (Denne fristen er lovbestemt og følger av vår straffeprosesslov.) Gjennomsnittlig saksbehandlingstid for slike saker var i 2010 på 31 dager, og hele 26 av landets 27 politidistrikter var innenfor frist. Adekvat reaksjon betyr i enkelte sammenhenger nødvendigvis at påtalemyndigheten skal arbeide målrettet for et endret og skjerpet straffenivå. Slike pålegg ble over tid gitt fra riksadvokaten i forbindelse med drap, uprovosert vold, voldtekt, sedelighetsforbrytelser mot barn og gjentatt vinningskriminalitet. Stortinget gav på ulike måter sin tilslutning til påtalemyndighetens synspunkter om endrede nivåer, men det var først etter lovvedtak, jf. lov 25. juni 2010 nr. 46, jf. også straffeloven av 2005 (ikke i kraft), Norges Høyesterett la avgjørende vekt på nasjonalforsamlingens forutsetninger. Straffeskjerpelsene var et klokt trekk. Undersøkelser viser riktignok at folk flest i dag undervurderer domstolenes utmåling av straff, og at når de selv skal fastsette reaksjoner blir disse ganske like det norske nivået eller noe under, samtidig som de i generelle ordelag gir uttrykk for at straffene bør skjerpes. Like fullt er det min påstand at straffeskjerpelsene var nødvendige, bl.a. i et rettferdighets- og tillitsperspektiv. Under forutsetning av at domstolene følger opp, tror jeg at debatten om straffenivået i Norge i stor grad vil forstumme i neste 10-års periode, og påtalemyndighetens ledelse vil kunne gi uttrykk for at straffene gjennomgående er tilstrekkelig strenge. Det bør ikke være uviktig i den kriminalpolitiske debatt. I forbindelse med vårt hundreårsjubileum for den norske straffeloven av 1902 uttalte professor Nils Christie flg. i en epilog (Tidsskrift for Strafferett, nr. 4 for 2002): Å lindre er en høyere verdi enn å pine. Den tilsiktede pinepåførelse må anvendes med den største varsomhet om vi ønsker å ta vare på grunnverdiene våre. I 1994 gav professor Johs. Andenæs ut en liten bok med tittelen Straffen som problem. Her maner Andenæs til forsiktighet og ettertanke, straffen skal være rettferdig og human. En generell målsetting må være å holde anvendelsen av straff på et så lavt nivå som mulig, forenlig med rimelig grad av lovlydighet. Den som vil kalkulere med virkningen av høyere straffer, må regne med den økonomiske lov om avtagende utbytte. Når straffen har nådd et visst nivå, vil en ytterligere økning i beste fall ha rent marginal betydning. Det er lett å slutte seg til disse to, sanne humanister. Professor Christie er neppe enig med meg når jeg hevder at de straffeskjerpelser som er beskrevet ovenfor, ikke går på akkord med grunnleggende verdier. Men det må bli en særdeles negativ kriminalitetsutvikling før riksadvokaten igjen gjør seg til talsperson for at strengere straffer på enkelte områder er nødvendig. 18
5 Tilstrekkelig etterforskingskapasitet er nødvendig for å oppfylle hovedstrategien på en god måte Tese 4: Gode etterforskingsmiljøer og inspirerende etterforskingsledelse med kunnskap og tilstrekkelig erfaring er avgjørende forutsetninger for å lykkes. Blant nordiske venner er det ingen grunn til å legge skjul på at det dagsaktuelle offentlige bilde av norsk politi til tider, i for stor grad, er preget av negativisme. Oppmerksomheten knyttes til hva man ikke får til, fravær av tjenesteyting og problemer av ulik størrelsesgrad dominerer informasjonen som går ut til det publikum vi skal betjene. Organisert kriminalitet er på fremmarsj, tilsynelatende uten adekvate tiltak fra politi- og påtalemyndighet, såkalt hverdagskriminalitet oppklares ikke, anmeldelser henlegges over en lav sko, endog av kapasitetsgrunner. Totalt sett synes det som om norsk politi selv i vid forstand er den viktigste bidragsyter ved både fargevalg og penselføring når bildet i offentligheten skal tegnes. Dette bør ikke få fortsette; ganske enkelt fordi politiet er langt bedre enn den framstilling man gir av seg selv. Oppmerksomheten utad må rettes mot hva man får til, entusiasmen innad må gjenreises og videreutvikles, ikke minst innenfor etterforskingsfaget. Over tid har jeg i stigende grad blitt urolig for at politiets etterforskingsvirksomhet i vid forstand ikke har den nødvendige oppmerksomhet og status internt i politiet, og til dels utad. Den offentlige debatt preges i for stor grad av et forståelig ønske om det tilstedeværende, synlige politi med god beredskap og sikkerhet. Fremtredende fagforeningsledere synes i liten grad å betone med styrke viktigheten av gode etterforskere og tilstrekkelig etterforskingskapasitet. Så vidt jeg skjønner er beordring i dag ofte et nødvendig tiltak for å fylle opp etterforskerhjemlene, og unge, flinke polititjenestekvinner og menn gjør på denne måten en slags plikttjeneste på veg til noe annet de ønsker mer. Ikke et optimalt utgangspunkt for å skape nødvendig kontinuitet, faglig utvikling, kreative miljøer, entusiasme og engasjement. Etterforsking er et fag som krever kunnskap og kompetanse. Kreativitet og fantasi kan gi gode resultater, evnen til strategisk tenkning og gode vegvalg er viktige forutsetninger. Nødvendig basiskunnskap kan og skal læres, men vegledning og utvikling i gode faglige miljøer med kloke forstandige foresatte er påkrevet for optimale resultater. Ved Riksadvokatembetet behandler vi gjennom året en rekke straffesaker, fra tiltalespørsmålet i de alvorligste sakene fra hele landet til mer prosaiske klager. Kvaliteten på etterforskingen varierer, og det kan se ut som den enkelte etterforskers egnethet og dedikasjon til arbeidet spiller stor rolle for resultatet. De rettslige rammene rundt etterforskingen er mer kompliserte enn tidligere, det være seg alt fra formaliakrav til utradisjonelle etterforskingsmetoder. Kravene er store, konsekvensene av feil kan bli dramatiske. Offerperspektivet vektlegges i dag heldigvis vesentlig mer enn tidligere, og kan være krevende for etterforskerne. En lang rekke saker er også av en slik karakter at oppklaring vil være av avgjørende betydning for at fornærmede skal kunne legge overgrep bak seg og gå videre. Gode etterforskingsmiljøer må skapes, videreutvikles og foredles. De erfarne og gode rollemodellene må stimuleres og tas vare på. Den reelle og faktiske prioritering i det daglige arbeidet må samsvare med viktigheten av god og tilfredsstillende etterforskingsfunksjon. Politiets ledere, ikke minst politimestrene, er viktige også her. Politifaglig etterforskingsleder er en nøkkelperson og bør bli gjenstand for en 19
vesentlig større satsning fra toppledelsen. Kompetanseoppbygging for personell som har avgjørende betydning for oppklaring, framdrift og kvalitet er nødvendig. Politihøgskolen i Norge synes lydhør for viktigheten av kunnskap og kompetanse hos en slik gruppe, vi må tilby gode og adekvate kurs i etterforskingsledelse. Enkelte steder rapporterer statsadvokatene om vanskeligheter med å få en etterforskingsleder som vitne i retten for å fortelle om sakens utvikling, ganske enkelt fordi ingen har hatt den funksjonen, i hvert fall over tid. Slik kan vi ikke ha det. Unge politietterforskere i gode etterforskingsmiljøer vil under kyndig vegledning om rammebetingelser kunne nyttiggjøre seg dagens og morgendagens teknologi under sitt arbeid. Jeg nærer mindre tvil enn mange om at politikvinner og menn vil være sin jevngamle, som beveger seg på den kriminelle løpebane, jevnbyrdig i kunnskap og kompetanse om f.eks. moderne kommunikasjonsmidler. Og de som har til oppgave å knekke koder vil med et vellykket resultat kunne finne avgjørende bevis i et omfang og med en detaljrikdom vi ikke fant i gamle dager. Gode samarbeidsrelasjoner mellom etterforskere, politifaglig etterforskingsleder og påtalemyndigheten i alle faser av en sak vil bidra til målrettet oppgaveløsning med god framdrift og nødvendig kvalitet, innenfor de rammer vi ønsker politiet skal arbeide etter. 6 Enkelte strafferettslige tiltak ved en tradisjonell rettergang Generaldirektør Jan Andersson påpeker i sin innsiktsfulle artikkel at moderne kriminalitet bygger på nätverkstänkande, og at nettverk må bekjempes med nettverk. Det er lett å gi tilslutning til en slik oppfatning. Innenfor tradisjonell kriminalitetsbekjempelse er to aspekter av særlig viktighet, og skal kort berøres her. Temaene har sammenheng med at moderne kriminalitet ofte planlegges over tid og at de involverte i liten grad er villige til å forklare seg. Tese 5: Det er nødvendig å utvide området for straffbart forsøk/straffbare forberedelseshandlinger. Det er ingen tvil om at dagens kriminalitet i sin organiserte form ofte har en planleggingsfase, ikke sjelden med anskaffelse av utstyr som skal brukes ved gjennomføringen. Av største viktighet kan det være å forhindre at handlinger kommer til utførelse. Avsløring kan f.eks. spare mange liv. I nær sammenheng med tese 5 står spørsmålet om kriminalisering av medlemskap i visse organisasjoner, f.eks. kriminelle motorsykkelbander og de med forkjærlighet for terror. Hva gjelder sistnevnte problemstilling maner jeg til fortsatt forsiktighet om kursendringer. Men konklusjonene styres uvilkårlig av hva som skjer i Norden. Utførte terrorhandlinger hvor liv og helse går tapt vil skygge for evnen og mulighetene til prinsipiell tenkning. Politikernes overbudspolititikk og ønske om å vise handlekraft vil i så fall slå inn med stor tyngde. Mulighetene for å gripe inn på et tidligere stadium, og med adekvate straffereaksjoner hvor den onde vilje vektlegges i vesentlig grad, vil være av betydning i årene som kommer. Gårsdagens oppfatning om at straff først kan ilegges når gjerningspersoner skrider til verket kan neppe opprettholdes ved bekjempelse av moderne, nettverksbasert kriminalitet. Denne preges som nevnt ofte av visse former 20
for planlegging, og allerede i slike faser bør straffansvar inntre i større grad enn i dag. Politiets og påtalemyndighetens mulighet og evne til å gripe tidlig inn, vil i neste omgang også ha stor innflytelse på spørsmålet om behovet for regelendringer. Avsløres f.eks. en terrororganisasjon før den rekker å iverksette planlagte angrep mot sivile, oppstår ganske enkelt ikke ropene om at nye strafferettslige og straffeprosessuelle tiltak må iverksettes. For mange er det formentlig et paradoks for noen av oss en realitet at arbeidet med straffesaker er av den største betydning for bibehold av en liberal rettsstat. Det vil være en utbetinget fordel om flere politikere merker seg dette. Tese 6: Det er nødvendig å utvide området for den straffbare medvirkning. Medvirkningsansvaret er i utvikling og påtalemyndigheten må benytte de muligheter dette gir. Ikke minst bør såkalt passiv medvirkning kunne lede til straffansvar. Standpunktet har naturlig nok sammenheng med at et trekk ved moderne kriminalitet er streng intern justis og få våger eller ønsker å gi forklaringer om medsammensvorne. Jeg registrerer med tilfredshet at domstolene i hvert fall til en viss grad gir støtte til vårt syn. I en avgjørelse fra Norges Høyesterett 22. desember 2010 (sak 2010/1399 Rt 2010 side 1630) heter det f.eks. i avsnitt 26: For handlingar som deltakarar har vore saman om å planleggje og å utføre, vil det såleis vere ei plikt til inngriping for ein deltakar der ein annan deltakar går lenger enn det som opphaveleg var omfatta av forsettet. Ein slik annan deltakar kan ikkje vere passiv til at ein gjerningsperson går lenger enn det dei først hadde tenkt seg, men må da gjere noko for å avbryta handlinga eller utvidinga for å unngå å bli ansvarleg for den fullt ut. Det er ingen tvil om at dette er viktig tiltak ved bekjempelse av dagens kriminalitet og jeg skal benytte to eksempler fra det virkelige liv for å belyse mitt poeng. 3. november 1988 ranet medlemmer av den såkalte Blekingegadebanden et postkontor i Købmagergade i København, bl.a. med avsagd hagle og pistol. To patruljebiler fra politiet kom til stedet mens ranet pågikk og under flukt derfra skjøt og drepte en av ranerne med nevnte hagle en 32 år gammel politiskoleelev ute i praksisperiode. 6 medlemmer av banden ble i denne sammenheng tiltalt etter straffeloven 237 for uaktsomt drap, men i tråd med rettsformannens anbefaling ble alle frikjent på dette punkt av juryen. 5. april 2004 ranet en rekke menn en såkalt tellesentral i Stavanger i Norge (Nokassaken). En politiførstebetjent operativ uteleder ble skutt og drept av en av ranerne mens han satt i en politibil over 100 meter fra skytteren på veg mot ransstedet. Ved ranet benyttet flere av gjerningspersonene både tohånds- og enhånds våpen, og det ble løsnet flere skudd. De dødelige skuddene mot politiførstebetjenten ble utvilsomt avfyrt av bare en av ranerne, og ved avgjørelsen av tiltalespørsmålet kunne påtalemyndigheten ikke bevise hvem dette var. Riksadvokaten beordret likevel tiltale for grovt ran med døden til følge mot hele 12 personer, og uttalte i den forbindelse bl.a. følgende: 21
Som kjent kreves det ikke ved såkalt culpa levissima at gjerningsmannen faktisk har innsett mulighet av følgen, her en polititjenestemanns død. Det er tilstrekkelig at ranerne kunne ha innsett muligheten for dødsfølgen. Senest ved iverksettelsen tidlig om morgenen 5. april 2004 måtte det for samtlige ranere med kjennskap til gjennomføringsmåte, automatvåpen og utstyr herunder at de skal ta kommando med våpen i hånd over en sentral del av Stavangers indre by framstå som åpenbart at de kunne ha innsett muligheten for at en eller flere mistet livet som et direkte resultat av ranet. Skytteren som forårsaket operativ uteleders død, er ikke identifisert. Men straffutmålingsmessig får dette under de foreliggende omstendigheter begrenset betydning. Den etterfølgende opptreden fra de siktede hvor ingen til fulle ønsker å belyse egen og andres rolle understreker også fellesskapsfølelsen og at ranerne i betydelig grad må likedømmes. Domstolene sluttet seg til påtalemyndighetens oppfatning og gjerningspersonene ble idømt betydelige straffer. Etter undertegnedes syn viser Nokassaken at vårt tradisjonelle verktøy og normale arbeidsmetodikk kan brukes offensivt og effektivt mot moderne kriminalitet, forutsatt at påtalemyndigheten er villig til å benytte jussens muligheter og ikke bare dens begrensninger. For ordens skyld kan legges til at det i vårt land etter nevnte sak nesten ikke har vært ran av pengeinstitusjoner, verken av postkontorer, banker eller pengetransporter. 7 Enkelte straffeprosessuelle tiltak ved en tradisjonell rettergang Tese 7: Tiltalebeslutninger bør så presist som mulig beskrive de straffbare forhold, også ved medvirkning, og gi fagdommerne en reell mulighet for aktiv prosessledelse. Kravene til den gode prosessordning rubriseres vanligvis i tre grupper: Rettergangen skal være betryggende, rask og billig. Under avsnitt II ovenfor har jeg fremhevet tillitsperspektivet, prosessen må vekke tillit og respekt hos folk flest. Tiltalebeslutningen (anklageskriftet) og kravene til denne skal bidra til å underbygge en rettergang som ivaretar disse hensyn. I tillegg sier man gjerne at tiltalens beskrivelse av faktum skal individualisere det straffbare forhold, gi domstolen materiale til å kontrollere lovanvendelsen og ikke minst være til hjelp for tiltalte under forberedelsen av hans forsvar. Et fjerde hensyn bør tillegges: Godt utformede tiltaler gir fagdommerne en reell mulighet til aktiv dommerstyring og prosessledelse. Hva er tema for saken, hva faller innenfor/utenfor en naturlig ramme? Utforming av tiltaler er også et fag. Etter mitt syn bør dommere stille strengere krav til denne delen av påtalemyndighetens virksomhet. Fortsatt ser vi anklageskrift hvor faktumbeskrivelsen nøyer seg med å gjenta lovens rettslige merker. Med andre ord unndrar subsumsjonen seg kontroll. Personell i påtalemyndigheten med ansvar for kunnskap og kompetanse må sette utforming av tiltaler på dagsorden. Ved medvirkning, se også tese 6 ovenfor, er det ikke minst viktig at gjerningspersoners konkrete medvirkningsbidrag beskrives så langt det er mulig. En slik fremgangsmåte er nødvendig som informasjon til den tiltalte og gir han/henne muligheten til å utarbeide en relevant forsvarsstrategi sammen med sin advokat. I 22
saker som vekker stor offentlig oppmerksomhet har allmennheten krav på kunnskap om påtalemyndigheten gjør gjerningspersoner ansvarlig som hovedmann eller medvirker, og hva en eventuell medvirkning går ut på. Dette spørsmål kan også være av betydning ved dommerens saksforberedelse og ikke minst ledelse og administrasjon av hovedforhandlingen. Tese 8: Politiets kilder/informanter må i vesentlig større grad kunne holdes utenfor sak og rettergang. I Norge har politiets muligheter for å beskytte kilder/informanter og deres opplysninger gradvis blitt svekket parallelt med at nye og til dels mer inngripende etterforskingsmetoder har sett dagens lys. Jeg har vanskelig for å se at det må være slik. Likevel vil få formentlig være uenige i denne faktabeskrivelsen fra vårt land. Som riksadvokat har jeg øvet en viss grad av selvkritikk idet påtalemyndigheten burde ha utferdiget en omforent felles strategi for å møte forsvarernes gjentatte krav om innsyn i, og tilgang til, sensitiv informasjon. I for stor grad ble dette overlatt til den enkelte sak og ansvarlig påtalejurist, uten at man så det hele i sammenheng. Ønskes forsterket innsats mot moderne kriminalitet, er det viktigste spørsmål i en 10-års periode, sett med påtalemyndighetens og politiets øyne, at vår adgang til å beskytte kilder/informanter blir vesentlig bedret. Det er etter min oppfatning ingen tvil om det er her behovet for endring er størst. Tiden er absolutt inne for å utferdige et godt nytt regelverk som både iakttar en påkrevet beskyttelse av politiets informasjon og informanter på den ene side, og hensynene til siktede og hans forsvar på den annen. Utvilsomt krevende, men mulig, vil jeg hevde. Utgangspunktet i norsk rett er, og bør fortsatt være, at siktede og forsvarer allerede på etterforskingsstadiet har omfattende rett til innsyn. Slik er også vår hverdag. Dersom påtalemyndigheten påberoper seg opplysninger fra saksdokumentene som bevis, skal forsvarer alltid gis fullt innsyn i slikt materiale. Det er et grunnleggende trekk ved en rettsstat. Men hva med opplysninger som påtalemyndigheten under hovedforhandlingen ikke vil bruke mot en siktet, verken under avgjørelsen av skyld- eller straffespørsmålet? I en høringsuttalelse av 7. juli 2010 til NOU 2009:15 Skjult informasjon åpen kontroll har vi ved Riks-advokatembetet argumentert sterkt for et endret regelverk, og det er vårt håp at dette viktige tiltaket for bekjempelse av deler av den alvorlige kriminaliteten blir fulgt opp. Stortinget har allerede vist interesse for disse spørsmål. For å illustrere vår tenkning, la meg bruke kommunikasjonskontroll som eksempel. Et samvirke av opplysninger danner basis for å konstatere skjellig grunn til mistanke; f.eks. registerinformasjon, politiets kunnskap om et miljø, spaning og uformell forklaring fra en sensitiv, ikke navngitt kilde. I sum er dette bakgrunnen for påtalemyndighetens begjæring til domstolen om kommunikasjonskontroll. Informasjonen gjøres i sin helhet tilgjengelig for dommeren og den såkalte 100a advokaten. Sistnevnte kan ikke sette seg i forbindelse med mistenkte og har absolutt taushetsplikt. Det materialet som her er omtalt, skal siktede etter vårt syn aldri få tilgang til. Essensielt i et strafferettslig perspektiv er hva et skjult tvangsmiddel frambringer av bevis (for eller mot siktedes skyld), ikke hva som er grunnlaget for at retten gav tillatelse til å bruke slike tiltak. Hvorfor det ble satt i verk kommunikasjonskontroll er således gjennomgående uten betydning for skyld- og 23
straffespørsmålet. Men som nevnt, resultatene av kontrollen blir tilgjengelig for siktede og hans forsvarer på et senere tidspunkt. All erfaring viser at informant/kilde-opplysninger er av stor viktighet ved bekjempelse av organisert kriminalitet. Den enkeltes motiv for å meddele seg vil utvilsomt variere. Det må aksepteres at politiet innhenter/tar imot slik informasjon selv om man selvsagt skal etterspørre og vurdere kildens beveggrunner. Gjennomgående vil det være personer delaktige i en gruppe eller i dens ytterkant, som kan fortelle om pågående virksomhet. Vil man av prinsipielle grunner ikke nyttiggjøre seg slik kunnskap blir innsatsen mot dagens og morgendagens kriminalitet vesentlig dårligere. Det kan ikke bestrides. Etter vårt syn må politiet kunne benytte denne type opplysninger, og kilder/informanter må søkes bedre beskyttelse, f.eks. i tråd med det som er skissert ovenfor. En slik endring vil være en justering av den tradisjonelle rettergang uten at etablerte grunnverdier forlates. Tiltakets betydning bør ikke undervurderes. Tese 9: Mer effektiv rettergang er nødvendig. I vårt land tar domstolsbehandlingen stadig lenger tid, utvilsomt et sammensatt og komplisert spørsmål og hvor årsakene krever mer analyse enn plassen her tillater. Etter min oppfatning kan det vanskelig dokumenteres at det økte tidsforbruk fører til bedre rettssikkerhet, herunder riktigere avgjørelser. Slike utviklingstrekk er vanskelige å snu, men bedre og mer aktiv dommerstyring er utvilsomt på sin plass i Norge. En mulig årsak til den passive ledelse av forhandlingene, kan være at Norges Høyesterett med sin dynamiske fortolkning av bl.a. EMK og avgjørelser fra EMD, er mindre forutberegnelig enn tidligere. Med andre ord blir det vanskeligere for underrettsdommere å fastslå gjeldende rett, og isteden for å risikere opphevelse med ny hovedforhandling til følge, tillates alt. Ved ankeforhandlinger om skyldspørsmålet har vi i Norge ingen gjenbruk av opplysningene fra første instans. I en moderne tid er det et spørsmål om de fornærmede og andre vitner vil finne seg i dette. Sverige har som kjent gått til den annen ytterlighet, uten at jeg er sikker på at løsningen ligger her. Det er viktig at prosessordningen fastlegges slik at partene ikke får mulighet til å reise innsigelser med utgangspunkt i et uklart regelverk. Kompetansedelingen mellom fagdommere og jury i lagmannsrettssaker (2. instans) er komplisert og har utvilsomt vært ankedrivende i Norge. Justeringen av dagens juryordning i vårt land kan gi ytterligere muligheter for kreative advokater. Det må vi ganske enkelt unngå. Regelverket bør utformes slik at erfarne lagdommere gjennomgående kan lede ankeforhandlingene med sikkerhet om at risikoen for saksbehandlingsfeil med opphevelse til følge, er minimal. Ordninger som i seg selv er ankedrivende, har ikke plass i et effektivt, tillitvekkende og moderne system. 8 Avslutning Tese 10: Grunnverdier utviklet over tid er et fundament for ivaretakelse av rettsstaten. Tese 11: Den beste strafferettspleie er politisk uavhengig. 24
Tese 12: Gode rammevilkår for politi og påtalemyndighet verner om den liberale rettsstaten. De justeringer og endringsforslag jeg har berørt i denne lille artikkel kan alle tillempes uten at det blir et paradigmeskifte i kampen mot moderne og organisert kriminalitet. Strafferettslige- og straffeprosessuelle grunnverdier utviklet gjennom mange tiår bør tas vare på og videreutvikles. Det vil være en styrke for de nordiske samfunn om morgendagens kriminalitet kan bekjempes med hovedbasis i gårsdagens regler. Enkeltsaker, selv de mest gruoppvekkende, er mindre egnet for politisk behandling. Politikkens vesen, preget av ønsket om å vise handlekraft og overbud, vil uvilkårlig utfordre etablerte grunnverdier om politikerne skal styre enkeltsakene. Tilfredsstillende rammevilkår for politi og påtalemyndighet slik at vi kan utføre den jobben vi er satt til på en akseptabel måte vil i det lange løp være et meget godt forsvar for den liberale rettsstat. Dårlig oppgaveløsning vil uvilkårlig reise krav om nye og mer inngripende inngrepshjemler. Men den moderne kriminalitet verken kan eller skal bekjempes av politi og påtalemyndigheten alene. 25
26