TILSYNSRAPPORT Voss kommune, Sundve skule 1
1. Innleiing Rapporten er utarbeidd etter tilsyn med Voss kommune, Sundve skule. Rapporten gir inga fullstendig tilstandsvurdering av skulen. Tilsynet er gjennomført ved å vurdere praksis og rutinar som er omtalt i tilbakemeldingane frå kommunen og skulen opp mot lovkrav. 2. Rettsleg grunnlag for tilsynet Etter opplæringslova 14-1 har Fylkesmannen heimel til å føre tilsyn med offentlege skular. Kommunelova har utfyllande reglar om dette i kapittel 10A, jf. 60c. Tilsynsmyndigheita skal i denne samanheng ha tilgang til skuleanlegg og dokumentasjon. 3. Tema for tilsynet Tema for tilsynet var om Sundve skule følgjer krava i opplæringslova 2-15 om rett til gratis offentleg grunnskuleopplæring. 2-15 seier: Elevane har rett til gratis offentleg grunnskoleopplæring. Kommunen kan ikkje krevje at elevane eller foreldra dekkjer utgifter i samband med grunnskoleopplæringa, til dømes utgifter til undervisningsmateriell, transport i skoletida, leirskoleopphald, ekskursjonar eller andre turar som er ein del av grunnskoleopplæringa. Vidare er det vurdert om krava i opplæringslova 2-11 om permisjon frå den pliktige opplæringa er følgt når denne regelen blir aktualisert i samanheng med gratisprinsippet. 2-11 første ledd seier: Når det er forsvarleg, kan kommunen etter søknad gi den enkelte eleven permisjon i inntil to veker. Retten og plikten til opplæring varer til eleven har fullført tiande skuleåret. Grunnskuleopplæringa skal være i samsvar med Læreplanverket for Kunnskapsløftet, under dette fag- og timefordelinga. Kommunen gir forskrifter om skule- og feriedagar for elevane. Det går fram av opplæringslova 2-2 at opplæringa skal strekkje seg over minst 38 skuleveker innafor ei ramme på 45 samanhengande veker i skuleåret. Kommunane står fritt til å fastsetje eit anna tal undervisningsdagar enn 190, dersom dagane blir fordelt innanfor ei ramme på minst 38 og maksimalt 45 samanhengande veker. Forskrift til opplæringslova 1-6 seier at undervisninga som regel skal gå føre seg mellom kl. 08 00 og kl. 15 30. Unnatak frå denne regelen kan gjerast i enkelte tilfelle. Eit døme kan vere å forlenge skuledagen dersom elevane skal på teaterbesøk som ein del av undervisninga på ettermiddag/kveld. 2
4. Rettslege krav Opplæringslova 2-15 Rett til gratis offentleg grunnskuleopplæring: Utdanningsdirektoratet har tolka denne retten og seier: Lova slår fast at den offentlege grunnskuleopplæringa skal vere gratis for elevane. Det betyr at kommunen/skulen ikkje kan krevje betaling frå elevane eller foreldra for verken undervisningsmateriell eller aktivitetar (faglege og sosiale) som går føre seg i skuletida og i skulen sin regi, og som er ein del av grunnskuleopplæringa i samsvar med opplæringslova og forskriftene til lova. Dei døma som er nemnde i lovparagrafen er ikkje uttømmande. Forbodet mot å krevje eigenbetaling gjeld all verksemd i samband med opplæringa, også aktivitetar som går føre seg utanom ordinær skuletid når desse aktivitetane er ledd i at skulen gjennomfører opplæringa i samsvar med lov og forskrift. Opplæringslova 2-11 Permisjon frå den pliktige opplæringa Ordlyden i opplæringslova 2-11 regulerer permisjonar knytt til den enkelte elev, og regulerer derfor ikkje permisjonar for grupper av elevar. Opplæringslova 2-11 kan heller ikkje brukast når turen er ein del av grunnskuleopplæringa. Omsynet bak regelen er at det skal vera mogeleg for foreldre å ta ut elevane frå den obligatoriske grunnskuleopplæringa utanom skulen sine feriar. Både ordlyden og omsynet bak regelen tilseier derfor at regelen ikkje kan brukast slik at det blir ei omgåing av gratisprinsippet. Kommunen/skulen kan derfor ikkje gje permisjon for ei gruppe elevar med heimel i opplæringslova 2-11. 5. Skriftleg dokumentasjon Fylkesmannen hadde utarbeidd spørsmål som skuleeigar, rektor og leiar for FAU blei bedne om å svare på. Det var og høve til å leggje ved annan relevant dokumentasjon. Frå Sundve skule har Fylkesmannen mottatt skriftleg svar på spørsmåla frå rektor og frå FAU-leiar. Voss kommune har svart på spørsmåla og lagt ved ei overskrift over lovparagrafar som skuleleiarane har ansvar for å følgje. Følgjande spørsmål blei stilt: 1. Korleis informerer skulen foreldre og lærarar om retten til gratis grunnskuleopplæring? 2. Er gratisprinsippet drøfta i skulen sine rådsorgan? 3. Gjennomfører skulen turar/arrangement som til dømes; a. leirskule b. utanlandsturar c. andre turar med overnatting d. dagsturar/ekskursjonar (t.d. skidagar, kinobesøk, museumsbesøk) e. jul/sommararrangement Gjer nærmare greie for praksisen. 4. Blir turane/arrangementa fullfinansiert av skulen sine midlar? a. Dersom svaret på spørsmål 4 er nei blir det kravd eigenandel frå elevar/foreldre? 5. Arrangerer foreldra turar/arrangement for elevane i skuletida, jf. kulepunkta til spørsmål 2? a. Dersom svaret er ja på spørsmål 5 korleis vert desse finansiert? 3
b. Dersom svaret på spørsmål 5 er ja, kva rolle og deltaking har skulen? 6. Har skulen ei eiga «gåvekasse/gåvekonto»? a. Er denne i tilfelle for heile skulen eller for enkeltklassar? b. Kven administrerer gåvekassa? c. Er foreldra informert om at alle gåver må vere reelt frivillig? 7. Gir skulen elevane permisjon etter opplæringslova 2-11 for å reise på aktivitetar arrangert av foreldre? a. Kva for tilbod får eventuelt dei elevane som ikkje søkjer permisjon? 6. Oppsummering av dei skriftlege tilbakemeldingane Informasjon Rektor og FAU-leiar seier begge at skulen ikkje informerer foreldre og lærarar særskilt om gratisprinsippet pr. i dag. I framtida vil det bli gitt informasjon om dette i faldar til foreldra og bli tatt inn i verksemdsplanen til skulen. Rektor seier vidare at gratisprinsippet blir drøfta i rådsorgana når problemstillinga vert gjort gjeldande. FAU-leiar seier det er tatt opp på generell basis. Voss kommune viser til at 2-15 er eit av sjekkpunkta i den lista som kommunen distribuerer årleg til skuleleiarane over lov og regelverk dei har ansvar for å følgje. Denne sjekklista skal gjennomgåast av skuleleiar, signerast og sendast i retur til Kommunalavdeling oppvekst. Kommunen vil publisere informasjon om gratisprinsippet på It s learning der elevar, foreldre og lærarar alle har tilgang. Arrangement i regi av skulen og finansiering av desse Rektor og FAU-leiar opplyser om at skulen gjennomfører leirskule kvar vår for elevar i 8. klasse. Det vert og gjennomført overnattingsturar med utgangspunkt i læreplanen for faget kroppsøving og valfaget fysisk helse og miljø. Dagsturar som skidagar vert også arrangert. Museums- eller kinobesøk blir gjennomført som ein del av den kulturelle skulesekken. Rektor, FAU-leiar og skuleeigar seier alle at arrangement i skulen sin regi vert fullfinansiert av skulen sine midlar, og det vert ikkje kravd eigenandel frå elevar/foreldre. Arrangement i regi av foreldre På Sundve skule vert juleavslutning gjennomført på kveldstid i regi av FAU. Skulen opplyser vidare at dei føresette arrangerer tur for elevane etter eksamen i 10. klasse. Rektor og FAU-leiar viser til at skulen ikkje har noko rolle eller deltaking på desse turane. Finansieringa skjer ved at klassen har dugnad og/eller tar på seg ulike oppdrag. Kommunen seier foreldra ikkje arrangerer turar for elevane i skuletida, men at det kan gjerast utanom skuletida, til dømes etter 10. klasse. Skulen har ikkje noko rolle eller deltaking. Gåvekasse/gåvekonto Skulen har ikkje gåvekasse eller eigen gåvekonto. 4
Permisjonar På spørsmål om skulen gir elevane permisjon etter opplæringslova 2-11 for å reise på aktivitetar arrangert av foreldre, svarer rektor bekreftande på dette. Kommunen viser til at det kan gjevast permisjon når det er forsvarleg. Dei elevane som ikkje søkjer permisjon får ordinær opplæring. 7. Fylkesmannens vurdering Det er kommunen og skulen sitt ansvar å informere elevar og foreldre om dei rettane og pliktane dei har i grunnskuleopplæringa, mellom anna retten til gratis grunnopplæring. Dette kan gjerast på ulike måtar. I Voss kommune er ansvaret delegert til rektor som viser til at informasjon er gitt/drøfta med rådsorgana når problemstillinga vert gjort gjeldande. Det går fram av tilbakemeldingane at både skulen og kommunen vil gje ut skriftleg informasjon i framtida, både digitalt og i informasjonsfaldar. Lova gir ikkje noko krav om skriftleg informasjon, men Fylkesmannen ser at skriftleg informasjon i større grad kan sikre at informasjonen når alle elevar og foreldre. Dessutan vil den skriftlege informasjonen vere lik i sin ordlyd og gi eit godt grunnlag for den drøftinga rektor har med foreldra når problemstillinga skulle bli aktualisert. Fylkesmannen meiner at skulen sin praksis for finansiering av arrangement i regi av skulen er i tråd med regelverket. På spørsmål om foreldra arrangerer turar/arrangement for elevane i skuletida, blir det gitt ulike svar. Voss kommune seier dette berre blir gjort utanom skuletida og viser til tur for elevane etter 10. klasse som eit døme. Skulen seier turen blir gjennomført etter eksamen i 10. klasse og at skulen ikkje har nokon rolle i dette. Turen blir finansiert gjennom at elevane tek på seg dugnad og ulike oppdrag. Det er difor uklart om turen for elevane i 10. klasse på Sundve skule blir gjennomført etter avslutta skulegang eller om den blir gjennomført innanfor det minstetimetalet elevane har rett til på ungdomstrinnet. Det er ikkje gitt konkrete opplysningar om når turen går føre seg. Når rektor seier det blir gitt permisjon etter 2-11 for reiser arrangert av foreldre, tolkar Fylkesmannen det som om turen blir arrangert før grunnskuleopplæringa er avslutta. Denne tolkinga blir etter vårt skjønn styrka når rektor og FAU-leiar seier at dei elevane som ikkje deltar, blir ivaretekne av skulen. Utdanningsdirektoratet har gitt ei tolking av 2-11 når det gjeld permisjonar for grupper av elevar. Direktoratet seier: «Ordlyden i opplæringsloven 2-11 regulerer permisjoner knyttet til den enkelte elev, og bestemmelsen regulerer derfor ikke permisjoner for grupper av elever. Opplæringsloven 2-11 kan heller ikke brukes når turen er en del av grunnskoleopplæringen. Hensynet bak regelen er at foresatte skal ha mulighet til å ta ut elevene fra den obligatoriske grunnskoleopplæringen utenom skolens ferier. Både ordlyden og hensynet bak regelen tilsier derfor at bestemmelsen ikke kan brukes slik at det blir en omgåelse av gratisprinsippet. Kommunen kan derfor ikke innvilge permisjon for en gruppe elever med hjemmel i opplæringsloven 2-11.» 5
Når Sundve skule gir permisjon til elevane i 10.klasse for å reise på tur i regi av foreldre, er det eit brot på opplæringslova 2-11 då elevane i ein og same klasse må reknast som ei gruppe elevar. Utdanningsdirektoratet seier 2-11 heller ikkje kan nyttast når turen er ein del av grunnskuleopplæringa. Ei vurderinga av om turar kan reknast å vere i regi av skulen og vere ein del av grunnskuleopplæringa eller ikkje, må gjerast konkret i kvart enkelt tilfelle. Utdanningsdirektoratet viser til at moment i ei slik vurdering kan til dømes vere om: skuleeigar (kommunen) er ansvarleg dersom det oppstår uhell på turen det er utarbeidd reglement for turen det er utarbeidd sanksjonar, til dømes for heimsending turen går fram av skulen sin verksemdsplan/ årsplan det er organisert opplæringstilbod til eventuelt andre elevar som ikkje er med på turen Direktoratet presiserer at lista over moment ikkje er uttømmande og seier at dersom eit eller fleire av momenta er til stades, vil arrangementet kunne sjåast som ein del av grunnskuleopplæringa og bli omfatta av gratisprinsippet. Lærarane sitt arbeidsforhold vert ikkje regulert av opplæringslova. Direktoratet meiner likevel at dersom det er lærarar med på slike turar, og desse lærarane mottar løn i den tida dei er på tur, må dette vurderast som læraren si arbeidstid og turen må sjåast på som grunnskuleopplæring for elevane. Frå Sundve skule blir det opplyst at skulen ikkje har nokon rolle i samband med sjølve turen. Det går fram av tilbakemeldingane frå rektor og FAU-leiar at dei elevane i 10. klasse ved Sundve skule som ikkje deltar på turen foreldra arrangerer, blir ivaretekne på skulen på vanleg måte. Dette gjer at turen blir vurdert som grunnskuleopplæring, jf. momenta i punktlista over. Skulen har ingen «gåvekasse/gåvekonto», men både rektor og FAU-leiar seier turen vert finansiert gjennom dugnad og ulike oppdrag elevane tar på seg. Fylkesmannen tolkar dette som at det då ikkje blir kravd eigendel frå kvar av elevane. Turen bryt difor ikkje med gratisprinsippet. 8. Konklusjon Fylkesmannen sin konklusjon er at Sundve skule sin praksis er i samsvar med regelverket om gratis offentleg grunnskuleopplæring. Sundve skule sin praksis med å gje ei gruppe elevar permisjon er ikkje i samsvar med 2-11 i opplæringslova. Med heimel i opplæringslova 14-1 tredje ledd, og som følgje av det som går fram av tilsynsrapporten, konkluderer Fylkesmannen med følgjande lovbrot: Sundve skule oppfyller ikkje krava i opplæringslova 2-11 Permisjon frå den pliktige opplæringa. 6
9. Frist for tilbakemelding For Fylkesmannens tilsyn etter opplæringslova 14 1, gjeld reglane i kommunelova kapittel 10 A. Kommunelova 60d seier: Fylkesmannen kan gi pålegg til kommunen eller fylkeskommunen om å rette forhold som er i strid med de bestemmelser fylkesmannen fører tilsyn med etter 60 b. Før pålegg benyttes, skal kommunen eller fylkeskommunen gis en rimelig frist til å rette forholdet. Voss kommune er gitt frist til 11. april 2014 til å rette lovbrot som er avdekka i tilsynet, jf. kommunelova 60 d. Innan denne fristen må også Voss kommune gi ei erklæring til Fylkesmannen om at forholdet er retta og gjere grei for korleis lovbrotet er retta. Dersom forholdet ikkje er retta innan 11. april 2014, vil Fylkesmannen vedta pålegg om retting med heimel i Kommunelova 60 d. 7