BYRÅDSAVDELING FOR BYUTVIKLING, KLIMA OG MILJØ Bergen Rådhus Postboks 7700, 5020 Bergen Telefon 05556/55566275 Telefaks 55566330 klima.miljo.byutvikling@bergen.kommune.no Bergen Bondelag v/arild Nydegger Øvre-Eide Øvre-Eide 36 5105 EIDSVÅG I ÅSANE Deres ref. Deres brev av: Vår ref. Emnekode Dato 200801335-43 SARK-6641 23.november 2010 ELBI Gårdsparken, Sandal i Fana. Vedrørende juridisk vurdering av konkurranse under ellers like forhold. 1. Bakgrunn Viser til møte med Bergen bondelag den 26.1.2010 der det ble avtalt at det skulle gjøres en juridisk vurdering vedrørende konkurranse under ellers like forhold for gårdsparken og andre tilbydere av "inn på tunet" i Bergen. Viser videre til brev og purring fra Bergen bondelag v/solveig Lilletvedt og Dem, hvor denne juridiske vurdering etterspørres. Etter en gjennomgang med blant annet Kommuneadvokaten har en vurdert det slik at Bergen kommune gjør kontrakt om drift av Gårdsparken til gjenstand for konkurranse ved utlysing av åpen konkurranse i markedet. Dette skjer som kjent inneværende høst, med tilbudsfrist 3.11.2010. Denne konkurransen ga lik anledning for alle kvalifiserte til å gi tilbud. Kommunen vurderer det videre slik at det ikke foreligger brudd på konkurranseloven. Den nærmere vurdering fremkommer i punkt 2 nedenfor. Konkurransetilsynet har den 29.10.10 vært i kontakt med Bergen kommune i forbindelse med Bergen Bondelags henvendelse dit. Kopi av dette brev sendes derfor også til Konkurransetilsynet. 2. Forholdet til konkurranselovens regler 2.1 Bakgrunn og fakta Bergen kommune vil ved utlysing av konkurranse i markedet inngå kontrakt med en person eller et foretak, som skal forestå driften av gården Gårdsparken. Gården Gårdsparken skal fremstå som et tradisjonelt småbruk på Vestlandet, med kulturlandskap som gir nærmiljøet og besøkende et verdifullt alternativ til aktiviteter og opplevelse, jf konkurransegrunnlaget. Gårdsparken er Bergen kommunes bydelspark i området Sandal-Sædal-Natland. Kontraktsparten er i henhold til konkurransegrunnlaget blant annet forpliktet til å arrangere "åpen dag" minimum 1 lørdag og/eller søndag per måned. Videre legges det opp til at kontraktsparten skal gi et relevant tilbud til elever ved minimum Nattland skole og Kringlebotn skole, samt barnehager i nærheten, og generelt et til barn og unge.
Bergen Bondelag har reist spørsmål ved om Gårdsparkens tjenestetilbud og øvrige tilbyderes tjenestetilbud av Inn på tunet -tjenester, skjer under konkurranse på like vilkår. Kommunens vurdering er at konkurranselovens regler ikke er brutt, jf punkt 2.2 nedenfor. Nærmere om "Inn på tunet"-tjenester (IPT-tjenester): Fra forordet til "Handlingsplan for Inn på tunet Hordaland 2009-2012" refereres følgende: "Inn på tunet ( IPT) er eit begrep som vert brukt om tenesteproduksjon frå landbruket til ålmenta, for personar med spesielle behov. Storsamfunnet har mange utfordringar, og Inn på tunet tenester kan være ein del av svaret på desse utfordringane. Inn på tunet kan være ein ikkje-institusjonsprega arena for betre livskvalitet, meistring og gode opplevingar i samspel med andre menneske og dyr." I samme handlingsplan punkt 3 gis en oversikt over antallet tilbydere i Hordaland. "Hordaland er rekna som eit føregangsfylke sett landet under eitt. Ein var tidleg ute med sal av Inn på tunet tenester, og ein har mangeårig erfaring å vise til både innan ferie og fritidstilbod, bruk av garden som pedagogisk ressurs, arbeidstrening og tenester for helse- og sosial sektor. Hordaland var eit av dei første fylka som danna Fagforum Inn på tunet. Fagforum Inn på tunet er ei nettverksgruppe der medlemmene er Inn på tunet-tilbydarar. I medio august 2009 har Fagforum Inn på Tunet Hordaland 62 medlemmer. Det er 11 gardsbruk i Hordaland som tilbyr aktivisering og arbeidstreningstilbod i kommunane Austrheim, Bergen, Etne, Fjell, Kvam, Kvinnherad, Osterøy og Voss. Det er 26 gardsbruk i Hordaland som tilbyr tenester til skuleklassar, grupper og einskildelevar i kommunane Bergen, Bømlo, Fjell, Fusa, Kvam, Kvinnherad, Lindås, Radøy, Sveio og Voss. Det er 12 gardsbruk som tilbyr tenester for barn og unge i form av helg, ferie og fritidstilbod i kommunane Bergen, Fjell, Fusa, Kvam, Sveio og Vaksdal. Det er 6 gardsbruk som tilbyr tenester for barnehagebarn i form av anten å være gardsbarnehage eller ta mot barnehagebesøk i kommunane Bergen og Stord. Det er 2 gardsbruk som tilbyr dagsenter for personar med demens i Bergen kommune." "I tillegg til Inn på tunet tilbydarar som er medlemmer i Fagforum, har vi også bønder som tilbyr liknande tenester utan å være medlemmer i Fagforum. Vi har også mange bønder som er i startgropa og under opparbeiding av Inn på tunet tenester." "Dei som kjøper Inn på tunet tenester er hovudsakleg kommunane, innan sektorane skule/oppvekst, helse/omsorg og NAV innan rehabilitering/arbeid." I henhold til nettsiden www.innpaatunet.no, under valget "Hva er inn på tunet" er definisjonen følgende: "Definisjon Inn på tunet tilbud defineres som tilbud på gårdsbruk og hvor gårdbruker er direkte involvert i tilbudet enten som leder eller i en assisterende rolle. Tilbudene bygger på samarbeid med oppvekst-, utdannings- og helse- og sosialsektor, og tilbudet har aktiviteter knyttet til gården og landbruket." Side 2 av 5
I henhold til "Tiltaksoversikt for Hordaland" som finnes på www.innpaatunet.no, ved valg av Hordaland i fylkesoversikten, finnes en oversikt over andre tilbydere av den typen tjenester som Gårdsparken kan tilby. Den viser 10 tilbydere av tilbud til skoleklasser, grupper og enkeltelever innenfor Bergen kommune. Videre er det 4 tilbydere av gårdsbarnehage/barnehagebesøk innenfor Bergen kommune. Kommunen er ikke kjent med om tiltaksoversikten er helt oppdatert. Det anses uansett ikke av avgjørende betydning i forhold til vurderingen av forholdet til konkurranseloven. 2.2 Forholdet til konkurranseloven av 5.mars 2004 nr 12 2.2.1 Innledning Konkurranseloven av 5.mars 2004 nr 12 inneholder forbud mot samarbeid mellom foretak som begrenser konkurransen, og forbud mot at foretak misbruker sin dominerende stilling, jf 10 og 11. Disse reglene gjennomgås nedenfor. 2.2.2 Konkurranseloven 10 Forbudet mot konkurransebegrensende samarbeid i konkurranseloven 10 omfatter for det første samarbeid mellom foretak som opererer innenfor samme omsetningsledd (horisontalt samarbeid) og for det andre mellom foretak som opererer på forskjellige trinn i omsetningskjeden (vertikalt samarbeid). Eksempler på typer samarbeid som kan være omfattet av forbudet er samarbeid om priser, oppdeling av markeder og begrensninger i produksjon eller salg. Konkurranseloven 10 er ikke aktuell i denne saken. 2.2.3 Konkurranseloven 11 Det følger av konkurranseloven 11 at et eller flere foretaks utilbørlige utnyttelse av sin dominerende stilling er forbudt. Forbudet retter seg mot foretak, og oppstiller to vilkår som må være oppfylt for at det skal foreligge en overtredelse. For det første må foretaket ha en dominerende stilling, og for det andre må foretakets atferd innebære en utilbørlig utnyttelse av den dominerende stillingen. Kommunens vurdering er at Gårdsparken ikke har en dominerende stilling i markedet og at det således ikke foreligger brudd på konkurranseloven 11. Ettersom vilkåret om dominerende stilling ikke er oppfylt vil det heller ikke foreligge utilbørlig utnyttelse. I den sammenheng presiseres på prinsipielt grunnlag at det å eventuelt operere med lavere priser enn konkurrerende aktører ikke i seg selv er i strid med konkurranseretten så lenge foretaket ikke har en dominerende stilling. 2.2.3.1 Vedrørende vilkåret om dominerende stilling Konkurranseloven skiller ikke mellom offentlige og private virksomheter, og konkurranseloven har ikke særregler for kommunal virksomhet i angjeldende spørsmål. Det at Bergen kommune helt eller delvis driver en virksomhet, innebærer ikke i seg selv at virksomheten er dominerende i markedet. Kommunen skal følgelig vurderes som en hvilken som helst aktør i markedet. Det vises til at forbudet i konkurranseloven 11 retter seg generelt mot "foretak". Foretak er definert i konkurranseloven 2: "Med foretak menes i denne loven enhver enhet som utøver privat eller offentlig ervervsvirksomhet." Side 3 av 5
For å ta stilling til om et foretak har en dominerende stilling, må det gjennomføres en totrinns vurdering. Først må det markedet hvor foretaket kan tenkes å være dominerende avgrenses (det relevante markedet). Deretter må det vurderes om foretaket er dominerende i dette markedet. En avgrensning av det relevante markedet gir rammene for vurderingen av konkurranseforholdene. Hovedformålet med markedsavgrensningen er på en systematisk måte å identifisere de begrensninger i den konkurransemessige handlefriheten foretaket(ne) står overfor. Ved avgrensningen av det relevante markedet tas det utgangspunkt i kjøpernes muligheter til å velge alternative varer og/eller tjenester. Generelt vil en kjøper velge tilbyder på bakgrunn av egenskaper ved produktene og tilbydernes lokalisering. Det relevante markedet har derfor en produktdimensjon og en geografisk dimensjon. Det relevante produktmarkedet omfatter alle varer og/eller tjenester som etter forbrukerens oppfatning er innbyrdes ombyttelige eller substituerbare ut fra egenskaper, pris og bruksområde. Det relevante geografiske markedet omfatter området der de berørte foretakene tilbyr varer eller tjenester, der konkurransevilkårene er tilstrekkelig ensartet, og som kan holdes atskilt fra tilgrensende områder særlig fordi konkurransevilkårene der er merkbart forskjellige. For tilbud til skoleklasser, grupper og enkeltelever, samt barnehagebesøk er det naturlig å definere Bergen kommune som det relevante markedet. Dette fordi benyttelsen av et slikt tilbud normalt forutsetter en viss nærhet til tilbyder. For andre tilbud som aktivisering, arbeidstrening, samt øvrige fritidstilbud for barn og ungdom er det naturlig å tenke seg at nærhet til tilbyder ikke er like vesentlig, og det relevante marked vil således for flere av tjenestene for eksempel kunne være Hordaland fylke. For de tjenester som Gårdsparken tilbyr må det legges til grunn at det relevante markedet i alle tilfeller ikke vil være mindre enn Bergen kommune, og noen ganger større. Når det relevante markedet er avgrenset, må det vurderes om foretaket har en dominerende stilling i dette markedet. Det følger av EF-domstolens praksis at et foretak har en dominerende stilling dersom foretaket er i stand til i betydelig grad å opptre uavhengig av sine konkurrenter, kunder og sluttbrukere i det relevante markedet. Som det fremgår av punkt 2.1 ovenfor har kjøperne innenfor Bergen kommune minimum 10 tilbydere av tilbud til skoleklasser, grupper og enkeltelever. Videre er det minimum 4 tilbydere av gårdsbarnehage/barnehagebesøk innenfor Bergen kommune. Det vises til "Tiltaksoversikt for Hordaland" som finnes på www.innpaatunet.no, ved valg av Hordaland i fylkesoversikten. Det er derfor klart at Gårdsparken ikke er i stand til å i betydelig grad å opptre uavhengig av sine konkurrenter, og at Gårdsparken således ikke kan anses å ha en dominerende stilling etter konkurranseloven 11. Side 4 av 5
I tillegg til ovenstående vil vi også peke på at Gårdsparken i løpet av året mottar mange henvendelser med ønske om gårdsbesøk som av kapasitetsgrunner ikke kan imøtekommes. Dette tilsier etter vår oppfatning også at markedet ikke er dekket. 2.3 Konklusjon Konkurranseloven 10 og 11 om henholdsvis konkurransebegrensende avtaler mellom foretak og utilbørlig utnyttelse av dominerende stilling kommer ikke til anvendelse. Kommunens vurdering er at Gårdsparken ikke er dominerende innenfor det relevante markedet. Det foreligger derfor ikke brudd på konkurranserettslige regler i denne saken. Med vennlig hilsen Lisbeth Iversen Byråd for byutvikling, klima og miljø Kopi til: Solveig Lilletvedt, Kismulvegen 63, 5229 Kalandseid Konkurransetilsynet, Pb 439 Sentrum, 5805 Bergen Bystyrets kontor Kommuneadvokaten Side 5 av 5